RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Avis n° 25-A-06 du 16 avril 2025 relatif à la liberté d’installation et à des recommandations de créations d’offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation L’Autorité de la concurrence (commission permanente), Vu le code de commerce, notamment son article L. 462-4-2 ; Vu la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, notamment son article 57 ; Vu le décret n° 91-1125 du 28 octobre 1991 modifié relatif aux conditions d’accès à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation ; Vu le décret n° 2016-215 du 26 février 2016 portant définition des critères prévus pour l’application de l’article L. 462-4-2 du code de commerce ; Vu les avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016, n° 18-A-11 du 25 octobre 2018, n° 21-A-02 du 23 mars 2021 et n° 23-A-03 du 7 avril 2023 relatifs à la liberté d’installation et à des recommandations de créations d’offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation ; Vu le document de consultation publique mis en ligne par l’Autorité de la concurrence le 19 septembre 2024 ; Vu les autres pièces du dossier ; Le président adjoint de la section du contentieux du Conseil d’État, les secrétaires générales de la Première présidence et de la présidence du Parquet général de la Cour de cassation, le président de l’Ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation et la directrice de l’Institut de formation et de recherche des avocats aux conseils entendus sur le fondement des dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 463-7 du code de commerce ; La rapporteure, la rapporteure générale adjointe, les représentants du ministère de la justice et le commissaire du Gouvernement entendus lors de la séance de l’Autorité de la concurrence du 28 mars 2025 ; Est d’avis :  de recommander la création d’un office d’avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation ;  d’établir un bilan sur l’accès aux offices, et de formuler des recommandations au garde des Sceaux, ministre de la justice, afin d’améliorer cet accès ; Sur la base des observations suivantes :

Résumé1 En vertu de l’article L. 462-4-2 du code de commerce créé par l’article 57 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, l’Autorité de la concurrence (ci-après « l’Autorité ») rend au ministre de la justice, qui en est le garant, un avis sur la liberté d’installation des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation (ci-après « avocats aux Conseils »). Cet avis, émis au moins tous les deux ans, formule également des recommandations pour améliorer l’accès aux offices et permettre une augmentation progressive du nombre d’offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d’activité des offices existants. L’Autorité a émis quatre précédents avis, respectivement publiés au Journal officiel le 1er novembre 2016, le 1er novembre 2018, le 9 avril 2021 et le 22 avril 2023. Alors que le nombre de 60 offices était resté inchangé depuis 1817, l’Autorité a recommandé la création de quatre offices en 2016, quatre offices en 2018, deux offices en 2021 et deux offices en 2023. Onze offices2 ont été créés par arrêtés du garde des Sceaux, ministre de la justice, permettant au total à 14 nouveaux avocats aux Conseils de s’installer dans les offices nouvellement créés. Ces nominations ont largement contribué à l’augmentation du nombre d’avocats aux Conseils ces dernières années, lequel est passé de 112 à 132 entre 2016 et aujourd’hui. Après un bref rappel du cadre légal et réglementaire applicable, le présent avis vise à présenter un état des lieux des évolutions récentes de l’offre et de la demande au cours des cinq dernières années, afin d’émettre de nouvelles recommandations quantitatives et qualitatives. Du point de vue de l’offre, malgré une croissance significative du nombre d’offices et de professionnels depuis 2017, les résultats financiers de la profession sur la période 2019-2023, notamment le taux de marge3, demeurent particulièrement élevés. En effet, ces professionnels jouissent de plusieurs atouts qui leur ont permis de maintenir un haut niveau de rentabilité, notamment le recours aux collaborateurs externes et la liberté tarifaire. On a observé ces dernières années une augmentation des écarts de chiffres d’affaires entre les offices, qui est en partie imputable à l’intégration des nouveaux offices. Ces derniers affichent toutefois une forte croissance et un taux de marge qui surpasse celui de la profession de plus de 15 points. Du côté de la demande, l’activité de la Cour de cassation et du Conseil d’État marque une baisse globale. L’Autorité relève enfin que le vivier actuel de candidats à la nomination dans un office créé ou existant serait d’une douzaine de personnes en 2025 et qu’une partie de cet effectif pourrait être mobilisée pour maintenir le niveau d’offre actuel, dans le cadre de départs à la retraite de titulaires ou d’associés d’offices existants. Les perspectives d’évolution du nombre d’avocats aux Conseils restent donc limitées dans les deux années à venir.

1 Ce résumé a un caractère strictement informatif. Seuls font foi les motifs de l’avis numérotés ci-après. 2 En 2023, la Direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice (ci-après « DACS ») n’a créé qu’un office sur les deux recommandés en raison, notamment, d’un nombre insuffisant de candidatures. 3 Le taux de marge est le rapport entre le résultat net et le chiffre d’affaires hors taxe. Il permet d’apprécier la rentabilité d’une activité économique et sa capacité à dégager des bénéfices. 2

Ces différentes considérations conduisent l’Autorité à adopter une approche prudente et à recommander la création d’un nouvel office d’avocats aux Conseils sur la prochaine période biennale. Au-delà de cette recommandation quantitative, l’Autorité relève – avec satisfaction – que plusieurs des recommandations qualitatives qu’elle avait formulées dans ses précédents avis ont été suivies. Par ailleurs, l’Autorité salue les avancées significatives réalisées dans la modernisation de la profession et la promotion de l’accès des femmes à la profession d’avocat aux Conseils. Toutefois, l’étroitesse du vivier de candidats ne doit pas faire obstacle à la réalisation de l’objectif inscrit dans la loi d’une augmentation progressive du nombre d’offices lorsque la situation économique le justifie. Il apparaît donc essentiel de continuer à mettre en place des mesures favorisant l’arrivée de nouveaux professionnels, notamment en facilitant l’entrée dans la profession de professionnels expérimentés, en particulier les collaborateurs d’avocats aux Conseils. Tel est le sens des recommandations n° 1 et n° 2. Par ailleurs, les conditions d’exercice des sociétés pluri-professionnelles associant avocats aux Conseils et avocats à la Cour pourraient être précisées, ces sociétés ouvrant de nouvelles perspectives professionnelles aux collaborateurs d’avocats aux Conseils ayant le titre d’avocat à la Cour. De même, la limite géographique d’exercice de la profession ainsi que le recours au salariat pourraient être élargis, permettant d’attirer davantage de profils. Tel est le sens des recommandations n° 3, n° 4 et n° 5.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION ………………………………………………………………………………. 7 I. CADRE LÉGAL ET RÉGLEMENTAIRE …………………………………… 7 A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA PROFESSION ……………………………………..7 B. L’ACCÈS À LA PROFESSION ET LA FORMATION DES AVOCATS AUX CONSEILS ………………………………………………………………………………………………………..9 C. LES RÉMUNÉRATIONS PERÇUES PAR L’AVOCAT AUX CONSEILS………..11 1. DES HONORAIRES LIBRES …………………………………………………………………………….11 2. L’AIDE JURIDICTIONNELLE ………………………………………………………………………….12 D. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES EN MATIÈRE DE DISCIPLINE ET DE DÉONTOLOGIE …………………………………………………………………………………………….13 E. LES MODALITÉS D’INSTALLATION ET LES PRÉCÉDENTS AVIS DE L’AUTORITÉ …………………………………………………………………………………………………15 1. LE CADRE APPLICABLE AUX INSTALLATIONS DANS LES OFFICES CRÉÉS ………….15 a) Une liberté d’installation régulée ………………………………………………….. 15 b) Les conditions de nomination dans les offices créés ……………………….. 15 2. LES PRÉCÉDENTS AVIS DE L’AUTORITÉ ET LES OFFICES CRÉÉS ……………………..16 a) Les avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016 et n° 18-A-11 du 25 octobre 2018 ……………………………………………………………………………. 16 b) L’avis n° 21-A-02 du 23 mars 2021……………………………………………….. 16 c) L’avis n° 23-A-03 du 7 avril 2023 …………………………………………………. 17 F. LE PRÉSENT AVIS ET LA CONSULTATION PUBLIQUE…………………………….17 II. ÉTAT DES LIEUX DE L’OFFRE ET DE LA DEMANDE …………. 18 A. ÉTAT DES LIEUX DE L’OFFRE ……………………………………………………………………18 1. ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PROFESSIONNELS ………………………………………………19 a) La croissance du nombre de professionnels ………………………………….. 19 b) Un nombre toujours faible de candidats potentiels à l’installation …. 19 c) Le renouvellement des professionnels en place ……………………………… 20 2. L’ÉVOLUTION DE L’ACTIVITÉ ET DU NIVEAU DE REVENU DES PROFESSIONNELS ………………………………………………………………………………………..22 a) Les résultats financiers par office et par avocat libéral …………………. 22 b) L’activité, la rentabilité et l’organisation des avocats aux Conseils … 25 La place majeure des dossiers en monopole dans l’activité des avocats aux Conseils ………………………………………………………………………………………………….25 Une modulation des honoraires compensant les fluctuations de l’activité juridictionnelle ………………………………………………………………………………………..26 4

Un volume toujours élevé de dossiers traités et des écarts marqués dans la répartition des dossiers ……………………………………………………………………………..27 Un besoin toujours soutenu de collaborateurs libéraux ……………………………….28 c) La situation des offices créés depuis 2017 ……………………………………… 29 B. ÉTAT DES LIEUX DE LA DEMANDE ……………………………………………………………31 1. L’ACTIVITÉ CONTENTIEUSE DEVANT LE CONSEIL D’ÉTAT …………………………….32 a) La baisse du contentieux devant le Conseil d’État …………………………. 32 b) Le contentieux devant les juridictions administratives du fond ……… 34 2. L’ACTIVITÉ CONTENTIEUSE DEVANT LA COUR DE CASSATION ……………………….37 a) La baisse du contentieux devant la Cour de cassation …………………… 37 L’évolution du volume d’activité ……………………………………………………………….37 b) L’évolution des taux de cassation …………………………………………………. 39 c) La baisse du contentieux devant les juridictions judiciaires du fond. 40 III. DÉTERMINATION DU NOMBRE RECOMMANDÉ DE CRÉATIONS D’OFFICE …………………………………………………………… 41 A. UN POTENTIEL D’ACCROISSEMENT DE L’OFFRE …………………………………..41 B. LES FACTEURS JUSTIFIANT UNE APPROCHE PRUDENTE ……………………..42 IV. AUTRES RECOMMANDATIONS DE L’AUTORITÉ ………………. 42 A. BILAN ET PERSPECTIVES EN MATIÈRE D’ACCÈS À LA PROFESSION D’AVOCATS AUX CONSEILS ……………………………………………………………………….43 1. LES AVANCÉES EN MATIÈRE D’INFORMATION DÉLIVRÉE AUX CANDIDATS À L’INSTALLATION …………………………………………………………………………………………43 2. L’ACCÈS DES FEMMES À LA PROFESSION ………………………………………………………44 3. L’OBLIGATION DE PROCÉDER À UN APPEL À MANIFESTATION D’INTÉRÊT ………45 4. LES CHARGES COLLECTIVES ATTRIBUÉES AUX OFFICES ………………………………..46 5. LA DÉONTOLOGIE ……………………………………………………………………………………….48 B. NOUVELLES RECOMMANDATIONS EN VUE DE FACILITER L’ACCÈS À LA PROFESSION …………………………………………………………………………………………………49 1. FAVORISER LES VOIES D’ACCÈS DÉROGATOIRES À LA PROFESSION ………………..49 a) L’information relative aux voies d’accès dérogatoire à la profession 49 b) Assouplir les voies d’accès dérogatoires à la profession …………………. 50 2. FAVORISER LA RÉUSSITE AU CAPAC …………………………………………………………..51 a) Supprimer la limite de trois présentations à l’examen …………………… 52 b) Supprimer la limite d’un redoublement par année ……………………….. 53 c) Élargir les mesures mises en place par l’IFRAC pour favoriser la réussite des étudiants aux candidats bénéficiant de dispenses ………… 53 3. CLARIFIER LES RÈGLES APPLICABLES AUX SOCIÉTÉS PLURI-PROFESSIONNELLES D’EXERCICE ………………………………………………………………………………………………..54 5

4. SUPPRIMER LA LIMITATION GÉOGRAPHIQUE D’EXERCICE DE LA PROFESSION ..55 a) Supprimer l’obligation de disposer d’un domicile professionnel à Paris ……………………………………………………………………………………………………. 55 b) Permettre aux étudiants à l’IFRAC de suivre davantage de cours à distance ……………………………………………………………………………………….. 56 5. AUGMENTER D’UN À DEUX LE NOMBRE D’AVOCATS AUX CONSEILS SALARIÉS PAR AVOCAT AUX CONSEILS LIBÉRAL …………………………………………………………………57 CONCLUSION …………………………………………………………………………………. 58

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Introduction 1. Les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation (ci-après « avocats aux Conseils ») sont des officiers ministériels nommés par le garde des Sceaux, ministre de la justice, dans un office existant, vacant ou créé. Au 1er janvier 2025, 134 avocats aux Conseils (dont 5 avocats salariés) exercent dans 71 offices. 2. Le présent avis est adopté dans le cadre des missions confiées à l’Autorité de la concurrence (ci-après « l’Autorité ») par l’article L. 462-4-2 du code de commerce, créé par l’article 57 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (ci-après « loi Croissance et activité »). Il porte sur la liberté d’installation des avocats aux Conseils. Il formule des recommandations en vue d’améliorer l’accès aux offices et de permettre une augmentation progressive du nombre d’offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d’activité des offices existants. Il établit, en outre, un bilan en matière d’accès des femmes et des hommes à ces offices. 3. L’annexe fait partie intégrante du présent avis. 4. Conformément à l’article 3 du décret du 26 février 2016 susvisé, le présent avis et les recommandations dont il est assorti seront publiés au Journal officiel de la République française (ci-après « JORF »). I. Cadre légal et réglementaire 5. Bénéficiant d’un double monopole, attaché à l’attribution par l’État de matières réservées et d’un office ministériel (A), ainsi qu’à la détention d’un certificat d’aptitude à la profession délivré à l’issue d’une formation de trois ans4 (B), les avocats aux Conseils jouissent d’une liberté tarifaire (C) et sont soumis à un corpus de règles qui a connu des évolutions notables ces dernières années (D). Pour la première fois depuis 1817, la réforme opérée depuis l’adoption de la loi Croissance et activité a permis la création de 11 nouveaux offices d’avocats aux Conseils « [a]u vu des besoins identifiés par l’Autorité » dans ses avis de 2016, 2018, 2021 et 2023 (0). C’est dans ce même cadre rénové que s’inscrivent le présent avis de l’Autorité et la consultation publique (F). A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA PROFESSION 6. Les avocats aux Conseils sont titulaires d’un office attribué par l’État. Ils disposent d’un monopole de représentation des justiciables devant le Conseil d’État et la Cour de cassation pour les pourvois en cassation dans la plupart des matières, ainsi que devant le Tribunal des

4 Pour une présentation détaillée du cadre juridique et de l’organisation de la formation de la profession, voir les avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016 (paragraphes 9 et suivants) et n° 18-A-11 du 25 octobre 2018 (paragraphes 5 et suivants) relatifs à la liberté d’installation et à des recommandations de créations d’offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 7

conflits, ce qui représente environ 90 % de leur activité. Le reste de leur activité résulte d’interventions devant d’autres juridictions (tribunaux administratifs, cours administratives d’appel, Conseil constitutionnel, Cour européenne des droits de l’homme, Cour de justice de l’Union européenne, etc.) et de missions de conseil juridique. 7. Le statut des avocats aux Conseils est précisé par l’ordonnance du 10 septembre 1817 modifiée5. Par ailleurs, l’article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances, qui prévoit l’existence d’un droit de présentation au profit des officiers ministériels, s’applique aux avocats aux Conseils. 8. Si les avocats aux Conseils exercent en principe leur métier à titre libéral, il est néanmoins possible « [d’]exercer sa profession en qualité de salarié d’une personne physique ou d’une personne morale titulaire d’un office »6. Chaque office ne peut employer plus d’un avocat aux Conseils salarié7. 9. Par ailleurs, l’avocat aux Conseils libéral « peut exercer sa profession soit à titre individuel, soit dans le cadre d’une entité dotée de la personnalité morale, à l’exception des formes juridiques qui confèrent à leurs associés la qualité de commerçant »8 (soulignement ajouté). 10. Le nombre maximal d’associés au sein d’une société civile professionnelle d’avocats aux Conseils est fixé à quatre9. En revanche, les autres formes sociales ne connaissent pas de limitation analogue. 11. L’exercice sous forme de société de la profession d’avocat aux Conseils est désormais prévu par le décret n° 2024-876 du 14 août 2024, pris en application de l’ordonnance n° 2023-77 du 8 février 2023 relative à l’exercice en société des professions libérales réglementées. Ce décret, entré en vigueur le 1er septembre 2024, a regroupé au sein d’un texte unique et à droit constant les textes déjà applicables à la profession10, d’une part, et permis aux avocats aux Conseils de se constituer en société d’exercice libéral et en société de participations financières de professions libérales, d’autre part. 12. Les sociétés disposent d’un délai d’un an, à compter du 1er septembre 2024, pour se mettre en conformité avec les exigences du décret du 14 août 2024 précité11.

5 Ordonnance du 10 septembre 1817 qui réunit, sous la dénomination d’Ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, l’ordre des avocats aux Conseils et le collège des avocats à la Cour de cassation, fixe, irrévocablement, le nombre des titulaires et contient des dispositions pour la discipline intérieure de l’Ordre. 6 Article 3-1 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 précitée. 7 Alinéa 2 de l’article 3-1 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 précitée. 8 Alinéa premier de l’article 3-2 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 précitée. 9 Article 3 du décret n° 2024-876 du 14 août 2024 relatif à l’exercice en société de la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 10 Notamment le décret n° 78-380 du 15 mars 1978 portant application à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation de la loi n° 66-879 du 29 novembre 1966 relative aux sociétés civiles professionnelles ; la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 relative à l’exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et aux sociétés de participations financières de professions libérales ; le décret n° 2016-881 du 29 juin 2016 relatif à l’exercice de la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation sous forme de société autre qu’une société civile professionnelle. 11 À l’exception des articles 122 et 144 qui prévoient – pour les sociétés d’exercice libéral et les sociétés de participations financières de professions libérales – une obligation d’adresser, chaque année, à l’Ordre un état de la composition de son capital social et des droits de vote afférents, ainsi qu’une version à jour de ses statuts. 8

B. L’ACCÈS À LA PROFESSION ET LA FORMATION DES AVOCATS AUX CONSEILS 13. La formation des avocats aux Conseils fait l’objet d’un règlement12 adopté par le Conseil de l’Ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation (ci-après « l’Ordre ») et approuvé par le garde des Sceaux, ministre de la justice. Elle est organisée par l’Institut de formation et de recherche des avocats aux Conseils (ci-après « IFRAC »). Cette formation de trois ans comprend un enseignement théorique, la participation aux travaux de la conférence du stage et un stage effectué dans le cadre d’un contrat de collaboration libérale avec un avocat aux Conseils. À l’issue de la formation, les étudiants peuvent se voir délivrer, sur proposition du conseil d’administration de l’IFRAC, un certificat de fin de formation qui leur permet de s’inscrire aux épreuves du certificat d’aptitude à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation (ci-après « CAPAC »). 14. Pour accéder à la profession d’avocat aux Conseils, les huit conditions cumulatives suivantes doivent être remplies : 1° être français ou ressortissant d’un État membre de l’Union européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ; 2° être titulaire d’au moins une maîtrise en droit ou de titres ou diplômes reconnus comme équivalents pour l’accès à la profession d’avocat ; 3° avoir été inscrit pendant un an au moins au tableau d’un barreau ; 4° avoir suivi la formation de trois ans dispensée par l’IFRAC ; 5° avoir subi avec succès l’examen d’aptitude à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation ; 6° n’avoir pas été l’auteur de faits ayant donné lieu à condamnation pénale pour agissements contraires à l’honneur, à la probité ou aux bonnes mœurs ; 7° n’avoir pas été l’auteur de faits de même nature ayant donné lieu à une sanction disciplinaire ou administrative de destitution, radiation, révocation, de retrait d’agrément ou d’autorisation ; et, 8° n’avoir pas été frappé de faillite personnelle ou d’interdiction de diriger, gérer administrer ou contrôler, toute personne morale13. 15. Certains professionnels sont dispensés des conditions mentionnées aux 2°, 3° et 4° et d’autres peuvent l’être, sous réserve de justifier d’une expérience professionnelle auprès d’un avocat aux Conseils. Ces professionnels sont ainsi admis à se présenter directement à l’examen du CAPAC. 16. Les dispenses sont très peu utilisées. Les données transmises par l’IFRAC aux services d’instruction de l’Autorité indiquent en effet que seules deux demandes de dispense de

12 Règlement de l’IFRAC adopté par délibération du conseil de l’Ordre des avocats aux Conseils le 9 mai 2019, approuvé par l’arrêté du 24 septembre 2020 portant approbation de la modification du règlement intérieur de l’Institut de formation et de recherche des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, après avis favorable du conseil d’administration de l’Institut de formation et de recherche des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation rendu le 16 septembre 2020. 13 Article 1er du décret n° 91-1125 du 28 octobre 1991 relatif aux conditions d’accès à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 9

formation initiale ont été formées depuis 2022. Aucune des deux personnes ayant bénéficié de dispenses n’a été admissible au CAPAC14. Liste des professionnels bénéficiant de dispense de diplôme, d’inscription au barreau depuis un an et de la formation à l’IFRAC15

Sans condition 4 ans d’exercice dans 8 ans d’exercice dans 10 ans d’exercice dans les d’ancienneté dans leur leurs corps + 1 an de leurs corps + 1 an de fonctions + 1 an de corps pratique auprès d’un pratique auprès d’un pratique auprès d’un avocat aux Conseils avocat aux Conseils avocat aux Conseils Membres et anciens Professeurs Magistrats et anciens Maîtres de conférences de membres du Conseil d’université, chargés magistrats de l’ordre droit et les anciens d’État, à l’exception des d’un enseignement judiciaire, autres que maîtres-assistants, maîtres des requêtes et des juridique ceux bénéficiant de la titulaires du doctorat en auditeurs dispense sans droit *** condition d’ancienneté *** *** Maîtres des requêtes et ou sous conditions de Magistrats et anciens anciens maîtres des 5 ans d’exercice Avocats et anciens avocats magistrats à la Cour de requêtes au Conseil (4 + 1) inscrits d’un barreau cassation, à l’exception d’État et les conseillers français ou d’un État *** des conseillers et des et avocats généraux membre de l’Union avocats généraux référendaires et anciens Membres et anciens européenne référendaires et des conseillers et avocats membres du Conseil *** auditeurs généraux référendaires d’État et de la Cour à la Cour de cassation des comptes autres Conseils juridiques et *** ou à la Cour des que ceux bénéficiant anciens conseils juridiques Magistrats et anciens comptes de la dispense sans inscrits sur une liste de magistrats de la Cour des condition d’ancienneté conseils juridiques comptes, à l’exception des ou sous conditions de *** conseillers référendaires et 5 ans d’exercice des auditeurs (4 + 1) Notaires *** *** Ressortissants de l’un des Membres et anciens États de l’UE ou parties à membres du corps des l’accord sur l’EEE, ayant tribunaux acquis leur qualification administratifs et des dans l’un de ces États, cours administratives exerçant à titre permanent d’appel et justifiant d’une activité *** régulière et effective sur le territoire national d’une Membres et anciens durée au moins égale à membres des trois ans chambres régionales des comptes

14 Cote 42. 15 Articles 2, 3 et 4 du décret n° 91-1125 précité. 10

17. L’examen du CAPAC comprend trois épreuves écrites d’admissibilité, puis trois épreuves orales d’admission16 et nul ne peut se présenter plus de trois fois17. En outre, les professionnels bénéficiant de dispenses peuvent, selon leur profil, être dispensés de l’ensemble ou bien d’une seule des épreuves écrites d’admissibilité18. 18. Le jury de l’examen du CAPAC est composé de trois avocats aux Conseils, de deux membres du Conseil d’État, de deux membres de la Cour de cassation et d’un professeur des universités19. 19. En outre, depuis le 1er septembre 2020, la gouvernance et le déroulement de la formation des avocats aux Conseils ont été modifiés afin de conférer à l’IFRAC une autonomie de gestion par rapport à l’Ordre20. Ainsi, l’IFRAC est désormais dirigé par un professeur des universités et doté d’un conseil d’administration21. 20. Par ailleurs, depuis 2020, la formation peut être suspendue sans que l’étudiant ait à justifier d’un motif légitime et cela pendant une durée maximum d’un an. Une demande de prolongation de la suspension peut être adressée au président de l’Ordre, qui statue après avis du directeur de l’IFRAC, et après que la personne concernée a été entendue ou appelée. La décision doit être motivée et lui être notifiée22. 21. Enfin, la radiation d’une personne admise à la formation intervient par décision du conseil de l’Ordre, après avis du conseil d’administration de l’IFRAC. La personne radiée doit être informée du ou des motifs de la radiation23. C. LES RÉMUNÉRATIONS PERÇUES PAR L’AVOCAT AUX CONSEILS 1. DES HONORAIRES LIBRES 22. À l’inverse des autres officiers ministériels, notaires et commissaires de justice, concernés par la réforme de la liberté d’installation instaurée par la loi Croissance et activité24, les avocats aux Conseils ne sont pas soumis à des tarifs réglementés. La rémunération des

16 Arrêté du 22 août 2016 fixant le programme et les modalités de l’examen d’aptitude à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 17 Dernier alinéa de l’article 5 du décret n° 91-1125 précité. 18 Article 17 du décret n° 91-1125 précité. 19 Ibidem, article 18. 20 Décret n° 2020-746 du 17 juin 2020 relatif à la formation à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation modifiant le décret n° 91-1125 précité. 21 Article 7-1 du décret n° 91-1125 précité. 22 Ibid., article 14. 23 Ibid., article 15. 24 Articles 52 et 57 de la loi Croissance et activité précitée. 11

avocats aux Conseils est essentiellement constituée d’honoraires libres25, convenus entre le professionnel et le client dans le cadre d’une convention d’honoraires écrite26. 23. Les honoraires doivent être fixés en fonction « de la situation de fortune du client, de la difficulté de l’affaire, des frais exposés par l’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, de sa notoriété et des diligences de celui-ci »27. Il est possible de fixer un honoraire complémentaire en fonction du résultat obtenu ou du service rendu, mais il est interdit de subordonner la détermination du montant total des honoraires au résultat de l’affaire28. 24. L’avocat aux Conseils n’est pas tenu de justifier du décompte des frais et débours29. De plus, les honoraires sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée. 25. Une partie des honoraires de l’avocat aux Conseils est usuellement rétrocédée aux collaborateurs de l’office au titre de leur rémunération. Cette rétrocession peut prendre la forme soit d’une rémunération mensuelle forfaitaire négociée avec l’office, soit d’une rémunération forfaitaire au dossier30. 2. L’AIDE JURIDICTIONNELLE 26. En application de l’article 43 du décret n° 2023-146 du 1er mars 2023 relatif au code de déontologie des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, les avocats aux Conseils ont le devoir de contribuer aux charges collectives de l’Ordre. Les avocats peuvent notamment être désignés pour représenter les bénéficiaires de l’aide juridictionnelle, mais aussi être désignés membres d’un des deux bureaux d’aide juridictionnelle près la Cour de cassation et près le Conseil d’État, pour un mandat de trois ans renouvelable une fois. 27. L’aide juridictionnelle consiste en la prise en charge par l’État de tout ou partie des frais de procédure, incluant les honoraires de l’avocat aux Conseils31. Une partie, « dont les ressources sont insuffisantes »32, et ayant recours aux services d’un avocat aux Conseils, peut en demander le bénéfice auprès des bureaux d’aide juridictionnelle précités. 28. Après examen du dossier, l’aide peut être accordée partiellement ou totalement, en fonction des critères définis par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique33. Ces critères comprennent principalement une condition de nationalité (ou de résidence

25 À l’exception des rétributions versées par l’État dans le cadre de l’aide juridictionnelle. Voir infra. 26 Article 35 du décret n° 2023-146 du 1er mars 2023 relatif au code de déontologie des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation et article 15 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 précitée. 27 Article 15 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 précitée. 28 Ibid. 29 Point 51 du règlement général de déontologie des avocats aux Conseils. 30 Avis n° 16-A-18, paragraphe 61. 31 Article 31 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique. 32 Article 2 de la loi du 10 juillet 1991 précitée. 33 Articles 3 à 7 de la loi du 10 juillet 1991 précitée ainsi que les articles 2 à 11 du décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique et relatif à l’aide juridictionnelle et à l’aide à l’intervention de l’avocat dans les procédures non juridictionnelles. 12

habituelle) et une condition de ressources (revenu fiscal de référence, patrimoine mobilier et patrimoine immobilier). Les plafonds de ressources sont revalorisés chaque année34. 29. Chaque bureau d’aide juridictionnelle compte respectivement deux membres choisis par la Cour de cassation et deux par le Conseil d’État, deux avocats aux Conseils, un représentant « du ministre des finances ou du ministre chargé du budget », un représentant du ministre « chargé de l’aide sociale » et un représentant des usagers35. 30. Lorsque la décision d’admission est prononcée, il appartient à l’Ordre de désigner un avocat aux Conseils36, à l’exception des cas où le bénéficiaire a déjà choisi celui par lequel il souhaite être représenté. 31. Les montants versés aux avocats aux Conseils au titre d’une aide juridictionnelle totale sont prévus aux articles 90 et 91 du décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 relatif à l’aide juridique et ont récemment été revalorisés de 50 % par le décret n° 2023-457 du 12 juin 2023 portant diverses dispositions en matière d’aide juridique. D. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES EN MATIÈRE DE DISCIPLINE ET DE DÉONTOLOGIE 32. Afin de simplifier le cadre légal et réglementaire applicable en matière de discipline et de déontologie des officiers ministériels, auparavant source de confusion selon le rapport du 21 octobre 2020 sur la discipline des professions du droit et du chiffre37, la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a regroupé les règles applicables autour de quatre textes38. 33. La surveillance des officiers ministériels est désormais confiée au procureur général, à l’exception des avocats aux Conseils compte tenu de leur statut spécifique et de leur rôle auprès de ces juridictions39. En outre, de nouvelles juridictions disciplinaires, présidées par un magistrat, sont créées et disposent de services d’enquête indépendants. Enfin, la loi précitée du 22 décembre 2021 investit les instances de chaque profession de pouvoirs préventifs destinés à mettre en conformité l’action du professionnel avec ses obligations. Un collège de déontologie, chargé notamment de participer à la rédaction d’un code de déontologie, est placé auprès de l’instance nationale de chaque profession.

34 Articles 3 et 5 du décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 précité. 35 Article 20 du décret du 28 décembre 2020 précité. 36 Ibid., article 22. 37 Rapport de la « mission sur la discipline des professions du droit et du chiffre », Inspection générale de la justice, octobre 2020, rapport n° 074-20. 38 L’ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels ; le décret n° 2022-545 du 13 avril 2022 relatif aux collèges de déontologie des officiers ministériels ; le décret n° 2022-900 du 17 juin 2022 relatif à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels ; l’arrêté du 22 avril 2022 désignant les chambres de discipline instituées en application de l’article 11 de l’ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels. 39 Concernant les avocats aux Conseils, l’article 9 de l’ordonnance du 13 avril 2022 précitée prévoit que, selon que les faits en cause ont trait aux fonctions exercées devant le Tribunal des conflits, les juridictions de l’ordre administratif ou les juridictions de l’ordre judiciaire, le pouvoir disciplinaire sera exercé par le vice-président du Conseil d’État ou par le Premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette Cour. 13

34. S’agissant des règles déontologiques des officiers ministériels, compte tenu des spécificités de chaque profession, le législateur a fait le choix de laisser à l’instance nationale de chaque profession le soin de les préparer40. Elles se composent d’un code de déontologie et d’un ensemble de règles professionnelles, qui précisent les dispositions du code. 35. Pris en application du premier alinéa de l’article 2 de l’ordonnance n° 2022-544 du 13 avril 2022 relative à la déontologie et à la discipline des officiers ministériels, le projet de décret relatif au code de déontologie des avocats aux Conseils a été soumis pour avis à l’Autorité, qui a formulé, dans son avis n° 23-A-02 du 10 février 202341, plusieurs recommandations visant à accroître la transparence des avis du collège de déontologie et à préciser plusieurs règles professionnelles. Par exemple, elle a préconisé de : o publier les avis du collège de déontologie sur le site internet de l’Ordre ; o donner un cadre d’interprétation précis au principe général d’indépendance ; o mieux définir l’interdiction de « se lier à un autre professionnel » ; o clarifier de la notion de domicile professionnel ; o clarifier l’interdiction de la mention de spécialisation ; o intégrer les dispositions relatives à la publicité personnelle dans les règles professionnelles ; ou, encore, o préciser que la diffusion d’arrêts et de commentaires doctrinaux est autorisée. 36. À la suite de cet avis, le code de déontologie des avocats aux Conseils a été adopté par le décret n° 2023-146 du 1er mars 202342. Un règlement professionnel précisant les dispositions du code de déontologie a également été pris. Ces deux documents, qui reprennent quasiment à droit constant l’ancien règlement général de déontologie du 5 novembre 202043, sont entrés en vigueur le 2 mai 2023.

40 L’article 2 de l’ordonnance du 13 avril 2022 précitée dispose qu’un « […] code de déontologie propre à chaque profession est préparé par son instance nationale et édicté par décret en Conseil d’État. Ce code énonce les principes et devoirs professionnels permettant le bon exercice des fonctions et s’applique en toutes circonstances à ces professionnels dans leurs relations avec le public, les clients, les services publics, leurs confrères et les membres des autres professions ».

41 Avis de l’Autorité n° 23-A-02 du 10 février 2023 concernant un projet de décret relatif au code de déontologie des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 42 Décret n° 2023-146 du 1er mars 2023 relatif au code de déontologie des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, NOR : JUSC2234420D. 43 Voir l’avis n° 23-A-02 précité, paragraphes 36 à 47. 14

E. LES MODALITÉS D’INSTALLATION ET LES PRÉCÉDENTS AVIS DE L’AUTORITÉ 1. LE CADRE APPLICABLE AUX INSTALLATIONS DANS LES OFFICES CRÉÉS a) Une liberté d’installation régulée 37. Afin d’assouplir les conditions d’installation des avocats aux Conseils, l’Autorité a pour mission d’identifier le nombre de créations d’offices « nécessaires pour assurer une offre de services satisfaisante au regard de critères définis par décret et prenant notamment en compte les exigences de bonne administration de la justice ainsi que l’évolution du contentieux devant ces deux juridictions »44. 38. Comme pour les autres officiers ministériels, l’objectif est de permettre « une augmentation progressive du nombre d’offices à créer », afin d’ouvrir l’accès à la profession sans bouleverser les conditions d’activité des offices existants45. 39. L’article 2 du décret n° 2016-215 du 26 février 2016 portant définition des critères prévus pour l’application de l’article L. 462-4-2 du code de commerce a précisé les critères qui permettent à l’Autorité d’évaluer le niveau et les perspectives d’évolution de la demande et de l’offre, afin de déterminer le nombre de créations d’offices nécessaire pour assurer une offre de services satisfaisante. b) Les conditions de nomination dans les offices créés 40. Le décret n° 2016-652 du 20 mai 2016 modifiant les conditions d’accès à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation définit de nouvelles conditions de nomination des avocats aux Conseils et modifie en conséquence les articles 24 à 29 du décret n° 91-1125 précité. 41. Les candidats remplissant les conditions générales d’aptitude à la profession d’avocat aux Conseils peuvent déposer auprès du garde des Sceaux, ministre de la justice, leur demande de nomination dans un délai de deux mois à compter de la publication des recommandations de l’Autorité46. Depuis 2016, ces recommandations sont établies pour une période biennale, en application de l’article L. 462-4-2 du code de commerce. 42. Le garde des Sceaux, ministre de la justice, recueille, pour chaque candidature, l’avis motivé du vice-président du Conseil d’État, du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près cette cour. Il peut également solliciter un avis motivé du conseil de l’Ordre « sur l’honorabilité et sur les capacités professionnelles de l’intéressé ainsi que sur ses possibilités financières au regard des engagements contractés »47.

44 Article L. 462-4-2 du code de commerce. 45 Ibid. 46 Article 25 du décret n° 91-1125 précité. 47 Article 26 du décret n° 91-1125 précité. 15

43. Une commission est chargée d’examiner les candidatures et de les classer par ordre de préférence48. Cette commission est composée de cinq membres49, nommés par le garde des Sceaux, ministre de la justice, pour une durée de trois ans, renouvelable une fois50. 44. Les nominations sont faites au choix par le garde des Sceaux, ministre de la justice, après avis de cette commission51. 45. Les avocats aux Conseils déjà installés peuvent postuler à la création d’un nouvel office mais le décret prévoit, dans ce cas, que leur demande de nomination doit être accompagnée d’une demande de démission (pour un avocat exerçant à titre individuel) ou de retrait (pour un avocat associé), sous condition suspensive de nomination dans un nouvel office. Leur nomination dans ce nouvel office n’interviendra, le cas échéant, qu’après ou concomitamment à leur démission ou retrait52. 2. LES PRÉCÉDENTS AVIS DE L’AUTORITÉ ET LES OFFICES CRÉÉS a) Les avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016 et n° 18-A-11 du 25 octobre 2018 46. Les 10 octobre 2016 et 25 octobre 2018, l’Autorité a respectivement rendu deux avis sur la liberté d’installation des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, publiés successivement le 1er novembre 2016 et le 1er novembre 2018 au JORF. 47. Elle constatait, dans ces deux avis, une situation économique très favorable des offices existants. À l’appui de ce constat, elle soulignait qu’ils bénéficiaient d’une organisation flexible grâce au recours massif à des collaborateurs externes pour traiter les dossiers, d’une part, et à la liberté tarifaire d’autre part. En outre, l’activité des juridictions suprêmes était globalement stable. 48. En conséquence, l’Autorité a recommandé la création de quatre offices dans son premier avis puis de quatre autres deux ans plus tard. Ainsi, sur la période 2016-2020, ses recommandations ont porté le nombre d’offices d’avocats aux Conseils de 60 à 68. b) L’avis n° 21-A-02 du 23 mars 2021 49. Dans son troisième avis rendu le 23 mars 2021 et publié le 9 avril 2021 au JORF, l’Autorité a recommandé la création de deux offices supplémentaires, sur la période courant jusqu’au 8 avril 2023, portant ainsi le nombre d’offices d’avocats aux Conseils à 70. 50. Dans cet avis, l’Autorité relevait que les résultats financiers et le taux de marge de la profession étaient demeurés particulièrement élevés sur la période 2015-2019, malgré la hausse du nombre d’offices, la crise sanitaire et la baisse d’activité auprès de la Cour de cassation. Ainsi, en 2019, le taux de marge moyen de la profession était de 44 % et le bénéfice moyen par associé était légèrement supérieur à 500 000 euros par an.

48 Article 27 du décret n° 91-1125 précité. 49 Arrêté du 1er octobre 2020 portant désignation du président et des membres de la commission instituée à l’article 27 du décret n° 91-1125 du 28 octobre 1991 modifié relatif aux conditions d’accès à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 50 Article 28 du décret n° 91-1125 précité. 51 Article 27 du décret n° 91-1125 précité. 52 Article 24 du décret n° 91-1125 précité. 16

51. Elle a également relevé que, si le chiffre d’affaires des offices créés augmentait rapidement, leurs perspectives de croissance à moyen terme pourraient être limitées par la concentration des affaires auprès des offices bien établis. 52. Les conséquences incertaines de la crise sanitaire à moyen terme, la faiblesse des effectifs de candidats à l’installation et la récente baisse des affaires enregistrées devant la Cour de cassation, avaient conduit l’Autorité à retenir une approche prudente dans ses recommandations. 53. Un arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, du 20 avril 2021 a créé deux nouveaux offices53. Par deux arrêtés du 25 août 2021, ces offices ont été attribués à un professionnel exerçant à titre individuel et à une société civile professionnelle comptant deux associés. c) L’avis n° 23-A-03 du 7 avril 2023 54. Dans son avis n° 23-A-03 du 7 avril 2023, l’Autorité a constaté, malgré un taux de marge et une rémunération toujours très favorables aux avocats aux Conseils, une nouvelle baisse des activités devant la Cour de cassation sur la période 2017-2021, et depuis 2022, une diminution des activités devant le Conseil d’État. 55. Elle a également relevé que le vivier de candidats potentiels à l’installation restait très réduit et pourrait être en partie mobilisé par les futurs départs en retraite. 56. En conséquence, l’Autorité a, de nouveau, retenu une approche prudente et recommandé la création de deux nouveaux offices pour la période 2023-2025. 57. Toutefois, faute d’un nombre suffisant de candidats, seul un office supplémentaire a été créé par arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice54, après avis d’une commission instituée par voie réglementaire55. Cet office a été attribué par arrêté à un professionnel exerçant à titre individuel56. F. LE PRÉSENT AVIS ET LA CONSULTATION PUBLIQUE 58. L’article L. 462-4-2 du code de commerce dispose que : « L’Autorité de la concurrence rend au ministre de la justice, qui en est le garant, un avis sur la liberté d’installation des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Elle fait toutes recommandations en vue d’améliorer l’accès aux offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation dans la perspective d’augmenter de façon progressive le nombre de ces offices. Elle établit, en outre, un bilan en matière d’accès des femmes et des hommes à ces offices. Ces recommandations sont rendues publiques au moins tous les deux ans. À cet effet, elle identifie le nombre de créations d’offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation qui apparaissent nécessaires pour assurer une offre de services

53 Arrêté du 20 avril 2021 portant création de deux offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 54 Arrêté du 15 septembre 2023, JORF n° 0220 du 22 septembre 2023. 55 Article 27 du décret n° 91-1125 du 28 octobre 1991 relatif aux conditions d’accès à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 56 Arrêté du 15 novembre 2023, JORF n° 0266 du 17 novembre 2023. 17

satisfaisante au regard de critères définis par décret et prenant notamment en compte les exigences de bonne administration de la justice ainsi que l’évolution du contentieux devant ces deux juridictions. Les recommandations relatives au nombre de créations d’offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation permettent une augmentation progressive du nombre d’offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d’activité des offices existants. L’ouverture d’une procédure sur le fondement du présent article est rendue publique dans un délai de cinq jours à compter de la date de cette ouverture, afin de permettre aux associations de défense des consommateurs agréées au niveau national pour ester en justice, au conseil de l’Ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, ainsi qu’à toute personne remplissant les conditions de nationalité, d’aptitude, d’honorabilité, d’expérience et d’assurance requises pour être nommée par le ministre de la justice en qualité d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, d’adresser à l’Autorité de la concurrence leurs observations. Lorsque l’Autorité de la concurrence délibère au titre du présent article, son collège comprend deux personnalités qualifiées nommées par décret pour une durée de trois ans non renouvelable. » 59. En application de cet article, il appartient donc à l’Autorité d’élaborer un nouvel avis sur la liberté d’installation des avocats aux Conseils et de réviser ses recommandations en matière de création d’offices. 60. Cette procédure a été engagée le 19 septembre 2024, date de lancement par l’Autorité d’une consultation publique pour recueillir les observations des tiers intéressés. Les avocats aux Conseils, leur Ordre, leurs associations, groupements et syndicats professionnels, les personnes remplissant les conditions pour exercer cette profession et les associations de consommateurs agréées ont été invités à répondre à un questionnaire en ligne. 61. Sur les 39 contributions complètes reçues par l’Autorité (contre 33 en 2022 et 23 en 2020), une seule d’entre elles a été soumise par un avocat aux Conseils, marquant un moindre intérêt des avocats aux Conseils pour cette cinquième consultation en huit ans. En revanche, 25 collaborateurs, dont 4 titulaires du CAPAC et 10 étudiants à l’IFRAC, ont participé et sont donc davantage représentés comparé aux années précédentes. Une synthèse des observations reçues figure en annexe. II. État des lieux de l’offre et de la demande A. ÉTAT DES LIEUX DE L’OFFRE 62. L’examen de la période 2017-2023 démontre que la création de onze nouveaux offices n’a altéré ni la forte concentration du marché des avocats aux Conseils, ni son niveau toujours élevé de performance économique. 18

1. ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PROFESSIONNELS a) La croissance du nombre de professionnels 63. Le nombre d’offices d’avocats aux Conseils connaît une croissance progressive depuis 2017, sous l’impulsion des recommandations biennales de l’Autorité. Néanmoins, la progression du nombre de professionnels libéraux, initiée il y a dix ans, connaît un léger repli ces dernières années. Figure n° 1 – Évolution du nombre d’avocats aux Conseils (hors salariés) et d’offices (2014-2024) Lecture : L’échelle de gauche est relative à l’évolution du nombre d’avocats aux Conseils et l’échelle de droite à celle du nombre d’offices.

