Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée Komansal a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler les avis des sommes à payer valant titres exécutoires émis à son encontre par la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon (REMINCA) en règlement des redevances dues pour l’occupation de trois emplacements au sein de ce marché de gros sur la période comprise entre septembre 2019 et février 2021 ainsi que la mise en demeure de payer tenant lieu de commandement émise à son encontre le 7 avril 2021 pour un montant de 135 344,95 euros.

Par un jugement n° 2102360 du 9 janvier 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande d’annulation de la mise en demeure de payer du 7 avril 2021 comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître et rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 mars 2024 et le 23 juillet 2025, la société Komansal, représentée, en dernier lieu, par M^e Maillot, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler ce jugement du 9 janvier 2024 du tribunal administratif de Nîmes ;

2°) d’annuler les avis des sommes à payer valant titres exécutoires émis à son encontre par la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon en règlement des redevances dues pour l’occupation de trois emplacements au sein de ce marché de gros sur la période comprise entre septembre 2019 et février 2021 pour un montant total de 135 344,95 euros ;

3°) de la décharger de l’obligation de payer cette somme ;

4°) de mettre à la charge de la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

- la personne physique chargée de la représenter, était bien habilitée à ester en justice en son nom, en vertu de l’article L. 227-6 du code de commerce ;

- la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon a elle-même produit les actes attaqués à l’appui de son mémoire en défense, ce qui est de nature à régulariser sa demande devant le tribunal de sorte qu’elle est recevable à contester ces titres exécutoires dont l’existence lui a été révélée par la mise en demeure émise à son encontre le 7 avril 2021 ;

- sa demande devant le tribunal n’était pas tardive en l’absence de preuve de la notification des titres exécutoires en litige ou, à défaut, du premier acte procédant de ces titres ou d’un acte de poursuites assortie de la mention des délais et voies de recours ;

- la fin de non-recevoir fondée sur la méconnaissance de l’article 7 de la convention d’occupation du domaine public doit être écartée, ces stipulations ne prévoyant pas de renonciation de sa part à l’exercice d’un recours tendant à contester des titres exécutoires émis en vue de recouvrer des redevances domaniales.

Sur la régularité du jugement attaqué :

- il méconnaît le principe du contradictoire dès lors qu’il se fonde sur le second alinéa de l’article R. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques pour juger que la révision des conditions financières de l’occupation constituait une simple faculté pour l’autorité administrative sans que ce moyen, qui n’était pas soulevé en défense, ait été débattu contradictoirement, au besoin en rouvrant l’instruction.

Sur la régularité des titres exécutoires en litige :

- ils ne sont pas motivés en ce qu’ils n’indiquent pas la nature précise de la créance, les textes et/ou le fait générateur sur lesquels se fonde la créance, les bases de liquidation, l’imputation budgétaire et comptable de la recette, le montant de la somme à recouvrer, la désignation précise et complète du débiteur et de son adresse, la date de leur émission et la date à laquelle ils sont rendus exécutoire ; en outre, si des intérêts sont exigibles, ils ne précisent pas leur fondement juridique, leur taux et leur point de départ ;

- ils ne mentionnent pas les nom, prénom et qualité de la personne ayant émis le titre, en méconnaissance du deuxième alinéa du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;

- il n’est pas justifié de la compétence et de la signature de l’ordonnateur sur les bordereaux des titres.

Sur le bien-fondé des créances en litige :

- la preuve de l’appartenance du bâtiment en litige au domaine public du marché d’intérêt national de Cavaillon n’est pas rapportée ;

- c’est à tort que le tribunal a écarté comme inopérant le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 11 du contrat de concession soulevé à l’appui de la demande d’annulation des titres exécutoires en litige alors que le droit à indemnisation par le cocontractant à raison du préjudice subi, bien qu’il relève d’un recours indemnitaire distinct, pouvait faire l’objet d’une compensation avec les créances en litige ;

- les titres exécutoires en litige ont été émis en méconnaissance de l’article 11 du contrat de concession et de l’article R. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que l’autorité domaniale aurait dû faire usage de son pouvoir de révision des conditions financières de la convention d’occupation domaniale afin de tenir compte des conditions dans lesquelles elle a délivré une unité de production non conforme à sa destination et de sa carence à remédier à ces désordres au lieu d’émettre des titres de recettes destinés à la contraindre à s’acquitter de sommes dénuées de contrepartie ;

- le montant de la redevance domaniale est manifestement excessif par rapport aux avantages de toute nature que lui procure l’occupation du domaine public : il ne tient compte ni des désagréments liés aux désordres et aux malfaçons affectant les locaux qui ne sont pas conformes à leur destination ni de la carence fautive de l’autorité gestionnaire à y remédier alors que ces circonstances l’ont empêchée d’exploiter son activité commerciale naissante ;

- contrairement à ce que soutient l’autorité administrative, la réalité des nuisances et des désagréments qu’elle a subis est établie ;

- l’autorité gestionnaire du marché ne produit aucun élément permettant de justifier du calcul du montant de la redevance en litige au regard des travaux et des dépenses réellement engagés et du caractère proportionné de cette redevance au regard de l’emplacement occupé ; à l’inverse, elle démontre que le montant de la redevance est excessif au regard des avantages qu’elle a tirés de l’exploitation commerciale de son emplacement pendant à la période en litige.

