Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 septembre 2022, 28 juin 2024 et 3 avril 2025, M. A C, représenté par M^e Le Henaff, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 19 avril 2022 par laquelle le directeur de Pôle Emploi des Pays de la Loire, devenu l’opérateur France Travail Pays de la Loire, a procédé à sa radiation de la liste des demandeurs d’emploi à compter du 19 avril 2022, pour une durée de 9 mois, ainsi qu’à la suppression définitive de son revenu de remplacement ;

2°) d’ordonner à France Travail Pays de la Loire de le réinscrire sur la liste de demandeurs d’emploi à compter du 19 avril 2022 et de lui verser le rappel d’allocation d’aide au retour à l’emploi à effet de cette date ;

3°) de mettre à la charge du directeur de France Travail Pays de la Loire une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens.

Il soutient que :

— la décision attaquée méconnaît l’article L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration dès lors qu’il n’a pas été informé de son droit à se voir communiquer son dossier ;

— elle entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle méconnaît les dispositions des articles L. 5412-1 et L. 5412-2 du code de travail ;

— elle est entachée d’une erreur de fait dès lors que M. C n’a pas fait de fausses déclarations en vue d’être réinscrit sur la liste des demandeurs d’emploi ;

— la sanction de suppression définitive des allocations d’aide au retour à l’emploi est illégale dès lors que les déclarations de M. C, à les supposer fausses, visaient à percevoir l’aide à la création et la reprise d’entreprise (ARCE) et pas l’aide au retour à l’emploi (ARE).

—  M. C était éligible à l’ARCE et France Travail ne rapporte pas la preuve d’une fraude ou d’une fausse déclaration de l’intéressé dans le cadre de ce dispositif ;

— en prononçant une suppression définitive du revenu de remplacement, France Travail a méconnu les dispositions de l’article R. 5426-3 du code du travail ;

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 janvier 2024, le 6 février 2024 et le 24 avril 2025, le directeur de France Travail Pays de la Loire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— le tribunal administratif est incompétent pour statuer sur l’indu d’ARCE ;

— les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Vu :

— le code du travail ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Guillemin,

— les conclusions de M^me Pétri, rapporteure publique,

— les observations de M^me B, représentant France Travail Pays de la Loire.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique, en application de l’article R. 772-9 du code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a exercé une activité libérale du 1er janvier au 11 octobre 2016 et a bénéficié à ce titre de l’aide à la reprise ou la création d’entreprise. Il est inscrit sur la liste des demandeurs d’emploi depuis le 25 juillet 2020, et bénéficiaire de l’allocation de retour à l’emploi (ARE), a débuté une nouvelle activité libérale de conseil le 1er décembre 2020. Pôle emploi Pays de la Loire, devenu l’opérateur France Travail, lui a accordé le 10 février 2021 le bénéfice de l’aide à la reprise ou la création d’entreprise (ARCE) au lieu et place de l’ARE. M. C a ainsi perçu deux versements d’ARCE, après avoir attesté sur l’honneur de la poursuite de son activité entrepreneuriale, le premier de 15 955,89 euros le 10 février 2021, puis le second de 16 115,96 euros le 30 août 2021. Dès le 8 septembre 2021, M. C a déclaré la cessation d’activité de son entreprise auprès de l’URSSAF et a sollicité sa réinscription en qualité de demandeur d’emploi le 29 octobre 2021, ce qui a été accepté le 2 novembre 2021. Le 17 mars 2022, le service de prévention des fraudes de Pôle Emploi a toutefois sollicité M. C afin d’obtenir des informations précises sur la réalité de ses activités non salariées exercées en 2016 et 2020, lui ayant permis de bénéficier de l’ARCE. Dans une réponse du 22 mars 2022, M. C expliquait que ces deux sociétés n’avaient pas dépassé le stade du projet entrepreneurial et ne produisait aucune des pièces comptables demandées. Par courrier en date du 7 avril 2022, le service de prévention des fraudes de Pôle Emploi Pays de la Loire informait M. C de la remise en cause les paiements effectués au titre de l’ARCE, d’un possible remboursement des sommes avancées et l’invitait à présenter toutes observations utiles. Par décision du 19 avril 2022, le responsable du service prévention des fraudes de Pôle Emploi a prononcé la radiation de M. C de la liste des demandeurs d’emploi pour neuf mois et la suppression définitive de ses allocations de remplacement. Par une décision du 26 juillet 2022, le directeur régional de Pôle Emploi Pays de la Loire, saisi d’un recours administratif préalable formé par l’intéressé, a confirmé la sanction de radiation de la liste des demandeurs d’emploi pour une durée de neuf mois et la suppression définitive de ses allocations de remplacement.