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l’Autorité de la concurrence 64. En 2023, les avocats aux Conseils exercent au sein de 71 offices, dont 43 SCP, 13 entreprises individuelles, 12 SARL (dont 2 EURL) et 3 SAS. À ce titre, tous les offices sont pourvus, à ce jour. La part des offices individuels est passée de 36 % en 2017 à 45 % en 2023, notamment en raison des offices nouvellement créés. La part des offices comptant 3 ou 4 associés a également augmenté (de 20 % à 25 %), tandis que, comme relevé dans le précédent avis de l’Autorité57, celle des offices comprenant 2 associés a baissé (de 44 % à 30 %). b) Un nombre toujours faible de candidats potentiels à l’installation 65. L’Autorité a, dans ses précédents avis, relevé le faible nombre de candidats en capacité de candidater dans un office créé, sur la base du nombre de personnes titulaires du CAPAC n’exerçant pas la profession à titre libéral et donc susceptibles de souhaiter s’installer dans

57 Avis n° 23-A-03 du 7 avril 2023 relatif à la liberté d’installation et à des recommandations de créations d’offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, paragraphe 76. 19

un office créé. Elle avait estimé que ce vivier pouvait être compris entre une dizaine et une quinzaine de personnes pour la période 2023-2025, composé de la façon suivante :  six personnes qui, en décembre 2022, étaient titulaires du CAPAC mais n’exerçaient pas à titre libéral58 ; et,  les futurs titulaires du CAPAC, potentiellement une dizaine d’ici à 2025 selon les estimations de l’Autorité. 66. L’Autorité avait également anticipé qu’une partie de ce vivier pourrait être mobilisée pour compenser les départs en retraite. 67. Dans les faits, parmi les six professionnels déjà titulaires du CAPAC en décembre 2022, cinq exercent désormais en tant qu’avocats aux Conseils, trois à titre libéral dans des offices existants59 et deux en tant que salariés60. 68. S’agissant des nouveaux titulaires du CAPAC, trois personnes ont été diplômées en fin d’année 2022, cinq en 2023 et sept en 2024. 69. Parmi ces quinze nouveaux diplômés, sept exercent à titre libéral (un dans un office nouvellement créé et six en tant qu’associés ou titulaires d’offices individuels) et trois en tant que salariés. 70. Au total, le nombre de titulaires du CAPAC n’exerçant pas encore la profession s’élève, sans considération d’éventuels projets d’association ou de reprise, à six. Le nombre d’avocats aux Conseils salariés, qui pourraient changer de voie et décider d’exercer à titre libéral, s’élève à cinq. Compte tenu de ses considérations, le vivier potentiel serait donc d’un peu moins d’une douzaine de candidats en 2025. c) Le renouvellement des professionnels en place 71. Au 15 septembre 2024, 62 % des avocats aux Conseils libéraux avaient plus de 50 ans et 21 % avaient plus de 65 ans. Parmi ces derniers, sont recensés 12 avocats aux Conseils de plus de 70 ans, ce qui représente environ 10 % du total des professionnels. Ces statistiques s’inscrivent dans un contexte légal et réglementaire n’imposant aucune limite d’âge pour exercer la profession. Par ailleurs, selon l’Ordre, la moyenne d’âge de départ à la retraite s’établirait à 69 ans.

58 Trois titulaires du CAPAC depuis, de plus de 25 ans, ont été retirés du vivier car ils semblent avoir privilégié d’autres voies professionnelles. Voir l’avis n° 23-A-03 précité, paragraphes 23-26. 59 Parmi ces trois personnes, l’une d’elles avait été exclue du vivier car elle avait un projet d’association en cours qui a abouti. 60 Voir le courriel de réponse de la DACS, cotes 207 et 208. 20

Figure n° 2 – Répartition par âge des avocats aux Conseils libéraux (hors salariés) au mois de septembre 2024 35 29 30 28 25 20 14 14 15 13 10 8 7 6 4 5 2 0 [0 ; 40] [41 ; 45] [46 ; 50] [51 ; 55] [56 ; 60] [61 ; 65] [66 ; 70] [71 ; 75] [76 ; 80] [81 ; 95]

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l’Autorité de la concurrence 72. Depuis le mois de février 2022, cinq avocats aux Conseils ont pris la décision de partir à la retraite. La moyenne d’âge des avocats aux Conseils, s’établissant à 55 ans, reste cependant toujours élevée comparativement aux notaires et aux commissaires de justice dont l’âge moyen est respectivement de 42 ans et 50 ans61. 73. Ainsi, dans les années à venir, ces constats (moyenne d’âge et âge moyen de départ à la retraite) amènent à considérer que le vivier de candidats précédemment identifié pourrait être mobilisé pour compenser les départs en retraite, plutôt que pour accroître l’offre de service. 74. À cet égard, le président de l’Ordre a fait état d’un fort dynamisme des retraits et des nominations au sein des offices existants ces dernières années. Ainsi, comme mentionné précédemment62, depuis le mois de février 2022, il y a eu cinq départs en retraite, et il y aurait actuellement six projets de départs à brève échéance et quatre autres à moyenne échéance, avec perspective d’association ou de reprise de charge63. 75. Dès lors, si l’année 2024 a connu un nombre record de diplômés, le vivier de candidats potentiels à l’installation pourrait, comme en 2023, s’avérer plus réduit en raison des opportunités actuelles de reprise ou d’association dans des offices existants. 76. En effet, alors que l’Autorité avait recommandé la création de deux nouveaux offices en 2023, seule une candidature a été transmise dans le délai imparti de deux mois, ne donnant lieu à la création que d’un seul office64.

61 Données 2023. 62 Voir paragraphe 72. 63 Cotes 204 et 205. 64 Arrêté du 15 septembre 2023 portant création d’un office d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation (officiers publics ou ministériels), NOR : JUSC2309720A. 21

77. Si le manque de candidatures à l’installation s’explique en partie par une conjoncture favorisant davantage l’association ou la reprise d’offices existants, il ressort de l’instruction que le renouvellement de la profession est également rendu difficile par de nombreux freins à l’accès au diplôme et à l’exercice la profession (voir paragraphes 201 et suivants). 2. L’ÉVOLUTION DE L’ACTIVITÉ ET DU NIVEAU DE REVENU DES PROFESSIONNELS a) Les résultats financiers par office et par avocat libéral 78. Dans le prolongement de ses analyses antérieures65, l’Autorité constate, à la lumière des données transmises, la persistance d’une situation économique particulièrement favorable pour les titulaires et associés d’offices d’avocats aux Conseils. Tableau n° 1 – Évolution de la situation économique de la profession entre 2017 et 2023 Évolution Évolution Données 2017 2019* 2021 2023 2021-2023 2017-2023 Nombre d’offices 64 68 70 71 1 % 11 % Nombre de titulaires et associés 120 124 126 129 2 % 8 % Chiffre d’affaires total 142,1 M€ 139,4 M€ 132,8 M€ 137,2 M€ 3 %
-3 % Bénéfice total 61,5 M€ 61,4 M€ 55,3 M€ 54,8 M€
-1 %
-11 % Taux de marge 43 % 44 % 42 % 40 %
-4 %
-8 %

Chiffre d’affaires par office 2,2 M€ 2,1 M€ 1,9 M€ 2 M€ 3 %
-12 % Bénéfice par office 961 k€ 930 k€ 790 k€ 783 k€
-1 %
-19 %

Chiffre d’affaires par avocat libéral 1,19 M€ 1,14 M€ 1,05 M€ 1,07 M€ 2 %
-9 % Bénéfice par avocat libéral 513 k€ 503 k€ 439 k€ 428 k€
-2 %
-16 % Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l’Autorité de la concurrence * En 2019, deux avocats aux Conseils ont été nommés dans des offices créés au mois de décembre. N’ayant pas exercé cette année-là, ils ne sont pas pris en compte dans la détermination du chiffre d’affaires et du bénéfice par office et par avocat libéral. 79. Sur la période 2019-2023, le chiffre d’affaires moyen par avocat aux Conseils libéral est de 1,06 million d’euros, contre 1,11 million d’euros sur la période 2017-2021 et 1,24 million d’euros sur la période 2013-2017. Bien que le chiffre d’affaires total de la profession ait progressé de 3 % sur la période 2021-2023, il s’avère que cet indicateur connaît une légère baisse de 3 % depuis la mise en place de la loi Croissance et activité (période 2017-2023). L’une des clés d’analyse de cette diminution est la survenance de la crise sanitaire en 2020 et ses effets durables sur les années qui ont suivi.

65 Avis n° 21-A-02 du 23 mars 2021, paragraphes 125 et suivants ; avis n° 18-A-11 du 25 octobre 2018, paragraphes 40 et suivants et avis n° 23-A-03 précité, paragraphes 74 et suivants. 22

80. Le taux de marge de la profession, bien que stable et s’établissant en moyenne à 42 % de 2017 à 2023, a connu quant à lui un léger repli depuis 2021 pour s’établir à 40 %66. Il est à souligner qu’un tel taux de marge demeure bien supérieur, à celui constaté chez les notaires (environ 33 %) et chez les commissaires de justice (environ 30%)67. 81. Le bénéfice moyen par avocat libéral s’élève, quant à lui, à 439 192 euros sur la période 2019-2023 alors qu’il était de 519 207 euros sur 2013-201768. Cette baisse significative peut être expliquée à la fois par une augmentation continue du nombre d’avocats aux Conseils et une demande de services atone (voir la partie II.B.). 82. Comme dans son dernier avis69, l’Autorité constate un accroissement des disparités économiques au sein de la profession, notamment en matière de chiffre d’affaires, qui s’explique sans doute par la création de nouveaux offices. Ainsi, le rapport entre le neuvième décile et le premier décile70 concernant le chiffre d’affaires moyen par avocat aux Conseils est passé de 5,7 sur la période 2013-2017 à 10,7 sur la période 2019-2023. Concernant le bénéfice moyen par avocat aux Conseils libéral, le rapport inter-déciles, qui est de 7,6 pour la période 2019-2023, reste à un niveau similaire à celui constaté pour la période 2013-2017 (7,5). Tableau n° 2 – Répartition par décile du chiffre d’affaires et du bénéfice moyens par professionnel libéral sur la période 2019-2023 Chiffre d’affaires moyen par avocat Bénéfice moyen par avocat aux Conseils Décile aux Conseils libéral libéral 10% 212 144 113 727 20% 330 304 133 886 25% 479 661 175 021 30% 515 287 243 812 40% 625 830 298 460 50% 823 637 319 043 60% 957 306 378 168 75% 1 440 436 529 044 80% 1 571 832 671 686 90% 2 276 623 863 508 99% 5 137 414 2 693 986 100% 5 572 902 3 272 614 Rapport entre le dernier décile 10,7 7,6 et le premier décile Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l’Autorité de la concurrence

66 Voir tableau n° 1. 67 Décret n° 2020-179 du 28 février 2020 relatif aux tarifs réglementés applicables à certains professionnels du droit. 68 Avis n° 23-A-09, paragraphe 107 et avis n° 23-A-10, paragraphe 86. 69 Avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 91. 70 Selon l’INSEE, si on ordonne une distribution (de salaires, de revenus, de chiffres d’affaires, etc.), les déciles sont les valeurs qui partagent cette distribution en dix parties d’effectifs égaux. Ainsi, pour une distribution de chiffre d’affaires, le premier décile est le chiffre d’affaires au-dessous duquel se situent 10 % des professionnels, et le neuvième décile est le chiffre d’affaires au-dessous duquel se situent 90 % des professionnels. 23

83. Les rapports inter-déciles entre les périodes 2017-2021 et 2019-2023, en ce qui concerne le nombre d’affaires par associé et le bénéfice par associé des offices créés avant 2017, demeurent stables et continuent de se maintenir à un niveau équivalent. S’agissant du chiffre d’affaires par associé, sur la période 2019-2023, tant le rapport inter-déciles de l’ensemble des offices que celui des offices créés avant 2017 sont en légère hausse. 84. Les offices comprenant trois ou quatre associés qui, de 2017 à 2021, étaient au nombre de 15 sont désormais de 18 en 2023. En moyenne, ces offices ont généré sur la période 2019-2023 un chiffre d’affaires par associé d’environ 1,4 million d’euros et de 525 000 euros de bénéfice par associé. Bien que ces performances enregistrent un léger recul en comparaison avec la période 2017-202171, elles placent en tout état de cause ces professionnels dans le neuvième décile en termes de résultats et de bénéfices. Pour l’année 2023, les associés de ces offices représentent 44 % de la part totale des professionnels en association72 et produisent 54 % du chiffre d’affaires total de la profession contre 48 % en 2021, soit une hausse significative. Les avocats aux Conseils associés au sein de ces offices réalisent ainsi, pour l’année 2023, la part majoritaire du chiffre d’affaires total de la profession. Ceci s’explique en partie, comme constaté ci-dessus, par le nombre conséquent d’associés présents dans ce type d’offices. 85. Il en ressort que les structures comportant trois associés ou plus, bien que ne représentant qu’une part minoritaire de l’ensemble des offices, réalisent un chiffre d’affaires bien plus élevé que la moyenne. Figure n° 3 – Distribution du chiffre d’affaires par avocat aux Conseils libéral 30% 27% 25% 23% 22% 20% 18% 16% 15% 14% 15% 13% 11% 10% 8% 6% 5% 5% 5% 4% 5% 3% 1% 1% 2% 0% 0% 0% 0% 2013-2017 2019-2023

Lecture : sur la période 2019-2023, 23 % des avocats aux Conseils libéraux ont réalisé un chiffre d’affaires annuel moyen inférieur à 400 000 €. Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l’Autorité de la concurrence

71 Sur la période 2017-2021, la moyenne du chiffre d’affaires par associé était de 1,5 million d’euros et celle du bénéfice par associé était de 600 000 euros. 72 Ces derniers représentaient 37 % du nombre total d’associés présents dans la profession en 2021. 24

86. En conclusion, à l’instar des précédentes observations de l’Autorité, le chiffre d’affaires des avocats aux Conseils demeure élevé, principalement au bénéfice d’une fraction limitée de la profession, confirmant ainsi la continuité et la stabilité d’une situation économique très favorable pour les associés. b) L’activité, la rentabilité et l’organisation des avocats aux Conseils La place majeure des dossiers en monopole dans l’activité des avocats aux Conseils 87. Entre 2019 et 2023, la part du nombre de dossiers relevant du monopole légal des avocats aux Conseils, dans la part totale de leur activité, est demeurée stable, autour de 90 %73. Cette concentration prononcée de l’activité dans les dossiers relevant du monopole légal démontre la forte dépendance des offices à ce type de dossiers. 88. En effet, comme indiqué par l’Autorité dans son précédent avis74, les avocats aux Conseils ont également la possibilité de représenter des clients devant les juridictions européennes, le Conseil constitutionnel mais également devant les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. Les avocats aux Conseils ont aussi la capacité de délivrer des prestations de conseils dont la part demeure cependant faible, environ 5 % du chiffre d’affaires total de la profession sur la période 2019-2023. 89. La répartition du nombre de dossiers traités par juridiction ne connaît pas d’évolution notable. Les affaires portées devant la Cour de cassation en matière civile continuent à constituer la majeure partie de l’ensemble des affaires traitées par les offices, environ les deux tiers. Puis, les affaires portées devant le Conseil d’État représentent entre 15 % et 20 % de l’activité des offices.

73 Certains offices n’ayant pas été en capacité de fournir la ventilation de leur chiffre d’affaires, les statistiques ont été calculées à partir des données d’environ 60 % des offices en 2019, 80 % en 2020 et 2021 et 70 % en 2022 et 2023. 74 Avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 95. 25

Figure n° 4 – Proportion des affaires par juridiction (2017-2023) 2,4% 2,9% 2,9% 2,6% 2,3% 2,6% 2,9% 100% 4,8% 6,1% 5,5% 4,7% 4,4% 3,6% 3,5% 90% 7,6% 8,2% 8,6% 8,6% 9,1% 8,7% 9,8% 80% 70% 60% 50% 69,7% 65,6% 63,6% 64,5% 65,4% 68,8% 66,3% 40% 30% 20% 10% 15,5% 17,2% 19,4% 19,6% 18,8% 16,4% 17,5% 0% 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Conseil d’État Cour de cassation – civil Cour de cassation – pénal Autres juridictions Dossiers hors procédure

Note : Certains offices n’ayant pas pu fournir la ventilation de leurs dossiers par juridiction, les statistiques ont été calculées à partir des données d’environ 80 % des offices en 2017, 60 % en 2018 et 2019, 80 % en 2020 et 2021 et 63 % en 2022 et 2023.

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l’Autorité de la concurrence Une modulation des honoraires compensant les fluctuations de l’activité juridictionnelle 90. Au titre de la période 2019-2023, la rémunération moyenne par dossier s’élève à 3 015 euros (soit une somme similaire à celle constatée pour la période 2017-2021)75. Au cours de la période considérée, les honoraires moyens présentent d’importantes variations entre offices comme en témoigne la répartition par déciles de la rémunération moyenne par dossier. 91. En effet, pour les 28 offices pour lesquels des données adéquates sont disponibles sur l’ensemble de la période, la rémunération moyenne par dossier est supérieure à 2 000 euros pour le premier décile et supérieure à 4 000 euros pour le neuvième décile (bien qu’en légère baisse en comparaison avec la période 2017-202176). Cette disparité s’explique notamment par le choix des offices de se spécialiser sur des contentieux plus ou moins rémunérateurs. À cet égard, la rémunération moyenne par dossier des offices récemment créés se situerait pour la période en question autour de 2 500 euros77, soit en-deçà de la médiane de l’ensemble des offices (située à 2 800 euros), comme cela était déjà le cas pour la période 2017-2021.

75 La rémunération moyenne par dossier sur la période 2017-2021 était de 3 019 euros. 76 Pour la période 2017-2021, la rémunération moyenne par dossier pour le dernier décile était de 4 320 euros. 77 Ont été pris en compte dans le calcul les offices créés depuis 2017 pour lesquels l’Autorité dispose des données pour au moins 2 années sur la période 2019-2023. 26

Figure n° 5 – Évolution de la rémunération moyenne par dossier (2012-2023) 39 000 3 300 37 756 3 187 38 000 37 147 37 095 3 200 37 000 3 070 3 074 3 100 35 585 3 027 3 019 36 000 2 995 2 940 3 000 35 000 35 154 34 908 2 879 34 000 2 848 33 175 2 900 2 793 2 805 2 864 33 000 2 800 32 988 32 000 32 172 30 913 2 700 31 000 30 000 29 402 29 419 2 600 29 000 2 500 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Nombre d’affaires Honoraires moyens par dossier (€)

Lecture : L’échelle de gauche correspond au nombre d’affaires et l’échelle de droite aux honoraires moyens par dossier en euros. Source : Ordre des avocats aux Conseils, rapports annuels 2023 de la Cour de cassation et du Conseil d’État, traitement par l’Autorité de la concurrence Un volume toujours élevé de dossiers traités et des écarts marqués dans la répartition des dossiers 92. Au cours de la période 2019-2023, le nombre moyen de dossiers traités par an et par associé (360, ou 390 en excluant les offices créés à partir de 2017) est en légère baisse comparé à celui observé sur la période 2017-2021 (375, ou 400 en excluant les nouveaux offices). Alors que l’Ordre a indiqué par le passé que le temps de traitement d’un dossier serait d’environ deux jours et demi par collaborateur78, il s’avère que les dernières années ont démontré que le temps de traitement par associé se rapproche davantage d’un jour et demi. Le nombre maximum de dossiers traité par un associé en une année est de 985, et non plus de 1 550 comme relevé lors des derniers avis de l’Autorité79, ce qui équivaut ainsi à environ 4 dossiers par jour ouvré. 93. Il convient de souligner que la baisse du nombre de dossiers au sein de la profession n’affecte pas les professionnels de la même manière. En effet, sur la période 2019-2023 et par rapport à la période 2017-2021 :  le nombre moyen de dossiers par associé baisse pour les offices dont le chiffre d’affaires est le plus important mais s’accompagne d’une hausse de leur chiffre d’affaires ; et,  à l’inverse, le nombre moyen de dossiers par associé augmente pour les offices réalisant le plus faible chiffre d’affaires alors que leur chiffre d’affaires baisse.

78 Avis n° 18-A-11 précité, paragraphe 55. 79 Avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 103. 27

Tableau n° 3 – Répartition par quartile80 du nombre de dossiers par associé et par chiffre d’affaires sur les périodes 2017-2021 et 2019-2023 Répartition du Répartition du Quartile de Chiffre d’affaires Chiffre d’affaires nombre moyen nombre moyen Répartition chiffre moyen par associé moyen par associé de dossiers par de dossiers par d’affaires (2017-2021) (2019-2023) associé par CA associé par CA (2017-2021) (2019-2023) Minimum 0% 18 729 100 370

Premier quartile 25% 523 025 479 661 62 66 Médiane 50% 791 178 823 637 121 103 Troisième quartile 75% 1 427 722 1 440 436 195 180 Maximum 100% 5 024 933 5 572 902

Rapport dernier /

2,7 3,0 3,2 2,7 premier quartile Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l’Autorité de la concurrence 94. Ce constat suggère que les offices dégageant le plus de chiffres d’affaires seraient d’autant moins affectés par la baisse de la demande qu’ils disposent de leviers pour augmenter leur rentabilité, notamment la hausse de leurs honoraires, ainsi que la baisse de la rémunération ou du recours aux collaborateurs. Un besoin toujours soutenu de collaborateurs libéraux 95. Les offices d’avocats aux Conseils recourent, afin de traiter les dossiers, à des collaborateurs, le plus souvent extérieurs et rémunérés par des rétrocessions d’honoraires. Par ailleurs, le recours au salariat pour les avocats aux Conseils demeure toujours marginal (ce mode d’exercice n’a été que peu utilisé depuis sa création en 2014). 96. Bien que l’analyse des dossiers et la rédaction des mémoires soient assurées par des collaborateurs – qui peuvent, par ailleurs, travailler pour différents offices ou exercer cette activité parallèlement à une autre – la signature et la présentation de ces documents devant les hautes juridictions relèvent de la compétence exclusive des avocats aux Conseils. Cette pratique est renforcée par le règlement général de déontologie qui proscrit toute mention du nom des collaborateurs sur les actes de procédure et la correspondance officielle de l’avocat aux Conseils81. 97. Les collaborateurs d’avocats aux Conseils étaient au nombre de 343 en 2023. L’analyse des données des 59 offices ayant communiqué leurs informations pour 2023 montre une forte disparité dans le recours aux collaborateurs. Si la moyenne globale s’établit à 6 équivalents temps plein (ci-après « ETP ») par office – et même 7 ETP en excluant les structures créées depuis 2017 – la réalité est très contrastée : de l’absence totale de collaborateurs à près de 27 ETP au maximum, avec un niveau médian de 4 collaborateurs par office.

80 Selon l’INSEE, si on ordonne une distribution (de salaires, de revenus, de chiffres d’affaires, etc.), les quartiles sont les valeurs qui partagent cette distribution en quatre parties d’effectifs égaux. Ainsi, pour une distribution de dossiers, le premier quartile est le nombre de dossiers au-dessous duquel se situent 25 % des professionnels, et le troisième quartile est le nombre de dossiers au-dessous duquel se situent 75 % des professionnels. Pour cette analyse, le choix du quartile, au lieu du décile, est plus pertinent compte tenu du faible nombre de professionnels. 81 Article 45 du règlement général de déontologie. 28

98. Reprenant ses observations précédentes82, l’Autorité constate à nouveau que les offices préservent leur capacité d’adaptation grâce aux deux mécanismes que sont la liberté de fixer leurs tarifs, permettant d’ajuster leurs revenus au volume d’affaires, et le recours à des collaborateurs rémunérés par des rétrocessions d’honoraires variables83, offrant une flexibilité face aux fluctuations d’activité. c) La situation des offices créés depuis 2017 99. Ce point détaille la situation des 10 offices créés entre 2017 et 2021, pour lesquels l’Autorité dispose de données concernant au moins un exercice complet. Ces structures, majoritairement constituées d’un seul avocat aux Conseils, emploient peu de collaborateurs (moins d’un ETP en moyenne). Par ailleurs, seuls deux offices (créés en 2019 et 2021) déclarent avoir eu recours à des salariés non collaborateurs entre 2019 et 2023. 100. En 2023, ces nouveaux offices traitent en moyenne 100 dossiers par avocat libéral et par an, contre 373 pour les offices préexistants. Sur cette même année, leur répartition d’activité par juridiction se distingue de celle du reste de la profession par une surreprésentation de l’activité devant le Conseil d’État (30 % contre 15 % pour l’ensemble de la profession) et, dans une moindre mesure, du contentieux pénal devant la Cour de cassation (15 % contre 10 % pour la profession). À l’inverse, l’activité en matière civile devant la Cour de cassation est relativement plus basse (52 % contre 66 %). 101. Par ailleurs, au sein de ces nouveaux offices, le chiffre d’affaires moyen par avocat libéral atteint 245 068 euros en 2023, bien inférieur au million d’euros de la profession, mais en progression notable (+18 % sur 2021-2023). Leur taux de marge surpasse également celui de la profession de plus de 15 points, certainement, comme l’avait souligné l’Autorité dans son précédent avis84, en raison d’une structure de coûts plus légère que celle des offices dits « historiques », caractérisée par un moindre recours aux collaborateurs, et des charges fixes réduites.

82 Voir, par exemple, l’avis n° 21-A-02, paragraphe 145 ainsi que l’avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 109. 83 En 2021, l’Ordre a déclaré à l’Autorité que les contrats prévoyaient généralement une rémunération plancher de l’ordre de 3 000 euros (voir avis n° 21-A-02 précité, paragraphe 132). 84 Avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 114. 29

Figure n° 6 – Évolution du taux de marge moyen entre 2017 et 2023 80% 68% 70% 62% 61% 59% 60% 54% 55% 51% 50% 40% 43% 43% 44% 40% 42% 41% 40% 30% 20% 10% 0% 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Taux de marge de la profession Taux de marge des nouveaux offices

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l’Autorité de la concurrence 102. Les offices établis en 2017 affichent une progression remarquable sur la période 2021-2023, avec une hausse de 32 % de leur chiffre d’affaires et de 18 % de leur bénéfice. Une dynamique similaire caractérise les offices créés en 2019 puisque, nonobstant le contexte de crise sanitaire, ils enregistrent une croissance de 23 % de leur chiffre d’affaires et de 4 % de leur bénéfice sur la période considérée. Figure n° 7 – Chiffre d’affaires par avocat aux Conseils dans les offices créés depuis 2017 (en milliers d’euros) 350 287 300 265 241 250 234 235 208 195 200 178 178 178 147 149 150 100 77 53 50 25
- 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Chiffre d’affaires par avocat aux Conseils (offices créés en 2017) Chiffre d’affaires par avocat aux Conseils (offices créés en 2019) Chiffre d’affaires par avocat aux Conseils (offices créés en 2021)

Source : Ordre des avocats aux Conseils, traitement par l’Autorité de la concurrence 103. Il s’avère, en conséquence, que les données annuelles sur la période 2017-2023 confirment les conclusions du précédent avis de l’Autorité quant à la réussite du lancement des offices 30

créés depuis 2017. Aucun d’entre eux ne présente de fragilité financière et ils ont au contraire démontré pouvoir maintenir un chiffre d’affaires élevé et relativement continu depuis leur création. L’introduction de nouveaux acteurs a donc enrichi le jeu concurrentiel au sein de la profession sans déstabiliser son équilibre économique. 104. Malgré leur bonne santé financière, et comme souligné par l’Autorité dans son précédent avis85, les nouveaux offices pourraient toutefois rencontrer des obstacles dans leur développement à moyen terme. Deux freins principaux limitent toujours la mobilité de la clientèle : une forte fidélité de la clientèle existante aux avocats aux Conseils déjà en place et une difficulté d’accès aux clients institutionnels. Les appels d’offres, bien que représentant une opportunité théorique de développement, s’avèrent en réalité également peu accessibles pour ces nouvelles structures en raison de leur lourdeur administrative et de critères de sélection favorisant l’expérience et les moyens humains, deux aspects dont ne bénéficient pas en général les offices récemment créés86. 105. Enfin, il est à souligner qu’à la suite de la publication du décret n° 2023-146 du 1er mars 2023 relatif au code de déontologie des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, les avocats aux Conseils peuvent désormais faire usage de certaines formes de publicité personnelle87, qui étaient auparavant interdites. Cette publicité doit toutefois se faire dans le respect des principes déontologiques de la profession et dans les limites du cadre posé par le décret. Les offices, et en particulier ceux nouvellement créés, bénéficient donc de la possibilité de développer leur clientèle par ce moyen bien que celui-ci demeure strictement encadré. B. ÉTAT DES LIEUX DE LA DEMANDE 106. Les critères du décret n° 2016-215 susvisé permettant d’évaluer le niveau et les perspectives d’évolution de la demande sont les suivants :  l’évolution de l’activité de la Cour de cassation et de la section du contentieux du Conseil d’État au cours des cinq dernières années, telle que résultant des rapports d’activité publiés annuellement par ces deux juridictions (sur le fondement des articles R. 431-9 du code de l’organisation judiciaire et R. 123-5 du code de justice administrative) ; et,  l’évolution du nombre de décisions prononcées par les juridictions du fond susceptibles de pourvoi en cassation au cours des cinq dernières années.

85 Avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 117. 86 Avis n° 23-A-03 précité, paragraphes 117 et suivants. 87 Notamment afin de présenter leur cabinet et les missions de la profession ou dans le cadre de la sollicitation personnalisée qui est strictement encadrée. Voir l’avis n° 23-A-02 du 10 février 2023 concernant un projet de décret relatif au code de déontologie des avocats aux Conseils, paragraphes 14-16. 31

1. L’ACTIVITÉ CONTENTIEUSE DEVANT LE CONSEIL D’ÉTAT a) La baisse du contentieux devant le Conseil d’État 107. Les avocats aux Conseils interviennent en amont de l’introduction d’un pourvoi ou d’un recours devant le Conseil d’État, puis tout au long de la procédure pour les pourvois et recours ayant fait l’objet d’une admission (mémoires en défense, en réplique, audiences, observations orales, etc.). L’indicateur d’activité le plus pertinent est donc le nombre d’affaires enregistrées, car il fournit une indication précise de l’activité des avocats aux Conseils au cours de l’année concernée, mais également au cours des années suivantes, compte tenu du délai de traitement des dossiers. 108. Le nombre d’affaires enregistrées par le Conseil d’État a baissé de 6 % entre 2019 et 202388. Au sein de la période, les années 2020, 2021 et 2022 sont marquées par des évolutions atypiques générées par le contexte de crise sanitaire89. Cet évènement est notamment à l’origine d’une hausse ponctuelle du nombre de référés, qui explique l’ampleur de l’augmentation du nombre d’affaires enregistrées en 2021 (+ 13 %) et de la diminution qui a suivi en 2022 (- 14 %). 109. Exception faite de cette situation particulière, on observe donc une tendance légèrement baissière de l’activité du Conseil d’État. Puis, en 2024, les premiers chiffres publiés par le Conseil d’État font état d’une baisse de 0,5 % par rapport à 202390. De même, le nombre d’affaires en stock diminue faiblement en 2023 (- 3 % par rapport à 2022 et – 2 % par rapport à 2019). Le nombre d’affaires jugées, pour sa part, a diminué en 2023 (- 1 % par rapport à 2022 et – 6 % par rapport à 2019) mais serait demeuré assez stable en 2024 (+ 0,2 %)91. Tableau n° 4 – Nombre d’affaires portées devant le Conseil d’État (données nettes de séries)

Évolution 2021-20 2022-20 2019-20

2019 2020 2021 2022 2023 22 23 23 Affaires enregistrées 10 216 10 034 11 313 9 772 9 574 - 14 % - 2 % - 6 % Affaires enregistrées hors ordonnances du président 8 598 8 869 9 832 8 373 8 204
- 15 %
- 2 %
- 5 % de la section du contentieux Décisions rendues 10 493 9 780 11 757 9 934 9 835 - 16 % - 1 % - 6 % Décisions hors ordonnances du président de la section 8 508 8 442 10 114 8 504 8 304
- 20 % + 3 %
- 2 % du contentieux

Affaires réglées 10 320 9 671 11 633 9 833 9 746 - 15 % - 1 % - 6 % Affaires en stock 5 323 5 851 5 562 5 387 5 205 - 3 % - 3 % - 2 % Source : Conseil d’État, Rapport public 2023 traitement par l’Autorité de la concurrence

88 La baisse est de 5 % si on exclut les ordonnances du président de la section du contentieux relatives aux recours contre les refus d’aide juridictionnelle et aux questions de répartition de compétence au sein de la juridiction, qui ne font pas intervenir les avocats aux Conseils. 89 Voir l’avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 37. 90 Conseil d’État, L’année 2024 en quelques chiffres clés, publication du 31 janvier 2025. 91 Conseil d’État, L’année 2024 en quelques chiffres clés, publication du 31 janvier 2025. 32

110. La baisse du nombre d’affaires enregistrées entre 2019 et 2023 est due à la baisse constatée des affaires en cassation (- 9 %) alors que les affaires en premier ressort et en appel ont respectivement augmenté de 13 % et de 2 %. En effet, les affaires en cassation représentent la plus grande part de l’ensemble des affaires (64 %). Tableau n° 5 – Répartition des affaires enregistrées devant le Conseil d’État par mode de saisine Poids du Évolution mode de

2019 2020 2021 2022 2023 2019-2023 saisine 2019-2023 Premier ressort 1 185 2 210 2 030 1 441 1 340 + 13 % 16 % Appel 302 600 489 301 309 + 2 % 4 % Cassation 6 845 5 920 7 156 6 285 6 207
- 9 % 64 % 1. Cassation des décisions des cours administratives 3 224 2 941 3 276 2 896 2 979
- 7 %

d’appel 2. Cassation des décisions des tribunaux 763 812 1 027 939 953 + 25 %

administratifs statuant en référé 3. Cassation des décisions des tribunaux administratifs statuant en 1 593 1 273 1 400 1 305 1 277
- 20 %

premier et dernier ressort hors référés 4. Cassation des décisions des juridictions 1 265 894 1 453 1 145 998
- 21 %

administratives spécialisées Autres* 1 884 1 304 1 638 1 745 1 718
- 9 % 16 % TOTAL 10 216 10 034 11 313 9 772 9 574
- 6 %

100 % * Il s’agit principalement des affaires relevant des compétences propres du président de la section du contentieux : les recours contre les décisions du bureau d’aide juridictionnelle et le règlement des questions de répartition des compétences au sein de la juridiction administrative. Source : Conseil d’État, Rapport public 2023, traitement par l’Autorité de la concurrence 111. S’agissant des domaines de contentieux, les trois matières les plus importantes (40 % du volume total) ont connu des baisses significatives sur la période 2019-2023 : – 22 % pour le contentieux « Étrangers », – 26 % pour le contentieux « Fiscal » et – 20 % pour le contentieux « Fonctionnaires et agents publics ». Cette évolution n’est pas compensée par l’augmentation observée pour des contentieux représentant une moindre part des affaires, notamment « Droit des personnes et libertés publiques » (+ 49 %), « Professions » (+ 42 %), « Environnement » (+ 22 %) et « Logement » (+ 20 %).

33

Tableau n° 6 – Répartition des affaires enregistrées devant le Conseil d’État par domaine de contentieux Évolution Poids du

2019 2020 2021 2022 2023 2019-202 contentieux 3 2019-2023 Étrangers 2 083 1 366 1 975 1 829 1 622
- 22 % 17 % Contentieux fiscal 1 397 1 247 1 179 1 094 1 035
- 26 % 12 % Fonctionnaires et agents 1 163 1 149 1 323 1 036 925
- 20 % 11 % publics Droits des personnes et 558 860 1 182 902 829 + 49 % 9 % libertés publiques Urbanisme et 914 866 812 810 822
- 10 % 8 % aménagement Aide sociale 547 474 508 433 518
- 5 % 5 % Police 425 413 486 442 479 + 13 % 4 % Travail 356 607 373 253 311
- 13 % 4 % Professions 344 243 416 395 487 + 42 % 4 % Environnement 251 257 363 316 306 + 22 % 3 % Logement 264 196 257 274 316 + 20 % 3 % Autres* 1 914 2 356 2 439 1 988 1 924 + 1 % 21 % TOTAL 10 216 10 034 11 313 9 772 9 574 - 6 % 100 % * Les autres domaines contentieux, moins importants numériquement, comprennent notamment les marchés et contrats, la santé publique, l’environnement, les pensions, les élections, les juridictions, les domaines et voiries, les collectivités territoriales, l’éducation et la recherche, l’agriculture, etc. Source : Conseil d’État, Rapport public 2023, traitement par l’Autorité de la concurrence 112. Enfin, les questions prioritaires de constitutionnalité (ci-après « QPC ») devant le Conseil d’État connaissent une baisse ces dernières années. De plus de 200 en 2020 et 2021, elles sont passées à environ 150 en 2022 et 2023. Cette baisse peut aussi être constatée pour les QPC transmises par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel. 113. Néanmoins, les QPC ne génèrent pas un apport d’activité conséquent pour les avocats aux Conseils, compte tenu de leur volume limité et du fait que l’intervention de ces professionnels n’est pas systématique (elle est fonction de la nature de l’affaire à l’occasion de laquelle la question est soulevée)92. b) Le contentieux devant les juridictions administratives du fond 114. Sur la période 2019-2023, le volume de contentieux augmente de 11 % devant les tribunaux administratifs et cette évolution s’inscrit dans une tendance haussière. S’agissant des cours administratives d’appel, au contraire, le volume de contentieux diminue de 11 % sur l’ensemble de la période, mais les variations annuelles ne permettent pas de mettre en évidence une tendance.

92 L’article R. 771-20 du code de justice administrative dispose en effet que : « [s]i la requête dont est saisie la juridiction qui a décidé le renvoi est dispensée du ministère d’avocat devant cette juridiction, la même dispense s’applique à la production des observations devant le Conseil d’État ; dans le cas contraire, et sauf lorsqu’elles émanent d’un ministre ou du Premier ministre, les observations doivent être présentées par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. » 34

Figure n° 8 – Évolution des affaires nouvelles enregistrées devant les juridictions administratives du fond

Source : Conseil d’État, Rapport public 2023, traitement par l’Autorité de la concurrence 115. Sur la période 2019-2023, la progression du nombre d’affaires devant les tribunaux administratifs est notamment portée par la hausse de 18 % du contentieux des étrangers, qui représente 41 % de l’ensemble des affaires enregistrées en premier ressort. À l’inverse, comme constaté dans les derniers avis, le contentieux fiscal continue de décroître. Il connaît une baisse de 33 % sur la période 2019-2023, son poids dans le contentieux total passant ainsi de 7 % à 4 %.

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Tableau n° 7 – Nombre d’affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs par domaine de contentieux Poids du Évolution

2019 2020 2021 2022 2023 contentieux 2019-2023 2019-2023 Étrangers 94 260 78 477 100 332 100 945 111 473 + 18 % 41 % Fonctionnaires et 21 740 19 125 24 713 20 415 21 203
- 2 % 9 % agents publics Logement 15 481 15 376 18 154 17 901 21 415 + 38 % 8 % Fiscal 16 577 12 549 12 822 12 266 11 170
- 33 % 6 % Police 13 675 13 672 13 706 12 914 14 214 + 4 % 6 % Urbanisme et 12 330 12 661 13 820 12 504 13 862 + 12 % 5 % aménagement Aide sociale 13 249 11 176 11 805 11 921 14 640 + 11 % 5 % Droits des personnes 5 286 6 254 7 025 6 483 7 754 + 47 % 3 % et libertés publiques Travail 4 514 3 553 4 404 4 405 3 908
- 13 % 2 % Autres* 34 168 37 671 34 603 32 578 37 690 + 10 % 15 % TOTAL 231 280 210 514 241 384 232 332 257 329 + 11 %

100 %

Source : Conseil d’État, Rapports publics 2019 à 2023, traitement par l’Autorité de la concurrence * Les autres domaines de contentieux, minoritaires, comprennent notamment les contentieux marchés et contrats, éducation et recherche, domaine et voirie. 116. S’agissant des juridictions spécialisées relevant du contrôle de cassation du Conseil d’État, l’essentiel du contentieux provient de la Cour nationale du droit d’asile (ci-après « CNDA »). Le nombre d’affaires nouvelles devant la CNDA a augmenté de 9 % entre 2019 et 2023 (avec, en raison de la crise sanitaire, une baisse notable des recours enregistrés en 2020 puis un rebond en 2021). Tableau n° 8 – Nombre de recours devant la CNDA, pourvois déposés et affaires réglées Évolution

2019 2020 2021 2022 2023 2019-2023 Nombre de recours enregistrés devant 59 091 46 043 68 243 61 552 64 685 + 9 % la CNDA Nombre de décisions rendues par la 66 464 42 025 68 403 67 403 66 358
- 0 % CNDA Nombre de pourvois déposés contre 905 614 1 051 810 652
- 28 % les décisions de la CNDA Nombre de décisions rendues après 38 49 59 42 49 + 29 % admission en cassation Taux de pourvois 1,4 % 1,5 % 1,5 % 1,2 % 1 %

Source : Conseil d’État, Rapports publics 2019 à 2023, traitement par l’Autorité de la concurrence 117. En outre, les affaires qui font l’objet d’une demande d’aide juridictionnelle, ce qui est quasi-systématique en contentieux des étrangers, sont rarement poursuivies lorsque celles-ci sont rejetées, ce qui est fréquent. En 2023, par exemple, seules 652 décisions de la CNDA ont fait l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État, soit un taux de pourvois de 1 %. Parmi ces pourvois, à l’issue de la procédure d’admission, le Conseil d’État ne s’est prononcé que sur 49 d’entre eux. 36

118. Enfin, l’évolution du contentieux devant le Conseil d’État dépend du taux d’admission des pourvois. En effet, seule une minorité des pourvois enregistrés donne lieu à une admission et à un examen approfondi. En 2023, ce taux d’admission (hors désistement, non-lieu et irrecevabilité) est de 27 % pour les décisions des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs (22 % pour les référés). Il tombe à 12 % pour les juridictions spécialisées. Comme dans ses précédents avis, l’Autorité observe que les taux d’admission sont variables d’une année sur l’autre, sans qu’une tendance ne se dégage. 119. De plus, lors de son audition du 4 décembre 202493, le président adjoint de la section du contentieux a indiqué que le taux d’admission varie de manière importante selon la matière concernée, entre 18 % et 42 %. Ces différences s’expliqueraient en partie par une différence du taux de pourvois en cassation. En effet, selon le président adjoint, les requérants seraient moins nombreux à se pourvoir en cassation dans certaines matières, pour des raisons économiques ou parce que les chances d’obtenir une cassation sont plus faibles. Ce serait notamment le cas pour les contentieux « étrangers » ou « fonction publique », qui constituent ensemble 50 % du contentieux devant les tribunaux administratifs et enregistrent chacun une baisse importante du nombre de pourvois devant le Conseil d’État sur les cinq dernières années. Tableau n° 9 – Évolution des taux d’admission, hors désistement, non-lieu et irrecevabilités par type de décision attaquée

2019 2020 2021 2022 2023 Décisions des cours administratives d’appel 32 % 28 % 24 % 27 % 27 % Décisions des tribunaux administratifs statuant en référé 27 % 26 % 25 % 26 % 22 % Décisions des tribunaux administratifs statuant en premier et 24 % 27 % 24 % 24 % 27 % dernier ressort hors référé Décisions des juridictions administratives spécialisées 11 % 12 % 12 % 9 % 12 % Source : Conseil d’État, Rapport public 2023 120. Il résulte de ce qui précède que, en dehors des effets de la crise sanitaire, le Conseil d’État connaît une baisse d’activité d’ampleur limitée depuis 2019. Comme cela a été confirmé lors de la séance, les causes de cette évolution étant encore largement méconnues, il est difficile d’anticiper l’évolution de l’activité de la juridiction suprême administrative. 2. L’ACTIVITÉ CONTENTIEUSE DEVANT LA COUR DE CASSATION a) La baisse du contentieux devant la Cour de cassation L’évolution du volume d’activité 121. Entre 2019 et 2023, le nombre d’affaires nouvelles devant la Cour de cassation connaît une baisse de 16 % en matière civile et de 12 % en matière pénale. En matière civile, la diminution observée s’inscrit dans une tendance à la baisse, qui a débuté avant 2019 et a déjà été analysée par l’Autorité dans son avis n° 23-A-03. En matière pénale, à l’inverse, l’inflexion à la baisse est nouvelle.

93 Cotes 88 et 89. 37

Figure n° 9 – Nouveaux pourvois enregistrés devant la Cour de cassation

Source : Secrétariat général de la première présidence de la Cour de cassation (cotes 108-109)- Traitement par l’Autorité de la concurrence 122. Sur le nombre total de pourvois (nouveaux et réinscrits94, en matière civile et pénale), la baisse du nombre d’affaires est de 13 % sur les cinq dernières années. Ce mouvement de baisse est continu, l’année 2020 présentant toutefois un recul exceptionnel de 16 % du nombre de nouveaux pourvois en raison de la crise sanitaire. Figure n° 10 – Nombre de pourvois devant la Cour de cassation (nouveaux et réinscrits) par an

Source : Rapport annuel 2023 de la Cour de cassation, traitement par l’Autorité de la concurrence 123. Le nombre de QPC traitées par la Cour de cassation, qui représentent un volume d’activité marginal de son activité (volume annuel autour de 250 QPC), a baissé entre 2019 et 2023 de

94 La légère différence entre les chiffres de la figure n° 9 et de la figure n° 10 s’explique par le fait que la première ne fait état que des nouveaux pourvois et la seconde comprend également les pourvois réinscrits, très minoritaires (au nombre de 316 pour l’année 2023). 38

37 % en matière civile, et a augmenté de 12 % en matière pénale, soit une baisse de 8 % du nombre total de QPC sur les cinq dernières années. 124. Comme mentionné dans les précédents avis de l’Autorité, l’origine de la baisse du nombre de nouveaux pourvois enregistrés par la Cour de cassation est largement structurelle car consécutive à la mise en œuvre de plusieurs réformes95 visant à réduire le volume du contentieux pour désengorger les juridictions. À cet égard, lors de leur audition du 11 décembre 2024, les représentantes de la Cour de cassation ont précisé que cette baisse était particulièrement marquée pour les chambres commerciale et sociale, qui enregistrent respectivement une baisse de 23 % et de 19 % du nombre de pourvois transmis sur la période 2019-2023. Tableau n° 10 – Évolution du nombre de pourvois transmis en matière civile par chambre Part du Évolution

2019 2020 2021 2022 2023 total 2019-2023 2019-2023 1ère chambre civile 2 062 1 902 1 942 1 703 1 695
- 18 % 16 % 2ème chambre civile 2 502 2 440 2 764 2 981 2 800 + 12 % 22 % 3ème chambre civile 1 640 1 519 1 590 1 833 1 636 0 % 14 % Chambre commerciale 1 781 1 556 1 588 1 637 1 369
- 23 % 13 % Chambre sociale 4 944 4 107 4 007 3 952 4 013
- 19 % 35 % TOTAL 12 929 11 524 11 891 12 106 11 513

Source : Rapport annuel 2023 de la Cour de cassation, traitement par l’Autorité de la concurrence 125. La baisse du nombre de pourvois transmis à la chambre sociale, qui représente 35 % du nombre de pourvois transmis aux chambres en matière civile, s’explique notamment par la mise en place des modes alternatifs de règlement des différends et par les mesures visant à favoriser leur développement96. 126. Cette baisse en matière sociale peut également s’expliquer par l’effet conjugué d’autres réformes mentionnées par le président de l’Ordre, à savoir le développement de la rupture conventionnelle en matière sociale, la barémisation des indemnités de licenciement sans cause réelle et sérieuse et l’exécution provisoire de plein droit en première instance. Toutefois, leur impact réel demeure difficile à quantifier. 127. Les représentantes de la Cour de cassation ont souligné, s’agissant plus largement de la baisse de l’activité de la Cour de cassation, que la conjoncture économique dégradée et l’inflation pouvaient également avoir un rôle dans la diminution du nombre de pourvois transmis à la Cour. b) L’évolution des taux de cassation 128. Les taux de cassation restent stables sur la période 2019-2023 et s’élèvent en moyenne à 30 % toutes matières confondues. En 2023, 70 % des arrêts statuant sur des moyens sont des arrêts de rejet. Par ces arrêts, les trois quarts sont, en matière civile, des arrêts de rejet non

95 Voir les réformes mentionnées aux paragraphes 160 et suivants de l’avis n° 23-A-03 précité. 96 Voir l’avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 164. 39

spécialement motivés (ci-après « RNSM ») et, en matière pénale, des arrêts de non-admission (ci-après « NA »). 129. Si la part des arrêts de rejet est restée stable sur la période 2019-2023, la nature des rejets a varié, marquée par une augmentation des RNSM et des NA, leur part ayant progressé de 42 % à 52 % sur cette période97. Figure n° 11 – Évolution des arrêts selon la nature de la décision rendue

Source : Rapport annuel 2023 de la Cour de cassation, traitement par l’Autorité de la concurrence 130. La Cour relève, dans son dernier rapport annuel, que les déchéances et les désistements représentent 20 % des motifs de clôture des pourvois sur la période 2019-2023. Quelle que soit l’année, les désistements sont toujours plus nombreux (de 1,4 à 1,9 fois) que les déchéances98. 131. Elle relève également qu’en matière pénale, la part des pourvois se terminant par une ordonnance de déchéance est trois fois plus élevée qu’en matière civile. La Cour indique que cette différence résulterait de la présence, obligatoire dans la grande majorité des pourvois civils, des avocats aux Conseils99. c) La baisse du contentieux devant les juridictions judiciaires du fond 132. La Cour note que la baisse du nombre de nouveaux pourvois résulte d’un mouvement à la baisse des décisions prononcées par les cours d’appel susceptibles de recours devant la Cour de cassation et que cette tendance est renforcée par une propension moins forte à former un pourvoi. 133. En effet, en matière civile, le nombre de décisions au fond est en recul de 13 % avec environ 144 000 décisions en 2022 contre 165 000 en 2019. En outre, la Cour relève que, pour la première fois sur la période 2018-2022, le taux de pourvoi passe sous la barre des 9 %, soit

97 Rapport annuel 2023 de la Cour de cassation, p. 254. 98 Rapport annuel 2023 précité, p. 258. 99 Ibid. 40

un point de moins qu’en 2018. Pour l’année 2023, la Cour indique que les chiffres provisoires confirment le double mouvement de diminution du nombre de décisions au fond prononcées par les cours d’appel (- 4 % par rapport à 2022) et du taux de pourvoi (7,9 % sur les décisions de 2023), justifiant le recul des pourvois civils transmis à la Cour100. 134. En matière pénale, la baisse du nombre de décisions rendues par les cours d’appel reste stable, passant de 106 900 en 2019 à environ 106 000 en 2022. Le taux de pourvois baisse également de manière moins marquée, passant de 6,6 % en 2019 à 6,2 % en 2022. 135. Il résulte de ce qui précède que la baisse de l’activité de la Cour de cassation, déjà constatée dans l’avis n° 23-A-03, se poursuit en matière civile et s’amorce également en matière pénale. Ce constat était attendu compte tenu des origines principalement structurelles de cette tendance, qui, en outre, est susceptible de se poursuivre dans les années à venir. III. Détermination du nombre recommandé de créations d’office 136. Malgré la situation économique toujours très favorable des offices (A), les incertitudes sur l’évolution de la demande et la faiblesse du vivier de candidats conduisent à conserver une attitude prudente dans la formulation des recommandations de créations d’offices d’avocats aux Conseils (B). A. UN POTENTIEL D’ACCROISSEMENT DE L’OFFRE 137. L’analyse de l’offre indique, d’une part, que, comme dans les précédents avis, les offices d’avocats aux Conseils, du fait de la conjonction de leur petit nombre, d’une situation de monopole et d’une grande liberté en matière de tarification comme de gestion, bénéficient d’un taux de marge et d’une rémunération très favorables. D’autre part, les offices créés depuis 2017 au fil des recommandations de l’Autorité jouissent d’une croissance continue et ne montrent aucun signe de fragilité financière. 138. Cette analyse plaide – comme la loi le prévoit – en faveur d’une augmentation progressive du nombre d’offices, d’autant que les nouveaux offices semblent pratiquer des honoraires plus modérés et consacrer personnellement plus de temps à l’examen de chaque dossier et aux relations avec leurs clients101. De telles prestations contribuent à la bonne administration de la justice, compte tenu de leur haut degré d’expertise et de la valeur ajoutée de leur formation et de leur expérience professionnelle.

100 Rapport annuel 2023 de la Cour de cassation, p. 245 101 Avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 173. 41

B. LES FACTEURS JUSTIFIANT UNE APPROCHE PRUDENTE 139. Malgré cette situation financière favorable, la profession est néanmoins affectée par deux facteurs justifiant une approche prudente de l’Autorité en matière de recommandations de créations d’offices pour la période 2025-2027. 140. Premièrement, les avocats aux Conseils font face à une baisse de la demande, tant devant la Cour de cassation que devant le Conseil d’État. Cette baisse pourrait se poursuivre à moyen terme. 141. L’Autorité entend prendre en compte ces éléments à l’horizon de deux ans pour lequel elle formule des recommandations. En effet, en dépit des facteurs favorables rappelés ci-avant, les avocats aux Conseils restent très dépendants de l’activité de cassation. 142. Deuxièmement, l’Autorité note que le vivier des nouveaux avocats aux Conseils reste limité, en raison du nombre réduit de nouveaux titulaires du CAPAC chaque année, ce qui restreint de facto les perspectives de croissance du nombre des nouveaux avocats aux Conseils dans les deux années à venir. Celles-ci sont d’autant plus limitées en raison des potentiels départs à la retraite. À cet égard, seul un professionnel a candidaté pour s’installer dans un office créé en 2023. 143. Si l’Autorité relève que la création de nouveaux offices reste justifiée pour faciliter l’accès à la profession des diplômés du CAPAC et favoriser la concurrence sur les honoraires pratiqués, une approche prudente et progressive semble, au regard des éléments précédemment exposés, pleinement justifiée pour la fixation du nombre d’offices à créer au cours des deux prochaines années. 144. L’Autorité propose ainsi, dans le délai de deux ans prévu pour la présente recommandation, la création d’un seul nouvel office. 145. Cette proposition mesurée n’est pas de nature à conduire à une dégradation significative :  de la situation financière des offices existants (qui semble d’autant moins envisageable que leur organisation est flexible) ;  et des autres critères retenus pour définir la bonne administration de la justice (qualité des prestations rendues par ces professionnels, maintien de l’obligation de « déconseil » pour éviter un encombrement des juridictions, maintien des relations de confiance avec les juridictions). L’Autorité recommande, dans le délai de deux ans, la création d’un nouvel office d’avocats aux Conseils IV. Autres recommandations de l’Autorité 146. Conformément à l’article L. 462-4-2 du code de commerce, l’Autorité est chargée de faire « toutes recommandations en vue d’améliorer l’accès aux offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation dans la perspective d’augmenter de façon progressive le nombre de ces offices ». 42

147. Dans le cadre de cette partie, il est proposé de faire le bilan des récentes mesures de suivi des recommandations de l’Autorité et des perspectives d’amélioration en matière d’accès à la profession d’avocat aux Conseils (A). Si de nombreux efforts ont été déployés par l’Ordre et la Chancellerie pour mettre en œuvre différentes recommandations émises par l’Autorité lors des précédents avis, certaines mesures complémentaires peuvent encore améliorer le dispositif régissant la liberté d’installation des avocats aux Conseils (B). A. BILAN ET PERSPECTIVES EN MATIÈRE D’ACCÈS À LA PROFESSION D’AVOCATS AUX CONSEILS 1. LES AVANCÉES EN MATIÈRE D’INFORMATION DÉLIVRÉE AUX CANDIDATS À L’INSTALLATION 148. L’Autorité relève que la Chancellerie et l’Ordre ont mis en œuvre plusieurs de ses précédentes recommandations concernant l’information des professionnels concernant leur candidature, les postes à pouvoir ou encore l’accès à la profession. 149. Ainsi, afin d’améliorer l’information des candidats sur l’état d’avancement de leur dossier de candidature pour une nomination, la Direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice (ci-après « DACS ») confirme avoir mis en place une communication suivie et personnalisée permettant aux candidats d’être régulièrement informés tout au long de la procédure et indique être en mesure d’assurer le même niveau d’information en cas de candidatures plus nombreuses102. 150. Par ailleurs, à la suite des recommandations de l’Autorité pour améliorer la transparence et l’objectivité de l’examen des candidatures103, la grille d’analyse élaborée par la DACS et formalisant les critères de départage des candidats remplissant identiquement les critères légaux de nomination a été adoptée par la commission de classement104. Son avis est désormais notifié au candidat105. 151. S’agissant de la recommandation de l’Autorité de communiquer les opportunités de reprise ou d’association au sein d’offices existants aux personnes remplissant les conditions pour exercer la profession106, le conseil de l’Ordre diffuse désormais un avis par courriel à tous les titulaires du CAPAC et aux avocats aux Conseils salariés en cas de départ ou lorsqu’un avocat aux Conseils recherche un associé ou un successeur107. Les résultats de la consultation publique montrent toutefois que cette information pourrait utilement être élargie aux collaborateurs d’avocats aux Conseils et aux étudiants à l’IFRAC qui n’accèdent à ces informations que par le bouche-à-oreille. 152. En outre, le président de l’Ordre a indiqué poursuivre les actions de communication visant à faire connaître plus largement la profession d’avocat aux Conseils, notamment avec la mise

102 Cote 30. 103 Avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 189 et suivants. 104 Cote 219. 105 Cote 29. 106 Avis n° 16-A-18 précité, paragraphes 406 et suivants. 107 Cote 41. 43

en place de nouveaux partenariats avec des universités, la création récente d’un module à l’école de formation du barreau sur les différentes voies d’accès à la profession, et l’octroi de stages « découverte » aux deux meilleurs rédacteurs de mémoires du concours de plaidoirie René Cassin et de la compétition internationale francophone de droit européen des droits de l’homme108. 153. S’agissant de l’information sur l’accès à la profession assurée par l’IFRAC dans le cadre de la formation, le président de l’Ordre et la directrice de l’IFRAC ont indiqué que le module « Installation et gestion d’un office » a été complété d’une séance dédiée à l’installation, animée par des avocats aux Conseils représentant chaque type d’exercice. Il est également renforcé depuis 2024 avec l’intervention d’un ancien président de l’Ordre relative à la déontologie, pour enrichir la formation sur des aspects pratiques liés à la déontologie en particulier lors de l’installation109. De plus, des réunions de formation axées sur la présentation des différentes voies d’accès à la profession sont également organisées au sein de l’IFRAC110. 154. L’Autorité soutient les mesures concrètes qui ont été mises en place par la DACS, l’Ordre et l’IFRAC pour améliorer l’information des candidats à l’installation et sur les modes d’accès à la profession. Elle est donc d’avis de continuer à les développer et à les pérenniser pour l’avenir. 2. L’ACCÈS DES FEMMES À LA PROFESSION 155. Au 30 janvier 2025, 40 femmes exercent la profession d’avocat aux Conseils (dont deux en tant que salariées), soit 30 % des effectifs totaux de la profession (132 avocats aux Conseils). La part des femmes dans la profession a augmenté : elle est passée de 17 % en 2005 à 30 % en 2025. En outre, 52,5 % des femmes actuellement en place ont été nommées depuis 2016. 156. La proportion de femmes dans la profession pourrait donc bientôt rattraper la part moyenne qu’elles représentent parmi les nouveaux titulaires du CAPAC depuis 11 ans (39 %). Néanmoins, l’Autorité avait relevé, dans son avis n° 23-A-03, que le taux de réussite des femmes à cet examen demeurait en moyenne inférieur à celui des hommes au cours des dix dernières années111. En 2022 et 2023, les femmes ont représenté respectivement 33 % et 20 % des candidats reçus au CAPAC112. 157. L’article 8 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 prévoit que « [l]ors de chaque renouvellement du conseil, le nombre de femmes et le nombre d’hommes à élire sont déterminés de telle sorte que la proportion totale, au sein de ce conseil, des personnes dont le sexe représente la part la plus faible parmi les avocats inscrits au tableau de l’ordre soit au moins égale à cette part, sans excéder la moitié ». 158. Concernant la représentation des femmes dans les instances professionnelles, le conseil de l’Ordre compte désormais cinq femmes, soit un tiers des membres. Cette proportion respecte

108 Cote 44 ; pour plus d’information sur le concours de plaidoirie René Cassin, voir : https://www.concourscassin.com/. 109 Cotes 43 et 84. 110 Cote 44. 111 Avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 216. 112 Cote 55. 44

donc la répartition prévue par l’article 8 précité. Si aucune d’entre elles n’occupait l’un des cinq postes à responsabilité en 2024 (président, premier syndic, second syndic, secrétaire-trésorier et secrétaire), la fonction de secrétaire est désormais occupée par une femme113. 159. Si l’Ordre avait justifié le manque de représentativité à ces fonctions par le critère d’ancienneté nécessaire pour y être nommé, il pourrait toutefois utilement envisager des modalités d’accès aux postes à responsabilité permettant d’éviter que l’application de ce critère n’aboutisse de nouveau à une représentation inégale des hommes et des femmes dans les postes à responsabilité. 3. L’OBLIGATION DE PROCÉDER À UN APPEL À MANIFESTATION D’INTÉRÊT 160. À l’issue de la publication de son avis n° 23-A-03, les services d’instruction ont constaté que seul un office d’avocats aux Conseils avait été créé par arrêté le 15 septembre 2023114, alors qu’elle avait recommandé la création de deux offices. Les services de la DACS ont indiqué aux services d’instruction que ce choix était justifié par la faiblesse du vivier et la baisse structurelle d’activité constatée devant les deux cours suprêmes, mais surtout par le fait qu’une seule candidature avait été transmise dans le délai imparti de deux mois115. 161. Pour rappel, l’article 29 du décret n° 91-1125 précité prévoit que « si, dans un délai de six mois à compter de la publication des recommandations de l’Autorité de la concurrence mentionnées à l’article L. 462-4-2 du code de commerce, le garde des sceaux, ministre de la justice, constate un nombre insuffisant de demandes de créations d’offices au regard des besoins identifiés, il procède à un appel à manifestation d’intérêt en vue de créer un ou plusieurs offices par arrêté publié au Journal officiel de la République française » (soulignement ajouté). Ainsi, le 23 avril 2019, un appel à manifestation d’intérêt avait été émis116, deux des quatre offices créés n’ayant pas été pourvus six mois après la publication des recommandations de l’Autorité. À la suite de cet appel, deux nouveaux professionnels exerçant à titre individuel avaient été nommés dans les deux derniers offices créés, par arrêtés en date du 11 décembre 2019. 162. Or, malgré le nombre insuffisant de candidatures, aucun appel à manifestation d’intérêt n’a eu lieu en 2023 en vue de créer le nombre d’offices correspondant aux besoins identifiés par l’Autorité. Interrogés sur ce point, les services de la DACS ont justifié le non-respect de la procédure prévue par la loi par leur certitude, fondée sur leurs échanges avec l’Ordre, qu’il n’y avait « qu’une seule candidature possible »117. 163. Si la faiblesse du vivier est une réalité que l’Autorité a constatée à plusieurs reprises, elle ne permet pas pour autant de déroger à l’application de l’article 29 précité. En effet, l’appel à manifestation d’intérêt offre aux candidats mal informés ou hésitants une seconde chance de

113 Site internet de l’Ordre des avocats aux Conseils, rubrique « Le Conseil de l’Ordre ». 114 Arrêté du 15 septembre 2023 portant création d’un office d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation (officiers publics ou ministériels), NOR : JUSC2309720A. 115 Cote 212. 116 Arrêté du 23 avril 2019 pris pour l’application de l’article 29 du décret n° 91-1125 du 28 octobre 1991 relatif aux conditions d’accès à la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 117 Cote 30. 45

candidater dans un office créé, et il n’appartient pas à la DACS de la supprimer quels que soient ses motifs. 164. En outre, l’obligation d’émettre un appel à manifestation d’intérêt participe également à l’information sur l’état des candidatures et ne saurait être méconnue sans nuire au niveau d’information des candidats. 165. Aussi, afin que les professionnels intéressés soient informés au mieux des opportunités dans le cadre de la création d’offices, l’Autorité renouvelle sa recommandation précédente quant à la publication par le ministère de la justice d’un état actualisé des candidatures et du nombre de places restant à pourvoir. Par ailleurs, elle insiste sur la nécessité de respecter la procédure prévue par l’article 29 du décret n° 91-1125 précité. 4. LES CHARGES COLLECTIVES ATTRIBUÉES AUX OFFICES 166. En vertu de l’article 43 du décret du 1er mars 2023 précité relatif au code de déontologie, tous les avocats aux Conseils ont l’obligation de contribuer aux charges collectives de l’Ordre. Il s’agit principalement des charges suivantes :  désignation au titre de l’aide juridictionnelle ;  membre du bureau d’aide juridictionnelle du Conseil d’État ou de la Cour de cassation ;  permanences de référés au Conseil d’État. 167. Dans son avis n° 23-A-03, l’Autorité avait relevé que l’attribution de ces charges était perçue comme manquant de transparence et d’équité par certains avocats aux Conseils. Si certains estimaient que l’attribution des dossiers au titre de l’aide juridictionnelle n’était pas proportionnée à la taille de leur office et représentait une charge trop lourde, d’autres regrettaient ne pas pouvoir participer davantage aux bureaux d’aide juridictionnelle, considérée comme un moyen de se former et de se faire connaître118. 168. Afin d’améliorer la transparence de l’attribution des charges, le président de l’Ordre a indiqué lors de son audition qu’il était désormais établi un rapport annuel sur les charges collectives, leur nature et leur attribution, adressé à l’ensemble des avocats aux Conseils119. Ce rapport explique la façon dont les charges sont attribuées, notamment en fonction de la taille des offices. Ainsi, le rapport précise que les désignations au titre de l’aide juridictionnelle se font via un logiciel informatique selon les principes suivants :  le logiciel regroupe l’ensemble des désignations au titre de l’aide juridictionnelle en matière civile, pénale et administrative ;  il tient compte des dossiers pour lesquels les offices se portent volontaires. Chaque désignation compte pour un dossier ;  le logiciel prend en considération le nombre d’avocats aux Conseils au sein de chaque structure. Un cabinet avec un seul avocat aux Conseils se verra attribuer quatre fois moins de dossiers qu’un cabinet avec quatre avocats aux Conseils.

118 Voir avis n° 23-A-03 précité, paragraphe 258. 119 Cote 45. 46

169. Le rapport indique également le nombre total de dossiers attribués selon le type de contentieux (civil, pénal, administratif) ainsi que le nombre moyen de dossiers attribué par avocat aux Conseils. Ainsi, en 2022, chaque avocat aux Conseils s’est vu attribuer en moyenne 16 dossiers. Il est précisé que, si d’importants écarts peuvent toujours être constatés, cela est dû au fait que le taux d’acceptation des dossiers peut varier fortement selon les offices : « plusieurs cabinets sont fortement volontaires pour accomplir des missions d’aide juridictionnelle et acceptent par avance leur désignation dans l’hypothèse où l’aide serait accordée. Certains cabinets ont donc un nombre moyen de dossiers par avocat aux Conseils compris entre 40 et 50 dossiers »120. 170. Le président de l’Ordre a précisé qu’une fiche individualisée était désormais communiquée à chaque avocat aux Conseils, lui indiquant le nombre de dossiers qu’il a traités au titre de l’aide juridictionnelle, permettant de le comparer au nombre moyen de dossiers par professionnel121. 171. L’Autorité salue cette initiative qui va dans le sens d’une plus grande transparence dans les désignations au titre de l’aide juridictionnelle. Elle appelle à étendre cette transparence aux autres charges, notamment concernant la nomination aux bureaux d’aide juridictionnelle et aux permanences de référés au Conseil d’État. 172. Concernant les possibilités d’allègement des charges collectives, le président de l’Ordre estime que, si elles s’avèrent parfois nécessaires, il est difficile de les encadrer clairement dans la mesure où elles nécessitent une appréciation au cas par cas, en fonction de situations personnelles exceptionnelles. Il indique que les charges des professionnels sont temporairement allégées lorsque ceux-ci sont dans des situations délicates sur le plan personnel ou professionnel122. 173. S’agissant de la participation aux bureaux d’aide juridictionnelle, le Président de l’Ordre indique que le système d’attribution actuel permet d’adapter la durée du mandat en fonction du mode d’exercice des professionnels et selon leur choix. Ainsi, afin de veiller à ce que cette participation ne constitue pas une charge trop lourde pour les nouveaux avocats aux Conseils nommés dans des offices créés, il est prévu que ces derniers soient, selon leur souhait, nommés pour un an ou pour trois ans. Les autres avocats aux Conseils sont, quant à eux, nommés pour trois ans et peuvent renouveler ce mandat123. 174. Lors de son audition, le président de l’Ordre a précisé qu’il avait pu arriver, par le passé, que certains avocats aux Conseils renouvellent leur mandat après cette durée de 6 ans. Il a indiqué ne pas être opposé à ce que soit instaurée une limite formelle d’un seul renouvellement afin d’assurer un meilleur roulement quant à cette charge collective. Afin d’aligner cette durée de mandat maximale de 6 ans pour tous les avocats aux Conseils tout en conservant la souplesse accordée aux nouveaux avocats aux Conseils nommés dans des offices créés, il a proposé que ceux-ci puissent être, comme actuellement, nommés pour un ou trois ans selon leur souhait et qu’ils puissent renouveler leur mandat jusqu’à une durée maximale de 6 ans124.

120 Cotes 45 et 61. 121 Ibid. 122 Cote 46. 123 Ibid. 124 Cote 47. 47

175. L’Autorité estime effectivement souhaitable que ces règles visant à harmoniser la durée des mandats soient adoptées et invite l’Ordre à les formaliser et à assurer leur respect pour permettre une répartition plus équitable de cette charge collective. 5. LA DÉONTOLOGIE 176. Comme indiqué supra (voir paragraphes 32 et suivants), la réforme instaurée par la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a créé un nouveau cadre légal et réglementaire en matière de discipline et de déontologie des officiers ministériels, applicable aux avocats aux Conseils. 177. Saisie pour avis sur le projet de décret relatif au code déontologie des avocats aux Conseils, l’Autorité a formulé plusieurs recommandations visant à accroître la transparence des avis du collège de déontologie, notamment en les publiant sur le site de l’Ordre, et à préciser plusieurs règles professionnelles125. 178. Si le code de déontologie des avocats aux Conseils finalement adopté par le décret n° 2023-146 du 1er mars n’a pas pris en considération l’intégralité des recommandations, certaines précisions sont intervenues sur des notions que l’Autorité avait appelées à clarifier, notamment via les avis du collège de déontologie, qui sont désormais publiés sur le site de l’Ordre. 179. Ainsi, dans sa recommandation n° 2023-01 du 11 octobre 2023, le collège de déontologie des avocats aux Conseils a apporté des précisions concernant les exigences auxquelles doit répondre le domicile professionnel. À cet égard, les avocats aux Conseils ont l’obligation d’être domiciliés à Paris ou dans les départements limitrophes. Si les bureaux secondaires sont interdits, le partage des locaux et la sous-location sont autorisés sous conditions. Les locaux doivent permettre de garantir le secret professionnel et le principe d’indépendance et peuvent, sous ces conditions, se situer au domicile personnel du professionnel. 180. De même, des précisions ont également été apportées sur les exigences applicables au commentaire doctrinal126. À cet égard, l’article 60 du code de déontologie indique que l’avocat aux Conseils « ne peut (…) commenter exclusivement une décision rendue dans une procédure dans laquelle il est intervenu ». Si le Collège de déontologie indique que cette interdiction est justifiée par l’absence de liberté d’opinion de l’avocat aux Conseils impliqué du fait de son obligation de loyauté envers son client, il précise qu’il n’est cependant pas interdit « de citer une décision dans laquelle ils sont intervenus dans le cadre d’un article de doctrine ou d’un livre », ni « de publier, sur un réseau social ou un site internet, un message destiné à informer de l’existence et du sens d’une décision de justice à condition que les termes de ce message soient conformes aux principes essentiels de la profession ». 181. Par ailleurs, l’interdiction de la mention de spécialisation a fait l’objet d’une précision dans le code de déontologie. Ainsi, l’article 57 dudit code ajoute que l’avocat aux Conseils « peut néanmoins faire part de son expérience professionnelle ». À cet égard, le président de l’Ordre avait indiqué à l’Autorité qu’il n’était pas interdit de préciser les domaines d’interventions ou le parcours académique dans une plaquette de présentation ou sur le site

125 Avis n° 23-A-02 du 10 février 2023 concernant un projet de décret relatif au code de déontologie des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, paragraphes 88 et suivants. 126 Recommandation n° 2023-02 du collège de déontologie des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation du 11 octobre 2023 relative aux sites internet des cabinets. 48

internet de l’office127. Ainsi, le collège de déontologie a précisé dans sa recommandation n° 2023-02 que « le site internet ne peut, de manière directe ou indirecte, contrevenir à l’article 57 al 3 du code de déontologie qui interdit toute mention de spécialisation à l’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Cette disposition ne fait pas obstacle à la mention de son parcours académique et de son expérience professionnelle »128. 182. Si l’Autorité salue les clarifications apportées par le collège de déontologie et la publication de ses avis sur le site de l’Ordre, elle invite le collège à poursuivre son action concernant les notions appelant encore des précisions. En outre, elle réitère sa position et estime souhaitable que les règles encadrant les commentaires doctrinaux soient assouplies129 pour permettre aux avocats aux Conseils de commenter les affaires dans lesquels ils sont intervenus. B. NOUVELLES RECOMMANDATIONS EN VUE DE FACILITER L’ACCÈS À LA PROFESSION 1. FAVORISER LES VOIES D’ACCÈS DÉROGATOIRES À LA PROFESSION a) L’information relative aux voies d’accès dérogatoire à la profession 183. La condition pour favoriser l’accès à la profession d’avocat aux Conseils est d’avoir un nombre de candidats suffisant, notamment grâce à une meilleure information sur les voies d’accès différenciées à la profession. 184. Dans son avis n° 23-A-03, l’Autorité avait ainsi invité l’Ordre et l’IFRAC à communiquer davantage sur les dispenses possibles de formation initiale à l’IFRAC et d’épreuves du CAPAC, en ciblant les professionnels qui collaborent déjà avec les avocats aux Conseils. 185. Sur ce point, la directrice de l’IFRAC a indiqué que les informations relatives aux dispenses figurent dans sa plaquette de présentation disponible sur le site de l’Ordre, mais sont également rappelées lors de la réunion de rentrée et lors des entretiens individuels avec les candidats souhaitant s’inscrire. Elle précise qu’elles sont également mentionnées dans l’avis de publicité du CAPAC qui est largement diffusé dans la presse juridique et sur les réseaux sociaux130. En outre, le président de l’Ordre a souligné que ces informations sur les dispenses existantes étaient également diffusées lors des actions menées dans les universités ou encore lors du module dédié à l’école de formation du barreau131. 186. L’Autorité salue les actions de l’Ordre et de l’IFRAC pour communiquer les dispenses possibles facilitant l’accès à la profession, elle invite l’Ordre à poursuivre ses efforts pour diffuser largement cette information, notamment directement sur son site internet.

127 Voir l’avis n° 23-A-02 précité, paragraphe 154. 128 Recommandation n° 2023-02 du collège de déontologie des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation du 11 octobre 2023 relative aux sites internet des cabinets. 129 Voir l’avis n° 23-A-02 précité, paragraphes 160 et suivants. 130 Cote 81. 131 Cote 41. 49

b) Assouplir les voies d’accès dérogatoires à la profession 187. La profession d’avocat aux Conseils ne peut être exercée que par une personne ayant obtenu le CAPAC. S’il existe des cas de dispense de formation et de certaines épreuves écrites d’admissibilité, voire de certaines épreuves orales, la réussite à l’examen final du CAPAC reste néanmoins obligatoire pour tous les candidats (voir paragraphes 13 et suivants ci-dessus). 188. En pratique, ces dispenses restent très peu sollicitées, les données transmises par l’IFRAC aux services d’instruction indiquant que seules deux demandes de dispense de formation initiale ont été formées depuis 2022. Aucune des deux personnes ayant bénéficié de dispenses n’a été admissible au CAPAC132. 189. Il apparaît donc nécessaire d’adapter les voies d’accès dérogatoires existantes pour les rendre plus accessibles aux profils les plus expérimentés. 190. En premier lieu, le dispositif actuel exige jusqu’à 10 années d’exercice dans la profession d’origine, mais ne requiert qu’une année de pratique professionnelle auprès d’un avocat aux Conseils. Or, la durée de l’expérience professionnelle au sein d’offices d’avocats aux Conseils semble un élément davantage pertinent que la durée d’exercice de la profession d’origine pour attester que le candidat dispose de connaissances et de compétences qui justifient l’octroi de dispenses. 191. Les conditions d’expérience exigées pourraient donc être révisées afin de valoriser davantage les années de pratique professionnelle au sein d’un office d’avocats aux Conseils. Par exemple, la durée d’exercice de la profession d’origine pourrait être abaissée et celle de la pratique professionnelle au sein d’un office d’avocats aux Conseils rehaussée. 192. En deuxième lieu, les collaborateurs d’avocats aux Conseils, qui disposent d’une importante expérience en matière de rédaction de mémoires devant la Cour de cassation et le Conseil d’État et donc en techniques de cassation, pourraient être davantage incités à solliciter une dispense afin d’accéder à la profession d’avocats aux Conseils. 193. Afin de prendre davantage en compte la spécificité du statut de collaborateur d’avocat aux Conseils et de mieux valoriser l’expérience et le haut niveau de compétences que ces professionnels ont pu acquérir, il conviendrait de prévoir une voie d’accès à la profession plus souple pour ceux qui rempliraient les conditions d’expérience, pour faciliter leur entrée dans la profession. 194. Ainsi, la dispense du CAPAC pourrait être, pour les collaborateurs d’avocats aux Conseils expérimentés, envisagée selon des modalités similaires à celles prévues pour les avocats à la Cour, en application des articles 97 et 98 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat. 195. En effet, certains professionnels peuvent bénéficier de conditions particulières d’inscription au tableau d’un barreau. Selon les activités exercées et la durée d’expérience, ils peuvent être dispensés de la condition de diplôme et/ou de la formation théorique et pratique de 18 mois et du certificat d’aptitude à la profession d’avocat (ci-après « CAPA »)133.

132 Cote 42. 133 Par exemple, sont éligibles aux dispenses prévues par l’article 98 du décret n° 91-1197 précité les professionnels justifiant de huit ans au moins de pratique professionnelle qui ont exercé les fonctions de juriste d’entreprise, de juriste attachés à l’activité juridique d’une organisation syndicale, ou de juriste salarié d’un avocat, d’une association ou d’une société d’avocats, d’un office d’avoué ou d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation (3°, 5° et 6° de l’article 98 du décret n° 91-1197 précité). 50

196. Si le candidat remplit des conditions d’expérience professionnelle, alors seule la réussite à un examen oral de contrôle des connaissances en déontologie et réglementation professionnelle est exigée pour accéder à la profession d’avocat134. 197. Cet accès dérogatoire pourrait être appliqué à la profession d’avocat aux Conseils pour les collaborateurs d’avocats aux Conseils qui rempliraient les conditions d’expérience. 198. Elle permettrait d’améliorer les perspectives professionnelles des collaborateurs d’avocats aux Conseils, en facilitant leur entrée dans la profession, notamment pour les plus expérimentés. Pour rappel, les collaborateurs d’avocats aux Conseils sont au nombre de 343, selon le dernier décompte de 2023. 199. Pour adapter un tel dispositif à la profession d’avocat aux Conseils, outre le contrôle de connaissance en déontologie et réglementation professionnelle, l’examen oral pourrait comprendre également un contrôle de connaissances sur les techniques de cassation. 200. En troisième lieu, les dispositions du décret n° 91-1125 définissant les conditions de dispense prévoient de multiples conditions d’expérience selon le type de profession exercée et manquent de clarté. Il pourrait donc être utile d’ouvrir une réflexion pour simplifier ce dispositif, afin d’améliorer sa lisibilité. Recommandation n° 1 – Adapter et clarifier les voies d’accès dérogatoires à la profession d’avocat aux Conseils L’Autorité recommande de : – modifier le dispositif encadrant les dispenses pour mieux valoriser les années de pratique professionnelle au sein d’un office d’avocats aux Conseils. Par exemple, en raccourcissant la durée d’exercice de la profession d’origine et en allongeant celle de la pratique professionnelle au sein d’un office d’avocats aux Conseils ; – assouplir les conditions d’accès à la profession pour les collaborateurs d’avocats aux Conseils qui remplissent les conditions d’expérience, en leur permettant d’être dispensés du CAPAC, sous réserve, par exemple, de la réussite à un examen oral de contrôle des connaissances en déontologie et réglementation professionnelle, ainsi qu’en techniques de cassation ; – ouvrir une réflexion sur la simplification du dispositif encadrant les dispenses, afin d’améliorer sa lisibilité. 2. FAVORISER LA RÉUSSITE AU CAPAC 201. Si la formation d’une durée de trois ans à l’IFRAC et son examen final permettent, selon l’Ordre, de s’assurer que les candidats atteignent le niveau de compétences attendu pour exercer devant les cours suprêmes, il ressort également de la consultation publique que la formation dispensée par l’IFRAC est souvent jugée trop longue et trop lourde, et ce d’autant plus en cas de redoublement. Elle impliquerait notamment, pour certains collaborateurs rémunérés au dossier, de réduire leur activité professionnelle et donc de sacrifier une partie de leur rémunération sur toute la durée de la formation.

134 Article 98-1 du décret n° 91-1197 du 21 novembre 1991 organisant la profession d’avocat. 51

202. De surcroît, certains candidats potentiels considèrent l’examen final trop sélectif et les chances de réussite trop incertaines, ce qui s’avérerait dissuasif au regard de l’investissement personnel et financier important que nécessite la formation. De plus, des collaborateurs d’avocats aux Conseils ont souligné qu’en cas d’échec, leur formation et leur expérience n’étaient pas nécessairement valorisées par leurs employeurs et qu’elle n’était pas valorisable en dehors de cette fonction de collaborateur d’avocats aux Conseils. 203. S’agissant de la sélectivité de la formation, la directrice de l’IFRAC a indiqué que le calcul du taux de réussite aux examens de fin d’année devrait, pour être plus proche de la réalité, prendre en compte le fait qu’une partie des étudiants ne se présentent pas à l’examen, et donc se baser sur le nombre d’étudiants ayant passé l’examen et non sur le nombre d’inscrits en début d’année. Ainsi, si le taux de passage à l’année supérieure se réfère au nombre d’étudiants qui passent effectivement l’examen de fin d’année, le taux de réussite était, entre 2016 et 2024, en moyenne de 83 % pour la première année et de 80 % pour la deuxième année135. En revanche, ce taux corrigé de réussite reste très faible pour l’examen du CAPAC avec en moyenne 37 % d’étudiants admis sur le nombre total de personnes passant l’examen, sur la même période. Tableau n° 11 – Nombre d’étudiants inscrits à l’IFRAC et de diplômés par année 1ère 2ème 3ème Candidats Années Diplômés année année année au CAPAC 2019-2020 24 8 2 12 4 2020-2021 16 16 6 6 2 2021-2022 17 9 12 9 3 2022-2023 8 12 8 11 5 2023-2024 17 6 8 15 7 Source : Ordre des avocats aux conseils (cote 134) 204. Par conséquent, l’Autorité préconise plusieurs mesures qui permettraient de rendre la formation moins dissuasive et d’augmenter les chances de succès des étudiants. a) Supprimer la limite de trois présentations à l’examen 205. Le dernier alinéa de l’article 5 du décret n° 91-1125 précité prévoit que « nul ne peut se présenter plus de trois fois à l’examen ». 206. Il ressort de l’instruction que cette limite de trois présentations au CAPAC constitue une restriction de nature à dissuader certains candidats potentiels. 207. Cette limite serait donc, pour les candidats, un facteur de stress et d’autolimitation dont l’existence apparaît d’autant moins justifiée qu’elle s’ajoute à des critères de sélection et un niveau d’exigence particulièrement élevés pour obtenir le diplôme. 208. La suppression de cette limite pourrait donc inciter davantage de candidats à s’inscrire et poursuivre la formation, tout en augmentant leurs chances d’obtenir leur diplôme. Elle s’inscrirait de surcroît dans un mouvement d’assouplissement déjà poursuivi par le gouvernement s’agissant d’autres concours. Ainsi, le décret n° 2021-334 du 26 mars 2021136

135 Cote 134. 136 Décret n° 2021-334 du 26 mars 2021 portant suppression des limites au nombre de présentations aux concours et examens de la fonction publique civile et de la magistrature. 52

a supprimé les dispositions limitant le nombre de présentations possible à un concours, à un examen professionnel, ou à un cycle préparatoire à un concours de plusieurs écoles de la fonction publique et de la magistrature, dont l’Institut national du service public et l’École nationale de la magistrature. Le gouvernement avait alors indiqué avoir pour objectif de rendre la fonction plus ouverte et de renforcer les chances de réussite des candidats, notamment ceux dont la situation nécessite une préparation sur une plus longue période137. 209. Par conséquent, l’Autorité recommande de supprimer la limite de trois présentations à l’examen. b) Supprimer la limite d’un redoublement par année 210. L’article 9 du décret n° 91-1125 prévoit que « chacune des deux premières années ne peut être redoublée qu’une fois ». 211. Or, il ressort également de l’instruction que la possibilité de ne redoubler qu’une fois est considérée par certains candidats potentiels comme un frein, notamment en raison de la difficulté de la première année. Ainsi, un redoublement ou même la perspective d’un redoublement inciterait d’autant plus les candidats à renoncer à poursuivre la formation jusqu’au diplôme. À cet égard, il peut être relevé que le taux d’abandon est déjà particulièrement élevé la première année. Selon les statistiques communiquées par la directrice de l’IFRAC138, le taux d’abandon au cours de la première année, c’est-à-dire le taux d’étudiants ne se présentant pas à l’examen final, est en moyenne de 35 % entre 2018 et 2024. 212. Si la possibilité de suivre la formation en tant qu’auditeur libre constitue une option intéressante pour répondre, au moins partiellement, à ce problème, il conviendrait, néanmoins, afin de limiter les freins qui peuvent pousser certains étudiants à renoncer à achever leur formation et obtenir leur diplôme, d’envisager la suppression de cette limitation. c) Élargir les mesures mises en place par l’IFRAC pour favoriser la réussite des étudiants aux candidats bénéficiant de dispenses 213. La directrice de l’IFRAC a indiqué avoir mis en place récemment de nouvelles mesures visant à améliorer le taux de réussite au CAPAC. Ainsi, la formation comprend désormais une préparation spécifique à l’épreuve du grand oral pour les étudiants de 3ème année, également ouverte aux étudiants de 2ème année, avec des oraux blancs devant un jury composé d’un universitaire et de deux avocats aux Conseils. Par ailleurs, les étudiants sont davantage encouragés à assister aux épreuves orales du CAPAC pour « désacraliser » l’épreuve et mieux préparer les étudiants dès leur première année. De plus, l’IFRAC a récemment adopté une notice méthodologique qui précise aux étudiants les critères d’évaluation et permet de les guider dans la rédaction des mémoires, ainsi qu’une bibliographie détaillée pour permettre une remise à niveau selon les connaissances des étudiants139.

137 Source : https://www.banquedesterritoires.fr/concours-de-la-fonction-publique-fin-de-la-limitation-du- nombre-de-participations. 138 Cote 134. 139 Cote 79. 53

214. En 2024, 7 étudiants ont été admis au CAPAC sur les 13 qui s’étaient présentés à l’examen, soit un taux de réussite de 54 %. Ce taux de réussite est donc en forte hausse puisqu’il n’était qu’en moyenne de 33 % entre 2016 et 2022. 215. L’Autorité se félicite de ces mesures visant à améliorer le taux de réussite au CAPAC, qui contribue à augmenter le nombre de candidats potentiels à l’installation. Elle encourage l’IFRAC à poursuivre cette politique. 216. Toutefois, en 2023, l’Autorité avait relevé que, sur la période 2017-2022, seul un candidat avait été admis au CAPAC sur les 6 inscrits dans le cadre d’une dispense. Entre 2022 et 2024, seuls deux candidats ont demandé à bénéficier d’une dispense et aucun d’eux n’a été reçu au CAPAC140. Compte tenu du fort taux d’échec au CAPAC des candidats bénéficiant de dispenses, il pourrait être proposé un accompagnement spécifique pour ces candidats permettant de mieux les préparer aux exigences de l’examen et augmenter leurs chances de succès. Cette préparation pourrait, par exemple, inclure une préparation aux épreuves orales similaire à celle proposée aux étudiants de 3ème année. Recommandation n° 2 – Favoriser la réussite au CAPAC L’Autorité recommande de : – supprimer la limite de trois présentations à l’examen (article 5 du décret n° 91-1125) ; – supprimer la limite d’un redoublement par année (article 9 du décret n° 91-1125) ; – ouvrir l’accès au nouveau module de préparation aux épreuves orales du CAPAC et aux oraux blancs aux candidats bénéficiant de dispenses afin d’augmenter les chances de réussite aux épreuves obligatoires. 3. CLARIFIER LES RÈGLES APPLICABLES AUX SOCIÉTÉS PLURI-PROFESSIONNELLES D’EXERCICE 217. L’article 3-3 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 modifiée141 permet à l’avocat aux Conseils « [d’]également exercer sa profession dans le cadre d’une société pluri-professionnelle d’exercice », dont l’objet est l’exercice en commun de la profession d’avocat aux Conseils et d’une ou plusieurs des professions suivantes : avocat, commissaire-priseur judiciaire, huissier de justice, notaire, administrateur judiciaire, mandataire judiciaire, conseil en propriété industrielle et expert-comptable. 218. La société pluri-professionnelle d’exercice a été créée par l’ordonnance n° 2016-394 du 31 mars 2016142, complétée par un décret du 5 mai 2017143, pour permettre l’exercice en commun des professions d’avocat aux Conseils, d’avocat, de commissaire-priseur judiciaire, d’huissier de justice, de notaire, d’administrateur judiciaire, de mandataire judiciaire, de conseil en propriété industrielle, de commissaire aux comptes et d’expert-comptable.

140 Cote 42. 141 Modifiée par l’ordonnance n° 2016-394 du 31 mars 2016. 142 Ordonnance n° 2016-394 du 31 mars 2016 relative aux sociétés constituées pour l’exercice en commun de plusieurs professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé. 143 Décret n° 2017-794 du 5 mai 2017 relatif à la constitution, au fonctionnement et au contrôle des sociétés pluri-professionnelles d’exercice de professions libérales juridiques, judiciaires et d’expertise comptable prévues au titre IV bis de la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990. 54

219. En 2020, les professions concernées ont élaboré, via un groupe de travail interprofessionnel, un guide pratique destiné à expliciter les modalités de cette forme inédite d’exercice professionnel en commun144. 220. Ce type de structure, qui offre des synergies entre deux professions complémentaires, permet d’ouvrir aux collaborateurs d’avocats aux Conseils des opportunités professionnelles d’association même en cas d’échec au CAPAC, et de valoriser leurs années d’expérience et de formation au sein d’un office d’avocat aux Conseils. 221. Le guide pratique précité et le règlement professionnel des avocats aux Conseils apportent certaines précisions quant aux modalités d’exercice dans ce type de société, notamment sur la mise en œuvre du dispositif de « secret partagé » prévu par l’article 31-10 de la loi n° 1990-1258 du 31 décembre 1990, dans sa rédaction issue de l’article 3 de l’ordonnance n° 2016-394 du 31 mars 2016. 222. Toutefois, afin de garantir la sécurité juridique de ces sociétés, le collège de déontologie pourrait utilement apporter des précisions sur les modalités pratiques d’exercice au sein d’un office associant des avocats aux Conseils et des avocats à la Cour, notamment sur la réception des clients, la présentation du papier en-tête ou du site internet. Recommandation n° 3– Clarifier les conditions d’exercice des sociétés pluri-professionnelles d’exercice associant des avocats aux Conseils à des avocats à la Cour pour assurer leur sécurité juridique L’Autorité recommande de clarifier, dans un avis du collège de déontologie des avocats aux Conseils, les conditions d’exercice des sociétés pluri-professionnelles d’exercice associant des avocats aux Conseils à des avocats à la Cour. 4. SUPPRIMER LA LIMITATION GÉOGRAPHIQUE D’EXERCICE DE LA PROFESSION a) Supprimer l’obligation de disposer d’un domicile professionnel à Paris 223. L’article 41 du code de déontologie des avocats aux Conseils prévoit que le professionnel « dispose d’un cabinet conforme aux usages et permettant l’exercice professionnel dans le respect des principes essentiels à la profession »145. 224. Dans sa recommandation n° 2023-01 du 11 octobre 2023, le collège de déontologie énonce que, pour être conforme à l’usage, le domicile professionnel d’un avocat aux Conseils doit se trouver à Paris ou dans les départements limitrophes (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne). 225. Or, il ressort de l’instruction qu’une telle limitation géographique dissuade de rejoindre la profession des profils expérimentés et qualifiés établis dans d’autres régions, notamment des collaborateurs d’avocats aux Conseils. 226. Par ailleurs, l’interdiction de s’établir en région pour exercer la profession n’apparaît pas justifiée à plusieurs égards. Tout d’abord, pour instaurer cette limitation géographique, le collège de déontologie se fonde sur la règle déontologique imposant aux avocats à la Cour

144 Source : https://www.cnb.avocat.fr/sites/default/files/guide_interprofessionnalite_juillet_2020_2.pdf. 145 Article 41 du décret n° 2023-146 du 1er mars 2023 relatif au code de déontologie des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation. 55

de fixer leur domicile professionnel dans le ressort du tribunal judiciaire auprès duquel ils sont établis, sous réserve des dispositions légales particulières146. Or, une telle justification ne saurait s’appliquer aux avocats aux Conseils, dans la mesure où la compétence des juridictions suprêmes de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire est nationale et que les justiciables de l’ensemble du territoire national sont donc susceptibles d’y être représentés. 227. En outre, le collège de déontologie a justifié cette limitation géographique par la nécessité pour l’avocat aux Conseils de pouvoir se rendre à très bref délai au Conseil d’État ou à la Cour de cassation, notamment en cas de référé. S’il existe des procédures d’urgence devant le Conseil d’État, il n’y a qu’en matière de référé-liberté, prévu par l’article L. 521-2 du code de justice administrative, qui précise que le juge se prononce dans les quarante-huit heures147. En outre, les demandes tendant à ce que le juge des référés prescrive une mesure en application de l’article L. 521-2 sont dispensées de ministère d’avocat148. De même, les appels formés devant le président de la section du contentieux du Conseil d’État contre les ordonnances rendues par le juge des référés en application de l’article L. 521-2 sont dispensés de ministère d’avocat149. 228. En outre, même dans les cas où les clients souhaitent être assistés par un avocat aux Conseils et qu’une audience est nécessaire dans un délai contraint, un professionnel résidant en région peut se rendre à Paris à brève échéance si nécessaire, sans que cela nuise à sa capacité de défendre son client. 229. Dès lors, l’Autorité recommande de supprimer l’obligation pour les avocats aux Conseils d’avoir un domicile professionnel à Paris ou dans un département limitrophe, afin de leur permettre d’établir leur domicile professionnel sur l’ensemble du territoire national. Une telle mesure permettrait à de nombreux professionnels établis en région de rejoindre la profession et donc d’attirer de nouveaux profils. De plus, elle remplirait un objectif d’équité puisqu’elle permettrait de faciliter l’accès aux prestations des avocats aux Conseils pour les justiciables de l’ensemble du territoire et non uniquement pour les justiciables situés à Paris. b) Permettre aux étudiants à l’IFRAC de suivre davantage de cours à distance 230. La suppression de la limitation géographique relative au domicile professionnel pourrait, pour être pleinement effective et permettre de limiter les déplacements pour les étudiants résidant en région, s’accompagner de la possibilité de suivre une partie de la formation à l’IFRAC à distance, alors que la crise sanitaire a déjà accéléré la digitalisation des enseignements pour d’autres formations. Cette facilité permettrait également de favoriser l’accès à la formation pour les candidats potentiels.

146 Article 45 du décret n° 2023-552 du 30 juin 2023 portant code de déontologie des avocats. 147 Article L. 521-2 du code de justice administrative. 148 Article R. 522-5 du code de justice administrative. 149 Article R. 523-3 du code de justice administrative. 56

Recommandation n° 4 – Supprimer la limitation géographique d’exercice de la profession L’Autorité recommande de : – supprimer l’obligation pour les avocats aux Conseils de disposer d’un domicile professionnel à Paris ou dans les départements limitrophes ; – permettre aux étudiants à l’IFRAC de suivre davantage de cours à distance pour limiter les déplacements pour les étudiants ne résidant pas à Paris. 5. AUGMENTER D’UN À DEUX LE NOMBRE D’AVOCATS AUX CONSEILS SALARIÉS PAR AVOCAT AUX CONSEILS LIBÉRAL 231. En application de l’article 3-1 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 précitée, un avocat aux Conseils « peut exercer sa profession en qualité de salarié d’une personne physique ou d’une personne morale titulaire d’un office ». L’alinéa 2 du même article précise que chaque office ne peut employer plus d’un avocat aux Conseils salarié. 232. Pour favoriser l’accroissement du nombre de professionnels de justice, l’article 59 de la loi Croissance et activité a étendu les possibilités pour les notaires150, les commissaires de justice151 et les greffiers des tribunaux de commerce152 de recruter des salariés de la même profession. Ainsi, pour chacune de ces professions, il ne peut y avoir plus de deux professionnels salariés par professionnel libéral au sein d’une même structure. 233. Afin de poursuivre le même objectif d’accroissement des professionnels et d’harmoniser les règles applicables aux professions dont la liberté d’installation est régulée, il serait pertinent d’élargir cet assouplissement aux avocats aux Conseils et de leur permettre de recruter jusqu’à deux salariés par avocat aux Conseils libéral. En effet, comme l’Autorité l’avait relevé dans son avis n° 16-A-18153 concernant les notaires, acquérir une expérience en tant que salarié peut s’avérer particulièrement utile dans la perspective d’une installation libérale. À cet égard, quatre avocats aux Conseils nommés salariés entre 2018 et 2021 sont depuis devenus associés ou titulaires d’office individuel. Recommandation n° 5 – Élargir les possibilités de recrutement d’avocats aux Conseils salariés L’Autorité recommande d’augmenter d’un à deux le nombre d’avocats aux Conseils salariés par avocat aux Conseils libéral afin d’harmoniser les conditions d’exercice des avocats aux Conseils avec celles des officiers publics et ministériels.

150 Article 1 ter, 1er alinéa, de l’ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat. 151 Article 6 de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice. 152 Article L. 743-12-1 du code de commerce. 153 Avis n° 16-A-13 du 9 juin 2016 relatif à la liberté d’installation des notaires et à une proposition de carte des zones d’implantation, assortie de recommandations sur le rythme de création de nouveaux offices notariaux, paragraphe 30. 57

Conclusion 234. L’Autorité constate que les avocats aux Conseils, du fait de la conjonction de leur petit nombre, d’une situation de monopole et d’une grande liberté en matière de tarification comme de gestion, bénéficient d’un taux de marge et d’une rémunération toujours très favorables. 235. Par ailleurs, les offices créés depuis 2017 ne présentent pas de fragilité financière et ont démontré pouvoir maintenir une croissance économique élevée et relativement continue depuis leur création. Leur chiffre d’affaires est inférieur mais leur taux de marge est plus élevé que celui du reste de la profession. Les résultats financiers de ces offices démontrent que l’introduction de nouveaux acteurs a enrichi le jeu concurrentiel au sein de la profession, sans pour autant déstabiliser son équilibre économique. 236. Il existe donc, à moyen terme, un potentiel de développement d’offices supplémentaires, sans que cela porte atteinte à la qualité des prestations rendues devant les juridictions de cassation. 237. À court terme, l’Autorité estime toutefois nécessaire d’adopter une approche prudente en matière d’augmentation du nombre d’offices, compte tenu notamment des incertitudes sur l’évolution de la demande et la faiblesse du vivier de candidats. 238. En effet, l’activité des deux juridictions suprêmes connaît une baisse modérée mais constante depuis quelques années et aucun facteur ne permet d’anticiper un regain d’activité à court ou moyen terme. En outre, le vivier de candidats potentiels à l’installation reste réduit, compte tenu des plus nombreuses possibilités d’association ou de reprise d’office en raison de départs à la retraite envisagés à court et moyen terme. 239. La DACS avait déjà pris en compte ces facteurs pour décider de ne créer qu’un office en 2023, et non deux comme recommandé par l’Autorité dans son précédent avis. 240. Compte tenu de ce contexte, l’Autorité propose la création d’un seul office supplémentaire d’avocats aux Conseils sur la prochaine période biennale (2025-2027). 241. Par ailleurs, l’Autorité salue, d’une part, les avancées significatives réalisées dans la modernisation de la profession et la promotion de l’accès des femmes à la profession d’avocat aux Conseils et, d’autre part, la prise en compte de plusieurs de ses précédentes recommandations qualitatives. 242. Toutefois, l’étroitesse du vivier de candidats ne doit pas faire obstacle à la réalisation de l’objectif inscrit dans la loi d’une augmentation progressive du nombre d’offices lorsque la situation économique le justifie. Il apparaît donc essentiel de mettre en place des mesures favorisant l’arrivée de nouveaux professionnels, notamment en facilitant l’entrée dans la profession de personnes expérimentées, en particulier les collaborateurs d’avocats aux Conseils. Tel est le sens des recommandations n° 1 et n° 2.

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243. Par ailleurs, les conditions d’exercice des sociétés pluri-professionnelles, associant avocats aux Conseils et avocats à la Cour, pourraient être précisées, ces sociétés ouvrant de nouvelles perspectives professionnelles aux collaborateurs d’avocats aux Conseils ayant le titre d’avocat à la Cour. Tel est le sens des recommandations n° 3. 244. De même, la limite géographique d’exercice de la profession ainsi que le recours au salariat pourraient être élargis, permettant d’attirer davantage de profils. Tel est le sens des recommandations n° 4 et n° 5.

Délibéré sur le rapport oral de M^me Céline Devienne et l’intervention de M^me Leïla Benalia, rapporteure générale adjointe, par M. Benoît Cœuré, président, M^me Fabienne Siredey-Garnier, M. Thibaud Vergé et M. Vivien Terrien, vice-présidents, et M^me Camille Chaserant et M. Walid Chaiehloudj, membres

La chargée de séance, Le président,

Habiba Kaïd-Slimane Benoît Cœuré

 Autorité de la concurrence

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AVIS N° 25-A-06

ANNEXE

« SYNTHÈSE DE LA CONSULTATION PUBLIQUE SUR LA LIBERTÉ D’INSTALLATION DES AVOCATS AU CONSEIL D’ÉTAT ET À LA COUR DE CASSATION »

SOMMAIRE

I. PRÉSENTATION DE LA CONSULTATION PUBLIQUE ……………. 4 II. LE PROFIL DES CONTRIBUTEURS (QUESTIONS 1 À 11) ……….. 5 A. LE STATUT DES CONTRIBUTEURS (QUESTIONS 1, 3, 8 ET 10) ……………. 5 B. PYRAMIDE DES ÂGES (QUESTION 7) …………………………………………………… 6 III. LES AVOCATS AUX CONSEILS D’ÉTAT ET À LA COUR DE CASSATION (QUESTIONS 12 À 45) ………………………………………….. 6 A. QUESTIONS RÉSERVÉES AUX AVOCATS AUX CONSEILS TITULAIRES OU ASSOCIÉS D’UN OFFICE (QUESTIONS 12 À 26) ……………………………… 6 B. QUESTIONS ADRESSÉES À L’ENSEMBLE DES PERSONNES TRAVAILLANT AU SEIN D’UN OFFICE D’AVOCATS AUX CONSEILS (QUESTIONS 27 À 41) ……………………………………………………………………………. 7 1. L’ATTRIBUTION DES CHARGES COLLECTIVES (QUESTIONS 27 ET 28) ………………. 7 2. INFORMATION SUR LES POSTES À POURVOIR DANS LES OFFICES EXISTANTS (QUESTIONS 29, 30 ET 31) …………………………………………………………………………….. 8 3. INFORMATION SUR LES POSTES À POURVOIR DANS LES OFFICES CRÉÉS OU VACANTS (QUESTIONS 33 ET 34)……………………………………………………………………. 9 4. LES FREINS POUR ACCÉDER À LA FORMATION ET AU DIPLÔME D’AVOCAT AUX CONSEILS (QUESTION 35) …………………………………………………………………………… 10 5. INFORMATION ET COMMUNICATION SUR LES DISPENSES DE FORMATION INITIALE ET D’ÉPREUVES DU CAPAC (QUESTION 36) …………………………………………………. 11 6. LES AMÉLIORATIONS PERMETTANT D’INCITER DAVANTAGE DE CANDIDATS À PASSER LE CAPAC (QUESTION 37) ……………………………………………………………… 11 7. LA CANDIDATURE DANS UN OFFICE NOUVELLEMENT CRÉÉ (QUESTION 41) ……. 12 C. LES QUESTIONS ADRESSÉES AUX TITULAIRES DU CAPAC (QUESTIONS 42 À 45) ………………………………………………………………………….. 12 1. DURÉE D’OBTENTION DE L’EXAMEN DU CAPAC (QUESTION 42) ………………….. 12 2. LA CANDIDATURE DANS UN OFFICE NOUVELLEMENT CRÉÉ (QUESTIONS 43 ET 44) …………………………………………………………………………………………………………………. 13 3. LES AMÉLIORATIONS PERMETTANT DAVANTAGE AUX CANDIDATS DE POSTULER DANS UN OFFICE CRÉÉ (QUESTION 45) …………………………………………………………. 13 IV. QUESTIONS COMMUNES (QUESTIONS 46 À 53) ……………………. 13 A. LES RÈGLES ENCADRANT LES MODALITÉS DE CANDIDATURE À LA NOMINATION DANS UN OFFICE CRÉÉ (QUESTIONS 46, 47 ET 48) ……. 13 B. INFORMATION SUR LA DATE DE DÉPÔT DES CANDIDATURES (QUESTIONS 49 ET 50) ………………………………………………………………………… 14 C. L’ATTRACTIVITÉ DE LA PROFESSION D’AVOCAT AUX CONSEILS ET L’AMÉLIORATION DE SES CONDITIONS D’ACCÈS (QUESTION 51) …. 14 D. L’IMPACT SUR LA PROFESSION DE LA CRÉATION DE NOUVEAUX OFFICES D’AVOCATS AU CONSEIL D’ÉTAT ET À LA COUR DE CASSATION (QUESTION 52) ……………………………………………………………….. 15 2

E. AUTRES OBSERVATIONS (QUESTION 53) ………………………………………….. 15 V. RAPPEL DES QUESTIONS POSÉES …………………………………………. 17

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I. Présentation de la consultation publique 1. Le 19 septembre 2024, l’Autorité de la concurrence (ci-après « l’Autorité ») a lancé une consultation publique sur la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation (ci-après « avocat aux Conseils ») en application de l’article L. 462-4-2 du code de commerce. En vue de l’élaboration d’un nouvel avis en 2025 sur leur liberté d’installation et réviser ses recommandations en matière de création d’offices, elle a invité tous les acteurs intéressés à émettre des observations et à répondre à un formulaire en ligne, constitué de 53 questions ciblées en fonction du statut des répondants. Elle a particulièrement encouragé « les collaborateurs des avocats aux Conseils ainsi que les étudiants en cours de formation à l’IFRAC à répondre à la présente consultation ». 2. Cet appel a été entendu puisque 90 % des contributions exploitables émanent de collaborateurs exerçant au sein d’un office d’avocats aux Conseils (64 %) et d’étudiants à l’IFRAC (26 %). Seul un avocat aux Conseils, associé dans un office créé avant 2016, a répondu. Afin de respecter le secret statistique, ses réponses à certaines questions ne seront pas restituées dans la présente synthèse. En outre, la participation quasi-inexistante des avocats aux Conseils malgré les communications et relances effectuées sur le site de l’Autorité, les réseaux sociaux et par l’Ordre révèle un moindre intérêt de ces derniers envers cet exercice de consultation réalisé tous les deux ans depuis 2016. 3. Un total de 140 réponses incomplètes et de 40 réponses complètes à la consultation publique ont été dénombrées. Après vérifications, 39 contributions exploitables ont finalement été retenues pour l’analyse1. 4. L’échantillon des répondants est notamment composé de 36 personnes qui remplissent les conditions requises pour exercer la profession d’avocat aux Conseils (titulaire, associé, collaborateur titulaire ou non du CAPAC, salarié) ou envisagent de les remplir (diplômé CAPAC ou étudiant à l’IFRAC). Ces contributeurs se répartissent entre 56 % de femmes et de 44 % d’hommes. 47 % des contributeurs ont entre 30 et 40 ans tandis que 9 % ont entre 50 et 60 ans. 5. La présente synthèse reprend les trois sections du questionnaire. La première porte sur le profil des contributeurs (questions 1 à 11, cf. II), la deuxième concerne les questions adressées aux avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation (questions 12 à 45, cf. III) et, enfin, la troisième comprend des questions d’ordre général destinées à tous les répondants (questions 46 à 53, cf. IV).

1 Certaines contributions soumises dans le cadre de la présente consultation n’ont pas pu être exploitées en raison de leur manque de caractère sérieux et de données manquantes. 4

II. Le profil des contributeurs (questions 1 à 11) A. LE STATUT DES CONTRIBUTEURS (QUESTIONS 1, 3, 8 ET 10) Personnes travaillant au sein d’un cabinet d’avocats Total Femmes En % Hommes En % aux Conseils Avocat(e) aux Conseils associé(e) en exercice d’une 1 0 0 % 1 100 % société titulaire d’un office Collaborateur (-trice) d’avocat(e) aux Conseils non 21 13 62 % 8 38 % titulaire du CAPAC Collaborateur (-trice) d’avocat(e) aux Conseils titulaire 4 1 25 % 3 75 % du CAPAC Étudiant(e) en formation à l’IFRAC ou en stage dans un 10 6 60 % 4 40 % cabinet d’avocats aux Conseils Autre personne (par ex. : représentant d’une instance ordinale, d’une association de consommateurs agréée, 3 1 33 % 2 67 % etc.) TOTAL 39 21

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6. Sur un total de 39 répondants, seul un avocat aux Conseils, associé d’une société titulaire d’un office, a répondu au questionnaire. Par ailleurs, parmi les autres répondants, 25 sont collaborateurs d’avocats aux Conseils, dont 5 sont titulaires du CAPAC, 10 sont étudiants à l’IFRAC et 3 ont répondu en tant qu’« autre personne ». Ces 3 derniers contributeurs sont des personnes physiques qui ont répondu en leur nom à la consultation publique. 7. Les femmes ont majoritairement répondu et soumis leurs contributions à la consultation publique (54 %). Le seul avocat aux Conseils ayant répondu au sondage est un homme. Parmi l’ensemble des personnes travaillant au sein d’un office, 14 sont des femmes et 12 sont des hommes.

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B. PYRAMIDE DES ÂGES (QUESTION 7) Pyramide des âges 8 7 6 5 4 3 2 1 0 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 Hommes Femmes

8. Parmi les 39 contributeurs, plus de la moitié ont entre 25 et 39 ans (21 contributeurs). Moins d’un tiers des répondants a entre 45 et 60 ans (12 contributeurs). III. Les avocats aux Conseils d’État et à la Cour de cassation (questions 12 à 45) A. QUESTIONS RÉSERVÉES AUX AVOCATS AUX CONSEILS TITULAIRES OU ASSOCIÉS D’UN OFFICE (QUESTIONS 12 À 26) 9. Afin de préserver le secret statistique, les réponses apportées par l’unique avocat aux Conseils libéral ayant répondu à la consultation publique ne font pas l’objet d’une restitution dans la présente synthèse.

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B. QUESTIONS ADRESSÉES À L’ENSEMBLE DES PERSONNES TRAVAILLANT AU SEIN D’UN OFFICE D’AVOCATS AUX CONSEILS (QUESTIONS 27 À 41) 10. Tel qu’indiqué supra, sur l’ensemble des répondants à la consultation publique, 36 personnes remplissent les conditions requises pour exercer la profession d’avocat aux Conseils ou envisagent de les remplir.

1. L’ATTRIBUTION DES CHARGES COLLECTIVES (QUESTIONS 27 ET 28) 11. La part importante de contributeurs qui a choisi de ne pas se prononcer sur les questions de cette section peut sans doute s’expliquer par le profil des répondants qui, pour la plupart, sont collaborateurs d’offices d’avocats aux Conseils ou étudiants à l’IFRAC. En conséquence, s’ils ont une bonne connaissance du fonctionnement des offices, ils ne se voient pas attribuer directement des charges collectives par l’Ordre. 12. Parmi les 36 contributeurs, qui pouvaient choisir plusieurs réponses, la majorité n’a pas d’opinion sur l’attribution des charges collectives par l’Ordre (21). Parmi ceux qui se prononcent, 10 estiment que l’attribution des charges collectives est opaque, tandis que 6 considèrent qu’elle est transparente et équitable. L’attribution des charges collectives par l’Ordre Pas d’opinion Opaque Inéquitable Transparente Équitable 0 5 10 15 20 25

13. Interrogés sur les potentielles améliorations à apporter à l’attribution des charges collectives, les pistes les plus souvent retenues par les répondants sont : publier des tableaux d’attribution par courrier électronique ou directement sur le site de l’Ordre (13 réponses), expliciter davantage les règles d’attribution des charges collectives (13 réponses) et prendre en considération la taille des offices dans l’attribution des charges collectives (12 réponses). 7

Les améliorations à apporter sur l’attribution des charges collectives Pas d’opinion Encadrer plus strictement l’acceptation spontanée des dossiers d’AJ Faire respecter la durée d’exercice du mandat des membres des bureaux d’AJ Nommer plus d’AVAC aux bureaux d’AJ Prendre en compte la taille des offices Encadrer les possibilités d’allègement des charges collectives dans certains cas spécifiques Expliciter les règles d’attribution des charges collectives Publier les tableaux d’attribution par courrier électronique ou directement sur le site de l’Ordre 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

2. INFORMATION SUR LES POSTES À POURVOIR DANS LES OFFICES EXISTANTS (QUESTIONS 29, 30 ET 31) 14. Sur les 36 personnes remplissant les conditions requises pour exercer la profession d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation ou envisageant de les remplir, la moitié d’entre elles estiment ne pas être suffisamment informées des postes à pourvoir dans les offices existants. Onze contributeurs considèrent à l’inverse que l’information sur ce sujet est suffisante, soit un peu moins du tiers du total des contributeurs visés par cette question. 15. Pour les contributeurs, qui sont essentiellement des collaborateurs d’offices d’avocats aux Conseils et des étudiants à l’IFRAC, le principal moyen pour être informé des postes à pourvoir dans les offices existants est le bouche-à-oreille (pour 25 contributeurs). Seulement 8 contributeurs indiquent être informés des postes à pourvoir sur le site internet de l’Ordre et 5 contributeurs par l’intermédiaire des réseaux sociaux. 8

Moyens utilisés pour s’informer des postes à pourvoir dans les offices existants Pas d’opinion Bouche à oreille Réseaux sociaux Courrier électronique Site internet de l’Ordre 0 5 10 15 20 25 30

16. S’agissant des axes d’amélioration proposés, 3 contributeurs proposent une centralisation des offres publiées sur le site de l’Ordre, tandis que 2 contributeurs ont proposé l’organisation de réunions par les associés afin qu’ils puissent rencontrer les titulaires du CAPAC à la recherche d’associés. L’organisation d’une publicité via un site centralisant les dossiers de candidature est également envisagée par un contributeur. 3. INFORMATION SUR LES POSTES À POURVOIR DANS LES OFFICES CRÉÉS OU VACANTS (QUESTIONS 33 ET 34) 17. Sur les 36 personnes remplissant les conditions requises pour exercer la profession d’avocat aux Conseils ou envisageant de les remplir, 13 contributeurs considèrent être suffisamment informés des postes à pourvoir dans les offices créés ou vacants tandis que 13 personnes estiment ne pas être suffisamment informées. 18. Comme pour les offices existants, le bouche-à-oreille est la principale source d’information (24 contributeurs). En revanche, davantage de contributeurs indiquent être informés par courrier électronique diffusé par l’Ordre des avocats aux Conseils (10 contributeurs) et grâce au site internet de l’Ordre (9 personnes). 9

Moyens utilisés pour s’informer des postes à pourvoir dans les offices créés ou existants Pas d’opinion Bouche à oreille Réseaux sociaux Courrier électronique diffusé par l’Ordre des AVAC Site internet de l’Ordre des avocats aux Conseils 0 5 10 15 20 25 30

19. S’agissant des axes d’amélioration proposés par les contributeurs, 4 suggèrent des mesures visant à améliorer la publicité des postes à pourvoir. Parmi eux, 2 contributeurs proposent leur publication sur le site du ministère ou un site dédié. 4. LES FREINS POUR ACCÉDER À LA FORMATION ET AU DIPLÔME D’AVOCAT AUX CONSEILS (QUESTION 35) 20. Parmi les 36 contributeurs remplissant les conditions requises pour exercer la profession d’avocat aux Conseils ou envisageant de les remplir, la moitié estime que la formation dispensée à l’IFRAC est trop lourde ou trop longue (18), 16 considèrent que l’examen est trop sélectif et difficile et 8 soulignent un manque d’information sur les voies d’accès différenciées à la profession. Les freins à la formation et au diplôme Pas d’opinion Manque d’attractivité Manque d’information sur les voies d’accès différenciées à la profession Examen trop sélectif et difficile Formation trop lourde/longue 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

21. Parmi les autres freins soulevés par les contributeurs, ont été soulignés la limite de trois présentations à l’examen du CAPAC qui instaurerait une barrière à l’entrée dans la profession, l’investissement personnel très important impliquant des sacrifices 10

professionnels et financiers, le manque de visibilité de la profession ou encore le manque de perspectives du fait du faible nombre d’offices. 5. INFORMATION ET COMMUNICATION SUR LES DISPENSES DE FORMATION INITIALE ET D’ÉPREUVES DU CAPAC (QUESTION 36) 22. Sur les 36 personnes remplissant les conditions requises pour exercer la profession d’avocat aux Conseils, 47 % des contributeurs estiment être suffisamment informés sur les dispenses de formation initiale et d’épreuves du CAPAC. 23. À l’inverse, 44 % des répondants considèrent qu’il y a un manque d’information. 6. LES AMÉLIORATIONS PERMETTANT D’INCITER DAVANTAGE DE CANDIDATS À PASSER LE CAPAC (QUESTION 37) 24. Les améliorations possibles pour inciter davantage de candidats à passer le CAPAC les plus fréquemment citées par les répondants (36 personnes) sont : une meilleure valorisation de l’expérience des collaborateurs des offices (24 personnes) et une simplification de l’obtention du CAPAC pour les professionnels remplissant les conditions de dispenses de formation et d’épreuves du CAPAC (18 personnes). Écourter la formation et améliorer la conciliation vie professionnelle et formation sont également des pistes fréquemment citées. Les améliorations possibles pour inciter davantage de candidats à passer le CAPAC Pas d’opinion Simplification de l’obtention du CAPAC pour les professionnels pouvant bénéficier de dispenses Meilleure conciliation entre vie professionnelle et formation Ecourter la formation Meilleure valorisation de l’expérience des collaborateurs des offices Meilleure information sur la formation 0 5 10 15 20 25 30

25. S’agissant des autres axes d’amélioration proposés par les contributeurs, il a par exemple été suggéré que une meilleure valorisation du collaborateur ou encore une augmentation du nombre de postes d’avocats aux Conseils salariés. 26. En outre, deux répondants se sont prononcés en faveur d’une plus grande liberté d’installation des avocats aux Conseils.

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7. LA CANDIDATURE DANS UN OFFICE NOUVELLEMENT CRÉÉ (QUESTION 41) 27. Parmi les 36 personnes remplissant les conditions requises pour exercer la profession d’avocat aux Conseils ou envisageant de les remplir, 66 % estiment que si de nouvelles recommandations sont faites, elles ne souhaiteraient pas postuler dans un office nouvellement créé au cours de la période 2025-2027. 28. S’agissant des arguments invoqués par les répondants, trois déclarent ne pas avoir pour projet de devenir avocat aux Conseils car ils ne souhaitent pas prendre la place d’un jeune titulaire du CAPAC, ils désirent rester collaborateurs ou ils n’ont pas la volonté de tout « recommencer à zéro ». 29. Plusieurs personnes indiquent ne pas souhaiter candidater en raison de leur profil car s’estimant trop âgées ou considérant, à l’inverse, que cette opportunité arriverait trop tôt dans leur carrière. 30. Quatre contributeurs ne souhaitent pas candidater à un office nouvellement créé en raison de problématiques qui sont liées à cette modalité d’installation. Parmi ces derniers, deux d’entre eux estiment qu’il existe aujourd’hui suffisamment d’offices et que l’augmentation de leur nombre par la création d’offices supplémentaires en sus de la baisse du nombre de pourvois rend le projet trop risqué. Le manque de clientèle ainsi que les désavantages liés au démarrage d’une activité sur une charge nue face aux avantages de l’association dans une charge existante sont autant d’éléments mis en avant par ces contributeurs pour expliquer leur souhait de ne pas candidater. 31. Quatre répondants invoquent des arguments liés à l’association au sein d’un office d’avocats aux Conseils. L’existence d’un nombre suffisant d’opportunités d’association ou de reprise d’offices existants est notamment mentionnée par les contributeurs. L’un des répondants indique quant à lui être déjà en voie d’association dans un office existant tandis qu’un autre relève, dans le même sens, être attaché à l’idée d’une association et à la transmission des savoirs et pratiques s’y attenant. C. LES QUESTIONS ADRESSÉES AUX TITULAIRES DU CAPAC (QUESTIONS 42 À 45) 32. Comme indiqué supra, cinq contributeurs titulaires de l’examen du CAPAC ont répondu à la présente consultation publique. 1. DURÉE D’OBTENTION DE L’EXAMEN DU CAPAC (QUESTION 42) 33. Sur l’ensemble des titulaires de l’examen du CAPAC (5), 4 répondants ont indiqué qu’ils étaient titulaires de celui-ci depuis moins de 5 années. 34. Seul un contributeur a mentionné qu’il a obtenu l’examen depuis plus de 5 ans.

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2. LA CANDIDATURE DANS UN OFFICE NOUVELLEMENT CRÉÉ (QUESTIONS 43 ET 44) 35. L’ensemble des répondants titulaires de l’examen du CAPAC (5) ont répondu qu’ils n’ont pas candidaté lors des précédentes vagues de créations d’offices. 36. Quatre répondants n’ont pas postulé pour devenir titulaire d’un office créé en raison d’une préférence pour une succession dans un office existant lorsque l’opportunité se présentera. Pour deux des contributeurs, les risques financiers liés à une charge nouvelle motivent leur absence de candidature. 37. Du reste, l’un des contributeurs a répondu qu’il n’a pas souhaité candidater, car il ne souhaite pas changer de situation professionnelle, tandis qu’un autre répondant a indiqué qu’il aurait des difficultés à développer une clientèle propre sur une charge nouvelle. 3. LES AMÉLIORATIONS PERMETTANT DAVANTAGE AUX CANDIDATS DE POSTULER DANS UN OFFICE CRÉÉ (QUESTION 45) 38. Afin d’inciter plus de candidats à postuler dans un office créé, des contributeurs suggèrent : – un allègement des règles de publicité en faveur des avocats aux Conseils récemment nommés ; – une clarification des règles de sélection des candidats. 39. À l’inverse, un contributeur indique qu’il ne voit pas d’intérêt à la création de nouveaux offices en raison des difficultés que rencontrent les titulaires d’offices à trouver des successeurs lors d’une cession d’office. IV. Questions communes (questions 46 à 53) 40. Au total, 39 personnes ont fourni des réponses complètes et exploitables à la consultation publique. A. LES RÈGLES ENCADRANT LES MODALITÉS DE CANDIDATURE À LA NOMINATION DANS UN OFFICE CRÉÉ (QUESTIONS 46, 47 ET 48) 41. Parmi les personnes ayant répondu au questionnaire (39), plus des deux tiers estiment que les règles encadrant les modalités de candidature à la nomination au sein d’un office créé ne posent pas de difficultés particulières. 42. S’agissant des difficultés invoquées par les contributeurs ayant répondu par l’affirmative : – trois répondants invitent à une modification et un allongement du délai actuel de deux mois qui serait trop court au regard du nombre de documents à fournir ; 13

– deux contributeurs proposent des modifications des règles de nomination qui imposeraient des critères de sélection finaux qui sont, selon eux, non connus, insuffisamment transparents et non objectivés ; – la complexité du dossier administratif est également mise en avant par l’un des répondants. 43. S’agissant des axes d’amélioration proposés, plusieurs répondants (4) proposent des modifications au regard de l’examen du CAPAC. L’un d’entre eux estime notamment que l’examen est trop scolaire et qu’il ne serait pas adapté au niveau des professionnels qui le présentent. La suppression des lettres de recommandation et une modification de la composition de la Commission afin qu’elle ne soit pas composée d’avocats aux Conseils sont autant d’éléments mis en avant par un autre contributeur. La mise en place de supports de cours en ligne et une simplification de la durée de formation nécessaire contribueraient également, selon deux autres contributeurs, à améliorer les modalités de candidature à la nomination au sein d’un office créé. 44. Enfin, deux répondants proposent d’allonger le délai actuel de deux mois pour faciliter la candidature dans un office créé. Plusieurs contributeurs ont également suggéré des modifications plus profondes concernant la liberté d’installation des avocats aux Conseils. Ces derniers estiment par exemple que chaque titulaire du CAPAC remplissant les conditions légales pourrait créer un office et s’installer librement grâce à un allègement sensible de la procédure actuelle, notamment lorsque le nombre de candidats à une charge nue est supérieur ou égal aux places existantes. B. INFORMATION SUR LA DATE DE DÉPÔT DES CANDIDATURES (QUESTIONS 49 ET 50) 45. Parmi les contributeurs ayant répondu au questionnaire (39), les trois quarts (29) estiment que les potentiels candidats sont suffisamment informés de l’ouverture de la phase de dépôt de candidature. 46. Les moyens de communication sur la date de dépôt des candidatures les plus appropriés seraient le site internet de l’Ordre des avocats aux Conseils (34 % des réponses) et le site internet de l’IFRAC (24 % des réponses). Les réseaux sociaux, le site internet de l’Autorité de la concurrence et la plateforme OPM viennent ensuite (environ 15 % des réponses chacun). C. L’ATTRACTIVITÉ DE LA PROFESSION D’AVOCAT AUX CONSEILS ET L’AMÉLIORATION DE SES CONDITIONS D’ACCÈS (QUESTION 51) 47. Parmi l’ensemble des répondants (39), 15 contributeurs ont apporté des observations sur les mesures permettant de renforcer l’attractivité de la profession d’avocat aux Conseils et d’améliorer ses conditions d’accès. 48. Parmi ceux-ci, huit contributeurs ont émis des observations relatives à l’examen du CAPAC. Deux des répondants estiment qu’il demeure nécessaire de faciliter l’examen du CAPAC ou de supprimer la limite de trois présentations pour les candidats. L’un des contributeurs suggère la mise en place d’une dispense de l’obtention du CAPAC au bout d’un certain 14

nombre d’années d’expérience comme collaborateur dans un office d’avocat aux Conseils (15 ou 20 ans à titre d’illustration). 49. En outre, plusieurs axes d’améliorations ont été proposés par les contributeurs, notamment : – introduire davantage de transparence sur la sélection lors des épreuves orales du CAPAC ; – transformer les épreuves orales du CAPAC en insistant sur la gestion des dossiers et la déontologie ; – mieux valoriser les trois années de formation à l’IFRAC sur le marché du travail ; – imposer aux avocats aux Conseils une obligation de former leurs collaborateurs dans les trois matières de cassation (civile, pénale et administrative) lors de leur inscription à l’IFRAC ; – permettre à des personnes plus jeunes d’obtenir le CAPAC plutôt que de systématiquement favoriser des hommes ou des femmes de plus de 40 ans ; – communiquer davantage sur la profession d’avocat aux Conseils ainsi que sur la spécificité de la technique de cassation au sein des professions juridiques et du grand public. D. L’IMPACT SUR LA PROFESSION DE LA CRÉATION DE NOUVEAUX OFFICES D’AVOCATS AU CONSEIL D’ÉTAT ET À LA COUR DE CASSATION (QUESTION 52) 50. Sur l’ensemble des contributeurs à la consultation publique (39), 25 % considèrent que la création de nouveaux offices d’avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation aurait un impact positif sur la profession d’avocat aux Conseils. Par ailleurs, 25 % des contributeurs estiment que de nouveaux offices créés n’auraient pas d’impact sur la profession. 51. Sept répondants estiment que la création de nouveaux offices d’avocats aux Conseils aurait un impact très positif tandis que neuf contributeurs considèrent au contraire qu’elle aurait un impact négatif sur la profession. E. AUTRES OBSERVATIONS (QUESTION 53) 52. Quatre contributeurs ont émis des observations sur la formation dispensée à l’IFRAC. Parmi ceux-ci, deux d’entre eux suggèrent un allègement de la formation à l’école. Un contributeur estime qu’il faudrait contrôler que les étudiants puissent faire chaque année un nombre de dossiers déterminés en civil, public et pénal et, si un étudiant ne trouve pas, malgré ses efforts, des dossiers en telle ou telle matière, imposer à l’Ordre de désigner un ou plusieurs avocats aux Conseils chargés de confier à l’intéressé l’instruction de dossiers dans lesdites matières. Un accès plus libre à la profession une fois la formation validée est également proposé par un répondant.

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53. Enfin, des contributeurs suggèrent : – une meilleure information des candidats sur le coût d’acquisition approximatif d’un office existant et la durée approximative de cet amortissement ; – une meilleure prise en considération de la formation en cabinet qui est au moins aussi importante que celle dispensée par l’IFRAC ; – l’organisation d’un examen du CAPAC qui se montre plus impartial et objectif ; – une meilleure prise en compte de la clientèle captive au profit d’un petit nombre de cabinets, phénomène qui constitue un frein pour tout nouvel avocat aux Conseils nouvellement désigné ; – une suppression du système des offices et une ouverture complète de la profession. 16

V. Rappel des questions posées Personne de contact Civilité Nom Prénom À quel titre participez-vous à la présente consultation publique ? Adresse électronique Coordonnées téléphoniques Coordonnées postales [Adresse] Coordonnées postales [Code postal] Coordonnées postales [Ville] Tranche d’âge Autres personnes que celles remplissant les conditions d’exercice de la profession d’avocat aux Conseils Vous répondez au présent questionnaire en qualité de : Merci de préciser l’identité de la personne concernée : Personne remplissant les conditions requises pour exercer la profession d’avocat aux Conseils ou envisageant de les remplir Vous répondez au présent questionnaire en tant que personne remplissant les conditions requises pour exercer la profession d’avocat aux Conseils ou envisageant de les remplir. Plus précisément, vous êtes : Merci de préciser votre identité : Avocat aux Conseils titulaire d’un office individuel Dénomination de la société Votre société est-elle détenue par l’intermédiaire d’une SPFPL (société de participations financières de professions libérales) ? Avocat aux Conseils associé en exercice d’une société titulaire d’un office Dénomination de la société S’agit-il d’une société pluri-professionnelle d’exercice constituée pour l’exercice en commun de plusieurs professions ? Votre société est-elle détenue par l’intermédiaire d’une SPFPL (Société de participations financières de professions libérales) ? 17

Avocat aux Conseils exerçant dans une société pluri-professionnelle d’exercice (SPE) (SPE) Quelles sont les autres professions associées ? Office existant Votre office a-t-il été créé dans le cadre de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ? En application de quel arrêté votre office a-t-il été créé ? Développement de la clientèle des nouveaux avocats aux Conseils Depuis la création de votre office, êtes-vous satisfait du développement de votre clientèle ? Quels sont selon vous les freins au développement de clientèle pour les offices récemment créés ? Comment anticipez-vous l’évolution du volume d’activité de votre office dans les 5 prochaines années ? Pour quelles raisons ? Introduction du retrait pour mésentente dans les SEL (articles 136 à 139 du décret du 14 août 2024) Le décret n° 2024-876 du 14 août 2024 relatif à l’exercice en société de la profession d’avocat aux Conseils a introduit un droit de retrait pour mésentente dans les SEL (articles 136 à 139 du décret). Concernant cette modification, vous êtes : Anticipation du volume d’activité dans les cinq prochaines années Comment anticipez-vous l’évolution du volume d’activité de votre office dans les cinq prochaines années ? Pour quelles raisons ? Attribution des charges collectives Estimez-vous qu’actuellement, l’attribution des charges collectives par l’Ordre est : Selon vous, quelles améliorations pourraient être apportées sur ce point : Transparence de l’information relative aux postes disponibles En tant que personne exerçant ou potentiellement amenée à exercer le métier d’avocat aux Conseils, estimez-vous être suffisamment informé(e) des postes à pourvoir dans les offices existants ? Selon vous, quels seraient les axes d’amélioration concernant l’information relative aux postes à pourvoir dans les offices existants ? En tant que personne exerçant ou potentiellement amenée à exercer le métier d’avocat aux Conseils, estimez-vous être suffisamment informé(e) des postes à pourvoir dans les offices créés ou vacants ? 18

Selon vous, quels seraient les axes d’amélioration concernant l’information relative aux postes à pourvoir dans les offices créés ou vacants ? Avenir professionnel des avocats aux Conseils Selon vous, quels sont les freins pour accéder à la formation et au diplôme d’avocat aux Conseils ? Selon vous, y a-t-il suffisamment d’information et de communication sur les dispenses de formation initiale et d’épreuves du CAPAC ? Quelles améliorations pourraient permettre d’inciter davantage de candidats à passer le CAPAC ? Quand envisagez-vous de prendre votre retraite ? Estimez-vous que la reprise de votre office posera des difficultés ? Le cas échéant, merci de préciser pour quelle(s) raison(s). Candidature pour la période 2025-2027 Si de nouvelles recommandations en matière de créations d’offices sont faites, souhaiteriez- vous candidater au cours de la période 2025-2027 ? Personne ne voulant pas candidater dans un nouvel office créé en 2025-2027 Pour quelle(s) raison(s) ne souhaiteriez-vous pas candidater dans un office nouvellement créé ? Personne en capacité de candidater Depuis quand êtes-vous titulaire du CAPAC ? Avez-vous déjà candidaté lors de précédentes créations d’offices ? Pourquoi ne pas avoir candidaté pour devenir titulaire d’un office créé ? Quelles mesures pourraient inciter davantage de titulaires du CAPAC à candidater pour un office créé ? Procédure de nomination Selon vous, les règles encadrant les modalités de candidature à la nomination dans un office créé (délais, clarté des règles, etc.) posent-elles des difficultés ? Si oui, lesquelles ? Le cas échéant, quelles modifications de cette procédure suggérez-vous ? Selon vous, les potentiels candidats sont-ils suffisamment informés de l’ouverture de la phase de dépôt de candidature ? Pour assurer l’information des candidats sur l’ouverture de la phase de dépôt, quels moyens de communication vous semblent les plus pertinents ?

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Possibilités d’élargissement du vivier de candidats (conditions d’accès) En plus des recommandations précitées, quelle(s) autre(s) mesure(s) permettrai(en)t, selon vous, d’accroître l’attractivité et d’améliorer les conditions d’accès de la profession d’avocat aux Conseils ? Selon vous, la création de nouveaux offices d’avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation aurait un impact sur la profession : Avez-vous d’autres observations concernant le futur avis de l’Autorité ?

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