Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 20 août 2020, 23 février, 24 mai et

29 novembre 2021 et 19 octobre 2022, les associations Eau et Rivières de Bretagne, Zéro Waste France, Zéro Waste pays d’Auray, Zéro Waste pays de Rennes, Zéro Waste Cornouaille et « Mes poubelles au régime » demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler la délibération du 23 mars 2020 par laquelle la commission permanente du conseil régional de Bretagne a approuvé le plan régional de prévention et de gestion des déchets et la décision du 24 juin 2020 par laquelle le président de la région Bretagne a rejeté leur recours gracieux, en tant d’une part, que l’estimation de l’évolution tendancielle des déchets n’est pas suffisante, d’autre part, que la planification est insuffisante, notamment dans sa dimension prescriptive et enfin, que le plan ne détaille pas suffisamment les moyens alloués aux politiques publiques en matière d’économie circulaire ;

2°) d’enjoindre au président de la région Bretagne de modifier et de compléter le plan régional de prévention et de gestion des déchets ;

3°) de mettre à la charge de la région Bretagne la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— leur requête est recevable ;

— l’association Zéro Waste France, qui est agréée sur le plan national en application de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, dès lors que le plan de prévention et de gestion des déchets de la région Bretagne est en rapport direct avec son objet statutaire et produit des effets dommageables sur une partie du territoire pour lequel elle bénéficie d’un agrément ;

— le plan attaqué n’est pas suffisamment prescriptif, ce qui l’entache d’incompétence négative,faute de remplir son rôle de programmation et de planification ;

— il présente une évolution tendancielle des déchets, qui ne permet pas de savoir si les mesures de prévention sont prises en compte comme le prévoient les dispositions du 2° de l’article R. 541-16 du code de l’environnement ;

— le plan ne comporte aucun calendrier en méconnaissance du 5° de l’article R. 541-16 du code de l’environnement ce qui en affecte le contenu et l’opposabilité ;

— il ne prévoit aucune évaluation des investissements et autres moyens financiers nécessaires en méconnaissance du c) du 3 de l’article 28 de la directive cadre 2008/98/CE ;

— il ne prévoit aucune mesure visant à empêcher et prévenir toute forme de dépôt sauvage de déchets et faire disparaître tous les types de déchets sauvages en méconnaissance du f) du 3) de l’article 28 de cette même directive ;

— l’autorité environnementale a émis un avis très critique sur ce plan ;

— ce plan ne planifie pas les installations dédiées au tri des déchets recyclables secs des ordures ménagères (RSOM), mais renvoie à des études ultérieures et écarte, en outre, les associations de protection de l’environnement et des consommateurs du bilan à mi-parcours prévu ;

— il n’est pas suffisamment clair quant à la portée de l’objectif « zéro enfouissement » des déchets non dangereux et de la règle dérogeant au principe de l’interdiction de la création de nouvelles installations de stockage ou d’extension des capacités existantes et méconnaît le principe d’autosuffisance en ce qui concerne les installations maintenues en activité après 2025 ou 2031, toutes situées dans le département du Morbihan ;

— il ne remplit pas son rôle de programmation et de planification en l’absence de recommandation précise sur les usines d’incinération avec valorisation énergétique ;

— il ne met pas en adéquation les gisements de biodéchets à traiter et les capacités disponibles ou à créer, en l’absence d’objectif de collecte et / ou de détournement des biodéchets par habitant et par an ;

— il est incohérent en ce qui concerne le nombre d’unités de méthanisation et lacunaire faute de mentionner les déchets organiques d’origine agricole, d’encadrer le développement des installations de méthanisation et d’indiquer les bonnes pratiques en ce domaine ;

— il ne planifie pas les installations à prévoir pour stocker les déchets dangereux ou atteindre l’autosuffisance à terme en ce domaine, conformément au principe de proximité ;

— il ne permet pas d’estimer l’évolution tendancielle des déchets du secteur des bâtiments et travaux publics à une échéance de six et douze ans et de planifier, en conséquence, les installations de traitement de ces déchets, les objectifs et actions prévus étant également trop généraux sans qu’aucun calendrier ne soit prévu ;

— il ne prévoit aucune planification spécifique pour les papiers graphiques et aucun schéma type harmonisé d’organisation en méconnaissance du 3° du I de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement, les actions définies étant, en outre, très générales et dépourvues de calendrier ;

— il méconnaît le 5° du I de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement en l’absence de planification des centres de tri des déchets de textile, linge de maison et chaussures ;

— il méconnaît le 1° du I de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement faute de prévoir des actions suffisantes pour atteindre les objectifs fixés et manque, en outre, de précision sur les déchets ménagers et assimilés devant faire l’objet de la tarification incitative ;

— la planification relative à la filière de traitement des algues vertes est insuffisante, dès lors qu’elle se borne à renvoyer au plan de lutte contre la prolifération des algues vertes qui n’est pas un document de planification ;

— le plan ne détaille pas suffisamment les moyens, notamment budgétaires, alloués aux politiques publiques préconisées en matière d’économie circulaire ;

— la région devra compléter le plan pour combler ses lacunes ;

— elles ne s’opposent pas à l’effet différé d’une éventuelle annulation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 décembre 2020, 2 avril, 3 août et

28 décembre 2021, la région Bretagne, représentée par M^e Pezin et M^e Cabanes (Selarl Cabinet Cabanes Avocats), conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce qu’une somme globale de 10 000 euros soit mise à la charge des associations requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’association Zéro Waste France ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

— elle ne saurait imposer la création, l’adaptation ou la fermeture d’installations qui ne relèvent pas de sa compétence, sans excéder ses compétences et méconnaître le principe de libre administration des collectivités territoriales ;

— le plan régional de prévention et de gestion des déchets présente suffisamment les centres de tri à adapter ou créer pour le tri des déchets recyclables secs des ordures ménagères ;

— le principe de participation du public ne saurait être utilement invoqué s’agissant de la composition de l’instance sur les centres de tri qui n’a pas d’effet direct et significatif sur l’environnement ;

— le plan est suffisamment précis quant aux orientations relatives au stockage des déchets non dangereux, à la définition des déchets ultimes, à la portée de la dérogation au principe d’interdiction de création de nouvelles installations ou d’extension des capacités de stockage et à la localisation des installations dans le Morbihan, qui prend en compte l’existant et ne méconnaît pas le principe de proximité ;

— les orientations relatives aux installations de valorisation énergétique sont suffisamment claires ;

— le plan ne méconnaît pas les dispositions de l’article D. 541-16-1 du code de l’environnement en ce qui concerne les biodéchets et est suffisamment précis sur les capacités à créer ou adapter ;

— les produits d’origine agricole ne relèvent pas du plan litigieux ;

— il n’y a aucune obligation de privilégier la méthanisation dans la gestion des déchets organiques ;

— s’agissant des déchets dangereux, le plan régional privilégie le tri, le recyclage et la valorisation plutôt que le stockage et a fait l’objet d’avis favorables des présidents des conseils régionaux des Pays de la Loire et de Basse Normandie ;

— l’analyse tendancielle de l’évolution des déchets dans le secteur du bâtiment et des travaux publics est suffisamment justifiée ;

— le plan contesté ne comporte pas d’objectif de couverture des collectivités par un programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés prévu par l’article

L. 541-15-1 du code de l’environnement ;

— le traitement des papiers graphiques n’avait pas à faire l’objet d’un document distinct et est suffisamment présenté dans les actions relatives aux papiers et cartons du plan régional qui les inclut nécessairement ;

— le plan comporte des dispositions spécifiques sur les déchets textiles, de linge de maison et chaussures, comme le prévoient les dispositions du 5° du I de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement ;

— il comporte des actions suffisantes en faveur du déploiement de la tarification incitative ;

— il ne méconnaît pas les objectifs fixés par le c) et le f) du 3 de l’article 28 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 modifiée en 2018 ;

— l’avis de l’autorité environnementale est purement consultatif ;

— les algues vertes ne sont pas au nombre des déchets devant faire l’objet de dispositions du plan régional de gestion et de prévention des déchets ;

— eu égard à ses conséquences, les effets d’une annulation partielle du plan régional devraient être reportés dans le temps.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment la charte de l’environnement ;

— la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives ;

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Grenier, présidente-rapporteure,

— les conclusions de M. Blanchard, rapporteur public,

— et les observations de M^e Pezin pour la région Bretagne et de M. A pour l’association Eau et Rivières de Bretagne.

