Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 mai 2023, la commune de Salses-le-Château, représentée par l’AARPI BLC Avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 5 décembre 2022 du préfet des Pyrénées-Orientales portant prescriptions complémentaires aux autorisations environnementales de prélèvement des forages en nappe Pliocène de la commune de Salses-le-Château, ensemble la décision implicite du 3 avril 2023 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

—  la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure à défaut d’avoir été précédée d’une participation du public et d’une concertation préalable, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’environnement ;

— elle n’a pas respecté la procédure contradictoire préalable organisée par les dispositions de l’article R. 181-45 du code de l’environnement alors du reste que la commune n’a pas été associée à l’élaboration de la méthode de répartition des volumes de prélèvement entre collectivités dans le cadre de l’élaboration du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ;

— elle est entachée d’une insuffisance de motivation ;

— l’arrêté contesté est entaché d’un défaut de base légale dès lors que les prescriptions du SAGE sur lesquelles il se fonde ne lui sont pas opposables, faute pour la commune d’avoir été associée à l’élaboration et à l’approbation de ce schéma ;

— le préfet a commis une erreur d’appréciation en édictant les prescriptions complémentaires litigieuses dès lors que le volume d’eau alloué ne prend pas en compte l’accroissement démographique de la population communale et les perspectives d’urbanisation fixées par le plan local d’urbanisme, alors qu’il n’existe aucune ressource alternative ;

— la méthodologie employée pour répartir les volumes alloués entre collectivités révèle une rupture d’égalité de traitement et n’est pas pertinente ;

— l’arrêté litigieux méconnaît le droit universel à l’accès à l’eau potable, tel qu’il résulte notamment des dispositions des articles L. 1321-1 A et suivants du code de la santé publique ;

— il porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 février 2024, le préfet des Pyrénées-Orientales conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;

— les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Lerat, représentant la commune de Salses-le-Château.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Salses-le-Château bénéficie d’autorisations environnementales délivrées pour l’exploitation de deux forages dits F2 bis et F3 à des fins de prélèvement d’eau potable dans l’aquifère du Pliocène pour un volume total de 365 000 m³ par an. Face à l’augmentation des prélèvements dans les nappes pliocènes de la plaine du Roussillon et à la raréfaction de la ressource en eau, les services de l’Etat ont décidé de modifier les droits de prélèvement accordés aux différentes collectivités concernées, conformément aux objectifs fixés par le plan d’aménagement et de gestion durable du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) des nappes plio-quaternaires de la plaine de Roussillon, approuvé par arrêté inter-préfectoral du 3 avril 2020. Par un arrêté en date du 5 décembre 2022, le préfet des Pyrénées-Orientales a, en conséquence, fixé des prescriptions complémentaires aux autorisations de prélèvement et ramené le volume annuel de prélèvement à 238 833 m³ par an durant une période transitoire de cinq ans. Par la présente requête, la commune de Salses-le-Château sollicite l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 214-1 du code de l’environnement : « Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6 les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d’écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d’alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants. ». Aux termes de l’article L. 214-3 de ce code : « I.- Sont soumis à autorisation de l’autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. / Cette autorisation est l’autorisation environnementale régie par les dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier, sans préjudice de l’application des dispositions du présent titre. () ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 181-14 du code de l’environnement : « Toute modification substantielle des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l’autorisation environnementale est soumise à la délivrance d’une nouvelle autorisation, qu’elle intervienne avant la réalisation du projet ou lors de sa mise en œuvre ou de son exploitation. / () L’autorité administrative compétente peut imposer toute prescription complémentaire nécessaire au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 à l’occasion de ces modifications, mais aussi à tout moment s’il apparaît que le respect de ces dispositions n’est pas assuré par l’exécution des prescriptions préalablement édictées ». L’article L. 181-3 du même code dispose que : « I.- L’autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu’elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1, selon les cas ». Et selon l’article L. 211-1 de ce code : " I.- Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : / () / 2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution () ; / 3° La restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ; / 4° Le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource en eau ; / () 7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques. / () / II.- La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. () ".

4. Il appartient au juge de plein contentieux des installations soumises à la législation sur l’eau d’apprécier le respect des règles de procédure régissant les prescriptions complémentaires mises à la charge de l’exploitant par l’autorité compétente au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de leur édiction et celui des règles de fond régissant l’installation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce.

