Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 mai 2018 et le 3 septembre 2023, ainsi qu’un mémoire récapitulatif produit à la demande du tribunal en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 3 mai 2024, M^me A B, représentée par M^e Lalanne, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 6 mars 2018 par laquelle la commune de Boulogne-Billancourt l’a placée en congé de maladie ordinaire du 1er juillet 2015 au 31 mars 2018 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre à la commune de Boulogne-Billancourt de la rétablir dans une situation juridiquement prévue et de reconstituer sa carrière avec un salaire au moins égal au salaire minimum interprofessionnel de croissance et un temps de travail de 45 heures par semaine à compter du 1er décembre 2015.

Elle soutient que :

— l’arrêté du 6 mars 2018 est illégal en tant qu’il fixe une date de début de son congé de maladie au 1er juillet 2015, qui ne correspond à aucun arrêté administratif ou acte administratif précédent ;

— l’administration a méconnu les dispositions de l’article L. 323-3 du code de la sécurité sociale ;

— l’arrêté du 6 mars 2018 est entaché d’une erreur de fait dès lors qu’elle n’a pas transmis d’arrêt de travail après le 27 octobre 2015 mais des avis prescrivant une reprise à temps partiel thérapeutique ;

— cet arrêté est illégal dès lors que l’administration était tenue de lui proposer une reprise d’activité ou un reclassement ; l’arrêté doit ainsi être regardé comme procédant à son licenciement ;

— cet arrêté révèle des décisions implicites de rejet de ses demandes de régularisation de sa situation et de réemploi qui sont entachées d’un défaut de motivation ;

— l’arrêté du 6 mars 2018 est insuffisamment motivé ;

— il est entaché d’un vice de procédure dès lors que la commune de Boulogne-Billancourt a manqué à son obligation de visite médicale de reprise ;

— il est illégal dès lors qu’il tire les conséquences de la décision par laquelle la commune de Boulogne-Billancourt a refusé sa demande de reprise à mi-temps thérapeutique à partir du 1er décembre 2015, elle-même illégale dès lors que :

* l’administration a notamment méconnu, par cette décision de refus d’un temps partiel thérapeutique, l’article L. 323-3 du code de la sécurité sociale ; cette décision est entachée d’un vice de procédure dès lors que la commune de Boulogne-Billancourt ne s’est pas conformée aux avis médicaux lui prescrivant ce temps partiel thérapeutique sans pour autant contester l’avis du service de médecine préventive en application de ces dispositions, méconnaissant ainsi les dispositions de l’article 24 du décret du 10 juin 1985 ; elle avait l’obligation de contester cet avis avant de s’en écarter ;

* l’administration a méconnu son obligation de motivation des décisions prévue par l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

* la décision est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle est fondée sur la circonstance qu’elle n’a pas effectué de visite préalable auprès du médecin-conseil de la caisse primaire d’assurance maladie, alors que cette obligation n’est prévue par aucun texte, la commune de Boulogne-Billancourt devant elle-même organiser la visite médicale de reprise en application des dispositions de l’article R. 422-10 du code de l’action sociale et des familles ; seuls le médecin de prévention ou du travail et le comité médical départemental étaient compétents pour définir les conditions de reprise du travail et les aménagements de postes ;

* elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que le comité médical départemental réuni le 1er décembre 2015, le médecin du service de prévention et le médecin agréé mandaté par les services municipaux ont estimé, par des avis s’imposant à la commune, qu’elle était apte à reprendre à mi-temps thérapeutique ;

— l’arrêté du 6 mars 2018 méconnaît les articles L.332-8 à L.332-14 et L.332-23 à L.332-28 du code général de la fonction publique ainsi que le décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale et est dépourvu de base légale dès lors qu’un agent contractuel ne peut être placé en congé de maladie ordinaire pour une durée supérieure à un an ;

— il est entaché d’un détournement de pouvoir et constitue un licenciement déguisé dès lors qu’il avait pour seul objectif de faire obstacle à la reprise de ses fonctions.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 mars 2019 et le 11 septembre 2023, la commune de Boulogne-Billancourt, représentée par Me de Faÿ, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M^me B de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par un courrier en date du 5 février 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité du moyen soulevé par la voie de l’exception d’illégalité, de la décision par laquelle la commune de Boulogne-Billancourt a implicitement rejeté la demande de M^me B du 27 octobre 2015 par laquelle elle sollicitait le bénéfice d’un mi-temps thérapeutique, cette décision, qui présente le caractère d’une décision individuelle, étant devenue définitive.