Une note en délibéré, enregistrée le 12 septembre 2023, a été présentée par l’association Eau et Rivières de Bretagne et autres.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 23 mars 2020, la commission permanente du conseil régional de Bretagne a approuvé le plan régional de prévention et de gestion des déchets de Bretagne. Le 24 juin 2020, le président du conseil régional de Bretagne a rejeté le recours gracieux que les associations Eau et Rivières de Bretagne, Zéro Waste France, Zéro Waste pays d’Auray, Zéro Waste pays de Rennes, Zéro Waste Cornouaille et « Mes poubelles au régime » lui ont adressé afin de modifier et de compléter ce plan. Les associations requérantes demandent l’annulation partielle du plan régional de prévention et de gestion des déchets et de la décision rejetant leur recours gracieux.

Sur la recevabilité :

2. Aux termes de l’article L. 142-1 du code de l’environnement : « Toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l’environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci. / Toute association de protection de l’environnement agréée au titre de l’article L. 141-1 () justifient d’un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec leur objet et leurs activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l’environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elles bénéficient de l’agrément dès lors que cette décision est intervenue après la date de leur agrément. ».

3. L’association Zéro Waste France a notamment pour objet social " () d’agir dans le but de prévenir et de réduire la quantité et la toxicité des déchets de toutes sortes ; de militer en faveur de la suppression des traitements des déchets les moins respectueux de l’environnement (notamment stockage, incinération, tri mécano-biologique etc) ; de promouvoir par tous moyens la démarche Zero Waste (zéro gaspillage et zéro déchet) (). ". En outre, cette association bénéficie d’un agrément au niveau national en application de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, qui a été renouvelé le 14 janvier 2019. Son objet statutaire est en rapport direct avec l’objet du plan régional de prévention et de gestion des déchets de Bretagne.

4. Par suite, la fin de non recevoir opposée en défense par la région Bretagne tirée de ce que l’association Zéro Waste France ne justifierait pas d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation du plan attaqué ne peut, en tout état de cause, qu’être écartée.

Sur le caractère insuffisamment prescriptif du plan régional de prévention et de gestion des déchets de la région Bretagne :

5. Aux termes de l’article L. 541-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable en l’espèce : " I. – La politique nationale de prévention et de gestion des déchets est un levier essentiel de la transition vers une économie circulaire. Ses objectifs, adoptés de manière à respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie au II, sont les suivants : / 1° Donner la priorité à la prévention et à la réduction de la production de déchets, en réduisant de 15 % les quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant et en réduisant de 5 % les quantités de déchets d’activités économiques par unité de valeur produite, notamment du secteur du bâtiment et des travaux publics, en 2030 par rapport à 2010. Dans cette perspective, des expérimentations peuvent être lancées sur la base du volontariat afin de développer des dispositifs de consigne, en particulier pour réemploi, pour certains emballages et produits, afin de favoriser la conception écologique des produits manufacturés et d’optimiser le cycle de seconde vie des produits. () / 3° Développer le réemploi et augmenter la quantité de déchets faisant l’objet de préparation à la réutilisation, notamment des équipements électriques et électroniques, des textiles et des éléments d’ameublement afin d’atteindre l’équivalent de 5 % du tonnage de déchets ménagers en 2030. Les cahiers des charges des filières à responsabilité élargie des producteurs définissent des objectifs en ce sens adaptés à chaque filière ; / 4° Augmenter la quantité de déchets faisant l’objet d’une valorisation sous forme de matière, notamment organique, en orientant vers ces filières de valorisation, respectivement, 55 % en 2020 et 65 % en 2025 des déchets non dangereux non inertes, mesurés en masse. / 4° bis Augmenter la quantité de déchets ménagers et assimilés faisant l’objet d’une préparation en vue de la réutilisation ou d’un recyclage en orientant vers ces filières 55 % en 2025,60 % en 2030 et 65 % en 2035 de ces déchets mesurés en masse ; / 4° ter Tendre vers l’objectif de 100 % de plastique recyclé d’ici le 1er janvier 2025 ; / 5° Etendre progressivement les consignes de tri à l’ensemble des emballages plastique sur l’ensemble du territoire avant 2022, en vue, en priorité, de leur recyclage ; / 6° Valoriser sous forme de matière 70 % des déchets du secteur du bâtiment et des travaux publics en 2020 ; / 7° Réduire de 30 % les quantités de déchets non dangereux non inertes admis en installation de stockage en 2020 par rapport à 2010, et de 50 % en 2025. Dans ce cadre, la mise en décharge des déchets non dangereux valorisables est progressivement interdite ; / 7° bis Réduire les quantités de déchets ménagers et assimilés admis en installation de stockage en 2035 à 10 % des quantités de déchets ménagers et assimilés produits mesurées en masse ; / 8° Réduire de 50 % les quantités de produits manufacturés non recyclables mis sur le marché avant 2020 ; / () 9° Assurer la valorisation énergétique d’au moins 70 % des déchets ne pouvant faire l’objet d’une valorisation matière d’ici 2025. Cet objectif est atteint notamment en assurant la valorisation énergétique des déchets qui ne peuvent être recyclés en l’état des techniques disponibles et qui résultent d’une collecte séparée ou d’une opération de tri, y compris sur des ordures ménagères résiduelles, réalisée dans une installation prévue à cet effet. Dans ce cadre, la préparation et la valorisation de combustibles solides de récupération font l’objet d’un cadre réglementaire adapté. Afin de ne pas se faire au détriment de la prévention ou de la valorisation sous forme de matière, la valorisation énergétique réalisée à partir de combustibles solides de récupération doit être pratiquée soit dans des installations de production d’énergie telle que la production de chaleur, d’électricité ou de gaz intégrées dans un procédé industriel de fabrication, soit dans des installations ayant pour finalité la production d’énergie telle que la production de chaleur, d’électricité ou de gaz, présentant des capacités de production d’énergie telle que la production de chaleur, d’électricité ou de gaz dimensionnées au regard d’un besoin local et étant conçues de manière à être facilement adaptables pour brûler de la biomasse ou, à terme, d’autres combustibles afin de ne pas être dépendantes d’une alimentation en déchets. () / Le service public de gestion des déchets décline localement les objectifs visés au 4° et au 4° bis du présent I pour réduire les quantités d’ordures ménagères résiduelles après valorisation. L’autorisation de nouvelles installations de tri mécano-biologiques, de l’augmentation de capacités d’installations existantes ou de leur modification notable est conditionnée au respect, par les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale, de la généralisation du tri à la source des biodéchets. Ces installations ne font pas l’objet d’aides de personnes publiques. A compter du 1er janvier 2027, il est interdit d’utiliser la fraction fermentescible des déchets issus de ces installations dans la fabrication de compost. Les collectivités territoriales progressent vers la généralisation d’une tarification incitative en matière de déchets, avec pour objectif que quinze millions d’habitants soient couverts par cette dernière en 2020 et vingt-cinq millions en 2025. / () Les politiques publiques promeuvent le développement de l’écologie industrielle et territoriale, qui consiste, sur la base d’une quantification des flux de ressources, et notamment des matières, de l’énergie et de l’eau, à optimiser les flux de ces ressources utilisées et produites à l’échelle d’un territoire pertinent, dans le cadre d’actions de coopération, de mutualisation et de substitution de ces flux de ressources, limitant ainsi les impacts environnementaux et améliorant la compétitivité économique et l’attractivité des territoires. / () II. – Les dispositions du présent chapitre et de l’article L. 125-1 ont pour objet : / 1° En priorité, de prévenir et de réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la conception, la fabrication et la distribution des substances et produits et en favorisant le réemploi, ainsi que de diminuer les incidences globales de l’utilisation des ressources et d’améliorer l’efficacité de leur utilisation ; / 2° De mettre en œuvre une hiérarchie des modes de traitement des déchets consistant à privilégier, dans l’ordre : / a) La préparation en vue de la réutilisation ; / b) Le recyclage ; / c) Toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique ; / d) L’élimination ; / () 4° D’organiser le transport des déchets et de le limiter en distance et en volume selon un principe de proximité ; / () / 6° D’assurer, notamment par le biais de la planification relative aux déchets, le respect du principe d’autosuffisance ; / 7° De contribuer à la transition vers une économie circulaire ; / () Le principe de proximité mentionné au 4° consiste à assurer la prévention et la gestion des déchets de manière aussi proche que possible de leur lieu de production et permet de répondre aux enjeux environnementaux tout en contribuant au développement de filières professionnelles locales et pérennes. Le respect de ce principe, et notamment l’échelle territoriale pertinente, s’apprécie en fonction de la nature des déchets considérés, de l’efficacité environnementale et technique, de la viabilité économique des modes de traitement envisagés et disponibles à proximité pour ces déchets, des débouchés existant pour ces flux et des conditions techniques et économiques associées à ces débouchés, dans le respect de la hiérarchie de la gestion des déchets et des règles de concurrence et de libre circulation des marchandises. Les collectivités et établissements mentionnés à l’article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales veillent à l’application de ce principe en déterminant, au besoin par convention, les modalités permettant à tout producteur de déchets dont la collecte relève de la compétence de ces collectivités et établissements d’accéder au lieu de collecte pertinent le plus proche du lieu de production desdits déchets. / Le principe d’autosuffisance mentionné au 6° consiste à disposer, à l’échelle territoriale pertinente, d’un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination de déchets ultimes (). ".

