Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 mai 2021 et 7 septembre 2022, l’association ouvre-boîte, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision par laquelle le directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a rejeté sa demande tendant à la communication par voie de publication en ligne des documents permettant à l’INSEE de calculer un indice des prix à la consommation (IPC) à partir de relevés de prix et de données de consommation des ménages ;

2°) d’enjoindre à l’INSEE de publier en ligne l’ensemble des documents demandés, dans un délai de quatre mois.

Elle soutient que les documents demandés sont des documents administratifs communicables au sens de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 août 2022, l’INSEE conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les documents numérotés 1) et 2) ont été publiés et que les moyens invoqués relatifs aux autres documents ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 7 septembre 2022, la clôture d’instruction a été fixée au

27 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, ensemble les textes qui l’ont modifiée et notamment la loi n° 86-1305 du

23 décembre 1986 ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Rebellato, rapporteur,

— les conclusions de M^me Nikolic, rapporteure publique,

— et les observations de M. A, pour l’association ouvre-boîte.

Considérant ce qui suit :

1. Le 9 décembre 2020, l’association ouvre-boîte a demandé au directeur général de l’INSEE de lui communiquer des documents utilisés pour l’élaboration de l’indice des prix à la consommation (IPC) : 1) la liste des quelques 1100 familles de produits et des produits qui les composent ; 2) la liste des 99 agglomérations et des 4 départements d’outre-mer dans lesquels sont effectués les relevés ; 3) la liste des 30 000 points de vente qui alimentent les relevés ; 4) les données brutes de collecte ; 5) les valeurs des 200.000 séries « produits précis dans un point de vente donné » et des 190.000 séries « tarif » collectées de façon centralisée ; 6) les valeurs des 30.000 indices élémentaires ; 7) la valeur des pondérations intervenant dans le calcul de l’IPC ; 8) les données extraites de l’enquête « Budget de famille » utilisées pour le calcul de l’IPC, anonymisées si besoin ; 9) les données extraites des évaluations annuelles des dépenses de consommation des ménages réalisées par la comptabilité nationale utilisées pour le calcul de l’IPC ; 10) l’ensemble des autres sources de données spécialisées intervenant dans le calcul de l’IPC ; 11) toute la documentation utilisée par les économistes de l’INSEE pour le calcul de l’IPC et qui ne fait pas déjà l’objet d’une publication en ligne, notamment les traitements spécifiques (variétés saisonnières, évolutions de prix pures, etc.) ; 12) l’ensemble des codes sources utilisés par les économistes de l’INSEE pour le calcul de l’IPC et qui comprend notamment les traitements spécifiques (variétés saisonnières, évolutions de prix pures, etc.) ; 13) tous les autres documents (code source, documentation, données, etc.) nécessaires à la reproductibilité des calculs de la 8e génération de l’IPC, dont les résultats sont publiés mensuellement au JORF depuis janvier 2016 (IPC de l’ensemble des ménages, IPC hors tabac de l’ensemble des ménages, IPC hors tabac des ménages urbains dont le chef est ouvrier ou employé, IPC hors tabac des ménages du premier quintile de la distribution des niveaux de vie) ; 14) tous les documents (code source, documentation, données, etc.) nécessaires au calcul de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) depuis janvier 2018.

2. Par un courriel du 10 décembre 2020, le directeur de l’INSEE a rejeté cette demande. Saisie le 21 janvier 2021 par l’association requérante, la commission d’accès aux documents administratifs a rendu le 25 mars 2021 un avis défavorable pour les documents 3), 4), 5), 8), 9), un avis favorable pour les documents 1), 2), 6) et 7) et rejeté pour irrecevabilité la demande pour les documents 10) à 14). Par la présente requête, l’association Ouvre-boîte demande au tribunal d’annuler la décision par laquelle le directeur général de l’INSEE a implicitement refusé de lui communiquer par la publication en ligne des documents précités.

