Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par deux requêtes, M^me A… B… a demandé au tribunal administratif de Toulon, d’une part, d’annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Cabasse en date du 28 juin 2021, par lequel son emploi a été supprimé, ensemble la décision du 1er septembre 2021 par laquelle le maire de Cabasse a rejeté son recours gracieux en date du 28 août 2021, et, d’autre part, d’annuler l’arrêté en date du 17 juin 2021 par lequel le maire de Cabasse l’a placée en disponibilité d’office pour raisons de santé, d’annuler le titre exécutoire n° 000124 du 17 juin 2021 émis par le maire de Cabasse pour un montant de 6 841,29 euros correspondant au remboursement de salaires perçus indûment à la suite de sa mise en disponibilité, ensemble les saisies administratives à tiers détenteur émises par la direction départementale des finances publiques du Var pour le recouvrement de cette créance, d’annuler la décision du 7 juin 2022 par laquelle le maire de Cabasse a rejeté son recours gracieux du 27 mai 2022 visant, d’une part, à ce qu’il motive sa décision implicite de rejet du recours gracieux exercé le 2 juillet 2021 contre l’arrêté du 17 juin 2021 précité, d’autre part, à ce qu’il exige du centre des Finances publique du Luc-en-Provence la main levée des saisies administratives émises en application du titre exécutoire du 17 juin 2021.

Par un jugement joint n°s 2103001 et 2202130 du 23 février 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté les conclusions de la requête de M^me B… tendant à l’annulation des saisies à tiers détenteur comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître et rejeté le surplus des conclusions des requêtes de M^me B….

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 mai 2024, le 9 janvier 2025, le 15 janvier 2026 et le 23 février 2026, M^me B…, représentée par M^e Vincent, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 23 février 2024 ;

2°) d’annuler la délibération n° 2021-027 du conseil municipal de la commune de Cabasse du 28 juin 2021 portant suppression de son emploi, ensemble la décision du 1er septembre 2021 portant rejet de son recours gracieux ;

3°) d’annuler l’arrêté du maire de Cabasse du 17 juin 2021 la plaçant en disponibilité d’office ;

4°) d’annuler le titre exécutoire n° 000124 émis par le maire de Cabasse le 17 juin 2021 ;

5°) de condamner la commune de Cabasse à rembourser l’intégralité des saisies prélevées sur son compte ainsi que les frais bancaires y afférents ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Cabasse la somme de 8 515 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué n’est pas suffisamment motivé ;

- les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire en méconnaissance de l’article R. 611-1 du code de justice administrative ;

- la jonction des deux requêtes de première instance par le jugement attaqué n’était pas justifiée et méconnaît les articles R. 811-1 et R. 811-2 du code de justice administrative ;

S’agissant de la délibération du conseil municipal de la commune de Cabasse du 28 juin 2021 :

- il n’est pas démontré que l’avis préalable du comité technique ait été rendu régulièrement ou que ses membres aient eu communication de la part de la commune du rapport et des pièces au moins huit jours avant la séance, en méconnaissance de l’article 28 du décret n° 85-565 du 30 mai 1985 ;

- il n’est pas démontré que la délibération en litige ait été précédée de l’envoi d’une convocation indiquant les questions portées à l’ordre du jour à l’ensemble des membres du conseil municipal ;

- il n’est pas démontré que les convocations adressées aux membres du conseil municipal aient été envoyées dans le délai prévu par l’article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération en litige est entachée d’un détournement de pouvoir et d’un détournement de procédure ;

- elle s’analyse comme une sanction disciplinaire déguisée ;

- les motifs justifiant la suppression de poste sont infondés et entachés d’erreur manifeste d’appréciation ;

S’agissant de l’arrêté du maire de Cabasse du 17 juin 2021 :

- l’arrêté en litige ne pouvait pas se fonder sur un avis du comité médical faisant l’objet d’un recours devant le comité médical supérieur ; il est, de ce fait, irrégulier ;

- il ne pouvait être pris en l’absence de proposition de reclassement ;

- ses troubles de santé étaient imputables au service ;

- l’avis rendu par la commission de réforme le 21 octobre 2020 a été rendu au terme d’une instruction incomplète et irrégulière, en méconnaissance de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 et des articles 13 et 19 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986, et ne pouvait donc pas fonder une décision de refus de reconnaissance de l’imputabilité au service de sa pathologie ;

- la décision de refus de reconnaissance de l’imputabilité au service est entachée d’illégalité et d’erreur manifeste d’appréciation ;

- elle n’a pas été précédée de la saisine de la commission de réforme ;

- elle a été prise par une autorité incompétente car étant postérieure à sa révocation à compter du 31 mai 2021 ;

- elle devait être placée à la retraite anticipée pour invalidité ;

- elle devait conserver un demi-traitement jusqu’à ce que le comité médical supérieur statue ;

- elle a été maintenue pendant vingt-trois mois en situation de maladie ordinaire, au-delà de la limite de douze mois, ce qui constitue une violation de ses droits statutaires ;

- la décision de mise en disponibilité d’office en litige constitue une sanction déguisée et est entachée de détournement de pouvoir ;

- elle est illégale en raison de sa portée rétroactive ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle a été prise sur le fondement de l’article 16 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 alors que ce dernier avait été abrogé ; elle est donc dépourvue de base légale ;

- le retrait de la protection fonctionnelle constitue une faute de la collectivité eu égard à ses obligations de protection de ses agents, en méconnaissance de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et du décret n° 82-453 du 28 mai 1982, et a ainsi contribué à la dégradation de son état psychologique ;

S’agissant du titre exécutoire émis le 17 juin 2021 :

- l’exercice d’un recours devant le comité médical supérieur a un effet suspensif sur toute décision, conformément à l’article 24 du décret du 30 juillet 1987, faisant obstacle à l’émission du titre exécutoire en litige ;

- le titre exécutoire en litige a été émis par une autorité incompétente, compte tenu de la révocation prononcée à compter du 31 mai 2021 ;

- l’arrêté de mise en disponibilité d’office sur lequel il se fonde n’avait pas de caractère définitif ;

- le titre exécutoire en litige est donc dépourvu de base légale et ne pouvait être émis ou rendu exécutoire en l’absence de créance certaine, liquide et exigible conformément à l’article 117 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- il est entaché d’une rétroactivité illégale ;

- son droit au maintien à mi-traitement fait obstacle à l’existence de la créance mise à sa charge ;

- le titre exécutoire en litige est entaché de détournement de pouvoir et constitue une sanction disciplinaire déguisée.

Par des mémoires, enregistrés le 28 mars 2025 et le 7 février 2026, la commune de Cabasse, représentée par M^e Arpino, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M^me B… la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par M^me B… ne sont pas fondés ;

- les conclusions dirigées contre le titre exécutoire émis le 17 juin 2021 sont tardives ;

- les conclusions dirigées contre les actes de saisies sont portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 33-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-565 du 30 mai 1985 ;

- le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986

- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Rigaud, rapporteure ;

- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public ;

- les observations de M^e Vincent, avocat de M^me B… et celles de M^e Arpino, avocate de la commune de Cabasse.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B… relève appel du jugement du 23 février 2024 en tant que le tribunal administratif de Toulon a rejeté ses requêtes tendant d’une part, à l’annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Cabasse du 28 juin 2021, ensemble la décision du 1er septembre 2021 par laquelle le maire de Cabasse a rejeté son recours gracieux du 28 août 2021, et, d’autre part, à l’annulation de l’arrêté du 17 juin 2021 par lequel le maire de Cabasse l’a placée en disponibilité d’office pour raisons de santé, du titre exécutoire n° 000124 du 17 juin 2021 émis par le maire de Cabasse pour un montant de 6 841,29 euros correspondant au remboursement de salaires indûment perçus à la suite de sa mise en disponibilité, et de la décision du 7 juin 2022 par laquelle le maire de Cabasse a rejeté son recours gracieux du 27 mai 2022.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, le juge administratif dispose, sans jamais y être tenu, de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires. La jonction est, par elle-même, insusceptible d’avoir un effet sur la régularité de la décision rendue et ne peut, par suite, être contestée en tant que telle devant le juge d’appel. Il en résulte que le tribunal administratif de Toulon pouvait, sans entacher la régularité de son jugement, joindre les deux requêtes dont il était saisi quand bien même ces requêtes ne présentaient pas d’argumentation identique et concernaient des décisions distinctes.

3. D’une part, il résulte des termes du jugement attaqué, et en particulier de son point 6, que le tribunal a répondu au moyen soulevé par la requérante tiré de ce que la délibération du 28 juin 2021 qui a supprimé le poste d’animateur territorial est entachée d’un vice de procédure au motif qu’il n’est démontré ni que le comité technique ait communiqué régulièrement son procès-verbal sur la suppression du poste en cause, ni que les membres dudit comité aient eu connaissance de toutes les pièces et documents nécessaires à l’accomplissement de leurs fonctions, au moins huit jours avant la séance. En effet, le tribunal a précisé qu’il ressortait des pièces du dossier que « d’une part, la délibération attaquée vise l’avis favorable du comité technique rendu le 24 juin 2021, d’autre part que les membres dudit comité ont reçu de la commune un rapport précisant notamment les motifs de cette suppression », ledit rapport, soumis au contradictoire de la procédure, étant daté du 24 mai 2021 soit plus d’un mois avant la date de la séance du comité social territorial. Il en ressort d’autre part, et en particulier du point 7 du jugement attaqué, que le tribunal a répondu au moyen soulevé par la requérante tiré de ce que la délibération qu’elle conteste est entachée d’un vice de procédure à défaut d’avoir été précédée de l’envoi aux conseillers municipaux d’une convocation indiquant les questions à l’ordre du jour, dans le délai de trois jours francs prescrit par l’article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, en précisant qu’il ressortait des pièces du dossier que « les membres du conseil municipal ont été convoqués par courriel du 23 juin 2021, dont l’objet mentionne qu’il s’agit du conseil municipal du 28 juin 2021. Ce courriel comportait en pièces jointes un courrier de convocation à l’attention de chaque conseiller municipal ainsi que l’ordre du jour ». Si la requérante indique en appel que le tribunal n’a pas suffisamment motivé le jugement attaqué en ne précisant pas qu’il aurait vérifié si les dispositions de l’article L. 2121-10 du même code ont été respectées et qu’il n’aurait pas « constaté que l’ordre du jour qui aurait été adressé comporte la suppression de (son) poste », il ne résulte pas des écritures de la requérante en première instance qu’elle aurait soulevé ces deux derniers moyens. Ce faisant, le tribunal a suffisamment motivé son jugement.

4. Aux termes de l’article R. 611-1 du code de justice administrative : « (…) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (…). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments nouveaux ». Il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l’instruction, que la méconnaissance de l’obligation de communiquer le premier mémoire d’un défendeur est en principe de nature à entacher la procédure d’irrégularité. Il n’en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l’espèce, cette méconnaissance n’a pu préjudicier aux droits des parties.

5. Il ressort des visas du jugement attaqué ainsi que du dossier de première instance n° 2202130 qu’un mémoire en défense, enregistré le 29 janvier 2024 au greffe du tribunal administratif de Toulon, a été déposé par la commune de Cabasse. Ce mémoire constituait le premier mémoire en défense de la commune dans l’instance n° 2202130 et n’a pas été communiqué à M^me B…. Cette méconnaissance de l’obligation posée par l’article R. 611-1 du code de justice administrative ne saurait, eu égard à la motivation retenue par le tribunal, être regardée comme n’ayant pu avoir d’influence sur l’issue du litige. M^me B… est dès lors fondée à soutenir que le jugement du tribunal administratif de Toulon est intervenu à la suite d’une procédure irrégulière en tant qu’il statue sur la requête n° 2202130.

6. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu d’évoquer et statuer immédiatement sur la demande présentée par M^me B… devant le tribunal administratif de Toulon dans l’instance n° 2202130 et de statuer par l’effet dévolutif de l’appel sur les autres conclusions de la requête n° 2103001.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la délibération du conseil municipal de la commune de Cabasse du 28 juin 2021 :

7. Aux termes de l’article 97 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, alors en vigueur : « Dès lors qu’un emploi est susceptible d’être supprimé, l’autorité territoriale recherche les possibilités de reclassement du fonctionnaire concerné. / I-Un emploi ne peut être supprimé qu’après avis du comité social territorial sur la base d’un rapport présenté par la collectivité territoriale (…) ». Aux termes de l’article 28 du décret n° 85-565 du 30 mai 1985, alors en vigueur : « Toutes facilités doivent être données aux membres des comités pour exercer leurs fonctions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l’accomplissement de leurs fonctions au plus tard huit jours avant la date de la séance. (…) ».

8. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que la délibération en litige vise l’avis favorable du comité social territorial rendu le 24 juin 2021, d’autre part que la commune de Cabasse a adressé le 25 mai 2021 aux membres de ce comité un rapport précisant la nature de l’emploi et le service concerné, la répartition des emplois par services et les motifs de la suppression d’emploi envisagée. La communication de ce document est donc intervenue dans le délai prescrit par les dispositions précitées de l’article 28 du décret du 30 mai 1985. Si ce rapport mentionne que l’agent concerné a été révoqué par voie disciplinaire alors que la révocation de M^me B… n’a pris effet que le 31 mai 2021, elle avait cependant été prononcée par arrêté du maire de Cabasse du 5 mai 2021. Le comité social territorial n’a donc été saisi d’aucune information erronée. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent doit donc être écarté.

9. Aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivité territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ». Aux termes de l’article L. 2121-11 du même code : « Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. (…). ».

10. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal ont été convoqués par courrier électronique du 23 juin 2021, dont l’objet mentionne qu’il s’agit du conseil municipal du 28 juin 2021 et auquel étaient joints un courrier de convocation à l’attention de chaque conseiller municipal ainsi que l’ordre du jour de la séance. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit donc être écarté.

11. Il ressort des pièces du dossier que M^me B… a été radiée des effectifs de la commune à compter du 31 mai 2021, après que le maire de Cabasse lui a infligé, par un arrêté du 5 mai 2021, dont la légalité a été confirmée par un jugement du tribunal administratif de Toulon du 4 juillet 2022 devenu définitif, la sanction disciplinaire de la révocation. L’emploi d’animateur territorial de catégorie B (filière animation), qui était auparavant occupé par la requérante jusqu’à sa révocation, était donc vacant à la date de la délibération en litige et ne serait, comme l’énonce cette délibération, pas remplacé. La circonstance qu’invoque la requérante, selon laquelle les missions qui lui étaient confiées avant sa révocation sont désormais exercées par un autre agent de catégorie C de la commune, outre qu’elle est postérieure à la date de la délibération en litige et donc sans incidence sur la légalité de cette dernière, ne révèle aucun détournement de pouvoir ou de procédure. Il ressort en outre des pièces du dossier que la suppression de l’emploi en litige était justifiée par la volonté de la commune de Cabasse de réorganiser ses services et de réaliser des économies budgétaires. Une commune peut en effet légalement, quel que soit l’état des finances communales, procéder à une suppression d’emploi par mesure d’économie ou de réorganisation de ses services. La circonstance que d’autres emplois aient été créés ultérieurement n’est pas de nature à invalider le bien-fondé de ces motifs, pas plus que celle, précédemment évoquée, que les missions soient désormais assurées par un autre agent de la commune, au demeurant titulaire d’un grade inférieur au sien, le service public dont relèvent les missions en cause n’ayant, quant à lui, pas disparu. Si la requérante soutient que la suppression de l’emploi en litige est entachée de détournement de pouvoir ou de procédure car elle visait à l’évincer définitivement du service, il ressort des pièces du dossier, comme il vient d’être dit, que M^me B… était déjà définitivement évincée des effectifs de la collectivité en raison de la sanction de révocation dont elle avait fait l’objet, y compris à la date à laquelle le comité social territorial a été saisi pour avis. Pour les mêmes raisons, la délibération en litige ne saurait s’analyser comme une sanction disciplinaire déguisée. Dans ces conditions les moyens tirés de l’illégalité ou de l’absence de bien-fondé des motifs de la suppression de l’emploi décidée par la commune, de la qualification de cette décision comme sanction disciplinaire déguisée, du détournement de pouvoir et du détournement de procédure ne peuvent qu’être écartés.

En ce qui concerne l’arrêté de placement en disponibilité d’office du 17 juin 2021 :

12. Aux termes de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté en litige, aujourd’hui repris en substance aux articles L. 822-6 à L. 822-8 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire en activité a droit : (…) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l’intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l’indemnité de résidence. Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l’avis d’arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévus en application de l’article 58. (…) ».

Aux termes de l’article 72 de la même loi : « La disponibilité est la position du fonctionnaire qui, placé hors de son administration ou service d’origine, cesse de bénéficier, dans cette position, de ses droits à l’avancement et à la retraite. (…) La disponibilité est prononcée, soit à la demande de l’intéressé, soit d’office à l’expiration des congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l’article 57. (…) ». Aux termes de l’article 19 du décret du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l’intégration, alors applicable : « La mise en disponibilité peut être prononcée d’office à l’expiration des droits statutaires à congés de maladie prévus au premier alinéa du 2°, au premier alinéa du 3° et au 4° de l’article 57 de la Prévisualiser : loi du 26 janvier 1984loi du 26 janvier 1984 et s’il ne peut, dans l’immédiat, être procédé au reclassement du fonctionnaire dans les conditions prévues aux articles 81 à 86 de la loi du 26 janvier 1984. / La durée de la disponibilité prononcée en vertu du premier alinéa du présent article ne peut excéder une année. (…) ».

13. Aux termes de l’article 4 du décret du 30 juillet 1987 relatif à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, pris pour l’application de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté en litige : « Le comité médical est chargé de donner à l’autorité compétente, dans les conditions fixées par le présent décret, un avis sur les questions médicales soulevées par l’admission des candidats aux emplois publics, l’octroi et le renouvellement des congés de maladie et la réintégration à l’issue de ces congés, lorsqu’il y a contestation. Il est consulté obligatoirement pour : (…) f) La mise en disponibilité d’office pour raison de santé et son renouvellement ; (…) ». Aux termes de l’article 17 du même décret : « (…) Lorsque le fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d’une durée totale de douze mois, il ne peut, à l’expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l’avis favorable du comité médical. En cas d’avis défavorable, s’il ne bénéficie pas de la période de préparation au reclassement prévue par le Prévisualiser : décret du 30 septembre 1985décret du 30 septembre 1985 susvisé, il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s’il est reconnu définitivement inapte à l’exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu’à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d’admission à la retraite. (…). ». Enfin, le premier alinéa de l’article 5 du même décret dispose que : « Le comité médical supérieur institué auprès du ministre chargé de la santé par le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 susvisé peut être appelé, à la demande de l’autorité compétente ou du fonctionnaire concerné, à donner son avis sur les cas litigieux, qui doivent avoir été préalablement examinés en premier ressort par les comités médicaux. ».

14. Il ressort des pièces du dossier que M^me B… a été placée en congés de maladie à compter du 26 août 2019, qu’elle a ensuite, comme exposé au point 11, été révoquée à compter du 31 mai 2021 sans avoir repris le travail. Par l’arrêté en litige du 17 juin 2021, la mise en disponibilité d’office de M^me B… a été prononcée rétroactivement pour placer l’agent dans une situation régulière à l’expiration de ses droits à congés de maladie ordinaire, après saisine du comité médical départemental, lequel a émis, le 3 juin 2021, un avis favorable à la mise en disponibilité d’office pour raisons de santé.

15. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; / (…) ».

Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». Les décisions plaçant d’office un fonctionnaire en disponibilité en raison de l’expiration de ses droits statutaires à congé de maladie ne relèvent d’aucune des catégories de décisions qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté en litige doit, dès lors, être écarté comme inopérant.

16. Si l’arrêté en litige vise notamment l’article 16 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987, pourtant abrogé par le décret n° 2019-301 du 10 avril 2019, les dispositions de cet article, qui prévoyaient la saisine de la commission de réforme dans les cas où un fonctionnaire demande le bénéfice des dispositions du 2e alinéa du 2e de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, étaient, en tout état de cause sans lien avec la procédure mise en œuvre pour la mise en disponibilité d’office pour raisons de santé, régies par les dispositions citées aux points 12 et 13 du présent arrêt. Le visa erroné de l’article 16 du décret du 30 juillet 1987 est donc sans incidence sur la légalité de l’arrêté en litige.

17. Aucune disposition du décret du 30 juillet 1987 n’impartit au fonctionnaire un délai pour saisir le comité médical supérieur, ou n’impose à l’administration de laisser s’écouler un délai entre l’avis du comité médical départemental et sa décision pour permettre, le cas échéant, à l’intéressé de saisir le comité médical supérieur. Dans ces conditions, s’il est loisible à l’administration de prendre, dès le recueil de l’avis du comité médical, la décision de placer d’office le fonctionnaire en disponibilité pour raisons de santé, il lui appartient, lorsque l’agent fait connaître dans un délai raisonnable son intention de contester l’avis du comité médical devant le comité médical supérieur, de statuer de nouveau sur sa situation, y compris pendant la période couverte par la décision antérieure, au vu de l’avis émis par le comité médical supérieur et de retirer, s’il y a lieu, la décision prise au vu de l’avis du comité médical départemental. Il ressort des pièces du dossier que M^me B… a informé la commune de son intention de contester l’avis du comité médical départemental par courrier du 2 juillet 2021 et que son recours devant le comité médical départemental a été enregistré le 8 décembre 2021. Il en résulte que l’exercice par la requérante d’un recours contre l’avis du comité médical départemental devant le comité médical supérieur n’avait, contrairement à ce qu’elle soutient, pas d’effet suspensif.

18. Les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l’avenir. Par suite, en l’absence de disposition législative l’y autorisant, l’administration ne peut, même lorsqu’elle est saisie d’une demande de l’intéressé en ce sens, déroger à cette règle générale et conférer un effet rétroactif à une décision d’admission à la retraite, à moins qu’il ne soit nécessaire de prendre une mesure rétroactive pour tirer les conséquences de la survenance de la limite d’âge, pour placer l’agent dans une situation régulière ou pour remédier à une illégalité.

19. L’arrêté en litige a pour objet de placer rétroactivement l’intéressée dans une situation régulière à l’expiration de ses droits à congés de maladie ordinaire le 26 août 2020. Par suite, le moyen tiré de la rétroactivité illégale de l’arrêté du 17 juin 2021 portant placement d’office de M^me B… en disponibilité pour raisons de santé du 26 août 2020 au 31 mai 2021, date à laquelle elle a été révoquée, doit être écarté.

20. M^me B… ayant été révoquée par arrêté du 5 mai 2021 à compter du 31 mai 2021, l’arrêté en litige du 17 juin 2021 qui a pour objet de placer rétroactivement l’intéressée dans une position régulière jusqu’à la date de sa révocation n’avait pas à être précédée d’une procédure de reclassement.

21. Est également sans incidence sur la légalité de l’arrêté en litige la circonstance qu’à la date de son édiction la requérante était radiée des cadres. Cette circonstance qui ne fait pas obstacle à ce que la collectivité, qui en a l’obligation, place rétroactivement l’agent dans une situation régulière, n’entache pas cette décision d’incompétence de son auteur.

22. Les droits des agents publics en matière d’accident de service et de maladie professionnelle sont réputés constitués à la date à laquelle l’accident est intervenu ou la maladie diagnostiquée. Il ressort des pièces du dossier que la pathologie anxio-dépressive justifiant les arrêts maladie de M^me B… a été diagnostiquée courant 2018. Dans ces conditions, la situation de M^me B… doit être regardée comme entièrement régie par les dispositions précitées de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, et non celles énoncées aux II et IV de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983, qui ne sont pas applicables aux situations constituées avant l’entrée en vigueur, le 13 avril 2019, du décret du 10 avril 2019 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique territoriale pris pour son application.

23. Une maladie contractée par un fonctionnaire, ou son aggravation, doit être regardée comme imputable au service si elle présente un lien direct avec l’exercice des fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie en cause, sauf à ce qu’un fait personnel de l’agent ou toute autre circonstance particulière conduisent à détacher la survenance ou l’aggravation de la maladie du service.

24. Il ressort des pièces du dossier que M^me B… a sollicité du maire de Cabasse, par courrier du 2 mars 2020, la reconnaissance de l’imputabilité au service de sa pathologie anxio-dépressive, qu’elle attribue à ses conditions de travail. Par décision du 23 octobre 2020, le maire a rejeté cette demande après avis de la commission de réforme du 21 octobre 2020. Il en ressort également que le médecin expert désigné par le comité médical départemental a conclu que l’arrêt de travail de M^me B… était médicalement justifié au titre d’une maladie ordinaire à partir du 26 août 2019. De même, par ses avis du 21 octobre 2020 et du 16 juin 2021, la commission départementale de réforme de la fonction publique territoriale du Var, consultée sur l’imputabilité au service de la pathologie de l’intéressée, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu’elle aurait statué sur la base d’informations incomplètes, a considéré dans chacun de ces deux avis que l’imputabilité au service de la pathologie de M^me B… n’était pas justifiée, qu’aucune situation anormale sur le lieu de travail n’était établie et que l’autorité territoriale démontrait les difficultés rencontrées avec l’agent rattachables à la personnalité propre de l’intéressée. Si la requérante expose que son état psychique pathologique est en lien avec le fonctionnement du service et l’action de la commune de Cabasse, elle ne l’établit pas, étant notamment précisé que, contrairement à ce qu’elle allègue, la commune ne lui a pas retiré le bénéfice de la protection fonctionnelle et qu’elle ne l’a pas contrainte à demander une mutation dans une autre collectivité. En outre, les certificats médicaux dont se prévaut la requérante évoquent conditionnellement une origine professionnelle de sa pathologie sur la base de déclarations de l’intéressée. La requérante n’est donc pas fondée à soutenir que la pathologie anxio-dépressive justifiant ses arrêts maladie depuis le 26 août 2019 serait imputable au service.

25. L’arrêté en litige, pris pour placer rétroactivement l’agent dans une situation régulière, n’est, dans les conditions décrites aux points précédents, pas entaché du détournement de pouvoir allégué par M^me B…. Cet arrêté ne saurait pas plus s’analyser comme une sanction disciplinaire déguisée.

26. Il résulte des dispositions précitées de l’article 17 du décret du 30 juillet 1987, dans sa rédaction issue du décret n° 2011-1245 du 5 octobre 2011, que lorsque l’agent a épuisé ses droits à un congé de maladie ordinaire, il appartient à la collectivité qui l’emploie, d’une part, de saisir le comité médical, qui doit se prononcer sur son éventuelle reprise de fonctions ou sur sa mise en disponibilité, son reclassement dans un autre emploi ou son admission à la retraite, et, d’autre part, de verser à l’agent un demi-traitement dans l’attente de la décision du comité médical. La circonstance que la décision prononçant la reprise d’activité, le reclassement, la mise en disponibilité ou l’admission à la retraite rétroagisse à la date de fin des congés de maladie n’a pas pour effet de retirer le caractère créateur de droits du maintien du demi-traitement prévu par cet article. Par suite, le demi-traitement versé au titre de cet article ne présente pas un caractère provisoire et reste acquis à l’agent alors même que celui-ci a, par la suite, été placé rétroactivement dans une position statutaire n’ouvrant pas par elle-même droit au versement d’un demi-traitement.

27. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’arrêté du maire de Cabasse du 24 juillet 2020 et du courrier adressé par la commune le 23 octobre 2020 à M^me B…, qu’afin de tirer les conséquences de l’épuisement des droits à congés de maladie ordinaire de cette dernière au 26 août 2020, au terme du délai d’un an prévu par les dispositions de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, la commune de Cabasse a, sur le fondement des dispositions de l’article 17 du décret du 30 juillet 1987, entrepris de verser à l’intéressée un demi-traitement sur la période du 26 août 2020 au 31 mai 2021, dans l’attente de l’avis du comité médical départemental. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le demi-traitement ainsi versé au cours de la période litigieuse ne présentait pas un caractère provisoire et restait acquis à l’agent. Dès lors, et ainsi que le soutient M^me B…, la commune de Cabasse ne pouvait, par l’article 2 de l’arrêté en litige, retiré son droit à traitement pendant la période en litige.

28. Il résulte de tout ce qui précède que M^me B… est fondée à demander l’annulation que de l’article 2 de l’arrêté du 17 juin 2021.

En ce qui concerne le titre exécutoire émis le 17 juin 2021 :

S’agissant de la recevabilité de la demande de première instance :

29. L’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dispose : « L’action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite. ».

30. En vertu de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration, toute demande adressée à l’administration fait, sauf exceptions, l’objet d’un accusé de réception. Aux termes de l’article L. 112-6 du même code : « Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation ». Aux termes de l’article R. 112-5 de ce code : « L’accusé de réception prévu par l’article L. 112-3 (…) indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d’acceptation.

Dans le premier cas, l’accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l’encontre de la décision. (…) ». Il résulte de ces dispositions que les délais de recours contre une décision tacite de rejet ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception prévu à l’article L. 112-3 ne lui a pas été transmis ou que celui-ci ne porte pas les mentions prévues à l’article R. 112-5 et, en particulier, dans le cas où la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet, la mention des voies et délais de recours.

31. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières, dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

32. La présentation, dans le délai imparti pour introduire un recours contentieux contre une décision administrative, d’un recours administratif, gracieux ou hiérarchique, contre cette décision a pour effet d’interrompre ce délai. Il en va notamment ainsi lorsque, faute de respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et délais de recours, le délai dont dispose le destinataire de la décision pour exercer le recours juridictionnel est le délai découlant de la règle énoncée au point 31. Lorsque le recours administratif fait l’objet d’une décision explicite de rejet, un nouveau délai de recours commence à courir à compter de la date de notification de cette décision. Si la notification de la décision de rejet du recours administratif n’est pas elle-même assortie d’une information sur les voies et délais de recours, l’intéressé dispose de nouveau, à compter de cette notification, du délai découlant de la règle énoncée au point 3 pour saisir le juge. En cas de silence gardé par l’administration sur le recours administratif, le délai de recours contentieux de droit commun contre la décision administrative contestée recommence à courir dès la naissance d’une décision implicite de rejet du recours administratif lorsque l’autorité administrative a accusé réception de ce dernier recours et que l’accusé de réception comporte les indications prévues à l’article R. 112-5 du code des relations entre le public et l’administration. A défaut, l’intéressé dispose, pour introduire son recours contentieux contre la décision administrative qu’il conteste, à compter du jour où il a eu connaissance de la décision implicite de rejet de son recours administratif, du délai raisonnable découlant de la règle énoncée au point 31.

33. D’une part, il résulte de l’instruction que le titre exécutoire émis le 17 juin 2021 a été notifié par lettre recommandée avec accusé de réception à M^me B… le 25 juin 2021, et que le titre mentionnait les voies et délais de recours. D’autre part, par un courrier du 2 juillet 2021 adressé au maire de Cabasse le 6 juillet 2021, intitulé notamment « recours gracieux visant (…) le titre exécutoire n° 000124 », M^me B… demandait au maire de « suspendre » le titre exécutoire contesté compte tenu de l’exercice d’un recours contre l’avis du conseil médical départemental du 3 juin 2017 devant le comité médical supérieur.

Si M^me B… n’a pas formellement sollicité le retrait du titre exécutoire en litige, ce courrier s’analyse cependant comme un recours gracieux de nature à proroger le délai de recours contentieux. Cette demande n’a pas donné lieu à un accusé de réception indiquant qu’elle était susceptible de faire naître une décision implicite de rejet ainsi que la mention des voies et délais de recours contre une telle décision. Le silence gardé par la commune de Cabasse sur ce recours gracieux a fait naître une décision implicite de rejet le 6 septembre 2021, date à compter de laquelle M^me B… disposait, en application des principes rappelés au point 31, d’un délai raisonnable d’un an pour introduire son recours contentieux contre le titre exécutoire émis le 17 juin 2021, alors même que la commune avait, comme elle s’en prévaut, mentionné initialement ces informations lors de la notification de ce titre.

34. Il en résulte qu’à la date de l’enregistrement de la requête n° 2202130 dirigée contre le titre exécutoire en litige, le 3 août 2022, dans le délai raisonnable mentionné au point 31, la contestation du titre exécutoire n’était pas tardive. Par conséquent, la commune de Cabasse n’est pas fondée à soutenir que la contestation du titre exécutoire émis le 17 juin 2021 serait tardive.

S’agissant du bien-fondé de la créance :

35. Il résulte de ce qui a été dit au point 27, que M^me B… est fondée à demander l’annulation du titre exécutoire émis par le maire de Cabasse le 17 juin 2021 pour recouvrer la somme de 6 841,29 euros correspondant au demi-traitement qui lui a été versé entre le 26 août 2020 et le 31 mai 2021, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

36. Eu égard au motif d’annulation du titre exécutoire du 17 juin 2021, il y a lieu d’enjoindre à la commune de Cabasse de restituer à M^me B…, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, les sommes perçues par la collectivité sur le fondement de ce titre.

Sur les frais liés au litige :

37. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^me B…, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Cabasse demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce et en application de ces dispositions, de mettre à la charge de la commune de Cabasse la somme que demande M^me B… au même titre.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 23 février 2024 est annulé en tant qu’il concerne les conclusions présentées par M^me B… dans l’instance n° 2202130.

Article 2 : L’article 2 de l’arrêté du maire de Cabasse du 17 juin 2021 et le titre exécutoire émis le même jour sont annulés.

Article 3 : Il est enjoint à la commune de Cabasse de restituer à M^me B…, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, les sommes perçues par la collectivité sur le fondement du titre exécutoire du 17 juin 2021.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… B… et à la commune de Cabasse.

Délibéré après l’audience du 11 mai 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Cécile Fedi, présidente de chambre,

- M^me Lison Rigaud, présidente assesseure,

- M. Jérôme Mahmouti, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mai 2026.