Par ordonnance du 5 avril 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 31 mai 2024.

M^me B a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 18 mars 2019.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’action sociale et des familles ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la sécurité sociale ;

— le code du travail ;

— la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 ;

— le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

— le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Moinecourt, rapporteure

— les conclusions de M^me Fléjou, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Pham Minh, substituant Me de Faÿ, représentant la commune de Boulogne-Billancourt.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B, née le 5 août 1967, a été recrutée par la commune de Boulogne-Billancourt en qualité d’assistante maternelle à compter du 1er février 2007 dans le cadre de contrats à durée déterminée successifs, puis d’un contrat à durée indéterminée conclu le 3 mai 2011. A partir du 5 septembre 2014, et après que l’intéressée a continûment transmis à son employeur des avis d’arrêts de travail prolongeant son arrêt initial du 1er juillet 2015 au 31 mars 2018, elle a été placée en congé de maladie ordinaire, plusieurs fois prolongé, au moins jusqu’au 31 mars 2018. Par un courrier en date du 27 octobre 2015, reçu par la commune le 29 octobre 2015, M^me B a demandé à bénéficier d’un mi-temps thérapeutique. La commune a gardé le silence sur cette demande, faisant naître une décision implicite de rejet. Par la présente requête, M^me B demande l’annulation de l’arrêté du 6 mars 2018 par lequel le maire de la commune de Boulogne-Billancourt l’a placée en congé de maladie ordinaire sans traitement du 1er juillet 2015 au 31 mars 2018 et celle de la décision implicite de rejet née du silence gardé par ce maire sur son recours gracieux contre cet arrêté, formé le 28 avril 2018.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative dans sa version applicable du 1er janvier 2001 au 18 septembre 2015 : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l’autorité compétente vaut décision de rejet. / Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d’un délai de deux mois à compter du jour de l’expiration de la période mentionnée au premier alinéa. Néanmoins, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi. () » Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative dans sa version en vigueur du 18 septembre 2015 au 1er janvier 2020 : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours () ».

3. Si le premier alinéa de l’article 19 de la loi du 12 avril 2000 dispose que : « toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception », l’article 18 de la même loi précise que ces dispositions ne sont pas applicables aux relations entre l’administration et ses agents. Ces dispositions ont été codifiées aux articles L. 112-2 et L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration par une ordonnance du 23 octobre 2015.

4. Il ressort des pièces du dossier que M^me B a demandé à la commune de Boulogne-Billancourt de reprendre son travail en mi-temps thérapeutique par un courrier du 27 octobre 2015, reçu le 29 octobre suivant, auquel il n’a pas été répondu, de sorte qu’un refus implicite est né le 29 décembre 2015. Dans ces conditions, le délai de recours contentieux contre cette décision implicite de rejet a expiré le 1er mars 2016. Il en résulte que M^me B, qui n’a pas contesté cette décision, devenue définitive, n’est pas recevable à se prévaloir du moyen tiré de l’illégalité de la décision de rejet de sa demande de placement en mi-temps thérapeutique à l’appui de ses conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du maire de la commune de Boulogne-Billancourt du 6 mars 2018. Ce moyen ne peut, dès lors, qu’être écarté.

5. En second lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ;/8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire."

6. L’arrêté du 6 mars 2018, qui place rétroactivement M^me B en congé de maladie ordinaire, ne compte pas parmi les décisions devant être motivées en application des dispositions précitées. Le moyen tiré du défaut de motivation de l’arrêté contesté ne peut dès lors qu’être écarté.

7. En troisième lieu, en dépit de ce que soutient la requérante, l’arrêté du 6 mars 2018 ne saurait être regardé comme révélant l’existence de décisions implicites de rejet de demandes de régularisation ou de réemploi de M^me B qui constituent des décisions distinctes nées du silence de l’administration sur ces demandes. Le moyen tiré du défaut de motivation de ces décisions est par suite inopérant et doit être écarté.

8. En quatrième lieu, le moyen tiré du vice de procédure en raison de l’absence de visite médicale de reprise est inopérant à l’encontre de l’arrêté du 6 mars 2018 dont l’objet est le placement de la requérante en congé de maladie ordinaire.

9. En cinquième lieu, le moyen tiré de ce que l’arrêté du 6 mars 2018 est illégal dès lors qu’il fixe une date de début du congé de maladie de M^me B au 1er juillet 2015 alors que cette date, selon l’intéressée, ne « correspond à aucun acte administratif », n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé, étant au demeurant relevé qu’il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 22 juin 2015, M^me B avait été placée en congé de maladie ordinaire du 28 février au 30 juin 2015 et que l’arrêté du 6 mars 2018 tendait par conséquent à régulariser sa situation postérieurement à la date du 30 juin 2015.

10. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 323-3 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige : " En cas de reprise du travail à temps partiel pour motif thérapeutique faisant immédiatement suite à un arrêt de travail indemnisé à temps complet, une indemnité journalière est servie en tout ou partie, dans la limite prévue à l’avant-dernier alinéa du présent article, pendant une durée déterminée par décret : / 1°) soit si la reprise du travail et si le travail effectué sont reconnus comme étant de nature à favoriser l’amélioration de l’état de santé de l’assuré ; / 2°) soit si l’assuré doit faire l’objet d’une rééducation ou d’une réadaptation professionnelle pour recouvrer un emploi compatible avec son état de santé. / Sauf cas exceptionnel que la caisse appréciera, le montant de l’indemnité servie ne peut porter le gain total de l’assuré à un chiffre excédant le salaire normal des travailleurs de la même catégorie professionnelle. / L’exigence d’un arrêt de travail indemnisé à temps complet précédant immédiatement la reprise à temps partiel n’est pas opposable aux assurés atteints d’une affection donnant lieu à l’application de la procédure prévue à l’article L. 324-1, dès lors que l’impossibilité de poursuivre l’activité à temps complet procède de cette affection. "

11. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées, qui régissent le versement d’indemnités journalières des assurés sociaux à leur reprise à temps partiel thérapeutique après un congé de maladie indemnisé, est inopérant à l’encontre de l’arrêté du 6 mars 2018 plaçant M^me B en congé de maladie ordinaire du 1er juillet 2015 au 31 mars 2018.

12. En septième lieu, il ressort des pièces du dossier que, si certains avis médicaux préconisaient une reprise à temps partiel thérapeutique, M^me B a continûment transmis à son employeur des avis d’arrêts de travail prolongeant son arrêt initial du 1er juillet 2015 au 31 mars 2018, et même ultérieurement. Dès lors, l’arrêté du 6 mars 2018 n’est entaché à cet égard d’aucune erreur de fait.

13. En huitième lieu, aux termes de l’article R. 422-1 du code de l’action sociale et des familles : « Les assistants maternels et les assistants familiaux des collectivités et établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale sont soumis aux dispositions du présent chapitre et aux dispositions des articles 16,19,31,37,38 et 41 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale. / S’appliquent également aux assistants maternels employés par des personnes morales de droit public les articles suivants du livre VII, titre VII, chapitre III du code du travail : D. 773-5, D. 773-7 à D. 773-11, D. 773-13 à D. 773-16. () ».

14. Aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’action sociale et des familles : « Les articles L. 423-3 à L. 423-13, L. 423-15, L. 423-17 à L. 423-22, L. 423-27 à L. 423-33-1 et L. 423-35 s’appliquent aux assistants maternels et aux assistants familiaux employés par des personnes morales de droit public ». Aux termes de l’article R. 422-11 du même code : « L’assistante ou l’assistant maternel temporairement inapte pour raison de santé à reprendre son activité à l’issue d’un congé de maladie, de maternité ou d’adoption est placé en congé sans rémunération pour une durée maximale d’un an, qui peut être prolongée de six mois s’il résulte d’un avis médical que l’agent sera apte à reprendre ses activités à l’issue de cette période complémentaire dans les conditions fixées au deuxième alinéa de l’article R. 422-10. L’assistante ou l’assistant maternel définitivement inapte pour raison de santé à reprendre son service à l’issue d’un congé de maladie, de maternité ou d’adoption est licencié. () ». Aux termes de l’article R. 423-19 de ce code : « L’assistante ou l’assistant maternel bénéficiant d’un congé de maladie, de maternité ou d’adoption, ou d’un congé parental dont la durée est égale ou supérieure à un an, doit présenter sa demande de réemploi un mois avant l’expiration du congé. Si la durée du congé est inférieure à un an, mais égale ou supérieure à quatre mois, la demande doit être présentée huit jours au moins avant l’expiration du congé (). / A défaut d’une demande présentée dans les délais indiqués ci-dessus, le contrat de travail de l’intéressé peut être rompu. »