6. Aux termes de l’article L. 541-13 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable en l’espèce : " I.- Chaque région est couverte par un plan régional de prévention et de gestion des déchets. / II.- Pour atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 541-1, le plan comprend : / 1° Un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets selon leur origine, leur nature, leur composition et les modalités de leur transport ; / 2° Une prospective à termes de six ans et de douze ans de l’évolution tendancielle des quantités de déchets à traiter ; / 3° Des objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets, déclinant les objectifs nationaux de manière adaptée aux particularités territoriales ainsi que les priorités à retenir pour atteindre ces objectifs ; / 4° Une planification de la prévention et de la gestion des déchets à termes de six ans et de douze ans, comportant notamment la mention des installations qu’il apparaît nécessaire de créer ou d’adapter afin d’atteindre les objectifs fixés au 3° du présent II, dans le respect de la limite mentionnée au IV ; / 5° Un plan régional d’action en faveur de l’économie circulaire. / III.- Certains flux de déchets, dont la liste est fixée par décret, font l’objet d’une planification spécifique dans le cadre du plan régional. / IV.- Le plan fixe, en fonction des objectifs mentionnés au II, une limite aux capacités annuelles d’élimination des déchets non dangereux non inertes, qui ne peut être supérieure à une valeur établie par décret en Conseil d’Etat. Cette valeur peut varier selon les collectivités territoriales. Cette limite s’applique lors de la création de toute nouvelle installation d’élimination des déchets non dangereux non inertes, lors de l’extension de capacité d’une installation existante ou lors d’une modification substantielle de la nature des déchets admis dans une telle installation. / V.- Sans préjudice du IV, le plan prévoit, parmi les priorités qu’il retient, une ou plusieurs installations de stockage de déchets non dangereux et une ou plusieurs installations de stockage de déchets inertes, en veillant à leur répartition sur la zone géographique qu’il couvre en cohérence avec le 4° de l’article L. 541-1. / VI. – Le plan peut prévoir, pour certains types de déchets spécifiques, la possibilité, pour les producteurs et les détenteurs de déchets, de déroger à la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie à l’article L. 541-1, en la justifiant compte tenu des effets globaux sur l’environnement et la santé humaine, et des conditions techniques et économiques. / VII.- Le plan prévoit les mesures permettant d’assurer la gestion des déchets dans des situations exceptionnelles, notamment celles susceptibles de perturber la collecte et le traitement des déchets, sans préjudice des dispositions relatives à la sécurité civile. / VIII.- Le plan tient compte, en concertation avec l’autorité compétente des zones limitrophes, de leurs besoins hors de son périmètre d’application et des installations de gestion des déchets implantées dans ces zones afin de prendre en compte les bassins économiques et les bassins de vie. ".

7. Selon le I de l’article R. 541-16 du même code, dans sa rédaction applicable en l’espèce  : " I.- Le plan régional de prévention et de gestion des déchets comprend : / 1° Un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets, qui comporte : / a) Un inventaire des déchets par nature, quantité et origine ; / b) Un descriptif des mesures existantes à l’échelle régionale en faveur de la prévention des déchets, notamment celles prévues par les programmes locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés prévus à l’article L. 541-15-1, en identifiant, le cas échéant, les territoires encore non couverts par de tels programmes ; / c) Une description de l’organisation de la collecte des déchets, notamment un état des lieux de la mise en place de la tarification incitative et une analyse de ses performances en termes de prévention et de collecte séparée des déchets ; / d) Un recensement des installations et des ouvrages existants qui gèrent des déchets et des capacités de déchets qu’ils peuvent accepter ; / e) Un recensement des projets d’installation de gestion de déchets pour lesquels une demande d’autorisation d’exploiter, une demande d’enregistrement ou une déclaration a été déposée en application du titre Ier du présent livre, ainsi que des projets de grands travaux prévus dans d’autres documents de planification ; / 2° Une prospective à termes de six ans et de douze ans de l’évolution tendancielle des quantités de déchets produites sur le territoire, intégrant les évolutions démographiques et économiques prévisibles. Cette prospective intègre notamment une évaluation du gisement disponible pour des installations de valorisation des déchets triés en provenance des entreprises en conformité avec l’article L. 541-21-2. Deux scénarios sont établis, l’un avec prise en compte des mesures de prévention mentionnées au 4° du présent I, l’autre sans prise en compte de ces mesures ; / 3° Des objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets, déclinant les objectifs nationaux définis à l’article

