Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société STB Matériaux a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler la délibération du 4 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Flines-lez-Râches a approuvé la révision de son plan local d’urbanisme (PLU).

Par un jugement n°2209187 du 7 décembre 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 7 février 2024, et un mémoire complémentaire, enregistré le 18 juin 2025, la société STB Matériaux, représentée par la SCP Cabinet Boivin et associés, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 7 décembre 2023 ;

2°) d’annuler la délibération du 4 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Flines-lez-Râches a approuvé la révision de son plan local d’urbanisme (PLU) ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Flines-lez-Râches une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le jugement est insuffisamment motivé, notamment en ce qu’il écarte le moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’avis du commissaire enquêteur ;

il est entaché d’une erreur de droit dès lors qu’il écarte le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation du classement en zone Nzh des parcelles concernées par son projet de carrière en se fondant sur la compatibilité de ces dispositions du PLU avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Artois Picardie, alors même que ne s’applique pas un tel rapport entre ces documents dès lors que le territoire communal est couvert par un schéma de cohérence territoriale (SCOT).

la délibération attaquée a été prise à la suite d’une procédure irrégulière en ce qui concerne la concertation. En particulier, dès lors que la concertation réalisée entre 2015 et 2017 a porté sur un projet qui a été ensuite très substantiellement modifié, un nouveau débat sur les orientations générales du PADD (plan d’aménagement et de développement durable) ayant eu lieu le 13 avril 2021, il n’y a pas lieu d’en tenir compte. Par ailleurs, les modalités de concertation définies par la délibération du 10 juillet 2015 n’ont pas été respectées après le 13 avril 2021, en l’absence notamment d’organisation d’une réunion publique. La mise en ligne d’une vidéo de présentation sur le site internet de la commune du projet n’a pu valablement remplacer cette modalité de concertation. Contrairement à ce que soutient la commune, il n’était par ailleurs pas impossible d’organiser toute réunion publique. Par ailleurs, la mise à disposition d’informations sur le site internet était très incomplète ;

en ce qui concerne l’enquête publique, les observations de l’indivision A… ainsi que les siennes n’ont pas été jointes au registre d’enquête. Par ailleurs, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement, les observations du public n’ont pas été analysées. Enfin, l’avis du commissaire-enquêteur est insuffisamment motivé, dès lors, notamment, qu’il ne prend pas partie sur le classement en Nzh des parcelles sur lesquelles elle envisage d’exploiter une carrière ;

la délibération attaquée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors que le règlement du PLU a fait l’objet d’une modification postérieurement à l’enquête publique consistant à autoriser désormais les activités industrielles dans le secteur UE, qui ne procède pas de l’enquête, en méconnaissance des dispositions de l’article L.153-21 du code de l’urbanisme ;

elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle classe en Nzh les parcelles qu’elle envisage d’exploiter ;

elle est entachée d’erreur de fait dès lors qu’elle considère à tort que lesdites parcelles relèvent de zones humides ;

le règlement graphique est incohérent avec le plan d’aménagement et de développement durable (PADD), notamment son orientation n°6, en ce qu’il classe en Nzh ces parcelles ;

le rapport de présentation est illégal dès lors qu’il ne retient pas d’indicateurs pertinents permettant d’analyser les résultats de l’application du plan local d’urbanisme, en méconnaissance des articles L. 153-27 et R. 151-3 du code de l’urbanisme ;

la délibération du 4 octobre 2022 est entachée d’un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 mai et 11 juillet 2025, la commune de Flines-lez-Râches, représentée par la Selas Fidal, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société STB Matériaux au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société appelante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 18 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 10 septembre 2025.

Par un courrier en date du 30 octobre 2025, une demande de pièce a été transmise à la commune de Flines-lez-Râches en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Cette pièce a été réceptionnée au greffe le 18 novembre 2025 et a été communiquée.