Sur l’étendue du litige :

2. Aux termes de l’article R. 5412-8 du code du travail, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « La personne qui entend contester une décision de radiation de la liste des demandeurs d’emploi forme un recours préalable devant le directeur régional de Pôle emploi. / () ». Aux termes de l’article L. 412-7 du code des relations entre le public et l’administration : « La décision prise à la suite d’un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale ».

3. Il résulte de ces dispositions que le recours administratif auprès de Pôle emploi prévu à l’article R. 5412-8 du code du travail constitue un préalable obligatoire à la saisine du juge administratif. L’institution par ces dispositions d’un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue en principe à la décision initiale, et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge.

4. Il résulte de l’instruction que M. C a contesté, le 29 mai 2022, la décision du 19 avril 2022 par laquelle Pôle emploi l’a informé de sa radiation de la liste des demandeurs d’emploi pour neuf mois et de la suppression définitive de ses allocations. Par une décision du 26 juillet 2022, Pôle emploi a rejeté ce recours et a maintenu la décision initiale précitée. Par suite, les conclusions aux fins d’annulation de la décision du 19 avril 2022 doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 26 juillet 2022, rejetant son recours préalable obligatoire, qui s’y est substituée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

5. Aux termes de l’articles L. 5412-1 du code du travail, dans sa version applicable au présent litige : " Est radiée de la liste des demandeurs d’emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d’Etat, la personne qui : 1° Soit ne peut justifier de l’accomplissement d’actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer, reprendre ou développer une entreprise  ; / 2° Soit, sans motif légitime, refuse à deux reprises une offre raisonnable d’emploi mentionnée à l’article L. 5411-6-2 ; / 3° Soit, sans motif légitime : a) Refuse d’élaborer ou d’actualiser le projet personnalisé d’accès à l’emploi prévu à l’article L. 5411-6-1 ; b) Est absente à une action de formation ou abandonne celle-ci ; c) Est absente à un rendez-vous avec les services et organismes mentionnés à l’article L. 5311-2 ou mandatés par ces services et organismes ; d) Refuse de se soumettre à une visite médicale destinée à vérifier son aptitude au travail ou à certains types d’emploi ; e) Refuse de suivre ou abandonne une action d’aide à la recherche d’une activité professionnelle ; f) Ne peut justifier, sans motif légitime, de la réalité des démarches mentionnée au II de l’article L. 5426-1-2. ".

6. Aux termes de l’article L. 5412-2 du code du travail, dans sa version applicable au présent litige : « Est radiée de la liste des demandeurs d’emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d’Etat, la personne qui a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrite sur cette liste. ». Aux termes de l’article L. 5426-2 du code du travail : « Le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi dans les cas mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 5412-1, à l’article L. 5412-2 et au II de l’article L. 5426-1-2. / Il est également supprimé en cas de fraude ou de fausse déclaration. Les sommes indûment perçues donnent lieu à remboursement ». Par ailleurs, aux termes de l’article R. 5412-5 du même code : « La radiation de la liste des demandeurs d’emploi entraîne l’impossibilité d’obtenir une nouvelle inscription : / () / 3° Pendant une période dont la durée est comprise entre six et douze mois consécutifs lorsque sont constatées les fausses déclarations mentionnées à l’article L. 5412-2. () ». Aux termes de l’article R. 5426-3 du même code, dans sa version applicable au présent litige : « Le directeur mentionné à l’article R. 5312-26 supprime le revenu de remplacement mentionné à l’article L. 5421-1 pour une durée limitée ou définitivement selon les modalités suivantes : / () / 3° En cas de manquement mentionné à l’article L. 5412-2 et, en application du deuxième alinéa de l’article L. 5426-2, en cas d’absence de déclaration, ou de déclaration mensongère du demandeur d’emploi, faites en vue de percevoir indûment le revenu de remplacement, il supprime ce revenu de façon définitive. Toutefois, lorsque ce manquement est lié à une activité non déclarée d’une durée très brève, le revenu de remplacement est supprimé, en cas de premier manquement, pour une durée de deux à six mois et, en cas de manquements répétés, de façon définitive. () ».