L. 541-1 de manière adaptée aux particularités régionales, et des indicateurs qui pourront en rendre compte lors du suivi du plan. Ces objectifs peuvent être différenciés selon les zones du territoire couvertes par le plan et la nature des déchets ; / 4° Une planification de la prévention des déchets à termes de six ans et douze ans, qui recense les actions prévues et identifie les actions à prévoir par les différents acteurs concernés pour atteindre les objectifs de prévention des déchets mentionnés au 3° du présent I, ainsi que leur calendrier ; / 5° Une planification de la gestion des déchets à termes de six ans et douze ans, qui recense les actions prévues et identifie les actions à prévoir par les différents acteurs concernés pour atteindre les objectifs de gestion des déchets mentionnés au 3° du présent I, ainsi que leur calendrier. Le plan mentionne notamment les installations qu’il apparaît nécessaire de créer, d’adapter ou de fermer afin d’atteindre ces objectifs et de gérer l’ensemble de déchets pris en compte, dans le respect des limites mentionnées à l’article R. 541-17 et en cohérence avec les principes de proximité et d’autosuffisance, appliqués de manière proportionnée aux flux de déchets concernés (déchets non dangereux non inertes, déchets non dangereux inertes ou déchets dangereux) et adaptée aux bassins de vie ; / 6° Un plan régional d’action en faveur de l’économie circulaire telle que définie à l’article L. 110-1-1. ".

8. L’article L. 541-15 du même code, dans sa rédaction applicable en l’espèce, énonce que : " I. – Les décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets et, notamment, les décisions prises en application du chapitre unique du titre VIII du livre Ier, du titre Ier du présent livre et les délibérations d’approbation des plans et des programmes prévus à la présente sous-section sont compatibles : / 1° Avec les plans prévus aux articles L. 541-11,

L. 541-11-1 et L. 541-13. () ".

En ce qui concerne l’avis de la Mission régionale d’autorité environnementale (MRAE) :

9. Les associations requérantes ne sauraient utilement soutenir, pour contester la légalité du plan litigieux, que l’avis de l’autorité environnementale est très critique sur la forme et le contenu de ce plan, dès lors que cet avis est purement consultatif et ne s’imposait pas au conseil régional de Bretagne.

En ce qui concerne l’évolution tendancielle des déchets :

10. Il ressort des pièces du dossier que l’analyse de l’évolution tendancielle des déchets à terme de 6 et 12 ans du plan régional prend en compte l’évolution démographique de la population et celle de l’activité économique avec un pic en 2020 avant une stabilisation pour 2025 et 2031, ce qui conduit, selon ce même plan, à une stabilisation des tonnages de déchets d’activités économiques, des déchets dangereux et de certains ratios de déchets ménagers et assimilés tels que le verre, les autres déchets occasionnels, les déchets dangereux ou inertes. Le plan indique également que l’évolution tendancielle de la quantité des déchets prend aussi en compte « la poursuite naturelle d’actions de prévention ou de gestion engagées (sur la base de décisions locales entérinées, de mesures réglementaires connues dont la mise en œuvre est déjà programmée, ) » ainsi que la généralisation de l’extension des consignes de tri. Il ne présente ainsi qu’un seul scénario prenant en compte les mesures de prévention des déchets à termes de six ans et douze ans et non les deux scénarios alternatifs prévus par le 2° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement, l’un avec prise en compte des mesures de prévention et l’autre sans prise en compte de ces mesures. Par suite, les associations Eau et Rivières de Bretagne et autres sont fondées à soutenir que l’évolution tendancielle des quantités de déchets produites sur le territoire méconnaît le 2° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement cité au point 7, en ce que le scénario sans prise en compte des mesures de prévention des déchets à termes de six ans et douze ans n’est pas présenté.

En ce qui concerne le calendrier :

11. Il ressort du plan régional litigieux qu’alors même que la planification de la prévention des déchets est assortie d’échéances, les actions prévues et à prévoir pour atteindre les objectifs de gestion des déchets en matière de recyclage et de valorisation ne sont pas assorties d’un calendrier permettant de fixer un cadre temporal à leur mise en œuvre. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du 5° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement cité au point 7 doit être accueilli.

En ce qui concerne la directive du Parlement européen et du Conseil du

19 novembre 2008 relative aux déchets :

12. Le 3 de l’article 28 de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets telle que modifiée par la directive 2018/851/CE du 30 mai 2018 prévoit que : " 3. Les plans de gestion des déchets contiennent, selon les cas et compte tenu du niveau géographique et de la couverture de la zone de planification, au moins les éléments suivants : () / c) une évaluation des besoins en matière de fermeture d’infrastructures de traitement des déchets existantes et en matière d’installations supplémentaires de traitement des déchets conformément à l’article 16. / Les États membres veillent à la réalisation d’une évaluation des investissements et des autres moyens financiers, y compris pour les autorités locales, nécessaires pour satisfaire ces besoins. Cette évaluation est incluse dans les plans de gestion des déchets pertinents ou dans

d’autres documents stratégiques couvrant l’ensemble du territoire de l’État membre concerné () ; / f) les mesures visant à empêcher et prévenir toute forme de dépôt sauvage de déchets et faire disparaître tous les types de déchets sauvages. () ".

13. Il résulte des termes mêmes des dispositions citées au point précédent que les associations requérantes n’établissent pas que le plan régional de prévention et de gestion des déchets de Bretagne méconnaît les objectifs fixés par le 3 de l’article 28 de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets telle que modifiée par la directive 2018/851/CE du 30 mai 2018, d’une part, en ce qu’il ne comporte pas d’évaluation des investissements et autres moyens financiers nécessaires pour satisfaire aux besoins en matière de fermeture des infrastructures de traitement des déchets existantes et en matière d’installations supplémentaires de traitement des déchets et d’autre part, de mesures visant à empêcher et prévenir toute forme de dépôt sauvage et à faire disparaître les déchets sauvages.

En ce qui concerne les recyclages secs issus des ordures ménagères :

14. En premier lieu, il ressort du plan régional de prévention et de gestion des déchets que la région Bretagne comprend 23 centres de tri, dont 11 pour les recyclables secs issus des ordures ménagères (RSOM). La capacité des centres triant les RSOM est, en 2016, de

311 000 tonnes pour 177 000 tonnes entrantes. Ce même plan prévoit qu’en 2031, l’évolution sera de 211 132 tonnes de RSOM à trier, soit 58,4 kilogrammes / habitant contre 56,3 en 2020. Le plan régional identifie, par ailleurs, les centres de tri en extension des consignes de tri ainsi que les trois centres de tri qui ne sont pas encore en extension des consignes de tri et précise enfin, que le centre de Glomel a débuté le tri sur les plastiques. Il indique, tant dans les actions à prévoir que, sur la cartographie jointe, les réflexions en cours sur l’opportunité de créer un centre de tri en extension des consignes de tri sur le secteur nord-est Bretagne et dans le Morbihan, le cas échéant pour regrouper les deux centres existants dans ce département et ce dans le cadre de l’élaboration d’un schéma optimisé des centres de tri en fonction de la capacité de traitement à l’échéance du plan. Ainsi, alors même que la création des deux centres de tri dans le Morbihan et le secteur nord-est Bretagne comme celle d’un centre de tri / démantèlement ne sont pas définitivement arrêtés mais font l’objet d’une réflexion, ce à quoi les dispositions législatives et réglementaires précitées ne font pas obstacle, il résulte de ce qui précède que le plan régional identifie les actions à prévoir conformément au 5° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement cité au point 7 et ce avec un calendrier qui correspond à l’échéance de ce plan. Le plan identifie également les installations existantes, celles qui devront, le cas échéant, être adaptées et la localisation possible des deux futurs centres de tri s’ils apparaissent nécessaires au vu de l’évolution de la quantité des RSOM à traiter. Dès lors que la capacité actuelle de traitement de ces déchets est excédentaire, la circonstance que le plan régional prévoit l’élaboration d’un schéma régional optimisé à son échéance prenant notamment en compte la possibilité d’une meilleure synergie régionale et la capacité des centres de tri existants à évoluer ou non en extension des consignes de tri ne méconnaît pas les dispositions du 5° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement.

15. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que 8 associations de protection de l’environnement et des associations de consommateurs siègent au sein de la commission consultative et collaborative d’élaboration et de suivi du plan (CCES) qui comporte 87 sièges. La circonstance que ces associations ne participeraient pas à l’instance de concertation chargée d’évaluer, à mi-parcours, la stratégie en matière de tri des RSOM ne saurait méconnaître le principe de participation aux décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement garanti par l’article 7 de la charte de l’environnement, dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que cette instance de concertation aurait un pouvoir décisionnaire, alors même que le plan indique qu’elle établit un « point d’étape sur la stratégie à mi-parcours » et « coordonne les arrêts et les travaux », ce qui ne peut concerner que les arrêts et travaux prévus dans le cadre des actions définies par le plan régional et la stratégie mise en œuvre par ce même plan.

16. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’absence de caractère prescriptif du plan régional de prévention et de gestion des déchets de la région Bretagne en ce qui concerne le tri des RSOM ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne les installations de stockage des déchets non dangereux :

17. Aux termes du II de l’article L. 541-2-1 du code de l’environnement : « II.- Les producteurs ou les détenteurs de déchets ne peuvent éliminer ou faire éliminer dans des installations de stockage de déchets que des déchets ultimes. / Est ultime au sens du présent article un déchet qui n’est plus susceptible d’être réutilisé ou valorisé dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux. / Les producteurs ou les détenteurs de déchets ne peuvent éliminer ou faire éliminer leurs déchets dans des installations de stockage ou d’incinération de déchets que s’ils justifient qu’ils respectent les obligations de tri prescrites au présent chapitre. () ».

18. En premier lieu, d’une part, il ressort des pièces du dossier et en particulier des termes mêmes des objectifs du plan régional de prévention et de gestion des déchets de la région Bretagne que la trajectoire « zéro enfouissement » à l’horizon 2030 porte sur les « déchets non dangereux non inertes admis en installation », termes qui ont été précisés par rapport à ceux retenus initialement après avis de l’autorité environnementale, et ce à l’exception des déchets de crise et de situations exceptionnelles ainsi que cela est énoncé expressément dans la partie planification de ce plan relative à ces déchets. Le plan mentionne ainsi que seuls les déchets ultimes pourront continuer à être enfouis et en rappelle la définition, telle qu’elle prévue par le II de l’article L. 541-2-1 du code de l’environnement, tout en précisant que la notion économique ne doit pas être prédominante.

19. D’autre part, les objectifs de ce plan distinguent clairement les objectifs réglementaires qui doivent être atteints par réduction de la capacité annuelle d’élimination par stockage des déchets non dangereux non inertes de 70 % en 2020 et de 50 % en 2025 par rapport aux quantités enfouies en 2010 en Bretagne et les objectifs régionaux complémentaires portant sur une trajectoire de « zéro stockage » de ces déchets, à l’exception des déchets de crise et de situation exceptionnelle. La distinction entre ces objectifs fait d’ailleurs l’objet d’un graphique permettant de visualiser ces objectifs ainsi que leur échéance.

20. Il résulte de ce qui est dit aux points 18 et 19 que les objectifs du plan régional sur le stockage des déchets non dangereux non inertes sont suffisamment précis.

21. En deuxième lieu, le plan régional de prévention et de gestion des déchets de la région Bretagne interdit d’ici 2025 toute nouvelle installation de stockage ou extension de la capacité de stockage d’un site existant de déchets non dangereux non inertes. Il prévoit cependant une dérogation à cette interdiction, aux termes de laquelle : « Pour se donner de la souplesse dans l’attente notamment de l’aboutissement des projets de valorisation énergétique, il est proposé d’examiner au cas par cas toutes les demandes d’installations existantes (prolongation et/ou extension liées à un vide de fouille). Ces dossiers devront démontrer comment ils sont indispensables au respect du principe de proximité. ».

22. Il résulte des termes mêmes de cette disposition d’une part, que la dérogation ne peut porter que sur la prolongation d’installations existantes ou des extensions liées à un vide de fouilles dans ces mêmes installations, n’impliquant ainsi aucune création de nouvelles installations de stockage. D’autre part, les demandes de dérogation, examinées au cas par cas, doivent être « indispensables » au respect du principe de proximité, ce qui impose au pétitionnaire de justifier concrètement de la nécessité de la dérogation par rapport au principe selon lequel le traitement des déchets doit se faire au plus près possible de leur lieu de production. Ainsi, la dérogation est énoncée en des termes suffisamment précis.

23. En dernier lieu, d’une part, il ressort de l’état des lieux que 8 installations de stockage des déchets non dangereux non inertes, situées dans les départements du Morbihan, d’Ille-et-Vilaine et des Côtes-d’Armor fonctionnaient en 2016 dans la région Bretagne et aucune dans le département du Finistère. Au regard de l’objectif du « zéro enfouissement » de ces déchets à l’horizon 2030, le principe de proximité, prévu par le II de l’article L. 541-1 du code de l’environnement, selon lequel le traitement et l’élimination des déchets doivent être assurés de manière aussi proche que possible de leur lieu de production n’est pas méconnu par le maintien de trois installations de stockage dans le Morbihan, dont une à Belle-Ile permettant de prendre en compte la spécificité insulaire de ce département, et la fermeture des autres installations, qui est d’ailleurs en réflexion à l’horizon 2031 en ce qui concerne deux installations d’Ille-et-Vilaine et celle de Gueltas dans le Morbihan. D’autre part, le plan justifie suffisamment la capacité globale de l’ensemble des installations de stockage de ces déchets.

24. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré du caractère insuffisamment précis du plan régional en ce qui concerne les installations de stockage de déchets non dangereux non inertes doit être écarté.

En ce qui concerne l’incinération et la valorisation énergétique :

25. Il résulte des orientations du plan régional de prévention et de gestion des déchets de la région Bretagne que celui-ci favorise, ainsi d’ailleurs que l’admettent les associations requérantes, le développement de la valorisation énergétique des déchets au travers de combustibles solides de récupération afin d’atteindre l’objectif « zéro enfouissement » à l’horizon 2030, ce qui nécessite un parc supplémentaire de cinq unités à l’échéance du plan. S’agissant de la filière d’incinération, le plan régional précise que l’unité de Plouharnel, seule unité sans valorisation énergétique en Bretagne, va fermer et qu’ainsi, il n’est pas nécessaire de fixer une limite à la capacité annuelle d’incinération sans valorisation énergétique. Au vu de ces énonciations, l’objectif selon lequel il ne doit y avoir aucune capacité sans valorisation énergétique à l’horizon 2025 s’entend nécessairement des unités qui remplissent les conditions de performance énergétique de 60 % au moins. Le plan indique ainsi, s’agissant des unités d’incinération avec valorisation énergétique, que seules celles qui atteignent une performance énergétique de 65 % au moins seront maintenues et prévoit de réaliser les travaux nécessaires dans les installations existantes à cette fin ou de les reconvertir. En outre, le plan régional ne prévoit la création d’aucune nouvelle unité d’incinération avec valorisation énergétique mais entend conforter le maillage existant et utiliser les capacités techniques maximales des installations existantes.

26. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la programmation et la planification seraient insuffisantes en ce qui concerne l’incinération avec valorisation énergétique.

En ce qui concerne la gestion séparée des biodéchets :

27. Aux termes de l’article D 541-16-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable en l’espèce : " Les flux de déchets suivants font l’objet d’une planification spécifique de leur prévention et de leur gestion dans le cadre du plan régional conformément au III de l’article L. 541-13 : / 1° Les biodéchets. Dans ce cadre, le plan comprend notamment : / – un recensement des mesures de prévention des biodéchets, dont les actions de lutte contre le gaspillage alimentaire ; / – une synthèse des actions prévues concernant le déploiement du tri à la source des biodéchets par les collectivités territoriales en application de l’article L. 541-1 ; / – l’identification des possibilités de mutualisation des collectes et des traitements des flux des biodéchets des ménages, des biodéchets des entreprises et des déchets organiques des exploitations agricoles. () ".

28. D’une part, ainsi que l’admettent d’ailleurs les associations requérantes, le plan régional identifie le gisement global de déchets organiques, évalué à 834 000 tonnes et à

160 kilogrammes / habitant en Bretagne en 2016, soit le double du ratio national. Le plan présente également l’évolution tendancielle en ce domaine jusqu’en 2031 et prévoit que la fraction fermentescible dans les ordures ménagères devra être réduite à 20 % en 2025 et 15 % en 2030. Ni les dispositions de l’article D 541-16-1 du code de l’environnement, ni aucune autre disposition réglementaire n’impose de fixer, même à titre indicatif, d’objectif de collecte et / ou de détournement des biodéchets par habitant et par an. La circonstance que d’autres plans régionaux procèderaient à la définition de tels objectifs est, en conséquence, sans incidence sur la légalité du plan régional attaqué.

29. D’autre part, le plan régional de Bretagne prévoit que la totalité de la « population bretonne doit avoir accès à une solution de tri à la source des biodéchets d’ici 2023 » et identifie, à cet égard, quatre modalités – la collecte sélective, l’apport volontaire, le compostage collectif ou individuel. Il prévoit également que tous les professionnels doivent mettre en place le tri à la source des biodéchets d’ici 2023. En outre, conformément à l’article D. 541-16-1 du code de l’environnement, il recense les mesures mises en place en Bretagne pour réduire les déchets et notamment les plans locaux et départementaux. Il retrace également les actions à mettre en place pour favoriser le tri à la source des biodéchets, définit les actions à mener pour la collecte des déchets et la valorisation organique et les possibilités de mutualisation en ce domaine. Il prévoit, à cet égard, le développement du compostage individuel et collectif et de la valorisation organique. Enfin, il recense les plateformes de compostage existantes ainsi que les unités de méthanisation et les installations de traitement biologique sans production de compost.

30. Alors même que ce plan prévoit la création de nouveaux sites de valorisation par compostage ou méthanisation et indique que « les capacités de valorisation par compostage et méthanisation seront dimensionnées en conséquence », sans procéder à une analyse des gisements de traitement des biodéchets et des capacités locales existantes, les objectifs et les actions mentionnées par ce plan permettent de définir des critères suffisamment précis pour que les autorités chargées d’autoriser de nouvelles installations puissent vérifier que leur localisation est compatible avec le plan contesté. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du 4° du II de l’article L. 541-13 du code de l’environnement cité au point 6 doit être écarté.

En ce qui concerne la méthanisation :

31. D’une part, il résulte de l’article L. 222-3-1 du code de l’environnement qu’un schéma régional biomasse doit être établi. La gestion des produits d’origine agricole, tels que les effluents d’élevage, ou les résidus de culture relève de ce schéma et non du plan régional de prévention et de gestion des déchets.

32. D’autre part, le plan litigieux recense les installations de méthanisation existantes en 2014, 2016 et 2019 et localise sur une carte, le type de déchets traités par ces unités, dont les effluents d’élevage et les biodéchets. Il indique également l’importance des effluents d’élevage en Bretagne et rappelle le nombre d’exploitations agricoles. De plus, les incohérences relevées quant au nombre d’unité de méthanisation existantes, qui s’expliquent par les années de référence retenues, sont sans incidence sur la légalité du plan litigieux.

33. Enfin, le plan régional de prévention et de gestion des déchets de Bretagne prévoit la possibilité d’adapter les unités de méthanisation au traitement des biodéchets après pasteurisation et hygiénisation en fonction des ressources existantes et des besoins et prévoit également un maillage territorial de sites équipés de déconditionneurs, après étude technico-économique.

34. Il résulte de ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le plan régional de prévention et de gestion des déchets de Bretagne serait lacunaire en ce qui concerne le développement de la méthanisation, ce procédé de traitement des déchets relevant du schéma régional biomasse, avec lequel le plan régional litigieux prévoit une articulation pour la méthanisation des biodéchets.

En ce qui concerne les déchets dangereux :

35. Il ressort des pièces du dossier que la région Bretagne ne comporte aucune installation de stockage des déchets dangereux et n’en prévoit pas la création. Le plan régional de prévention et de gestion des déchets de Bretagne fixe, à cet égard, l’objectif de limiter le stockage des déchets dangereux en privilégiant la prévention, le tri, le recyclage et la valorisation. Il prévoit également de poursuivre la coopération avec les régions voisines des Pays de la Loire et de Basse Normandie, lesquelles disposent de sites de stockage de tels déchets et ont, en outre, émis chacune un avis favorable concernant le plan régional breton. Aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit d’atteindre l’autosuffisance pour la gestion des déchets dangereux. Par ailleurs, la coopération inter-régionale dans la gestion des déchets dangereux ne méconnait pas, eu égard à la nature de ces déchets, le principe de proximité.

36. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le plan régional de prévention et de gestion des déchets de Bretagne serait insuffisamment prescriptif en ce qui concerne la gestion des déchets dangereux.

En ce qui concerne les déchets du secteur des bâtiments et travaux publics :

37. En premier lieu, d’une part, en se bornant à relever que le plan régional se fonde, en ce qui concerne les déchets du secteur des bâtiments et travaux publics, sur des données de l’année 2015 et non 2016, les associations requérantes n’expliquent pas en quoi l’analyse tendancielle serait erronée, alors que le document expose que l’année 2015 est une année creuse d’activité et que le point haut d’activité devrait être atteint en 2020 avec l’arrêt des travaux de la ligne B du métro de Rennes et du polder à Brest, avant de connaître une stabilisation.

38. D’autre part, alors même que l’évolution tendancielle du tonnage des déchets dans le secteur des bâtiments et travaux publics ne s’accompagne pas d’une analyse de l’évolution tendancielle par sous-catégories de déchets – déchets non dangereux, déchets inertes et déchets dangereux-, le plan régional prévoit des actions spécifiques pour chacune de ces sous-catégories, sans que les associations requérantes, qui se bornent à critiquer l’absence de prévision tendancielle suffisamment précise pour la mise en œuvre d’une planification adaptée, ne critiquent les actions prévues. Ce plan définit également les principes fondamentaux qu’il entend mettre en œuvre quant au traitement de ces déchets. Il précise, en outre, le type d’installations à créer, telles que des déchèteries professionnelles dédiées aux déchets de chantier, le développement d’une offre d’accueil de proximité pour chaque type de déchets, des installations de valorisation des déchets de ce secteur et du réseau de plateformes de regroupement et de tri, de valorisation et de recyclage de déchets inertes, le renforcement des partenariats avec des entreprises de recyclage ainsi que le déploiement d’un réseau de transit.

39. En deuxième lieu, aux termes de l’article D. 514-16-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable en l’espèce : « Les flux de déchets suivants font l’objet d’une planification spécifique de leur prévention et de leur gestion dans le cadre du plan régional conformément au III de l’article L. 541-13 : () / 2° Les déchets de construction et de démolition. Dans ce cadre, le plan comprend notamment l’identification en quantité et en qualité des ressources minérales secondaires mobilisables à l’échelle de la région de façon à permettre une bonne articulation avec le schéma régional des carrières défini aux articles R. 515-2 et suivants. Il peut également comporter une synthèse des actions relatives au déploiement de la reprise des déchets mises en œuvre par les éco-organismes précisant notamment le maillage prévu au 4° de l’article L. 541-10-1. ».

40. Il ressort des pièces du dossier que le plan régional litigieux présente le maillage territorial très dense existant, comportant 259 centres, permettant la reprise des déchets du secteur des bâtiments et travaux publics, lesquels sont situés principalement à proximité des grandes agglomérations et des axes routiers majeurs. Il précise que le rayon de récupération des déchets a augmenté depuis 2012 en passant de 46 à 57 kilomètres. Il définit également la synthèse des actions relatives à la reprise de ces déchets. Ainsi, il ne méconnait pas les dispositions du 2° de l’article D. 514-16-1 du code de l’environnement.

41. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le plan litigieux ne serait pas suffisamment prescriptif en ce qui concerne la gestion des déchets du secteur des bâtiments et travaux publics.

En ce qui concerne les papiers graphiques :

42. Aux termes du 3° de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable en l’espèce : " Les flux de déchets suivants font l’objet d’une planification de leur collecte, de leur tri ou de leur traitement dans le cadre du plan régional conformément au III de l’article L. 541-13 : () / 3° Les déchets d’emballages ménagers et de papiers graphiques relevant des filières à responsabilité élargie des producteurs. Le plan comprend notamment : / () / – une planification du déploiement de modalités harmonisées de collecte séparée des déchets d’emballages ménagers et de papiers graphiques, à l’aide de schémas types harmonisés d’organisation de la séparation des flux de déchets, de consignes de tri correspondantes et de couleurs des contenants associés prévus à l’article 80 de la loi

n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (). ".

43. Il ressort des pièces du dossier que le plan de prévention et de gestion des déchets de la région Bretagne comporte un état des lieux relatif à la collecte des recyclables secs en Bretagne, un objectif de 100 % de collecte conforme à l’objectif national et des actions générales en faveur de la collecte des papiers et cartons. Cependant, alors même que les dispositions citées au point précédent n’imposent pas un document distinct pour les papiers graphiques qui peuvent être appréhendés dans le cadre du plan d’action global ainsi que l’a fait la région Bretagne, il ne ressort pas de ce plan qu’il comporterait une planification du déploiement de modalités harmonisées de collecte séparée des déchets d’emballages ménagers et de papiers graphiques comme le prévoit le 3° de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement. La région Bretagne ne saurait utilement faire valoir à cet égard que ces déchets relèvent de la responsabilité élargie des producteurs résultant des articles L. 514-10 et L. 514-10-1 du code de l’environnement, alors que les dispositions du code de l’environnement confèrent également un rôle aux plans régionaux en ce domaine.

44. Par suite, les associations requérantes sont fondées à demander l’annulation du plan contesté en ce qu’il méconnaît le 3° de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable en l’espèce, faute de comprendre « une planification du déploiement de modalités harmonisées de collecte séparée des déchets d’emballages ménagers et de papiers graphiques ».

En ce qui concerne les déchets de textiles, linge et chaussures :

45. Aux termes de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : « I.- Les flux de déchets suivants font l’objet d’une planification de leur collecte, de leur tri ou de leur traitement dans le cadre du plan régional conformément au III de l’article L. 541-13 : () / 5° Les déchets de textiles, linge de maison et chaussures relevant de la filière à responsabilité élargie des producteurs. Le plan comprend notamment une planification des centres de tri de ces déchets. ».

46. Ainsi qu’il est dit au point 43 du présent jugement, ces dispositions n’imposent pas un document distinct pour les déchets de textiles, linge de maison et chaussures. Il ressort des pièces du dossier qu’après avoir présenté l’état des lieux des points de collecte et de réemploi de ce type de déchets, le plan régional de Bretagne comprend des actions spécifiques pour leur collecte, leur tri et leur réemploi. Alors même qu’il prévoit de « mener une réflexion sur l’opportunité de créer un centre de tri sur la zone ouest », cette interrogation, qui doit être lue au regard de l’état des lieux, qui mentionne l’existence d’un centre de tri pour ce type de déchets dans le département des Côtes-d’Armor, ne méconnaît pas le 5° de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement qui n’oblige pas la région à créer un nouveau centre de tri des déchets de textiles, linge de maison et chaussures.

47. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 45 doit, en conséquence, être écarté.

En ce qui concerne les algues vertes :

48. Aux termes de l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : « Au sens du présent chapitre, on entend par : / Déchet : toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire (). ».

49. Il ressort des pièces du dossier que le plan contesté présente un état de lieux sur les algues vertes et mentionne le « plan de lutte contre la prolifération des algues vertes ». Il résulte également des dispositions législatives et réglementaires applicables qu’elles ne prévoient aucune planification spécifique aux algues vertes dans le cadre du plan régional de prévention

et de gestion des déchets. Ainsi, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la planification prévue par le plan contesté en ce qui concerne le traitement des algues vertes, est insuffisante.

En ce qui concerne la couverture des collectivités par des programmes locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés :

50. Aux termes de l’article L. 541-15-1 du code de l’environnement : « Les collectivités territoriales responsables de la collecte ou du traitement des déchets ménagers et assimilés doivent définir, au plus tard le 1er janvier 2012, un programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés indiquant les objectifs de réduction des quantités de déchets et les mesures mises en place pour les atteindre. () ».

51. Il résulte de ces dispositions que l’adoption de programmes locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés par les collectivités territoriales responsables de leur collecte ou de leur traitement est obligatoire en vertu de la loi, sans que le plan régional litigieux n’ait, en conséquence, à définir d’objectif en ce domaine. En tout état de cause, le plan régional de prévention et de gestion des déchets de la région Bretagne prévoit que tous les établissements publics de coopération intercommunale doivent s’être engagés dans l’élaboration d’un tel programme au moment de l’approbation de ce plan.

En ce qui concerne la tarification incitative :

52. Aux termes de l’article D. 514-16-2 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : « Les flux de déchets suivants font l’objet d’une planification de leur collecte, de leur tri ou de leur traitement dans le cadre du plan régional conformément au III de l’article L. 541-13 : / 1° Les déchets ménagers et assimilés. Le plan comprend notamment une synthèse des actions prévues concernant le déploiement de la tarification incitative pour les déchets ménagers et assimilé. () ».

53. D’une part, il ressort des pièces du dossier que le plan régional de prévention et de gestion des déchets de Bretagne fixe un objectif de déploiement de la tarification incitative à

40 % de la population bretonne en 2025 et 55 % en 2030. Le plan régional définit, en conséquence, les actions à mener pour atteindre cet objectif. Contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, les dispositions citées au point précédent ne font pas obstacle à ce que les actions prévues en faveur du déploiement de la tarification incitative soient notamment des actions de sensibilisation des collectivités et des usagers. Elles n’obligent pas davantage à prévoir des actions contraignantes pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Le plan d’action régional précise également, en tant que de besoin, les catégories de déchets ménagers et assimilés auxquels il s’applique. Enfin, les associations requérantes n’établissent pas que les différentes actions prévues ne permettront pas d’atteindre les objectifs fixés en termes de déploiement de la tarification incitative.