En application des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme, les parties ont été invitées par un courrier en date du 5 mars 2026 à présenter des observations sur un éventuel sursis à statuer dans l’attente de la régularisation des vices tenant à :

l’irrégularité de la procédure de concertation préalable en l’absence d’organisation d’une réunion publique, alors que cette modalité de concertation avait été retenue dans la délibération du 10 juillet 2015 ;

l’insuffisante motivation des conclusions du commissaire enquêteur, en l’absence de tout avis sur le projet de carrière de sable et d’argile porté par la société STB Matériaux.

Des observations ont été présentées les 10 et 25 mars 2026 pour la commune de Flines-lez-Râches par la Selas Fidal.

Elle fait valoir que les deux vices mentionnés par la cour ne sont pas établis.

Des observations ont été présentées le 16 mars 2026 pour la société STB Matériaux par la SCP Cabinet Boivin et associés.

Elle fait valoir que les deux vices mentionnés par la cour sont établis et justifient l’annulation de la délibération litigieuse du 4 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de l’environnement,

le code de l’urbanisme,

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M. Thulard, premier conseiller,

les conclusions de M. Degand, rapporteur public,

et les observations de M^e Delterme, représentant la société STB Matériaux, et de M^e Blanco, représentant la commune de Flines-lez-Râches.

Considérant ce qui suit :

La société STB Matériaux souhaite développer une activité de carrière sur le territoire de la commune de Flines-lez-Râches, en particulier sur les parcelles aujourd’hui cadastrées AB n°s 46, 47, 9, 6, 7, 8, 4 et 13. Elle a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Flines-lez-Râches en date du 4 octobre 2022 par laquelle il a approuvé la révision du plan local d’urbanisme (PLU) communal, dont le règlement graphique classe lesdites parcelles en Nzh, secteur au sein duquel l’activité de carrière est interdite. Par un jugement du 7 décembre 2023 dont elle interjette appel, le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

Il résulte des motifs mêmes du jugement que le tribunal administratif de Lille a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par la société requérante. En particulier, le tribunal administratif, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n’a pas omis de répondre au moyen tiré de l’insuffisante motivation de l’avis du commissaire enquêteur. Par suite, la société STB Matériaux n’est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d’irrégularité en raison de sa méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 9 du code de justice administrative.

En second lieu, eu égard à l’office du juge d’appel, qui est appelé à statuer, d’une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d’autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit en estimant à tort que le plan local d’urbanisme attaqué devait être compatible avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Artois-Picardie ne peut être qu’écarté comme inopérant.

Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de la commune de Flines-lez-Râches en date du 4 octobre 2022 :

En ce qui concerne la concertation préalable :

Aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° Les procédures suivantes : / a) L’élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale, du document d’urbanisme unique mentionné à l’article L. 146-1 et du plan local d’urbanisme ; / (…). ». Son article L. 103-6 dispose : « A l’issue de la concertation, l’autorité mentionnée à l’article L. 103-3 en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l’objet d’une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l’enquête. ».

Il résulte des dispositions de l’article L. 103-2 précitées que l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme doit être précédée d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme et, d’autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d’urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme approuvé.

Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s’il a privé les intéressés d’une garantie.

En l’espèce, par une délibération du 10 juillet 2015, le conseil municipal de Flines-lez-Râches a prescrit la révision du plan local d’urbanisme communal et a arrêté les modalités de concertation retenues. Ces modalités consistaient en la mise à disposition d’informations sur le site internet de la commune et dans le bulletin municipal, en une réunion publique avec la population, en une réunion de concertation avec les agriculteurs et en la mise à disposition d’un registre de concertation disponible en mairie, aux heures d’ouverture du public. Par une seconde délibération du même jour, le conseil a débattu des orientations du plan d’aménagement et de développement durable (PADD), qui étaient au nombre de six. Une concertation a alors débuté, qui s’est achevée le 6 octobre 2017, date à laquelle le projet de PLU a été arrêté une première fois. Toutefois, compte tenu de l’entrée en vigueur du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Grand Douaisis en 2019, le conseil a décidé de débattre à nouveau des orientations du PADD par une délibération du 13 avril 2021. Il ressort des pièces du dossier qu’une concertation supplémentaire à celle s’étant déjà tenue s’est déroulée du 23 avril au 13 juin 2021. Le bilan de cette concertation a été dressé par une délibération du 23 juin 2021 qui a arrêté une seconde fois le projet de plan.