15. D’une part, il résulte des dispositions précitées de l’article R. 422-1 du code de l’action sociale et des familles que les assistants maternels employés par les collectivités territoriales sont soumis aux dispositions des seuls articles 16, 19, 31, 37, 38 et 41 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale. M^me B ne peut dès lors utilement invoquer les dispositions des articles 7 à 13 du même décret qui sont relatives aux congés notamment de maladie des agents non contractuels des collectivités territoriales auxquels l’article R. 422-1 du code de l’action sociale et des familles ne renvoie pas et qui ne lui sont donc pas applicables.

16. D’autre part, il ne résulte d’aucune disposition législative ou règlementaire que la durée d’un congé de maladie d’un assistant maternel serait limitée à un an. Les dispositions de l’article R. 422-11 du code de l’action sociale et des familles prévoyant qu’à l’issue d’un congé de maladie, dont la durée maximale n’est pas précisée, l’agent inapte temporairement peut être placé en congé sans rémunération pour une durée maximale d’un an prolongeable six mois, tandis que l’agent inapte définitivement est licencié, ne trouvent pas à s’appliquer à la situation de M^me B dont l’arrêt de maladie a été continuellement prolongé, sans que son inaptitude temporaire ou définitive ne soit reconnue. Les dispositions de l’article R. 423-19 du code de l’action sociale et des familles, si elles fixent les délais dans lesquels les assistants maternels doivent présenter leur demande de réemploi selon la durée de leur congé, et permettent à l’employeur de prononcer le licenciement de l’agent en cas de non-respect de ces délais, ne fixent pas davantage de durée maximale pour les congés de maladie des assistants maternels, ni n’obligent l’employeur à licencier un agent au terme d’un congé d’une certaine durée. Ces dispositions ne trouvent en outre pas à s’appliquer à la situation de M^me B, qui a continûment transmis des arrêts de travail à son employeur du 1er juillet 2015 au 31 mars 2018. Dès lors, il ne résulte d’aucune disposition législative ou règlementaire que la commune de Boulogne-Billancourt ne pouvait placer M^me B en congé de maladie pour une durée supérieure à un an, ni qu’elle avait l’obligation de prononcer son licenciement ou de la réintégrer alors même que l’arrêt de travail de la requérante était prolongé. Les moyens tirés de ce que la commune ne pouvait légalement placer M^me B en arrêt de maladie pour une durée supérieure à un an et avait obligation de la licencier ne peuvent dès lors qu’être écartés.

17. En neuvième et dernier lieu, si M^me B soutient que l’arrêté du 6 mars 2018 est entaché d’un détournement de pouvoir et constitue un licenciement déguisé, elle n’apporte pas le moindre commencement de preuve au soutien de ses allégations. Il ne ressort nullement des pièces du dossier que l’arrêté du 6 mars 2018, par lequel la commune s’est bornée à tenter de régulariser la situation de M^me B en la plaçant en congé de maladie ordinaire du 1er juillet 2015 au 31 mars 2018 alors qu’elle avait, ainsi qu’il a été dit, continûment transmis des arrêts de travail sur toute cette période, serait entaché d’un détournement de pouvoir ou constituerait un licenciement déguisé. Ces moyens ne peuvent dès lors qu’être écartés.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M^me B tendant à l’annulation de l’arrêté attaqué doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

19. Par voie de conséquence du rejet de ses conclusions à fin d’annulation, les conclusions à fin d’injonction présentées par M^me B ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M^me B la somme que demande la commune de Boulogne-Billancourt sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1 : La requête de M^me B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Boulogne-Billancourt sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me A B, à M^e Lalanne et à la commune de Boulogne-Billancourt.

Délibéré après l’audience du 13 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Drevon-Coblence, présidente,

M^me Moinecourt, première conseillère, et M^me Courtois, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2025.

La rapporteure,

signé

L. Moinecourt

La présidente,

signé

E. Drevon-CoblenceLa greffière,

signé

D. Charleston

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.