En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté préfectoral contesté :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / () « . L’article L. 211-5 du même code dispose : » La motivation exigée () doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Les prescriptions édictées par l’autorité administrative sur le fondement de l’article L. 181-14 du code de l’environnement au titre de la police de l’eau sont soumises à l’obligation de motivation prévue par ces dispositions.

6. En l’espèce, l’arrêté en litige mentionne les dispositions dont le préfet des Pyrénées-Orientales a fait application, notamment les articles L. 181-14 et R. 181-14 et suivants du code de l’environnement, précise les objectifs poursuivis, à savoir la rationalisation de la gestion quantitative de la ressource en eau potable de la commune au regard des volumes quantitatifs fixés par le plan d’aménagement et de gestion durable du SAGE des nappes de la plaine du Roussillon, et expose de manière détaillée les prescriptions imposées à la commune pour atteindre ces derniers. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit donc être écarté comme manquant en fait.

7. En deuxième lieu, il ne résulte d’aucunes dispositions législatives ou réglementaires que la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 181-14 du code de l’environnement nécessiterait en amont l’organisation d’une procédure de concertation associant la population locale en application de l’article L. 120-1 du même code. Par suite, le moyen tiré du défaut d’organisation d’une concertation est inopérant et ne peut qu’être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 181-45 du code de l’environnement : « Les prescriptions complémentaires prévues par le dernier alinéa de l’article L. 181-14 sont fixées par des arrêtés complémentaires du préfet () / Le projet d’arrêté est communiqué par le préfet à l’exploitant, qui dispose de quinze jours pour présenter ses observations éventuelles par écrit. / Ces arrêtés peuvent imposer les mesures additionnelles que le respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 rend nécessaire ou atténuer les prescriptions initiales dont le maintien en l’état n’est plus justifié () ».

9. Il résulte de l’instruction que la commune de Salses-le-Château a été associée dès 2019 à l’élaboration par le préfet des Pyrénées-Orientales des prescriptions applicables aux ouvrages de prélèvement qu’elle gère. Elle a ainsi notamment été invitée à participer à un atelier technique qui s’est déroulé le 18 septembre 2019 ayant pour objet la discussion des principes directeurs et de la méthode de calcul pour la réparation du volume préalable par unité de gestion et par collectivité tandis qu’elle a été représentée tout au long de la procédure d’élaboration du SAGE au sein de la commission locale de l’eau (CLE) et du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CoDERST) dont elle est membre. De même, elle a été rendue destinataire de l’ensemble des maquettes de répartition des prélèvements, notamment au travers de courriers en date des 14 mai 2020 et 9 avril 2021 du représentant de l’Etat, auxquels elle a d’ailleurs présenté des observations par courrier du 21 juin suivant. Enfin, conformément aux dispositions précitées de l’article R. 181-45 du code de l’environnement, le projet d’arrêté litigieux lui a été communiqué par courrier du 30 mai 2022, qui l’invitait à présenter ses observations. Il résulte d’ailleurs de l’instruction que la commune requérante a présenté ses observations le 29 juin 2022. Il s’ensuit que le moyen tiré du défaut d’information et de l’insuffisance de la procédure contradictoire manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne de l’arrêté préfectoral contesté :

10. En premier lieu, la commune requérante soutient que l’arrêté litigieux est dépourvu de base légale compte tenu l’inopposabilité des volumes quantitatifs fixés par le SAGE à l’élaboration duquel elle n’a pas été associée.

11. En vertu du XI de l’article L. 212-1 et de l’article L. 212-5-2 du code de l’environnement, les décisions administratives prises dans le domaine de l’eau, dont celles prises au titre de la police de l’eau en application des articles L. 214-1 et suivants du même code, sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec le SDAGE et avec le plan d’aménagement et de gestion durable du SAGE. Il en résulte que l’arrêté litigieux, qui doit seulement être compatible avec le plan d’aménagement et de gestion durable du SAGE, se borne à contribuer à la réalisation des objectifs fixés par ledit schéma et n’est pas pris pour son application, le SAGE ne constituant pas davantage sa base légale. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité, par voie d’exception, du SAGE doit être écarté comme inopérant.

12. En tout état de cause, il résulte de l’instruction que la commune est membre de la commission locale de l’eau depuis 2015 et qu’un représentant de cette dernière était présent lors de la séance du 26 septembre 2019 au cours de laquelle a été débattue la méthodologie de révision des autorisations de prélèvements ainsi que lors de la séance du 13 février 2020 ayant eu pour objet l’adoption du schéma. Le moyen tiré de l’exception d’illégalité ne peut donc qu’être écarté.