Il ressort des pièces du dossier, notamment de cette délibération du 23 juin 2021, qu’ont été notamment organisés entre le 23 avril et le 13 juin 2021 une distribution de documentation dans toutes les boîtes à lettres de la commune, la mise en ligne sur le site internet de la mairie d’une vidéo de présentation et d’informations liées à la procédure de révision, la mise en place d’un registre en mairie à ses heures d’ouverture au public, la mise en place d’une adresse électronique dédiée et d’un ordinateur en mairie pour y adresser des courriels, un affichage sur les panneaux lumineux d’informations municipales, dans les bâtiments publics et les commerces, une information dans l’application « Ma mairie en poche » et une annonce dans la presse locale. La page Facebook de la commune a également relayé certaines informations.

En premier lieu, si la société appelante reproche à la commune d’avoir mis en ligne à l’occasion de cette seconde phase de concertation une vidéo de présentation du futur PLU, cette démarche répondait à la modalité retenue le 10 juillet 2015 et consistant à mettre à disposition du public sur son site internet des informations relatives à la procédure de révision. Eu égard à son objet, une telle vidéo n’avait par ailleurs pas à être exhaustive et en particulier à aborder l’implantation de nouvelles carrières. De même, si STB Matériaux reproche certaines incohérences ou manques dans les informations mises en ligne sur le site Internet et dans celles publiées sur la page Facebook de la mairie, celles-ci n’ont pas privé le public d’une garantie au regard de l’ensemble des modalités d’information dont il disposait.

En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que, conformément aux modalités de concertation qui avaient été arrêtées le 10 juillet 2015, une réunion publique relative à la procédure de révision du PLU s’est bien tenue le 9 février 2017. S’il est par ailleurs constant qu’aucune réunion publique ouverte à l’ensemble de la population n’a été organisée au cours de la nouvelle phase de concertation qui s’est déroulée du 23 avril au 13 juin 2021, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’économie générale du projet de plan aurait été modifiée pour tenir compte de l’entrée en vigueur du SCOT du Grand Douaisis, alors qu’il ressort au contraire des termes de la délibération du 13 avril 2021 que les orientations alors retenues étaient strictement identiques à celles dont il avait été débattu le 10 juillet 2015 et qui avaient donné lieu à une première phase de concertation s’étant déroulée jusqu’au 6 octobre 2017. Dans ces conditions, l’organisation d’une seule réunion publique le 9 février 2017 ne constitue pas une irrégularité au regard des modalités de concertation définies par la délibération du 10 juillet 2015 prescrivant la révision du plan.

En troisième et dernier lieu, alors que la phase de concertation s’est arrêtée le 23 juin 2021 quand son bilan en a été tiré et le projet de PLU arrêté, la société STB Matériaux ne peut utilement se prévaloir à l’appui de son moyen tiré d’une méconnaissance de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme de prétendus vices entachant l’enquête publique, celle-ci s’étant déroulée après achèvement de ladite concertation.

En ce qui concerne l’enquête publique :

Quant au déroulement de l’enquête publique :

A supposer que la société STB Matériaux soulève bien à nouveau en appel le moyen tiré d’une méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-10 du code de l’environnement en ce que les informations données sur le compte Facebook de la commune relativement à la fin de l’enquête publique auraient été erronées et n’auraient notamment pas mentionné la tenue de permanences du commissaire enquêteur les 9 et 16 mars 2022, il y a lieu de l’écarter par adoption des motifs retenus par le tribunal aux points 5 et 6 de son jugement.