Par un mémoire, enregistré le 4 juin 2024, le directeur départemental des finances publiques de Vaucluse décline sa compétence pour présenter des observations.

Il soutient que seul l’ordonnateur a qualité pour présenter des observations en défense dans le cadre d’une contestation portant sur les créances mises en recouvrement par les titres exécutoires en litige.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2024, la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon, représentée par M^e Cossalter, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société Komansal au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la recevabilité de la requête d’appel :

- la société Komansal n’est pas représentée par une personne habilitée à ester en justice en son nom ni devant le tribunal ni en appel ;

- les actes attaqués devant le tribunal ne sont pas produits ; à supposer que la société Komansal soit regardée comme ayant sollicité l’annulation de titres exécutoires devant le tribunal, elle n’a ni produit ni listé les actes attaqués devant les premiers juges et n’a dirigé aucun moyen contre ces titres exécutoires de sorte que les moyens soulevés en appel contre ces actes sont nouveaux ;

- en tout état de cause, la requête n’a pas été précédée d’un recours administratif préalable obligatoire devant le comptable public avant de saisir le juge ;

- la demande devant le tribunal était tardive, les titres exécutoires en litige n’ayant pas été contestés dans le délai de deux mois à compter de leur réception ;

- la requête est irrecevable en raison de son objet, l’article 7 du contrat de concession prévoyant que la société Komansal s’engage à prendre les locaux dans l’état où ils se trouveront lors de la remise et s’engage à n’exercer aucun recours du fait de l’état de ces locaux.

Sur la régularité du jugement attaqué :

- la juridiction administrative était incompétente pour connaître de la demande de la société Komansal devant le tribunal laquelle tendait à contester la régularité d’un acte de poursuite que constitue la mise en demeure de payer valant commandement de payer.

- le jugement attaqué ne méconnaît pas le principe du contradictoire, la société Komansal s’étant elle-même prévalue de l’absence de révision de la redevance domaniale ce qui impliquait nécessairement, qu’elle s’était prévalue de l’article R. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

Sur le bien-fondé de la créance en litige :

- le moyen tiré de la non-appartenance des emplacements en litige au domaine public est nouveau en appel, ce qui le rend irrecevable ; en tout état de cause, la convention en litige constitue bien une convention d’occupation du domaine public ;

- les malfaçons dont se prévaut la société appelante correspondent à des travaux réalisés avant son entrée dans les lieux, ce qui rend inopérant l’article 11 du contrat lequel ne vise que les travaux réalisés pendant l’exploitation du local mis à disposition ; en tout état de cause, l’état des lieux signé entre les parties le 2 mai 2019 ne mentionne que des réserves mineures, ce qui démontre que la société appelante avait accepté l’ensemble des travaux en litige avant de prendre possession des locaux ;

- à l’inverse, en vertu des articles 7 et 8 de la convention d’occupation, la société Komansal s’est engagée à prendre des locaux neufs dans un état qu’elle est réputée connaître pour avoir suivi l’ensemble des travaux et à n’exercer aucun recours ; en outre, en vertu de l’article 12 bis de cette convention, la société Komansal a l’obligation d’entretenir les locaux, en particulier les installations de froid ;

- la société appelante a exercé un recours de plein contentieux à son encontre actuellement pendant devant le tribunal administratif de Nîmes en vue de solliciter l’indemnisation de ses préjudices ;

- en tout état de cause, l’absence de révision des conditions financières des modalités d’occupation du domaine public ne caractérise pas une erreur manifeste d’appréciation dès lors, d’une part, qu’il a déjà été tenu compte des dysfonctionnements survenus par l’octroi de remises conséquentes sur les redevances dues, la société appelante ayant été exemptée de redevance jusqu’au 1er septembre 2019, d’autre part, qu’il n’existait aucune raison de modifier les conditions financières convenues entre les parties, enfin, que la société appelante ne produit aucune preuve quant au préjudice qu’elle estime avoir subi ;

- contrairement à ce que soutient la société Komansal, les locaux étaient bien exploitables et ont été exploités jusqu’à son départ ; en réalité, cette société a subi les conséquences de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 et n’a sans doute pas choisi les locaux les plus adaptés pour l’exercice de son activité ; il ne lui appartient pas d’indemniser ces préjudices liés à des causes étrangères au contrat d’occupation domaniale qui ne lui sont pas imputables ;

- les préjudices dont se prévaut la société Komansal ne sont pas établis.