13. En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que les nappes pliocènes de la plaine du Roussillon font l’objet d’une surexploitation et que le SDAGE 2016-2021 a pour objectif un retour à l’équilibre de la ressource en eau, décliné au niveau du plan d’aménagement et de gestion durable du SAGE approuvé le 3 avril 2020. Il résulte des études réalisées lors de l’élaboration de ce schéma que la commune requérante disposait initialement de 365 000 m³/an au titre des forages F2 bis et F3 implantés sur son territoire. Les prélèvements réels calculés sur la période 2015-2017 sont de l’ordre de 221 000 m³/an tandis qu’une marge de manœuvre de 8 % correspondant à un volume de 20 000 m³ a été octroyée à la commune de Salses-le-Château lui permettant d’allouer désormais un volume total annuel de 238 833 m3/an. D’une part, la commune requérante ne conteste pas utilement la méthode de ventilation des volumes d’eau annuels alloués à chaque collectivité par unité de gestion, laquelle a été effectuée en fonction des besoins nets des abonnés au service public, des investissements réalisés pour améliorer le rendement de son réseau et des alternatives possibles pour mobiliser d’autres ressources en eau. D’autre part, en se bornant à faire valoir que le volume total annuel prélevé serait d’environ 250 000 m³/an depuis l’année 2019 sans détailler les catégories d’utilisateurs concernées (agriculture, industrie, loisirs, population résidente et saisonnière), la commune ne démontre pas que le volume d’eau ainsi alloué ne permettrait pas de satisfaire aux besoins actuels de la population. De même, si elle soutient que ce volume ne prend pas en compte les perspectives de croissance démographique de son territoire, il résulte toutefois de l’instruction qu’elle n’a pas répondu aux nombreuses invitations des services de l’Etat à produire des éléments chiffrés justifiant de cette croissance et qu’elle n’en justifie pas davantage à l’appui de sa requête. Les auteurs du SAGE ont ainsi pu retenir un taux moyen estimatif de croissance de la population de 0,8 % cohérent avec le taux de 0,6 % par an sur le département relevé par l’INSEE pour la période 2014-2020. Du reste, il résulte de l’instruction que la commune dispose d’une marge importante pour améliorer la qualité de son réseau dont le rendement est actuellement de seulement 73 % pour un objectif fixé de 85 % par le schéma et elle ne démontre pas qu’elle ne pourrait pas réaliser des économies, au titre notamment de la suppression de l’arrosage des espaces verts prescrite par les orientations du SAGE. En tout état de cause, il lui appartiendra, en application des articles L. 131-6 et L. 131-7 du code de l’urbanisme, d’assurer la mise en compatibilité de son plan local d’urbanisme avec le plan de gestion de la ressource en eau du SAGE des nappes de la plaine de Roussillon et de définir en conséquence des perspectives d’urbanisation compatibles avec la ressource en eau disponible sur son territoire. Enfin il résulte de l’instruction que, contrairement à ce qu’elle soutient, la commune dispose d’alternatives aux prélèvement existants et qu’elle s’est à ce titre vu délivrer le 28 octobre 2022 une autorisation au titre de la loi sur l’eau pour la réalisation de trois forages de reconnaissance dans le Karst des Corbières afin de compléter la ressource en eau. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le préfet des Pyrénées-Orientales a fait usage des dispositions de l’article 181-14 du code de l’environnement en vue de mettre en compatibilité les autorisations de prélèvement dans la nappe aquifère avec les prescriptions du SAGE.

14. Pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 12 et 13 du présent jugement, les moyens tirés de la méconnaissance du « droit universel d’accès à l’eau potable » tel qu’organisé par les articles L. 1321-1 A et suivants du code de la santé publique et de l’atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ne peuvent qu’être écartés.

15. En dernier lieu, en se bornant à faire valoir que « les volumes alloués à la commune de Claira sont manifestement trop élevés au regard des besoins réels des usagers », la commune n’assortit pas son moyen tiré de l’existence d’une rupture d’égalité de traitement entre collectivités des précisions suffisantes permettent d’en apprécier le bien-fondé.

16. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la commune de Salses-le-Château n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté préfectoral contesté.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Salses-le-Château demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Salses-le-Château est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Salses-le-Château et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales.

Délibéré après l’audience du 2 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jérôme Charvin, président,

M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,

M. François Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 septembre 2025.

Le rapporteur,

F. Goursaud

Le président,

J. Charvin

La greffière,

A-L. Edwige

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 16 septembre 2025,

La greffière,

A-L. Edwige,0000ale