Quant aux observations du public :

A supposer que la société STB Matériaux soulève bien à nouveau en appel le moyen tiré d’une méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement en ce que les courriers remis au commissaire enquêteur par l’indivision A… et la société STB Matériaux lors des permanences des 1er et 16 mars 2022 ne figurent pas au registre, il y a lieu de l’écarter par adoption des motifs retenus par le tribunal aux points 7 et 8 de son jugement. De même, il y a lieu d’écarter par adoption desdits motifs le moyen de la société appelante selon lequel le rapport du commissaire enquêteur ne procéderait pas à l’examen des observations recueillies lors de l’enquête publique

Quant à la motivation de l’avis du commissaire enquêteur :

Aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables sous réserves ou défavorables au projet ». Il résulte de ces dispositions que le commissaire enquêteur conduit une enquête destinée à permettre non seulement aux habitants de la commune de prendre une connaissance complète du projet et de présenter leurs observations, suggestions et contre-propositions, mais également à l’autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information et ainsi de l’éclairer dans ses choix. Si ces dispositions n’imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, sans qu’il puisse renoncer à se prononcer sur tout ou partie du projet.

D’une part, ainsi que l’ont estimé à raison les premiers juges, le commissaire enquêteur exprime dans ses conclusions, de façon globale, un avis favorable assorti de deux recommandations sur le projet de PLU. Il a ainsi estimé que le projet permet de prendre en compte des évolutions induites par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Grand Douaisis, de répondre aux besoins de logements résultant de l’augmentation de la population ainsi qu’à la pénurie de logements locatifs sociaux, de permettre de préserver la diversité paysagère et de faire du Douaisis un territoire d’excellence environnementale et énergétique. Il a par ailleurs donné son avis personnel sur un des deux principaux sujets d’observations du public, relatif aux cônes de vue, en estimant que leur instauration était justifiée au regard des dispositions du SCOT et en ce qu’ils répondent à l’objectif n°2 du PADD visant à « préserver les coupures d’urbanisation ».

Cependant, d’autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport du commissaire enquêteur lui-même que de très nombreuses observations relatives au classement des parcelles objets d’un projet d’ouverture d’une carrière porté par la société STB Matériaux ont été formulées au cours de l’enquête publique. L’annexe 14 jointe au rapport du commissaire enquêteur, qui synthétise l’ensemble des observations transmises, mentionne ainsi que « deux gros sujets de préoccupation » se sont faits jour au cours de l’enquête publique, à savoir, ainsi qu’il l’a été dit, les cônes de vue mais également « l’exploitation de la carrière et son changement de zonage ». Ce document précise d’ailleurs que, sur un total de 53 contributions sur le registre d’enquête, 10 se rapportaient à cette thématique et que sur un total de 14 courriers, c’était le cas de 4 d’entre eux. Toutefois, dans ses conclusions, le commissaire enquêteur se contente d’indiquer que « [la commune s’est] engagée avec volonté et rigueur afin d’atteindre les objectifs fixés. Cela ne va pas sans critiques et incompréhension pour certaines propriétaires, exploitants agricoles et carrière », puis que « dans son mémoire en réponse, la commune de Flines-lez-Raches ne mentionne pas la prise en compte de toutes les remarques, observations et autres. Néanmoins des corrections seront apportées et corrigées. Par contre, la commune reste ferme sur d’autres remarques, telles que les « cône de vue ou coupures d’urbanisation » et sur le classement de la carrière. ». Dans ses conclusions, il ne donne ainsi à aucun moment son opinion personnelle sur le classement du terrain d’assiette de la carrière envisagée par STB Matériaux. A supposer qu’il ait entendu se référer dans ses conclusions au « mémoire en réponse » qui était joint à son rapport et qui a été communiqué au tribunal en première instance, il ressort de la lecture de ce document qu’en ce qui concerne les nombreuses observations émises quant au zonage du terrain d’assiette du projet de carrière porté par la société STB Matériaux, la commune a indiqué que « « La zone Nc a été définie en reprenant les périmètres autorisés par l’arrêté préfectoral » et que le commissaire enquêteur s’est contenté d’écrire « Pris note du commentaire succinct de la commune ».