Sur l’exception de non-lieu partiel :

2. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l’introduction de la requête, l’INSEE a publié, le 30 septembre 2022, sur son site internet la liste des quelques 1100 familles de produits et des produits qui les composent et la liste des 99 agglomérations et des 4 départements d’outre-mer dans lesquels sont effectués les relevés. Dans ces conditions, et ainsi que le fait valoir l’INSEE, les conclusions relatives au refus de communication de ces documents sont devenues sans objet et il n’y a dès lors plus lieu d’y statuer.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. Aux termes de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, (). Constituent de tels documents notamment les () instructions, circulaires, () codes sources () ». Par ailleurs, aux termes de l’article L. 311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». En outre, aux termes de l’article L.311-2 du même code : « Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. () / Le droit à communication ne s’exerce plus lorsque les documents font l’objet d’une diffusion publique. () ». Aux termes de l’article L. 311-5 du même code : « Ne sont pas communicables : () / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : () h) Ou sous réserve de l’article L. 124-4 du code de l’environnement, aux autres secrets protégés par la loi ». Aux termes de l’article L. 311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ». Au nombre de ces secrets figurent le secret statistique défini par la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, qui interdit que les renseignements individuels figurant dans les questionnaires remplis à l’occasion des enquêtes statistiques des services publics ayant trait à des faits ou des comportements d’ordre privé ainsi que les renseignements individuels d’ordre économique ou financier fassent l’objet d’une communication de la part du service dépositaire avant l’expiration d’un délai.

4. Aux termes de l’article 2 de la loi du 7 juin 1951 précitée : « Toute enquête statistique des services publics, à l’exclusion des travaux statistiques d’ordre intérieur ne comportant pas le concours de personnes étrangères à l’Administration, doit être soumise au visa préalable du ministre chargé de l’économie et du ministre à la compétence duquel ressortissent les intéressés.() » L’article 6 de cette loi dispose que « Sous réserve des dispositions des articles 40, 56, 76, 97 et 99 du code de procédure pénale et de celles de l’article L. 213-3 du code du patrimoine, les renseignements individuels figurant dans les questionnaires revêtus du visa prévu à l’article 2 de la présente loi et ayant trait à la vie personnelle et familiale et, d’une manière générale, aux faits et comportements d’ordre privé ne peuvent, sauf décision de l’administration des archives, prise après avis du comité du secret statistique et relative à une demande effectuée à des fins de statistique publique ou de recherche scientifique ou historique, faire l’objet d’aucune communication de la part du service dépositaire avant l’expiration d’un délai de soixante-quinze ans suivant la date de réalisation de l’enquête ou d’un délai de vingt-cinq ans à compter de la date du décès de l’intéressé, si ce dernier délai est plus bref. » L’article 7 dispose que : « Sur demande du ministre chargé de l’économie, après avis du Conseil national de l’information statistique, et sauf disposition législative contraire, les informations relatives aux personnes physiques, à l’exclusion des données relatives à la vie sexuelle, et celles relatives aux personnes morales, recueillies dans le cadre de sa mission, par une administration, une personne morale de droit public, ou une personne morale de droit privé gérant un service public sont cédées, à des fins exclusives d’établissement de statistiques, à l’Institut national de la statistique et des études économiques ou aux services statistiques ministériels. () Sous réserve des dispositions des articles 40, 56, 76, 97 et 99 du code de procédure pénale, les informations transmises en application du présent article et permettant l’identification des personnes physiques ou morales auxquelles elles s’appliquent ne peuvent faire l’objet d’aucune communication de la part du service bénéficiaire ».

En ce qui concerne les documents 3), 4), 5), 8), 9) sollicités :

5. L’association ouvre-boîte sollicite la communication de la liste des 30.000 points de vente qui alimentent les relevés, des données brutes de collecte, des valeurs des 200.000 séries « produits précis dans un point de vente donné » et des 190.000 séries « tarif » collectées de façon centralisée, les données extraites de l’enquête « Budget de famille » utilisées pour le calcul de l’IPC, anonymisées si besoin et enfin les données extraites des évaluations annuelles des dépenses de consommation des ménages réalisées par la comptabilité nationale utilisées pour le calcul de l’IPC.

6. La CADA a émis un avis défavorable à leur communication en considérant que ces documents, qui sont constitués soit de renseignements individuels fournis par des ménages, soit de renseignements communiqués par des entreprises, relèvent du secret statistique et ne sont donc pas communicables en application du h) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration. Contrairement à ce que soutient l’association requérante, le secret statistique ne s’applique pas uniquement aux enquêtes statistiques soumises au visa préalable du ministre compétent en application de l’article 6 de la loi du 7 juin 1951 précité. Il n’est pas sérieusement contesté que les documents demandés comportent des renseignements individuels ayant trait à des faits, des comportements d’ordre privé et des renseignement individuels d’ordre économique ou financiers. Dans ces conditions, l’INSEE n’a pas commis d’illégalité en ne donnant pas suite à la demande de l’association ouvre-boîte tendant à la communication des documents en cause.

En ce qui concerne les documents 6) et 7) sollicités :

7. L’association ouvre-boîte sollicite la communication des valeurs des 30.000 indices élémentaires et la valeur des pondérations intervenant dans le calcul de l’IPC.