7. Il résulte des dispositions de l’article L. 5422-1 du code du travail que les travailleurs involontairement privés d’emploi, aptes au travail et recherchant un emploi, qui satisfont à des conditions d’âge et d’activité antérieure, ont droit à l’allocation d’assurance, laquelle, en vertu des articles L. 5422-2 et L. 5422-3 du même code, est accordée pour des durées limitées qui tiennent compte de l’âge et des activités antérieures de l’intéressé et calculée soit en fonction de la rémunération antérieurement perçue dans la limite d’un plafond, soit en fonction de la rémunération ayant servi au calcul des contributions. Aux termes de l’article L. 5141-1 du code du travail : « Peuvent bénéficier d’aides à la création ou à la reprise d’entreprise, dans les conditions prévues au présent chapitre, lorsqu’elles créent ou reprennent une activité économique, commerciale, industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, soit à titre individuel, soit sous la forme d’une société, à condition d’en exercer effectivement le contrôle, ou entreprennent l’exercice d’une autre profession non salariée : 1° Les demandeurs d’emploi indemnisés / () / ». Aux termes de l’article 35 du règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 relative à l’assurance chômage, applicable au litige : " Une aide à la reprise ou à la création d’entreprise est attribuée à l’allocataire qui justifie de l’obtention de l’aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d’entreprise (ACCRE) visée aux articles L. 5141-1, L. 5141-2 et L. 5141-5 du code du travail. Cette aide ne peut être servie simultanément au cumul d’une allocation d’aide au retour à l’emploi avec une rémunération visé aux articles 30 à 33. Le montant de l’aide est égal à 45 % du montant du reliquat des droits restants : / soit au jour de la création ou de la reprise d’entreprise ; / soit, si cette date est postérieure, à la date d’obtention de l’ACCRE. / L’aide donne lieu à deux versements égaux : le premier paiement intervient à la date à laquelle l’intéressé réunit l’ensemble des conditions d’attribution de l’aide, après expiration, le cas échéant, des différés visés à l’ article 21 et du délai d’attente visé à l’ article 22 dans les conditions de l’article 23  ; / le second paiement intervient 6 mois après la date du premier paiement, sous réserve que l’intéressé justifie toujours exercer l’activité au titre de laquelle l’aide a été accordée. / La durée que représente le montant de l’aide versée est imputée sur le reliquat des droits restant au jour de la reprise ou de la création d’entreprise (). ".

8. D’une part, la radiation d’une personne de la liste des demandeurs d’emploi prononcée sur le fondement des articles L. 5412-1 et L. 5412-2 du code du travail a le caractère d’une sanction que l’administration inflige à un administré. Lorsqu’il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l’administration, sans remettre en cause des versements déjà effectués, détermine les droits d’une personne en matière d’aide ou d’action sociale, de logement ou au titre des dispositions en faveur des travailleurs privés d’emploi, et sous réserve du contentieux du droit au logement opposable, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu’à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d’examiner les droits de l’intéressé, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait qui résultent de l’instruction et, notamment, du dossier qui lui est communiqué en application de l’article R. 772-8 du code de justice administrative. Au vu de ces éléments, il lui appartient d’annuler ou de réformer, s’il y a lieu, cette décision, en fixant alors lui-même tout ou partie des droits de l’intéressé et en le renvoyant, au besoin, devant l’administration afin qu’elle procède à cette fixation pour le surplus, sur la base des motifs de son jugement. Dans le cas d’un contentieux portant sur le droit à l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi, qui relève des dispositions en faveur des travailleurs privés d’emploi, c’est au regard des dispositions applicables et de la situation de fait existant au cours de la période en litige que le juge doit statuer.

9. D’autre part, les articles L. 5412-2, L. 5426-2, R. 5412-4 et R. 5426-3 du code du travail prévoient une sanction de radiation de la liste des demandeurs d’emploi et de suppression définitive du revenu de remplacement en cas de fausse déclaration du demandeur d’emploi, laquelle doit s’entendre d’inexactitudes ou omissions qui procèdent d’une volonté délibérée de dissimulation caractérisant de sa part un manquement à ses obligations déclaratives. Il y a lieu, pour déterminer si un demandeur d’emploi a fait de fausses déclarations afin de percevoir l’allocation d’aide au retour à l’emploi, hors les hypothèses où ses déclarations révèlent une volonté manifeste de dissimulation ou, à l’inverse, portent sur des ressources ou des activités dépourvues d’incidence sur le droit de l’intéressé au revenu de remplacement ou sur son montant, de caractériser le manquement reproché au demandeur d’emploi, en tenant compte des circonstances propres à chaque situation, au vu notamment de l’ensemble des éléments produits par le demandeur d’emploi établissant les diligences qu’il a accomplies en vue de satisfaire à ses obligations déclaratives ainsi que des observations présentées par celui-ci au cours de la procédure contradictoire préalable à la décision.