Il en résulte que, dans les conditions particulières de l’espèce, la société STB Matériaux est fondée à soutenir que le commissaire enquêteur n’a pas rendu de conclusions motivées sur l’ensemble du projet de plan local d’urbanisme soumis à enquête publique, en méconnaissance de l’article R. 123-19 du code de l’environnement. Cette irrégularité, qui a privé le public d’une garantie et a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la délibération litigieuse, entache d’illégalité la révision du plan local d’urbanisme.

En ce qui concerne les modifications apportées postérieurement à l’enquête publique au règlement de la zone UE :

Aux termes de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête publique, [le projet de plan], éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ». Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

Si le règlement applicable à la zone UE du PLU de Flines-lez-Râches a été modifié postérieurement à l’enquête publique afin d’y autoriser, sous certaines conditions, la construction des bâtiments à vocation industrielle, il ressort des pièces du dossier que cette modification est intervenue afin de prendre en compte l’avis du préfet du Nord sur le projet de plan, avis qui avait été joint au dossier d’enquête publique. Une telle modification, qui procède ainsi de l’enquête, ne remet par ailleurs pas en cause l’économie générale du plan contesté.

Il en résulte que le moyen tiré par la société STB Matériaux d’une méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

Aux termes de l’article L. 153-27 du code de l’urbanisme : « Six ans au plus après la délibération portant approbation du plan local d’urbanisme, ou la dernière délibération portant révision complète de ce plan, ou la délibération ayant décidé son maintien en vigueur ou sa modification en application du présent article, l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale, après avoir sollicité l’avis de ses communes membres, ou le conseil municipal procède à une analyse des résultats de l’application du plan, au regard des objectifs visés à l’article L. 101-2 et, le cas échéant, aux articles L. 1214-1 et L. 1214-2 du code des transports. / (…) ». Son article R. 151-4 dispose : « Le rapport de présentation identifie les indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du plan mentionnée à l’article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l’application des dispositions relatives à l’habitat prévue à l’article L. 153-29. ».

Il résulte de ces dispositions que les indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du PLU à laquelle il devra être procédé six ans au plus tard après son approbation, en vue de décider de son éventuelle révision, doivent être identifiés dès l’élaboration du plan et figurer dans le rapport de présentation

Si l’absence dans le PLU approuvé de tels indicateurs est constitutive d’une illégalité, une telle illégalité, qui est par elle-même, eu égard à l’objet des indicateurs, sans conséquence sur le PLU en tant qu’il fixe les règles susceptibles d’être opposées aux demandes d’autorisation d’urbanisme, n’est de nature à justifier que l’annulation partielle de la délibération approuvant le plan, en tant seulement qu’elle a omis d’identifier les indicateurs en cause.

Le rapport de présentation du PLU de Flines-lez-Râches contient à ses pages 399 à 401 un tableau récapitulant, par orientation du PADD et pour chaque objectif poursuivi, l’indicateur de suivi retenu, en précisant d’ailleurs son unité de mesure, la temporalité de l’évaluation et les acteurs à solliciter pour obtenir les données pertinentes. Aucune critique n’est adressée par la société STB Matériaux aux indicateurs se rapportant aux orientations 1 à 5 du PADD. En ce qui concerne l’orientation n°6 « Proposer un développement économique respectueux du cadre de vie » et plus particulièrement son objectif 1 intitulé « Faciliter le maintien et le développement des sites industriels existants », les auteurs du PLU ont retenu un indicateur de suivi consistant à mesurer le nombre de fermetures de sites industriels. Contrairement à ce que fait valoir la société STB Matériaux, un tel indicateur est pertinent au regard de l’objectif retenu dès lors que ce dernier porte sur les sites industriels existants et non sur de nouvelles implantations. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que cet indicateur ne serait pas mesurable. Enfin, au regard des orientations et objectifs du PLU en litige, dont aucune ne porte spécialement sur l’activité de carrières, la société appelante n’est pas fondée à soutenir que le rapport de présentation aurait dû retenir un indicateur spécifique à celle-ci.

Dans ces conditions, le moyen tiré par la société STB de la méconnaissance par le rapport de présentation du PLU de Flines-lez-Râches des dispositions des articles L. 153-27 et R. 151-4 du code de l’urbanisme manque en fait.

En ce qui concerne le classement en zone Nzh des parcelles cadastrées AB n°s 46, 47, 9, 6, 7, 8, 4 et 13 :

Quant au cadre juridique applicable :

D’une part, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

D’autre part, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme dans ses dispositions alors applicables : « Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / (…) ». Aux termes de son article L. 151-8 : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ».

Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

Quant aux moyens tirés de l’erreur de fait et de l’erreur manifeste d’appréciation :

Aux termes de l’article R.151-24 du code : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues. ».

En application de ces dispositions, le plan local d’urbanisme peut délimiter des secteurs particuliers au sein des zones N. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d’urbanisme de Flines-lez-Râches ont ainsi créé un secteur Nzh relatif aux zones humides et dont le règlement interdit les carrières. Le règlement graphique classe en secteur Nzh les parcelles cadastrées AB n°s 46, 47, 9, 6, 7, 8, 4 et 13 sur lesquelles la société STB envisage depuis de nombreuses années de développer une activité de carrière et qui sont localisées dans le bois des Flines.

En premier lieu, le code de l’environnement définit au 1° du I de l’article L. 211-1 du code de l’environnement et en son article R. 211-108, des « zones humides » au titre de la réglementation de l’eau et des milieux aquatiques et marins. Si la société STB Matériaux fait valoir à raison qu’il n’est pas démontré que les parcelles AB n°s 46, 47, 9, 6, 7, 8, 4 et 13 pourraient être qualifiées à ce titre de « zones humides », en se prévalant des résultats d’une étude réalisée en avril 2015 à sa demande par un bureau d’étude, et que, d’ailleurs, elles ne sont pas référencées comme telles par les documents de planification pertinents, notamment le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Artois-Picardie, le schéma régional de cohérence écologique, le schéma de trame verte et bleue du parc naturel régional Scarpe-Escaut, il ressort des écritures de la commune de Flines-lez-Râches que les auteurs du PLU en litige n’ont pas justifié leur classement en zone Nzh par cette circonstance mais par le fait qu’elles avaient été identifiées par le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) Scarpe Aval comme des « milieux humides remarquables à préserver », ce qui caractérisait un intérêt écologique à préserver. Il en résulte que la société appelante n’est pas fondée à se prévaloir d’une erreur de fait consistant pour les auteurs du plan à avoir estimé à tort que les parcelles en litige auraient été identifiées comme des zones humides au sens des articles L. 211-1 et R. 211-108 du code de l’environnement.

En second lieu, aux termes de l’article L. 212-15 du code de l’environnement : « Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux dresse un constat de l’état de la ressource en eau et du milieu aquatique. (…). »

Une étude hydrogéologique réalisée en septembre 2017 par un bureau d’études spécialisé à la demande de STB Matériaux mentionne la présence d’ « éléments hydrographiques notables dans la zone d’étude » qui se situe autour des parcelles en litige, à savoir plusieurs plans d’eau naturels, comme la mer de Flines, ainsi que des plans d’eaux résultant d’anciennes carrières, dont celles de Flines-lez-Râches et celle du lieu-dit La Jonquière au nord-est du bois des Flines, des ruisseaux et des rivières et, enfin, des ruisseaux canalisés faisant partie d’un vaste système de drainage. De manière cohérente avec cette richesse de la ressource en eau dans les environs du Bois des Flines, le SAGE Scarpe Aval, dont la légalité n’a pas été remise en cause par l’appelante, a identifié, conformément aux dispositions de l’article L. 212-15 précité, des « milieux humides remarquables à préserver », distincts des zones humides de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, dont le n°38 « Bois de Flines ». Il ressort des extraits du Géoportail de l’urbanisme et de la carte interactive du SAGE produits en défense le 11 juillet 2025 qu’à tout le moins la parcelle AB n°13 est incluse dans ce milieu humide remarquable. Il ressort de l’ensemble des pièces du dossier que toutes les autres parcelles en litige sont, quant à elles, pour le moins situées à proximité immédiate de ce milieu humide remarquable n°38. Le SAGE a également identifié d’autres « milieux humides remarquables à préserver » à proximité des parcelles AB n°s 46, 47, 9, 6, 7, 8, 4 et 13, notamment les milieux n°s 3 et 36.