Par une ordonnance du 27 juin 2015, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 23 septembre 2025, à 12 heures.

Par une lettre du 8 octobre 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt à intervenir était susceptible d’être fondé sur deux moyens relevés d’office tirés de :

- l’irrecevabilité des conclusions à fin de décharge présentées par la société Komansal en raison de leur caractère nouveau en appel, le tribunal n’ayant été saisi que de conclusions tendant à l’annulation des décisions en litige ;

- l’irrecevabilité des moyens tendant à contester la régularité des titres exécutoires en litige, à l’exception du moyen tenant à la compétence de l’auteur de l’acte lequel présente un caractère d’ordre public, dès lors que ces moyens, qui se rattachent à une cause juridique nouvelle, ont été soulevés pour la première fois devant la cour après l’expiration du délai d’appel. Or, aucun moyen se rattachant à la régularité des titres exécutoires en litige n’a été soulevé ni devant le tribunal ni devant la cour avant l’expiration du délai d’appel, la requête d’appel et la demande devant le tribunal ne contenant que des moyens tendant à contester le bien-fondé des créances en litige.

Des observations, en réponse à ces moyens d’ordre public, présentées pour la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon, ont été enregistrées le 13 octobre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le livre des procédures fiscales ;

- le décret n° 63-1052 du 18 octobre 1963 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me El Gani-Laclautre, première conseillère ;

- les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public ;

- et les observations de M^e Raynal, représentant la société Komansal.

Considérant ce qui suit :

La société Komansal, immatriculée au registre du commerce et des sociétés d’Avignon (Vaucluse) depuis le 26 février 2018, exerce une activité de minoterie et de production de produits de boulangerie et de pâtisserie sans gluten et sans lactose frais et surgelés. Le 23 août 2018, cette société a conclu une convention d’occupation avec la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon en vue d’installer une unité de production et des bureaux au sein de ce marché. Aux termes de cette convention, la société Komansal a été autorisée à occuper trois emplacements, n°s 88-89 et 90, se composant, d’une part, d’un atelier de production alimentaire et de bureaux et, d’autre part, d’un local, pour une durée de neuf ans renouvelable par tacite reconduction par période d’un an. Par une convention du même jour, l’autorité domaniale s’est engagée à réaliser des travaux d’aménagement à hauteur de 546 000 hors taxes en contrepartie du remboursement, par la société Komansal, du montant des travaux majoré de 12 % correspondant à ses frais généraux, du paiement d’une redevance d’exploitation et du versement d’une redevance d’occupation fixée mensuellement et indexée sur l’indice du coût de la construction d’un montant de 5 838 euros hors taxes en ce qui concerne les emplacements n°s 88 et 89, avec une remise de 1 000 euros hors taxes pour les douze premières redevances mensuelles, et d’un montant de 1 123 euros hors taxes en ce qui concerne le local n° 90.

Entre le 17 octobre 2019 et le 16 février 2021, la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon a émis 36 titres exécutoires en vue de recouvrer la somme totale de 135 344,95 euros correspondant aux redevances d’occupation dues sur la période comprise entre septembre 2019 et février 2021 dans les conditions suivantes. Par huit titres exécutoires émis le 17 octobre 2019 sous les références T 2346, T 2347, T 2348, T 2349, T 2350, T 2351, T 2352 et T 2353, la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon a mis à la charge de la société Komansal les sommes respectives mensuelles de 5 805,60 euros, 5 805,60 euros, 5 805,60 euros, 2 212,05 euros, 1 361,08 euros, 1 361,08 euros, 1361,08 euros et 1 236,74 euros, tenant compte des réductions et versements opérés en règlement des redevances dues pour l’occupation des emplacements n°s 88-89 et 90 sur la période comprise entre septembre et décembre 2019. Par deux titres exécutoires émis le 17 juillet 2020, sous les références T 1059 et T 1060, et deux autres titres émis le 18 août 2020, sous les références T 1257 et T 1258, cette même autorité a mis en recouvrement les redevances dues au titre des mois de juillet et août 2020 pour des montants de 6 030,60 euros et 1 399,83 euros sur chaque mois. Par huit titres exécutoires, émis le 29 septembre 2020, sous les références T 1429 et T 1430, le 22 octobre 2020, sous les références T 1590 et T 1591, le 24 novembre 2020, sous les références T 1740 et T 1741 et, enfin, le 11 décembre 2020, sous les références T 889 et T 890, l’autorité gestionnaire a mis en recouvrement les redevances correspondant à la période comprise entre septembre et décembre 2020 pour des montants respectifs de 7 277,10 euros et 1 399,83 euros au titre de chaque mois. Par huit titres exécutoires, émis le 2 juin 2020, sous les références T 664, T 665, T 666, T 667, T 668, T 669, T 679 et T 671, l’autorité domaniale a mis en recouvrement les redevances correspondant à l’occupation des locaux en litige entre janvier et avril 2020 pour des montants mensuels respectifs de 5 805,60 euros et 1 347,60 euros. Par quatre titres exécutoires, émis le 17 juin 2020, sous les références T 827 et T 828, et le 26 juin 2020, sous les références T 852 et T 853, l’autorité gestionnaire a mis en recouvrement les redevances dues au titre de mai et juin 2020 pour des montants respectifs mensuels de 6 030,60 euros et 1 399,83 euros. Enfin, par quatre titres exécutoires, émis le 16 février 2021, sous les références T 226 et T 227, et le 12 mars 2021, sous les références T 350 et T 351, l’autorité domaniale a mis en recouvrement les redevances dues au titre des mois de janvier et février 2021 pour des montants respectifs mensuels de 7 277,10 euros et 1 399,84 euros au titre de chaque mois. Par une lettre du 7 avril 2021, le comptable public du centre des finances publiques de Cavaillon a adressé à la société Komansal une mise en demeure tenant lieu de commandement de payer la somme totale de 135 344,95 euros. Par une lettre du 5 octobre 2021, la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché national de Cavaillon a résilié le contrat de concession au terme d’un préavis courant jusqu’au 5 octobre 2022.

La société Komansal relève appel du jugement du 9 janvier 2024 en ce que le tribunal administratif de Nîmes a rejeté le surplus de sa demande tendant à l’annulation des titres exécutoires émis à son encontre en recouvrement de redevances domaniales.

Sur l’étendue du litige d’appel :

Dans ses écritures d’appel, la société Komansal a expressément abandonné ses conclusions dirigées contre la mise en demeure de payer tenant lieu de commandement de payer adressée par le comptable public, laquelle a le caractère d’acte de poursuite relevant de la seule compétence des juridictions judiciaires ainsi que l’a jugé le tribunal. Par suite, la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon ne peut utilement soutenir que la juridiction administrative serait incompétente pour connaître des conclusions dirigées contre cette mise en demeure, la société Komansal ne contestant, à hauteur d’appel, que le bien-fondé et la régularité des titres exécutoires émis à son encontre.

Sur le cadre juridique applicable au litige :

L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à en relever appel en tant qu’il n’a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande.

Sur l’irrecevabilité des conclusions à fin de décharge :

La société Komansal a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler les titres de recettes émis en recouvrement des redevances liées à l’occupation d’emplacements au sein du marché d’intérêt national de Cavaillon. En appel, cette société demande, outre l’annulation de ces titres exécutoires, la décharge de l’obligation de payer ces sommes. Ces conclusions à fin de décharge, qui n’ont pas été soumises aux premiers juges, ont le caractère de conclusions nouvelles en cause d’appel, ce qui les rend, par suite, irrecevables.

Sur la régularité du jugement attaqué :

En se fondant sur l’article R. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques dans les motifs de leur décision, dont la société Komansal s’était elle-même prévalue dans sa demande, les premiers juges n’ont pas soulevé un moyen d’ordre public dont les parties auraient dû être préalablement informées pour en débattre mais ont exercé leur office en répondant au moyen dont ils étaient saisis tirés de ce que les redevances sont infondées au motif que les conditions financières de l’autorisation d’occupation en litige n’ont pas été révisées comme le prévoient ces dispositions. Le jugement attaqué n’ayant pas été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire, le moyen tiré de son irrégularité doit, dès lors, être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée du défaut de production des actes attaqués :

Aux termes de l’article R. 412-1 du code de justice administrative : « La requête doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l’acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l’article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation (…) ».

Aux termes de l’article L. 252 A du livre des procédures fiscales : « Constituent des titres exécutoires les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l’État, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d’un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu’ils sont habilités à recevoir ». Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : « (…) / 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel (…) est adressée au redevable. L’envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l’adresse qu’il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l’établissement public local ou au comptable public compétent vaut notification de ladite ampliation. Lorsque le redevable n’a pas effectué le versement qui lui était demandé à la date limite de paiement, le comptable public compétent lui adresse une mise en demeure de payer avant la notification du premier acte d’exécution forcée devant donner lieu à des frais. / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel (…) mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. / 5° (…) L’envoi de la mise en demeure de payer tient lieu du commandement prescrit par le code des procédures civiles d’exécution préalablement à une saisie-vente (…) ». L’article D. 1617-23 du même code dispose que : « La signature manuscrite, ou électronique (…) du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints (…) ».