8. La CADA a émis un avis favorable à la communication de ces documents en considérant qu’ils ne contenaient pas des renseignements individuels relevant du secret statistique ou d’un autre secret protégé en application des dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l’administration et que la divulgation de ces éléments, n’est pas en elle-même de nature à révéler de sa part un comportement susceptible de lui nuire relevant du 3° du dernier de ces articles. Si l’INSEE soutient que la communication de ces deux documents entrainerait un risque d’identification de personnes en méconnaissance du secret statistique, il n’apporte aucun commencement de preuve à l’appui de ces allégations alors qu’il est constant que l’INSEE publie 257 indices élémentaires par mois. Dans ces conditions, en refusant implicitement de faire droit à la demande de communication de ces documents, l’INSEE a méconnu l’obligation qui lui incombe en vertu des dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration.

En ce qui concerne les documents 10 à 14 sollicités :

9. L’association ouvre-boîte sollicite la communication de l’ensemble des sources de données spécialisées intervenant dans le calcul de l’IPC, toute la documentation utilisée par les économistes de l’INSEE pour le calcul de l’IPC et qui ne fait pas déjà l’objet d’une publication en ligne, l’ensemble des codes sources utilisés par les économistes de l’INSEE pour le calcul de l’IPC et qui comprend notamment les traitements spécifiques (variétés saisonnières, évolutions de prix pures, etc.), tous les autres documents (code source, documentation, données, etc.) nécessaires à la reproductibilité des calculs de la 8e génération de l’IPC, dont les résultats sont publiés mensuellement au JORF depuis janvier 2018 et enfin tous les documents (code source, documentation, données, etc.) nécessaires au calcul de l’IPC harmonisé depuis janvier 2018.

10. Les dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration imposent à l’INSEE de donner aux personnes qui en font la demande connaissance et, le cas échéant, copie des documents administratifs que désignent ces personnes, mais n’a pas pour objet ou pour effet de charger le service compétent de procéder à des recherches en vue de fournir au demandeur une documentation sur un sujet donné. En refusant par suite de faire droit à la demande de communication de l’ensemble des documents permettant le calcul de l’IPC, l’INSEE, qui n’a ni refusé de communiquer ou de fournir la copie d’un document précis demandé par l’association, ni dissimulé un document qu’elle était tenue de communiquer, n’a pas méconnu les dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration.

11. En revanche concernant la demande tendant à la communication des codes sources utilisés par les économistes de l’INSEE pour le calcul de l’IPC, cette demande n’était ni trop générale ni imprécise. Contrairement à ce que soutient l’INSEE, ces codes relatifs à l’élaboration du calcul de l’IPC présentent le caractère de documents administratifs communicables et ne sont pas des documents préparatoires au sens de ces dispositions précitées. Par ailleurs, si l’INSEE fait valoir, en se prévalant de l’avis de la CADA que ces documents ne sont pas facilement identifiables, il n’est pas sérieusement contesté que ces documents sont utilisés régulièrement par l’INSEE pour calculer l’IPC. Dans ces conditions, en refusant implicitement de faire droit à la demande de communication de ces codes sources, l’INSEE a méconnu l’obligation qui lui incombe en vertu des dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

12. Eu égard aux motifs d’annulation, le présent jugement implique nécessairement mais uniquement, par application des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, que l’INSEE communique à l’association ouvre-boîte les documents 6) et 7) ainsi que les codes sources utilisés par les économistes de l’INSEE pour le calcul de l’IPC, sous réserve des renseignements individuels figurant dans les questionnaires remplis à l’occasion des enquêtes statistiques des services publics ayant trait à des faits ou des comportements d’ordre privé ainsi que les renseignements individuels d’ordre économique ou financier, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de l’association ouvre-boîte tendant à l’annulation de la décision implicite portant confirmation de refus de communication des documents 1) et 2).

Article 2 : La décision implicite portant confirmation de refus de communication des documents est annulée en tant qu’elle porte sur les documents 6), 7) et les codes sources utilisés par les économistes de l’INSEE pour le calcul de l’IPC.

Article 3 : Il est enjoint à l’INSEE de communiquer à l’association ouvre-boîte les documents précités, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l’association ouvre-boîte et à l’Institut national de la statistique et des études économiques.

Délibéré après l’audience du 26 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. Gros, président,

M. Feghouli, premier conseiller,

M. Rebellato, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 9 février 2023.

Le rapporteur,

J. REBELLATO

Le président,

L. GROS

La greffière,

S. PORRINAS

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, de la relance et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.