Il en résulte que ce site, constitué de nombreux milieux humides interdépendants et reliés au réseau hydrologique, est susceptible de contribuer à la gestion et à la préservation de la ressource en eau. La circonstance que les parcelles en litige ne rempliraient pas les critères mentionnés à l’article L. 211-1 du code de l’environnement ne fait pas, en elle-même, obstacle à leur classement en Nzh, eu égard à l’intérêt écologique qui s’attache à la préservation des milieux humides remarquables à préserver identifiés par le SAGE, à des fins de régulation et d’épuration des eaux.

Aux titres des perspectives d’avenir dont les auteurs du PLU devaient tenir compte conformément à ce qui a été dit au point 27, la société STB Matériaux ne disposait pas à la date d’approbation du PLU de Flines-lez-Râches d’une autorisation d’exploiter une carrière en cours de validité. Par ailleurs, les autorisations qu’elle avait auparavant obtenues sur le fondement du code de l’environnement, notamment une autorisation de défrichement et une dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées, ne lui conféraient pas de droit à l’exploitation d’une carrière et ne préjugeaient en rien d’éventuels droits à construire résultant de l’application de la réglementation de l’urbanisme sur les parcelles AB n°s 46, 47, 9, 6, 7, 8, 4 et 13.

Enfin, contrairement à ce que soutient la société STB Matériaux, il ne ressort pas des pièces du dossier que le zonage retenu serait incohérent en ce que des parcelles proches destinées à une activité de carrière auraient quant à elles été classées en N dès lors que lesdites parcelles font d’ores et déjà l’objet d’autorisations d’exploiter délivrées aux sociétés SA Dhainaut et Sogemat et qu’elles ne sont par conséquent pas dans une situation identique à celle des parcelles AB n°s 46, 47, 9, 6, 7, 8, 4 et 13.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la société STB Matériaux n’est pas fondée à soutenir que le règlement graphique du PLU de Flines-lez-Râches serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il classe les parcelles AB n°s 46, 47, 9, 6, 7, 8, 4 et 13 en Nzh.

Quant au moyen tiré de l’incohérence entre le règlement graphique et le PADD :

Alors que les parcelles en litige n’accueillent pas à ce jour d’activité industrielle et que la société STB Matériaux ne dispose pas sur des parcelles limitrophes d’installations d’ores et déjà existantes, leur classement en Nzh, si elle est de nature à empêcher à l’avenir le développement d’une activité de carrière, ne saurait caractériser une incohérence entre le règlement graphique et l’objectif 1 de l’orientation 1 du PADD qui vise à « faciliter le maintien et le développement des sites industriels existants ». En toute hypothèse, au regard de leur importance dans la gestion des eaux, leur classement en Nzh est cohérent avec d’autres objectifs du PADD, notamment celui consistant à « protéger les zones à dominante humide ».

