Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 décembre 2021 et le 9 août 2022, la société NRGIE Conseil, représentée par la société d’avocats Boré, Salve de Bruneton et Mégret, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 18 octobre 2021 par laquelle le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine lui a infligé, pour manquement aux dispositions de l’article L. 223-1 du code la consommation, une amende administrative d’un montant 65 109 euros et la publication de cette sanction sur le site internet de la préfecture d’Ille-et-Vilaine et sur le site internet, le compte Facebook et le compte Twitter de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), sous un délai d’un mois à compter de sa notification et pour une durée de trois mois ;

2°) à titre subsidiaire, de réformer la décision attaquée en réduisant les sanctions prononcées à son encontre ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, d’annuler la décision attaquée en tant qu’elle prévoit sa publication sur le site internet de la préfecture d’Ille-et-Vilaine et sur le site internet, le compte Facebook et le compte Twitter de la DGCCRF sous un délai d’un mois à compter de sa notification et pour une durée de trois mois ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision du 18 octobre 2021 est entachée d’incompétence ;

— elle est insuffisamment motivée dès lors qu’elle ne précise pas les considérations de droit sur lesquelles elle repose ;

— elle est entachée d’une erreur de droit et procède d’une erreur d’appréciation dès lors que les pratiques sanctionnées n’entrent pas dans le champ d’application de l’article L. 223-1 du code de la consommation ; en effet, d’une part, sont uniquement interdits par cet article les appels adressés à des consommateurs par des professionnels de la rénovation énergétique dont l’objet est la vente d’équipement ou la réalisation de travaux dans ce domaine ; d’une part, le démarchage téléphonique ne portait pas, au cas particulier, sur la vente de produits et de services mais sur la réalisation d’audits énergétiques ;

— les pratiques prohibées par l’article L. 223-1 du code de la consommation ne sont pas au nombre de celles figurant à l’annexe I de la directive 2005/29/CE du 11 mai 2005 dès lors que le paragraphe 26 de cette annexe exige que les sollicitations téléphoniques soient répétées pour être réputées déloyales en toutes circonstances ; ainsi, les dispositions de l’alinéa 3 de l’article L. 223-1, sur lesquelles repose la décision attaquée, sont incompatibles avec les objectifs poursuivis par cette directive, laquelle vise, non pas à la fixation de normes minimales au sein de l’Union, mais à la détermination de règles uniformes, les Etats membres se trouvant privés de la possibilité d’adopter des règles plus douces ou plus sévères ;

— les sanctions prononcées sont disproportionnées, dès lors qu’elle a agi de bonne foi, que le montant de l’amende est élevé et que la publication de celle-ci, qui nuit à son image, présente une incidence économique élevée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mars 2022, le préfet d’Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Par un mémoire distinct, enregistré le 9 août 2022, la société NRGIE Conseil a demandé au tribunal de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’alinéa 3 de l’article L. 223-1 du code de la consommation.

Ce mémoire a été communiqué au préfet d’Ille-et-Vilaine qui n’a pas produit d’observations.

Par une ordonnance du 25 octobre 2022, le président de la 2ème chambre du tribunal a transmis au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’alinéa 3 de l’article L. 223-1 du code de la consommation.

Par une décision n° 468506 du 5 janvier 2023, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, n’a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société NRGIE Conseil.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 ;

— le code de la consommation ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Le rapport de M. Jouno et les conclusions de M. Fraboulet, rapporteur public, ont été entendus au cours de l’audience publique.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre d’une enquête nationale menée par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) portant sur la commercialisation de travaux de rénovation énergétique et le démarchage téléphonique, la société NRGIE Conseil a fait l’objet, le 13 janvier 2021, d’un contrôle des services de la direction départementale de la protection des populations (DDPP) d’Ille-et-Vilaine. Le 18 octobre 2021, à l’issue des investigations menées par ses services, le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine a décidé d’infliger à cette société une amende administrative d’un montant total de 65 109 euros et de procéder à la publication de cette décision sur le site internet de la préfecture ainsi que sur le site internet et sur les comptes Facebook et Twitter de la DGCCRF, sous un délai d’un mois à compter de la notification de la décision de sanction administrative et pour une durée de trois mois. Par le présent recours, la société NRGIE Conseil demande l’annulation de cette décision.

Sur la légalité externe :

1. En premier lieu, aux termes de l’article L. 522-1 du code de la consommation : « L’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est l’autorité compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements aux dispositions mentionnées aux articles L. 511-5, L. 511-6 et L. 511-7 et l’inexécution des mesures d’injonction relatives à des manquements constatés avec les pouvoirs mentionnés aux mêmes articles. ». Aux termes de l’article R. 522-1 du même code : « L’autorité administrative mentionnée aux articles L. 522-1, L. 522-5 et L. 522-6 est le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, le chef du service national des enquêtes de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi ou le directeur de la direction départementale chargée de la protection des populations. / Ces autorités administratives peuvent déléguer leurs signatures aux fonctionnaires de catégorie A placés sous leur autorité. ».

2. Par un arrêté n° 35-2021-09-16-00001 du 16 septembre 2021, régulièrement publié au recueil des actes administratif n° 35-2021-135 du même jour, le directeur départemental de la protection des populations d’Ille-et-Vilaine a donné délégation de signature à M. B A, signataire de la décision attaquée, pour les actes relevant de son domaine de compétence. M. A est le chef du service « concurrence, consommation et répression des fraudes » de la DDPP d’Ille-et-Vilaine, service ayant initié les contrôles à l’origine de la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée ne peut qu’être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques () ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction () ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation () doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

4. La société NRGIE Conseil soutient que la décision attaquée omet de mentionner les considérations de droit qui en constituent le fondement et ne mentionne notamment pas les dispositions de l’article L. 242-16 du code de la consommation, qui déterminent le montant maximum des sanctions applicables aux manquements retenus à son encontre. Toutefois, la décision attaquée fait expressément référence à la lettre du 8 juillet 2021 par laquelle le directeur de la DDPP a informé la société NRGIE Conseil de son intention de prononcer à son encontre une amende administrative assortie d’une peine de publication. Elle fait également référence au procès-verbal à l’origine de la sanction contestée, établi le 16 juin 2021 par les services de la DDPP et communiqué à la requérante en annexe au courrier précité du 8 juillet 2021. Il est constant que ce courrier, auquel la société NRGIE Conseil a répondu le 7 août 2021 en se référant notamment au procès-verbal du 16 juin 2021, a bien été communiqué à la requérante et il ressort des pièces du dossier que ce courrier, comme le procès-verbal qui y était joint, mentionnait l’article L. 242-16 précité. Dès lors, la décision attaquée, qui énonce par ailleurs l’ensemble des éléments de fait et de droit qui la fonde, répond aux exigences de motivation posées par l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration. Le moyen tiré du défaut de motivation ne peut ainsi qu’être écarté.

Sur la légalité interne :

5. En premier lieu, aux termes de L. 223-1 du code de la consommation : « () Toute prospection commerciale de consommateurs par des professionnels, par voie téléphonique, ayant pour objet la vente d’équipements ou la réalisation de travaux pour des logements en vue de la réalisation d’économies d’énergie ou de la production d’énergies renouvelables est interdite, à l’exception des sollicitations intervenant dans le cadre de l’exécution d’un contrat en cours () ».

6. En premier lieu, les dispositions précitées de l’article L. 223-1 du code de la consommation ne se limitent pas à interdire la vente par téléphone de produits ou de services dans le secteur de la rénovation énergétique. Le moyen tiré d’une méconnaissance du champ d’application matériel de ces dispositions doit être écarté.

7. En deuxième lieu, la société NRGIE Conseil soutient que la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit et procède d’une erreur d’appréciation dès lors que les appels téléphoniques dont l’administration a considéré qu’ils étaient passés en méconnaissance des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 223-1 du code de la consommation précité, n’avaient pas pour objet la vente d’équipements ou la réalisation de travaux, mais seulement la fourniture, à titre gratuit, d’audits énergétiques réalisés au domicile du consommateur préalablement contacté par téléphone. Toutefois, il résulte de l’instruction, et notamment du procès-verbal établi le 16 juin 2021 par l’inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes dont les énonciations ne sont pas contestées sur ce point, que, lorsque les audits proposés par la société NRGIE Conseil révélaient que des travaux de rénovation étaient, selon son analyse, « finalement nécessaires », la société requérante pouvait proposer, dans l’évaluation énergétique établie à l’issue de l’audit, la fourniture et l’installation, par ses soins, d’équipements destinés, selon elle, à la réalisation d’économies d’énergie ou de la production d’énergies renouvelables. Dès lors, les moyens tirés d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation doivent être écartés.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article 5 de la directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 sur les pratiques commerciales déloyales : « 1. Les pratiques commerciales déloyales sont interdites. / 2. Une pratique commerciale est déloyale si : a) elle est contraire aux exigences de la diligence professionnelle, / et / b) elle altère ou est susceptible d’altérer de manière substantielle le comportement économique, par rapport au produit, du consommateur moyen qu’elle touche ou auquel elle s’adresse, ou du membre moyen du groupe lorsqu’une pratique commerciale est ciblée vers un groupe particulier de consommateurs. () ». L’annexe I à cette directive liste les « pratiques commerciales réputées déloyales en toutes circonstances ». Son paragraphe 26 mentionne, parmi les « pratiques commerciales agressives », le fait de « se livrer à des sollicitations répétées et non souhaitées par téléphone, télécopieur, courrier électronique ou tout autre outil de communication à distance, sauf si et dans la mesure où la législation nationale l’autorise pour assurer l’exécution d’une obligation contractuelle. () ».

9. La circonstance que les pratiques commerciales mentionnées à l’article L. 223-1 du code de la consommation ne correspondent pas à celles qui, en vertu de l’annexe I à la directive 2005/29/CE du 11 mai 2005, sont réputées déloyales en toutes circonstances, ne fait pas obstacle à ce qu’elles puissent être qualifiées de déloyales, pourvu qu’elles répondent à la définition posée par l’article L. 121-1 du code de la consommation, lequel transpose l’article 5 de la directive précitée. Ainsi, la prohibition des pratiques mentionnées à l’article L. 223-1 du code de la consommation, sans référence aux critères posés par la directive précitée, n’est, en tout état de cause, par elle-même, pas contraire aux objectifs poursuivis par cette dernière. D’ailleurs, c’est au titre des « règles de formation et d’exécution de certains contrats » (Livre II, titre II du code de la consommation), et non en tant qu’elles constitueraient par elles-mêmes des « pratiques commerciales déloyales », qui font l’objet des articles L. 121-1 à L. 121-7 du code de la consommation, que le législateur a entendu prohiber, à l’article L. 223-1 du code de la consommation, les prospections commerciales téléphoniques qu’il est reproché à la société NRGIE Conseil d’avoir pratiquées.

10. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 242-16 du code de la consommation : " Tout manquement aux dispositions des articles L. 223-1 à L. 223-5 est passible d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et 375 000 € pour une personne morale. / () / L’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation peut décider de reporter la publication d’une décision, de publier cette dernière sous une forme anonymisée ou de ne pas la publier dans l’une ou l’autre des circonstances suivantes : / 1° Lorsque la publication de la décision est susceptible de causer à la personne en cause un préjudice grave et disproportionné ; / 2° Lorsque la publication serait de nature à perturber gravement le déroulement d’une enquête ou d’un contrôle en cours.".

11. Pour fixer le montant de l’amende administrative contestée et imposer en outre la publication de la sanction prononcée, le directeur de la DDPP d’Ille-et-Vilaine a retenu que 65 109 appels avaient été émis, pour le compte de la société NRGIE Conseil, en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 223-1 du code de la consommation. Or, d’une part, ainsi qu’il ressort de ce qui a été dit, un tel motif, qui n’est pas entaché d’erreur de fait, procède d’une exacte interprétation des dispositions de cet article. D’autre part, c’est à juste titre que l’administration a considéré que la circonstance que les appels en cause n’avaient pas tous abouti était sans incidence sur l’existence des manquements reprochés à la société NRGIE Conseil, dont l’ampleur ne pouvait être ignorée, de bonne foi, par cette société, compte tenu de son expérience dans son domaine d’activité. Enfin, il n’est en tout état de cause pas établi que la situation financière de la société NRGIE Conseil fasse obstacle au paiement de l’amende qui lui a été infligée. Par suite, en infligeant à cette société une amende administrative s’élevant à un euro par appel émis en méconnaissance des dispositions précitées du code de la consommation et en imposant la publication de cette sanction sur le site internet de la préfecture d’Ille-et-Vilaine ainsi que sur le site internet, le compte Facebook et le compte Twitter de la DGCCRF, sous un délai d’un mois et pour une durée de trois mois, le directeur de la DDPP d’Ille-et-Vilaine n’a pas prononcé à l’encontre de la requérante une sanction disproportionnée.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées. Il en va de même, par voie de conséquence, des conclusions présentées par la société NRGIE Conseil au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société NRGIE Conseil est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société NRGIE Conseil et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie pour information en sera transmise au préfet d’Ille-et-Vilaine.

Délibéré après l’audience du 17 avril 2024 à laquelle siégeaient :

M. Jouno, président,

M. Albouy, premier conseiller,

M. Ambert, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2024.

Le président-rapporteur,

signé

T. JounoL’assesseur le plus ancien,

signé

E. Albouy

La greffière,

signé

S. Guillou

La République mande et ordonne à la ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.