54. D’autre part, il ressort du plan d’action en faveur du déploiement de la tarification incitative, qu’il prévoit l’extension de celle-ci ainsi que du principe « producteur / payeur » à d’autres types de déchets et cite, à cet égard, les services de collecte des recyclables secs, le verre, les apports en déchèteries, les végétaux, qui font également partie des déchets ménagers et assimilés couverts par la tarification incitative. Ce manque de précision dans la rédaction de cette action est cependant sans incidence, en l’espèce, sur la légalité du plan en litige.

55. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le 1° de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement est méconnu.

Sur l’économie circulaire :

56. Aux termes de l’article L. 110-1-1 du code de l’environnement  : « La transition vers une économie circulaire vise à atteindre une empreinte écologique neutre dans le cadre du respect des limites planétaires et à dépasser le modèle économique linéaire consistant à extraire, fabriquer, consommer et jeter en appelant à une consommation sobre et responsable des ressources naturelles et des matières premières primaires ainsi que, par ordre de priorité, à la prévention de la production de déchets, notamment par le réemploi des produits, et, suivant la hiérarchie des modes de traitement des déchets, à une réutilisation, à un recyclage ou, à défaut, à une valorisation des déchets. La promotion de l’écologie industrielle et territoriale et de la conception écologique des produits, l’utilisation de matériaux issus de ressources naturelles renouvelables gérées durablement et issus du recyclage, la commande publique durable, l’allongement de la durée du cycle de vie des produits, la prévention des déchets, la prévention, la réduction ou le contrôle du rejet, du dégagement, de l’écoulement ou de l’émission des polluants et des substances toxiques, le traitement des déchets en respectant la hiérarchie des modes de traitement, la coopération entre acteurs économiques à l’échelle territoriale pertinente dans le respect du principe de proximité et le développement des valeurs d’usage et de partage et de l’information sur leurs coûts écologique, économique et social contribuent à cette nouvelle prospérité. ». Selon le 6° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement, le plan régional de prévention et de gestion des déchets comprend notamment « un plan régional d’action en faveur de l’économie circulaire telle que définie à l’article L. 110-1-1. ».

57. Les associations requérantes ne sauraient utilement soutenir, en invoquant le budget primitif 2020 de la région Bretagne, que les moyens budgétaires alloués aux actions en faveur de l’économie circulaire sont insuffisants, dès lors que le plan régional d’action en faveur de l’économie circulaire n’a pas pour objet de fixer les moyens financiers nécessaires à sa mise en œuvre. L’absence de moyens budgétaires définis dans le plan prévu par le 6° du I de l’article

R. 541-16 du code de l’environnement est, par suite, sans incidence sur sa légalité.

58. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes sont seulement fondées à demander l’annulation du plan de prévention et de gestion des déchets de Bretagne, d’une part, en ce que le scénario sans prise en compte des mesures de prévention des déchets à termes de six ans et douze ans prévu par le 2° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement n’est pas présenté, d’autre part, en ce que le plan ne comporte pas le calendrier prévu par le 5° des mêmes dispositions, et enfin, en ce qu’il méconnaît le 3° de l’article

D. 541-16-2 du code de l’environnement, faute de comprendre « une planification du déploiement de modalités harmonisées de collecte séparée des déchets d’emballages ménagers et de papiers graphiques ». Le surplus des conclusions à fin d’annulation présentées par les associations requérantes est rejeté.

Sur l’effet différé de l’annulation :

59. L’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur, que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif – après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause – de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. Il lui revient d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation, ou, lorsqu’il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l’annulation contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

60. Les annulations prononcées par les points 10, 11 et 44 du présent jugement, qui sont relatives à des omissions du plan de prévention et de gestion des déchets de Bretagne au regard des dispositions législatives et réglementaires alors applicables, portent sur des dispositions divisibles des autres dispositions de ce plan. Ainsi, elles ne font pas obstacle à la poursuite de son exécution et n’appellent pas d’effet différé. Les conclusions de la région Bretagne tendant à la modulation des effets dans le temps d’une éventuelle annulation doivent, en conséquence, être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

61. D’une part, dans sa rédaction en vigueur à la date du présent jugement, le 2° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement, prévoit « Une prospective à termes de six ans et de douze ans de l’évolution tendancielle des quantités de déchets produites sur le territoire, intégrant les évolutions démographiques et économiques prévisibles » et non plus deux scénarios, l’un avec prise en compte des mesures de prévention et l’autre sans prise en compte de ces mêmes mesures. Par suite, l’annulation prononcée par le point 10 du présent jugement n’appelle aucune mesure d’exécution.

62. D’autre part, les annulations prononcées aux points 11 et 44 du présent jugement impliquent nécessairement que la région Bretagne complète le plan régional de prévention et de gestion des déchets, désormais intégré au schéma d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) de la région Bretagne, approuvé par arrêté du 16 mars 2021 du préfet de la région Bretagne, en application de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République et de l’article L. 4251-7 du code général des collectivités territoriales. Les annulations prononcées par les points 11 et 44 du présent jugement impliquent, en conséquence, que la région Bretagne complète le plan régional par le calendrier prévu au 5° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement et par la planification du déploiement de modalités harmonisées de collecte séparée des déchets d’emballages ménagers et de papiers graphiques prévue par le 3° de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement dans un délai de 6 mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

63. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’association Eau et Rivières de Bretagne et autres la somme que demande la région Bretagne au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

64. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la région Bretagne une somme globale de 1 500 euros à verser à l’association Eau et Rivières de Bretagne et autres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : Le plan de prévention et de gestion des déchets de Bretagne est annulé en ce qu’il ne prévoit pas le scénario sans prise en compte des mesures de prévention des déchets à termes de six ans et douze ans prévu par le 2° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement, en ce qu’il ne comprend pas le calendrier prévu par le 5° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement et en ce qu’il méconnaît le 3° de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement en l’absence de planification du déploiement de modalités harmonisées de collecte séparée des déchets d’emballages ménagers et de papiers graphiques.

Article 2 : Il est enjoint à la région Bretagne de compléter le plan régional de prévention et de gestion des déchets par le calendrier prévu au 5° du I de l’article R. 541-16 du code de l’environnement et par la planification du déploiement de modalités harmonisées de collecte séparée des déchets d’emballages ménagers et de papiers graphiques prévue par le 3° de l’article D. 541-16-2 du code de l’environnement dans un délai de 6 mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La région Bretagne versera à l’association Eau et Rivières de Bretagne et autres une somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par l’association Eau et Rivières de Bretagne et autres est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la région Bretagne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l’association Eau et Rivières de Bretagne, représentante unique des associations requérantes, et à la région Bretagne.

Une copie du présent jugement sera adressée au préfet de la région Bretagne.

Délibéré après l’audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

— M^me Grenier, présidente,

— M^me Thalabard, première conseillère,

— M^me Pellerin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition du greffe, le 21 septembre 2023.

La présidente-rapporteure,

signé

C. Grenier L’assesseure la plus ancienne

dans le grade,

signé

M. Thalabard

La greffière,

signé

I. Le Vaillant

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.