Il résulte de l’instruction, en particulier du tableau récapitulatif contenu dans la mise en demeure de payer les sommes arrêtées au 7 avril 2021, que l’autorité gestionnaire du marché d’intérêt national de Cavaillon a, en sa qualité d’ordonnateur, émis 36 titres exécutoires, dont le détail est rappelé au point 2, pour un montant total de 135 344,95 euros sur la période comprise entre le 17 décembre 2019 et le 12 mars 2021 en vue de recouvrer les redevances dues au titre de l’occupation de trois emplacements. Il résulte de la procédure suivie devant le tribunal que ces 36 titres exécutoires n’étaient pas joints à la demande de la société Komansal, cette dernière ayant uniquement produit, au titre de la copie de l’acte attaqué, une copie de la mise en demeure de payer précitée. Si cette société soutient, en réponse à la fin de non-recevoir opposée en défense, que l’existence de ces titres exécutoires lui a été révélée par la mise en demeure dont elle a été destinataire, cette mise en demeure constitue toutefois, en application de L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, un simple acte de poursuite, distinct des titres exécutoires en litige. En outre, reconnaissant ainsi avoir été destinataire de cette mise en demeure comportant la référence des 36 titres exécutoires émis à son encontre, la société Komansal ne justifie pas avoir accompli les diligences nécessaires pour obtenir communication des 36 titres de recettes qu’elle conteste de sorte qu’elle n’établit pas l’impossibilité de produire les actes attaqués. Enfin, si la société appelante soutient que l’ordonnateur a produit les titres exécutoires en litige à l’appui de son mémoire en défense de première instance, ce qui est, selon-elle, de nature à régulariser sa demande, il résulte toutefois du dossier de première instance que seuls des bordereaux récapitulant les titres de recettes en litige ont été produits en défense par la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon. Or, en vertu des dispositions précitées des articles L. 1617-5 et D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, ces bordereaux récapitulant les titres de recettes en litige ne peuvent tenir lieu de production des titres exécutoires en litige dès lors qu’ils n’en constituent pas l’un des volets et qu’ils sont uniquement destinés à attester du caractère exécutoire des titres de recettes qui y sont joints et à être produits en justice en cas de contestation sur la qualité ou la signature de l’émetteur.

En revanche, il résulte de la procédure devant le tribunal qu’en réponse de la demande de pièces pour compléter l’instruction adressée par les premiers juges, la société Komansal a produit six titres exécutoires référencés T 2347, T 2350, T 2348, T 2353, T 827 et T 828 destinés à recouvrer les redevances d’occupation dues pour les mois de novembre et décembre 2019 et mai 2020. Ces différentes productions ont ainsi eu pour effet de régulariser partiellement la demande de la société Komansal.

Il s’ensuit que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a statué au fond sur l’intégralité de la demande présentée par la société Komansal, alors que celle-ci devait être rejetée comme irrecevable, à l’exception des conclusions dirigées contre les six titres exécutoires référencés T 2347, T 2350, T 2348, T 2353, T 827 et T 828.

En ce qui concerne la régularité formelle des 6 titres exécutoires restant en litige :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 761-2 du code de commerce : « (…) Pour les autres marchés d’intérêt national, les communes sur le territoire desquelles ils sont implantés, ou les groupements de communes intéressés, en assurent l’aménagement et la gestion, en régie ou par la désignation d’une personne morale publique ou privée (…) ». Aux termes de l’article R. 2122-28 du code général des collectivités territoriales : « Le directeur [d’une régie municipale dotée de la personnalité morale] assure, sous l’autorité et le contrôle du président du conseil d’administration, le fonctionnement de la régie. À cet effet : (…) / 5° Il est l’ordonnateur de la régie et, à ce titre, prescrit l’exécution des recettes et des dépenses (…) ». Il résulte des bordereaux de titre produits en défense devant le tribunal que les titres exécutoires restant en litige ont été signés par M. A… B…, directeur du marché d’intérêt national de Cavaillon, lequel tire de ces dispositions la qualité d’ordonnateur. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire des décisions restant en litige doit être écarté comme manquant en fait.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : «  1° (…) L’action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite. / 2° La contestation qui porte sur la régularité d’un acte de poursuite est présentée selon les modalités prévues à l’article L. 281 du livre des procédures fiscales ». Aux termes de l’article L. 281 du livre des procédures fiscales : « Les contestations relatives au recouvrement ne peuvent pas remettre en cause le bien-fondé de la créance. Elles peuvent porter : / 1° Sur la régularité en la forme de l’acte ; (…). / Les recours contre les décisions prises par l’administration sur ces contestations sont portés dans le cas prévu au 1° devant le juge de l’exécution. (…) ».

Il résulte de ses écritures devant le tribunal que la société Komansal a contesté le bien-fondé des créances dont le recouvrement est poursuivi par les titres exécutoires en litige. Cette société a également soulevé, devant les premiers juges, un moyen tiré de ce que la mise en demeure tenant lieu de commandement de payer ne comportait pas la signature de son auteur, M. C… D…. Toutefois, ce moyen, qui tend uniquement à contester la régularité en la forme de cet acte de poursuite, dont la contestation relève de l’autorité judiciaire et qui constitue un acte distinct des titres exécutoires en litige est inopérant. Si elle soutient désormais, devant la cour, que les titres exécutoires émis à son encontre ne sont pas motivés en ce qu’ils n’indiquent ni les bases de leur liquidation ni les modalités relatives aux intérêts, qu’ils ne mentionnent ni le nom du débiteur et son adresse, ni la date de leur émission ni la date à laquelle ils sont rendus exécutoires, ni les nom, prénom et qualité de la personne ayant émis le titre, en méconnaissance du deuxième alinéa du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et, enfin, qu’il n’est pas justifié de la signature et de la compétence de l’ordonnateur, de tels moyens relèvent de la régularité formelle de ces titres, reposent sur une cause juridique distincte, le tribunal n’ayant été saisi que de moyens tendant à contester le bien-fondé des créances en litige. Les moyens tenant à contester la régularité des titres exécutoires en litige, qui procèdent d’une cause juridique distincte de celle ouverte en première instance et doivent, par suite, être écartés comme irrecevables ainsi qu’en ont été informées les parties.

En ce qui concerne le bien-fondé des créances restant en litige :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 761-1 du code de commerce : « Les marchés d’intérêt national sont des services publics de gestion de marchés offrant à des grossistes et à des producteurs des services de gestion collective adaptés aux caractéristiques de certains produits agricoles et alimentaires (…). / Ces marchés peuvent être implantés sur le domaine public ou le domaine privé d’une ou plusieurs personnes morales de droit public ou sur des immeubles appartenant à des personnes privées ».

En vertu de l’article 1er du contrat de concession d’emplacement, la société Komansal occupe des dépendances du domaine public communal spécialement aménagées et affectées au marché de gros en litige lequel a été classé comme marché d’intérêt national, par un décret du 18 octobre 1963, et a le caractère d’un service public, en vertu des dispositions précitées de l’article L. 761-1 du code de commerce. Par suite, la société appelante n’est pas fondée à soutenir que la preuve de l’appartenance du bâtiment en litige au domaine public du marché d’intérêt national de Cavaillon ne serait pas rapportée, les créances en litige ayant le caractère de redevances d’occupation du domaine public.

En deuxième lieu, aux termes de l’article 11 du contrat de concession en litige : « Le concessionnaire ne pourra élever aucune réclamation contre les travaux effectués sur les ouvrages communs ou sur la voirie. / Le concessionnaire devra accepter dans les lieux qu’il occupe tous travaux ou poses de canalisations ordonnés par la REMINCA. Toutefois, cette dernière devra l’indemniser si les travaux ainsi entrepris apportent un trouble grave à l’exploitation de son commerce ou une détérioration aux installations existantes ».

Il résulte de l’instruction que, préalablement à l’installation de la société Komansal dans l’emprise du marché, l’autorité gestionnaire a réalisé des travaux auxquels cette société a été associée afin que les locaux, livrés neufs, soient spécialement aménagés pour les besoins de son activité. Il est constant que certains désordres sont apparus, lesquels ont pu causer des désagréments à l’occupante. Toutefois, il résulte de l’instruction que ces désordres portent sur des travaux réalisés et livrés avant l’entrée de la société Komansal dans les lieux et non pendant leur occupation, de sorte qu’ils ne relèvent pas de l’article 11 de la convention d’occupation, mais des articles 7 et 8 de ce même contrat selon lesquels, d’une part, le concessionnaire est réputé prendre les locaux dans l’état sans pouvoir exercer de recours ni faire aucune réclamation quant à l’état des locaux sauf en cas de vice caché et, d’autre part, le concessionnaire étant le premier occupant du local neuf, il a suivi et participé à l’ensemble des réunions du chantier et déclare connaître les plans et documents de chantier, les travaux ayant donné lieu à un procès-verbal contradictoire. Dès lors, la société Komansal ne peut utilement se prévaloir de l’article 11 du contrat de concession. Par ailleurs, il résulte de l’article 17 de la convention en litige que la société appelante a bénéficié d’une remise de 1 000 euros hors taxes sur les douze premières redevances d’occupation tandis qu’elle a été, à titre dérogatoire, dispensée du paiement de ses loyers jusqu’au mois de septembre 2019, ainsi que cela résulte du courriel de l’autorité gestionnaire produit par la société appelante devant le tribunal. Par suite, la société Komansal n’est pas fondée à soutenir que le montant des redevances en litige devrait être minoré au titre des désagréments liés aux malfaçons affectant les travaux réalisés avant son entrée dans les lieux.

En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 2123-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les personnes publiques (…) gèrent ou font gérer leur domaine public, dans les conditions fixées par les lois et les règlements en vigueur ». Aux termes de l’article R. 2125-3 du même code : « (…) Sur le domaine public d’une personne publique (…), la révision des conditions financières peut intervenir à l’expiration de chaque période fixée pour le paiement de la redevance (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article R. 761-4 du code de commerce : « Le tarif des redevances ou contributions de toute nature perçues par le gestionnaire est établi soit par le conseil d’administration, soit par l’organe délibérant qui en tient lieu. / Le gestionnaire porte ce tarif à la connaissance des usagers ». Il résulte de ces dispositions que les redevances dues par les titulaires d’autorisations d’occupation au sein d’un marché d’intérêt national n’ont pas un caractère contractuel.

Dès lors que les redevances dues pour l’occupation d’une dépendance du domaine public d’un marché d’intérêt national, lequel a le caractère d’un service public, relèvent d’un régime juridique spécifique prévu par le code de commerce et sont approuvés de manière réglementaire par voie d’arrêté préfectoral, ce qui leur confère un caractère non contractuel, la société Komansal ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de l’article R. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

En quatrième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa rédaction applicable au litige : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique (…) donne lieu au paiement d’une redevance (…) ». L’article L. 2125-3 du même code précise que : « La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ».

D’autre part, aux termes de l’article R. 761-16 du code du commerce : « Les usagers du marché sont notamment tenus aux obligations suivantes : / 1° Se conformer aux dispositions du règlement intérieur du marché ainsi qu’aux textes législatifs et réglementaires applicables à leurs activités ; / 2° Ne pas nuire à l’image et à la notoriété du marché ; / 3° Respecter leurs obligations contractuelles envers le gestionnaire ; / 4° Acquitter les redevances et contributions de toute nature perçues par le gestionnaire ». Aux termes de l’article L. 761-3 alinéa 1er du même code : « Le tarif des redevances perçues auprès des titulaires d’autorisation d’occupation ou des autres formes de contribution des usagers du marché à son fonctionnement est établi par le gestionnaire et approuvé par le préfet. (…) Si l’exploitation financière d’un marché présente ou laisse prévoir un déséquilibre grave, les ministres de tutelle peuvent, après avoir conseillé le gestionnaire et, le cas échéant, les collectivités publiques qui ont garanti les emprunts, relever d’office les redevances existantes, créer des recettes nouvelles, réduire les dépenses et, d’une manière générale, prendre toutes dispositions propres à rétablir l’équilibre ».

Il résulte de ces dispositions que les redevances dues par les titulaires d’autorisation d’occupation dans un marché d’intérêt national n’ont, en principe, pas de caractère contractuel et qu’il appartient au gestionnaire du domaine public de tutelle de prendre toutes dispositions propres à prévenir l’apparition d’un déséquilibre financier, le juge de l’excès de pouvoir exerçant un contrôle de l’erreur de droit sur les bases de calcul de la redevance, dont les tarifs sont approuvés par le préfet, et un contrôle restreint sur la correspondance entre le montant des redevances mises à la charge des titulaires de droits d’occupation dans les marchés d’intérêt national et les emplacements occupés.

En vertu de l’article 17 de la convention d’occupation, le tarif de redevance appliqué s’élève à un montant mensuel hors taxes de 5 838 euros pour les emplacements n°s 88 et 89 et de 1 123 euros pour l’emplacement n° 90. Il ne résulte pas de l’instruction et n’est pas davantage allégué que ce montant ne correspondrait pas au montant fixé par le conseil d’administration de la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon en vigueur tel qu’approuvé par arrêté préfectoral pris sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 761-3 du code de commerce. Par suite, le moyen tiré de ce que les redevances en litige seraient entachées d’une erreur de droit quant à leur base de calcul ne peut qu’être écarté.

Par ailleurs, la société Komansal soutient que le montant de la redevance en litige est manifestement excessif par rapport aux avantages qu’elle tire de l’occupation du domaine public dès lors qu’elle a subi des désagréments tenant aux désordres et aux malfaçons affectant les travaux de l’unité de production et à la carence de l’autorité gestionnaire à y remédier. Toutefois, par ces seules allégations, qui ne tiennent pas compte de la spécificité de son implantation au sein d’un marché d’intérêt national, la société appelante ne produit aucun élément précis et circonstancié de nature à démontrer que le montant des redevances d’occupation en litige, qu’il soit calculé au regard de la contenance et de la nature des locaux occupés ou de manière forfaitaire, serait manifestement excessif au regard des avantages qu’elle tire de l’exploitation commerciale des locaux qu’elle occupe, le contrôle restreint du juge portant sur le caractère proportionné du montant de la redevance au regard des avantages de toute nature résultant de cette occupation sans qu’il soit exigé une stricte équivalence entre le montant de la redevance et de tels avantages.

Or, sur ce point, il résulte de l’instruction que les dépendances domaniales en litige ont été spécialement construites à la demande et pour les besoins de la société Komansal, d’autre part, que cette société occupe une surface significative composée d’une unité de production disposant d’une chambre de surgélation, de bureaux et d’un local de stockage et, enfin, qu’elle a pris possession d’équipements entièrement neufs, l’autorité gestionnaire du marché ayant assumé une part de 546 000 euros sur un montant total de travaux de 645 000 euros. Il résulte tout autant de l’instruction que la société appelante a de manière dérogatoire et temporaire, bénéficié d’une remise de 1 000 euros hors taxes sur les douze premières redevances mensuelles et d’une dispense de règlement de ses loyers jusqu’au mois de septembre 2019.

Au surplus, en vertu de l’article L. 761-9 du code de commerce, le droit d’occupation privative d’emplacement dont dispose un commerçant établi dans l’enceinte d’un marché d’intérêt national est susceptible d’être compris dans le nantissement de son fonds de commerce tandis que, en vertu de l’article R. 761-24 du même code, le titulaire d’une autorisation d’occupation exclusive dispose d’un droit de présentation personnel, qui s’étend, en cas de décès, à ses ayants-droit, lui permettant de présenter au gestionnaire un successeur qui sera subrogé dans ses droits et ses obligations, ce droit de présentation étant opposable au concédant et pouvant donner lieu à une contrepartie financière. Bien que les locaux compris dans l’enceinte du marché d’intérêt national de Cavaillon fassent partie du domaine public et que les autorisations de les occuper présentent nécessairement un caractère précaire, les conditions dans lesquelles ces autorisations sont accordées et transmises, qui comportent, notamment le droit de présenter un successeur, en font un élément du patrimoine de l’entreprise qui en est titulaire et entrent en conséquence dans son actif immobilisé. Par suite, les seuls désagréments rencontrés par la société appelante lors de son installation dans les lieux ne sont pas de nature à remettre en cause la réalité de l’ensemble des avantages à caractère économique, financier et personnel procurés par l’occupation privative de dépendances du domaine public du marché d’intérêt national de Cavaillon.

Enfin, et en tout état de cause, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 761-3 du code de commerce que le gestionnaire d’un marché d’intérêt national est tenu de présenter un compte de résultat prévisionnel permettant de faire face à l’ensemble de ses obligations de sorte que la nécessaire sauvegarde de l’équilibre économique d’un marché d’intérêt national constitue, dans les circonstances particulières de l’occupation privative d’une dépendance située dans l’enceinte d’un marché d’intérêt national, une considération d’intérêt général permettant de déroger au principe de proportionnalité entre le montant de la redevance et les avantages de toute nature tirés de l’occupation du domaine public, les autorités de tutelle pouvant légalement, en vertu de ces mêmes dispositions, procéder au relèvement d’office des redevances domaniales approuvées par voie d’arrêté préfectoral pour rétablir l’équilibre financier d’un tel marché. Dans ces conditions, la société Komansal n’est pas fondée à soutenir que le montant des redevances en litige serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des avantages que lui procure l’occupation privative des dépendances en cause.

Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres fins de non-recevoir opposées en défense, la société Komansal n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché national de Cavaillon, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Komansal demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Komansal une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché national de Cavaillon et non compris dans les dépens.

DÉCIDE:

La requête de la société Komansal est rejetée.

La société Komansal versera à la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché national de Cavaillon une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Komansal et à la régie autonome municipale pour l’exploitation du marché d’intérêt national de Cavaillon.

Copie en sera adressée, pour information, au directeur départemental des finances publiques de Vaucluse.

Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Romnicianu, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

M^me El Gani-Laclautre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025.

La rapporteure,

N. El Gani-Laclautre

Le président,

M. Romnicianu

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.