Le moyen tiré d’une incohérence entre le PADD et les dispositions du règlement graphique du PLU classant en Nzh les parcelles AB n°s 46, 47, 9, 6, 7, 8, 4 et 13 doit par conséquent être écarté.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir :

Il résulte de ce qui a été dit que la délibération du 4 octobre 2022 attaquée est justifiée par des motifs d’urbanisme, tenant notamment à la protection et à la mise en valeur du secteur du bois de Flines, milieu présentant un intérêt écologique pour la gestion et la préservation de la ressource en eau, et qu’elle répond ainsi à des considérations d’intérêt général. Par suite, la société STB Matériaux n’est pas fondée à soutenir qu’elle serait entachée d’un détournement de pouvoir.

En ce qui concerne l’application de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme :

D’une part, il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la délibération du 4 octobre 2022 est entachée d’un seul vice de procédure, tenant à l’insuffisante motivation des conclusions du commissaire enquêteur relativement aux dispositions du règlement du PLU régissant l’activité de carrière envisagée par la société STB Matériaux.

D’autre part, aux termes de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme : « Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d’urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d’urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d’illégalité autre qu’un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’illégalité est susceptible d’être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; / 2° En cas d’illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. ».

Ces dispositions ont pour objet de permettre, sous le contrôle du juge, la régularisation d’un vice ayant entaché l’élaboration ou la révision d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme ou d’une carte communale, sous les réserves mentionnées au 2° s’agissant d’un vice de forme ou de procédure.

L’illégalité qui résulte de ces vices peut être régularisée par l’adoption d’une nouvelle délibération approuvant le document d’urbanisme, le cas échéant sur les seuls éléments entachés d’illégalité, dès lors que celle-ci répond aux exigences de forme ou a été précédée de l’exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises.

Lorsque le vice de procédure affectant le document d’urbanisme tient à une irrégularité intervenue après la clôture de l’enquête publique et entachant les seules conclusions motivées du commissaire enquêteur, il n’est pas nécessaire, pour régulariser la procédure d’adoption du document d’urbanisme, de diligenter une nouvelle enquête publique. Dans ce cas, il appartient à l’autorité compétente de saisir, en application de l’article L. 123-3 du code de l’environnement, le tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve son siège afin qu’il désigne le commissaire enquêteur chargé de rendre à nouveau des conclusions motivées sur le projet, en se fondant sur l’ensemble des éléments recueillis à l’occasion de l’enquête publique déjà réalisée, notamment les registres d’enquête, les comptes rendus de réunions publiques, les observations du public et le rapport déjà établi par le commissaire enquêteur.

Le vice mentionné au point 42 peut ainsi être régularisé par une nouvelle délibération portant révision du plan local d’urbanisme en tant seulement qu’elle concerne le secteur concerné par le projet de carrière de la société STN Matériaux, par laquelle le conseil municipal de Flines-lez-Râches devra à nouveau se prononcer après avoir pris connaissance des conclusions motivées que le commissaire enquêteur désigné à cet effet aura rendu sur cet aspect du projet en tenant compte de l’ensemble des observations du public relatives à ce secteur recueillies à l’occasion de l’enquête publique.

Il y a ainsi lieu, en l’espèce, de surseoir à statuer sur l’appel de la société STB Matériaux contre le jugement du tribunal administratif de Lille rejetant leurs conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 4 octobre 2022 jusqu’à l’expiration d’un délai de neuf mois à compter de la notification du présent arrêt, en vue de la notification de la mesure de régularisation prise selon les modalités mentionnées au point précédent.

DECIDE :

Article 1er : Il est sursis à statuer sur les conclusions de la requête n° 24DA00241 de la société STB Matériaux pendant un délai de neuf mois à compter de la notification du présent arrêt, en vue de la notification de la mesure de régularisation mentionnée au point 47.

Article 2 : Tous droits et moyens sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu’en fin d’instance.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société STB Matériaux et à la commune de Flines-lez-Râches.

Copie en sera envoyée pour information au préfet du Nord.

Délibéré après l’audience du 9 avril, à laquelle siégeaient :

M^me Ghislaine Borot, présidente de chambre,

M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,

M. Vincent Thulard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2026.

Le rapporteur,

Signé : V. Thulard

La présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro