Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M^me B C a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier départemental La Candélie l’a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter de cette date.

Par un jugement n° 2105131 du 30 juin 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 août 2022 et le 27 juin 2023,

M^me C, représentée par M^e Bessy, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 30 juin 2022 ;

2°) d’annuler la décision de suspension du 15 septembre 2021 ;

3°) d’enjoindre au centre hospitalier départemental La Candélie de procéder à la régularisation de sa situation et de lui verser les traitements dont elle a été privée depuis

le 15 septembre 2021 dans un délai de sept jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 013 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, incluant le droit de plaidoirie.

Elle soutient que :

— la mesure de suspension sans traitement prononcée à son encontre doit être regardée comme une mesure disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions privative de rémunération au sens de l’article 81 de la loi du 9 janvier 1986 ; elle est irrégulière dès lors qu’elle a été édictée sans que ne soit préalablement engagée une procédure disciplinaire et sans qu’elle n’ait pu bénéficier des garanties qui lui sont attachées ;

— le tribunal a ignoré la circonstance qu’elle était en arrêt maladie ; or, l’entrée en vigueur d’une mesure de suspension de fonctions sans traitement prise au visa de la loi du 5 août 2021 est reportée à l’issue de ce congé ;

— alors que les vaccins disponibles, qui n’ont qu’une autorisation de mise sur le marché conditionnelle, doivent être regardés comme des médicaments expérimentaux au sens de l’article L. 5121-1-1 du code de la santé publique, l’obligation vaccinale instituée par la loi du 5 août 2021 lui impose en réalité de participer à un essai clinique sans consentement libre et éclairé, en méconnaissance de l’article 7 du pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels, de l’article 5 de la convention d’Oviedo, des exigences issues des articles 2 (j) et 3 (d) et (e) de la directive 2001/20/CE du 4 avril 2001, des articles 25 à 31 de la déclaration d’Helsinki de l’Association médicale mondiale, du principe premier du « code de Nuremberg », des articles 3 et 6 de la déclaration universelle sur la bioéthique et les droits de l’homme et des articles 1 et 3 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

— l’obligation vaccinale méconnaît l’alinéa 11 du Préambule de la Constitution

du 27 octobre 1946 et la liberté d’entreprendre, ainsi que les articles 16 et 16-1 du code civil, les articles L. 1111-4, L. 1121-2, L. 1122-1, L. 1122-1-1, L. 1126-1 du code de la santé publique et l’article 225-1 du code pénal ;

— elle constitue une ingérence disproportionnée dans le droit au respect de la vie privée, en méconnaissance de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de la résolution n° 2361, adoptée le 27 janvier 2021 par l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ; les bénéfices attendus des vaccins contre la covid-19 sont limités, les variants actuellement en circulation provoquent des formes peu graves et peu mortelles alors que les effets secondaires indésirables des vaccins à moyen et long terme demeurent inconnus en raison de leur caractère expérimental, tandis que ceux à court terme sont déjà nombreux ;

— elle méconnaît le principe de non-discrimination consacré à l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et repris par le règlement n°2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 ;

— l’obligation vaccinale instaurée par la loi du 5 août 2021 ne répond pas aux critères d’adaptation, de nécessité et de proportionnalité ; les vaccins sont encore à un stade de développement expérimental et n’empêchent pas la contamination par le virus, ni sa transmission, et leurs effets secondaires sont nombreux ; en conséquence, la suspension de fonctions sans rémunération litigieuse est illégale ;

— alors qu’elle percevait un salaire brut mensuel d’un montant de 3 113,89 euros avant d’être suspendue, l’illégalité de la suspension contestée lui a causé un préjudice lié à l’absence de rémunération depuis le 15 septembre 2021.

Par un mémoire, enregistré le 25 août 2022, M^me C, représentée par

M^e Bessy, demande à la cour, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067

du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du I de l’article 12 et du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021.

Par une ordonnance du 25 octobre 2022, la présidente de la deuxième chambre a refusé de transmettre cette question prioritaire de constitutionnalité.

Par une ordonnance du 12 juin 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au

12 juillet 2023.

Un mémoire présenté pour M^me C a été enregistré le 22 février 2024, postérieurement à la clôture de l’instruction.

Par une lettre du 30 octobre 2024, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt à intervenir était susceptible d’être fondé sur le moyen relevé d’office tiré de l’irrégularité du jugement attaqué en ce que le tribunal administratif a omis de prononcer un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d’annulation dirigées contre la décision du 15 septembre 2021 en tant qu’elle prévoit une date d’entrée en vigueur à compter du même jour dès lors que, par une décision du 11 octobre 2021, devenue définitive, le directeur du centre hospitalier départemental de la Candélie doit être regardé comme ayant retiré cette partie divisible de la décision du 15 septembre 2021 pour fixer une nouvelle date d’entrée en vigueur à l’issue du congé de maladie de M^me C.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution ;

— l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 ;

— la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 ;

— le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;

— la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

— la convention d’Oviedo du 4 avril 1997 ;

— le règlement 2021/953 du 14 juin 2021 ;

— la directive 2001/20/CE du 4 avril 2001 ;

— le code de la santé publique ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 86-33 du 16 janvier 1986 ;

— la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

— le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

— le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

—  le rapport de M. A,

—  les conclusions de M^me Isoard, rapporteure publique,

—  et les observations de M^e Bessy, représentant M^me C.

Considérant ce qui suit :

1.M^me B C est infirmière et exerce ses fonctions au sein du centre hospitalier départemental La Candélie depuis le 1er décembre 2011. Par une décision du 15 septembre 2021, le directeur de cet établissement public de santé l’a suspendue de ses fonctions à compter de cette date jusqu’à la production d’un justificatif de vaccination contre la covid-19. Par une décision du 11 octobre 2021, prise sur recours administratif, cette même autorité a précisé que la mesure de suspension n’entrerait en vigueur qu’à l’issue de son congé maladie et qu’elle conserverait, dans l’attente, son droit à traitement. M^me C relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d’annulation de la décision du 15 septembre 2021.

Sur la régularité du jugement :

2.Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n’a d’autre objet que d’en faire prononcer l’annulation avec effet rétroactif. Si avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté, ce qui conduit à ce qu’il n’y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l’acte rapporté aurait reçu exécution.

3.Toutefois, lorsqu’une décision administrative faisant l’objet d’un recours contentieux est retirée en cours d’instance pour être remplacée par une décision ayant la même portée, le recours doit être regardé comme tendant également à l’annulation de la nouvelle décision. Lorsque le retrait a acquis un caractère définitif, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision initiale, qui ont perdu leur objet.

4.Par une décision du 15 septembre 2021, le directeur du centre hospitalier départemental de la Candélie a prononcé une suspension de fonctions sans traitement à l’égard de M^me C à compter du même jour. Par une décision du 11 octobre 2021, prise sur le recours administratif de M^me C et intervenue en cours d’instance devant le tribunal administratif de Bordeaux, cette même autorité a néanmoins précisé que la suspension prononcée ne devait prendre effet qu’à l’issue du congé maladie de M^me C, dont elle bénéficiait depuis le 10 septembre 2021. La décision du 11 octobre 2021 doit dès lors être regardée comme retirant la décision du 15 septembre 2021 pour la remplacer par une décision de portée identique s’agissant du principe même de la suspension sans traitement et par une décision nouvelle s’agissant de la date d’entrée en vigueur de cette mesure. Dans ces conditions, si les premiers juges ont à juste titre regardé les conclusions de la requête comme tendant en réalité à l’annulation de la décision du 11 octobre 2021 en ce qu’elle confirmait la suspension de fonctions sans traitement prononcée à l’égard de M^me C, ils ne pouvaient statuer sur la demande d’annulation de la décision initiale du 15 septembre 2021 en tant qu’elle prévoyait une date de prise d’effet le jour-même, dont le retrait avait acquis un caractère définitif, faute d’avoir été contesté dans le délai de recours contentieux. Le jugement du 30 juin 2022, qui a statué sur cette demande, doit dès lors être annulé dans cette mesure. Il y a lieu d’évoquer les conclusions de la demande ainsi devenues sans objet au cours de la procédure de première instance et de constater qu’il n’y a pas lieu d’y statuer.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

5.Les moyens tirés de ce que la loi du 5 août 2021 méconnaîtrait des principes constitutionnels ne peuvent être soulevés que dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité. Par une décision du 25 octobre 2022, la présidente de la deuxième chambre n’a pas renvoyé au Conseil d’Etat celle soulevée par la requérante. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne l’exception d’inconventionnalité de la loi du 5 août 2021 :

6.En premier lieu, la requérante soutient que la loi du 5 août 2021 a pour effet de l’obliger à participer à un essai clinique, en méconnaissance de diverses conventions et textes internationaux qui consacrent l’exigence d’un consentement libre et éclairé des participants à un tel essai, dès lors que les vaccins contre la covid-19, toujours en phase III et ayant une autorisation de mise sur le marché conditionnelle, doivent être regardés comme des médicaments expérimentaux.

7.Toutefois, au soutien de ce moyen, M^me C ne peut utilement invoquer les articles 25 à 31 de la déclaration d’Helsinki de l’association médicale mondiale et le principe premier du « code de Nuremberg », qui ne constituent pas des traités ou accords internationaux au sens de l’article 55 de la Constitution. Elle ne saurait en outre se prévaloir ni des articles 3 et 6 de la déclaration universelle sur la bioéthique et les droits de l’homme dès lors que, eu égard à l’intention exprimée des Etats signataires, cette déclaration n’a que la valeur d’une recommandation et est dépourvue d’effet direct, ni des articles 1 et 3 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, lesquels s’appliquent aux Etats membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union européenne, alors que la situation individuelle en cause n’est régie que par le droit interne.

8.Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l’objet d’une autorisation de mise sur le marché de l’Agence européenne du médicament, telle qu’encadrée par le règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 relatif à l’autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments à usage humain relevant du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil. L’administration d’un vaccin à la population sur le fondement d’une telle autorisation conditionnelle ne constitue, eu égard à sa nature et à ses finalités, ni une étude clinique, ni un essai clinique, ni l’administration d’un médicament expérimental, notamment selon les définitions données par l’article 2 du règlement n° 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain. Il ne s’agit pas davantage d’une recherche impliquant la personne humaine au sens des articles

L. 1121-1 et suivants du code de la santé publique. Par suite, les moyens tirés de ce que l’article 12 de la loi du 5 août 2021 méconnaîtrait les stipulations de l’article 7 du pacte international relatif aux droits économiques sociaux et culturels, l’article 5 de la convention d’Oviedo et les exigences issues des articles 2 (j) et 3 (d) et (e) de la directive 2001/20/CE du 4 avril 2001 doivent être écartés comme inopérants.

9.En deuxième lieu, M^me C soutient que l’obligation vaccinale instituée par l’article 12 de la loi du 5 août 2021 constitue une ingérence disproportionnée dans le droit au respect de la vie privée, en méconnaissance de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de la résolution n° 2361 adoptée le 27 janvier 2021 par l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe.

10.D’une part, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ». Le droit à l’intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens de ces stipulations, telles que la Cour européenne des droits de l’homme les interprète. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans ce droit, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l’article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l’objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d’une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d’autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d’une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l’efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu’il peut présenter.

11.Si la requérante fait valoir que les bénéfices attendus des vaccins contre la covid-19 sont limités dès lors que ces vaccins n’empêchent ni la transmission ni la contamination, que les variants actuels provoquent des formes peu graves et peu mortelles, et que leurs effets secondaires indésirables à moyen et long terme demeurent inconnus en raison de leur caractère expérimental, tandis que ceux à court terme sont déjà nombreux, aucun des éléments qu’elle apporte n’est de nature à remettre en cause le large consensus scientifique selon lequel la vaccination contre la covid-19 prémunit contre les formes graves de la maladie et présente des effets indésirables limités au regard de son efficacité. Il ressort à cet égard de l’enquête de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) produite au dossier qu’entre le 23 et le 29 juillet 2021, sur les 4,6 millions d’injections de vaccins contre la covid-19 réalisées en France, seuls 3 263 nouveaux cas d’effets indésirables avaient été rapportés, dont 77 % sans gravité. Dans ces circonstances, les dispositions de la loi du 5 août 2021 instaurant une obligation vaccinale ont apporté au droit au respect de la vie privée une restriction justifiée par des considérations de santé publique légitimes et sont proportionnées à cet objectif.

12.D’autre part, la résolution n° 2361, adoptée par le Conseil de l’Europe le

27 janvier 2021 ne constitue qu’une simple recommandation dépourvue par elle-même de force contraignante, et ne saurait être utilement invoquée.

13.En troisième lieu, à l’appui du moyen soulevé par la voie de l’exception tiré de ce que la loi du 5 août 2021 méconnaîtrait le principe de non-discrimination, la requérante ne peut se prévaloir de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 7. De plus, le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021, pris dans le cadre de l’article 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, n’est applicable qu’aux déplacements entre les Etats membres de l’Union européenne et ne porte pas atteinte aux compétences des Etats membres en matière de définition de la politique sanitaire, conformément au paragraphe 7 de l’article 168 du même traité. Le moyen tiré de la méconnaissance de ce règlement est donc inopérant.

En ce qui concerne les autres moyens :

14.En premier lieu, lorsque l’autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de la loi du 5 août 2021 et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l’agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité, sans prononcer de sanction. Par suite, le moyen tiré de ce que le centre hospitalier aurait dû respecter une procédure disciplinaire ne peut qu’être écarté.

15.En deuxième lieu, la décision de suspension contestée ne constitue pas davantage une mesure de police. Dès lors que cette décision se borne à tirer les conséquences de l’absence de présentation par l’intéressée des documents mentionnés au I de l’article 13 de la loi du

5 août 2021 ou du justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de son article 12, M^me C ne peut utilement soutenir qu’elle ne serait pas nécessaire, adaptée et proportionnée au risque contre lequel elle entend lutter.

16.En dernier lieu, si M^me C invoque, par voie d’exception, la contrariété du principe de l’obligation vaccinale résultant de la loi du 5 août 2021 aux articles 16 et 16-1 du code civil, aux articles L. 1111-4, L. 1121-2, L. 1122-1, L. 1122-1-1, L. 1126-1 du code de la santé publique et à l’article 225-1 du code pénal, il n’appartient pas au juge administratif de contrôler la cohérence de dispositions législatives entre elles.

17.Il résulte de tout ce qui précède que M^me C n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande en tant qu’elle devait être regardée comme tendant à l’annulation de la décision du

11 octobre 2021 prononçant sa suspension de fonctions sans traitement jusqu’à la production d’un des justificatifs prévus par la loi du 5 août 2021.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

18.Le présent arrêt rejetant les conclusions à fin d’annulation présentées par M^me C et n’appelant dès lors aucune mesure d’exécution, ses conclusions aux fins d’injonction tendant à la régularisation de sa carrière et au versement des salaires non perçus, ainsi que la demande d’astreinte ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19.Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge du centre hospitalier départemental de La Candélie au titre des frais exposés par M^me C et non compris dans les dépens. Les conclusions relatives au droit de plaidoirie doivent également être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du 30 juin 2022 est annulé en ce qu’il a statué sur la demande d’annulation de la décision du 15 septembre 2021 en tant qu’elle fixe son entrée en vigueur à compter de cette même date.

Article 2 : Il n’y pas lieu de statuer sur cette demande.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M^me C est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B C et au centre hospitalier départemental La Candélie.

Délibéré après l’audience du 26 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

M^me Catherine Girault, présidente,

M^me Anne Meyer, présidente assesseure,

M. Antoine Rives, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 décembre 2024.

Le rapporteur,

Antoine A

La présidente,

Catherine Girault

Le greffier,

Fabrice Benoit

La République mande et ordonne à la ministre de la santé et de l’accès aux soins en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.