10. Il résulte de l’instruction que le directeur de Pôle Emploi Pays de la Loire, a, par la décision du 26 juillet 2022, confirmé la radiation de M. C de la liste des demandeurs d’emploi pour une durée de neuf mois et la suppression définitive de son allocation de revenu de remplacement au motif que l’intéressé n’a pas démontré l’exactitude de ses déclarations de poursuite d’activité, lui ayant permis de percevoir l’aide à la reprise et à la création d’entreprise, sans justifier d’un motif légitime. La décision de radiation est fondée notamment sur le défaut de production par M. C, plusieurs mois après le versement de l’aide à la reprise et à la création d’entreprise, des pièces bancaires et comptables permettant de justifier de la réalité de l’activité économique des entreprises qu’il a dirigées en 2016 et 2020. Pôle Emploi fait également valoir que le requérant a faussement attesté que son activité libérale était toujours en cours alors qu’il n’est pas contesté que cette société n’était qu’au stade du projet entrepreneurial.

11. Pour contester ces fausses déclarations en vue de percevoir le revenu de remplacement, M. C fait valoir que les documents qu’il a produits, notamment l’attestation sur l’honneur en date du 12 août 2021, attestant de la poursuite de son projet entrepreneurial ne constituent pas de fausses déclarations, sa société étant toujours en activité à cette date, et s’inscrivent dans le dispositif spécifique de l’octroi de l’aide à la reprise et à la création d’entreprise. M. C affirme par ailleurs que ces déclarations, qui ne concernent que le dispositif ARCE, ne sauraient, en tout état de cause, s’analyser comme des justificatifs produits en vue de bénéficier du revenu de remplacement ou d’obtenir son inscription sur la liste des demandeurs de Pôle Emploi.

12. Par ailleurs, s’il est constant que la cessation d’activité de l’activité de conseil déclarée par M. C est intervenue quelques jours seulement après l’octroi du second versement d’ARCE le 30 août 2021, il résulte toutefois des dispositions citées au point 7 que l’aide à la reprise et à la création d’entreprise (ARCE), prévue à l’article 35 du règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 relative à l’assurance chômage relative à l’indemnisation du chômage, constitue une allocation spécifique dont la nature, les conditions d’octroi et les modalités de versement se distinguent de celles de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) définie par l’article 1er du règlement général, qui est une allocation d’assurance chômage. Dans ces conditions, ainsi que le soutient le requérant, le directeur de Pôle Emploi Pays de la Loire, ne pouvait, sur le fondement des articles L. 5412-2, L. 5426-2, R. 5412-4 et R. 5426-3 du code du travail, motiver la décision litigieuse de radiation de M. C la liste des demandeurs d’emploi pour une durée de neuf mois et de suppression du revenu de remplacement sur la base d’inexactitudes des déclarations de l’intéressé dans le cadre de l’octroi de l’aide à la reprise et la création d’entreprise (ARCE), qui ne sauraient se confondre avec les manquements aux obligations déclaratives des demandeurs d’emploi. Par suite M. C est fondé à soutenir que la décision litigieuse méconnaît les dispositions des articles L. 5412-1 et L. 5412-2 et R. 5426-3 du code du travail.

13. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que M. C est fondé à demander la décision du 26 juillet 2022 par laquelle le directeur de Pôle Emploi des Pays de la Loire, devenu l’opérateur France Travail Pays de la Loire, a procédé à sa radiation de la liste des demandeurs d’emploi à compter du 19 avril 2022, pour une durée de 9 mois, ainsi qu’à la suppression définitive de son revenu de remplacement.

Sur les conclusions à fins d’injonction :

14. L’exécution du présent jugement implique nécessairement, eu égard à ses motifs, en application des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, qu’il soit enjoint à France Travail de procéder rétroactivement à la réinscription de M. C sur la liste des demandeurs d’emploi, à compter du 19 avril 2022, d’en tirer les conséquences sur ses droits à l’allocation d’aide au retour à l’emploi et de procéder au versement des allocations dont il a été privé pendant la période au cours de laquelle il a été indûment radié de la liste des demandeurs d’emploi.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de France Travail la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. C au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E  :

Article 1er : La décision du 26 juillet 2022 de Pôle emploi Pays de la Loire, devenu l’opérateur France Travail, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la directrice régionale de France Travail Pays de la Loire, de procéder rétroactivement à la réinscription de M. C sur la liste des demandeurs d’emploi, à compter du 19 avril 2022, d’en tirer les conséquences sur ses droits à l’allocation d’aide au retour à l’emploi et de procéder au versement des allocations dont il a été privé pendant la période au cours de laquelle il a été indûment radié de la liste des demandeurs d’emploi, en versant les rappels d’allocation correspondants.

Article 3 : France Travail Pays de la Loire versera à M. C la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la directrice régionale de France Travail Pays de la Loire.

Délibéré après l’audience du 2 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Specht-Chazottes, présidente,

M^me Guillemin, première conseillère,

M. Bernard, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juin 2025.

La rapporteure,

F. GUILLEMIN

La présidente,

F. SPECHT-CHAZOTTESLa greffière,

C. GUILLAS

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière