Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 21 juin 2023, l’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Atlantic Surf Camp, représentée par M^e Logeais, demande au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision implicite de rejet née du silence gardé par la Commune de Capbreton sur sa demande tendant à l’abrogation de l’arrêté du 15 mars 2022 règlementant les activités des écoles de surf sur les plages de la commune, de la décision du 7 juin 2022 par laquelle le maire de Capbreton a refusé de lui délivrer une autorisation d’exercer une activité d’enseignement de surf sur les plages de la commune durant les horaires de surveillance des baignades pour la période 2022 à 2026, des articles 13 et 15 de l’arrêté du 24 avril 2023 en tant qu’ils interdisent l’enseignement du surf sur les plages de la Centrale et du Prévent, qu’ils soumettent l’activité des écoles de surf à autorisation, et qu’ils limitent le nombre de moniteurs pouvant exercer leur activité, et de l’arrêté du 25 mai 2023 règlementant les activités des écoles de surf pour la saison estivale 2023  ;

2°) d’enjoindre à la commune de Capbreton d’abroger sans délai l’arrêté du 15 mars 2022, dans un délai de sept jours à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Capbreton une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la condition d’urgence :

— elle est caractérisée ;

— les décisions attaquées la privent de la possibilité d’exercer toute activité d’enseignement du surf durant les mois de juillet et d’août sur la plage des Océanides dès lors que l’une des écoles qu’elle exploite n’a pas obtenu d’autorisation ;

— ces décisions préjudicient de manière suffisamment grave et immédiate à sa situation économique et ainsi qu’à celle de son gérant ; elles entraînent des conséquences financières importantes, ainsi qu’en atteste le bilan comptable de l’année 2022 ; la limitation de son activité de surf a ainsi entraîné, pour l’année 2022, une perte de chiffre d’affaires de plus de 15 % au niveau de la société, ainsi qu’une perte de chiffre d’affaires de 43 % en ce qui concerne sa seule activité située sur la plage des Océanides ;

— son gérant n’a pu se verser aucun salaire au titre de l’année 2022 et a dû abandonner son compte courant d’associé, d’un montant de 53 000 euros, au profit de la société ;

— les décisions de la commune ne lui ont pas permis d’honorer l’activité qu’elle exerçait en partenariat avec la Caisse centrale d’activités sociales du personnel des industries électriques et gazières (CCAS) depuis 20 ans ;

En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité :

— il existe un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées ;

— les décisions attaquées sont dépourvues de base légale dès lors que le maire ne peut soumettre l’activité des écoles de surf à un régime d’autorisation sur le fondement des dispositions des articles L. 2212-2, L. 2213-3 et L. 2212-13 du code général des collectivités territoriales ;

— elles méconnaissent les articles 9 à 13 de la directive n° 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 dès lors que le régime d’autorisation mis en place est discriminatoire, n’est justifié par aucune raison impérieuse d’intérêt général, que l’objectif poursuivi pourrait être réalisé par des mesures moins contraignantes, et que les critères d’attribution des autorisations sont arbitraires ;

— elles portent une atteinte manifestement illégale à la liberté du commerce et de l’industrie ;

— elles méconnaissent principe de liberté et de gratuité de l’accès aux plages, en méconnaissance de l’article L. 321-9 du code de l’environnement ;

— les mesures instituées ne sont ni nécessaires, ni proportionnées, le maire ne justifiant pas de l’existence d’un risque pour la sécurité publique ;

—  elles méconnaissent le principe d’égalité garanti par l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 dès lors que d’autres écoles de surf bénéficient de plusieurs autorisations sans qu’un motif légal ne justifie cette différence de traitement ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juillet 2023, la commune de Capbreton, représentée par la SELARL Etche Avocats conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’EURL Atlantic Surf Camp sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

En ce qui concerne la condition d’urgence :

— l’urgence n’est pas caractérisée, dès lors que la société requérante reste autorisée à exercer son activité par le biais de l’un des deux établissements qu’elle exploite ;

— elle peut exercer son activité sur les plages des communes voisines ;

— les activités de bodyboard et stand-up paddle ne sont pas concernées par les décisions en litige ;

— les décisions contestées ne concernent que deux mois de l’année, alors que la pratique du surf a cours entre les mois d’avril à novembre chaque année ;

— la décision du 15 mars 2022 a été prise il y a près d’un an ;

— la société requérante n’établit que pas la convention signée chaque année avec la CCAS des industries électriques et gazières n’aurait pas été renouvelée pour la saison estivale 2023 ;

— la perte de chiffre d’affaires alléguée peut s’expliquer par le contexte économique d’inflation ;

— le chiffre d’affaires réalisé en 2022 est supérieur à celui réalisé en 2020 ;

— les pertes financières alléguées sont la conséquence de la réduction des subventions perçues jusqu’alors ;

— les difficultés financières dont se prévaut la requérante ne sont pas assez significatives pour caractériser une situation d’urgence ;

En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité des décisions en litige :

— les moyens soulevés par l’EURL Atlantic Surf Camp ne sont pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité des décisions en litige ;

— le maire pouvait régulièrement faire usage des pouvoirs de police qu’il tient des articles L. 2212-2 et L. 2212-3 du code général des collectivités territoriales pour réglementer les activités d’enseignement de surf sur les plages de la commune ;

— l’augmentation du nombre de pratiquants de cette discipline sportive entraîne un risque pour les baigneurs et usagers de la plage et rend nécessaire la limitation du nombre d’écoles de surf et de moniteurs pouvant être autorisés à exercer ;

— le régime d’autorisation mis en place remplit les conditions posées par la directive 2006/123/CE ;

— ce régime n’est pas discriminatoire dès lors que l’école Santocha Surf Club a conclu une convention d’objectifs avec la commune, et se trouve dès lors placée dans une situation différente de celle de la société requérante ;

— aucune atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ou à la liberté d’entreprendre n’est caractérisée en l’espèce, dès lors que la réglementation en litige répond à des impératifs d’ordre public ;

— les décisions en litige ne méconnaissent pas les dispositions de l’article L. 321-9 du code de l’environnement ;

— les mesures mises en œuvre sont nécessaires et proportionnées, au regard notamment de l’objectif de sécurité et tranquillité publiques qu’elles poursuivent.

Vu :

—  les autres pièces du dossier ;

— la requête enregistrée le 11 juillet 2022 sous le n° 2201551 par laquelle l’EURL Atlantic Surf Camp demande l’annulation de la décision du 7 juin 2022 ;

— la requête enregistrée le 6 octobre 2022 sous le n° 2202238 par laquelle l’EURL Atlantic Surf Camp demande l’annulation de la décision implicite de rejet résultant du silence de la commune de Capbreton sur sa demande tendant à l’abrogation de l’arrêté du 15 mars 2022 ;

— la requête enregistrée le 22 juin 2023 sous le n° 2301637 par laquelle l’EURL Atlantic Surf Camp demande l’annulation des arrêtés des 24 avril et 25 mai 2023.

Vu :

— la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ;

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique tenue le 5 juillet 2023 à 10h30 en présence de M^me Caloone, greffière d’audience :

— le rapport de M^me B ;

— les observations de M^e Logeais, représentant l’EURL Atlantic Surf Camp, qui confirme ses écritures ; en insistant notamment sur l’urgence, en faisant valoir que les décisions en litige ont entraîné d’importantes pertes financières pour la société requérante, ainsi que la perte d’un client ; que le gérant de cette société n’a pas pu se verser de salaire pour l’année 2022 ; que la période estivale revêt une importance économique particulière s’agissant des activités d’enseignement du surf ; que les autres disciplines, à l’instar du stand-up paddle et du bodyboard, sont moins attractives et ne concernent qu’une dizaine d’élèves chaque année ; que les résultats comptables obtenus en 2022 ne sauraient être comparés à ceux obtenus au cours de l’année 2020, en raison de la crise sanitaire survenue à cette période ; que la perte de chiffre d’affaires constatée en 2022 ne saurait être imputée au contexte d’inflation, dès lors que le bilan de la saison touristique a été particulièrement positif ; en ce qui concerne l’existence d’un doute sérieux sur la légalité des décisions attaquées, le maire ne saurait se fonder sur ses pouvoirs de police pour soumettre l’activité d’enseignement du surf à autorisation ; que ces décisions méconnaissent les dispositions de la directive 2006/123/CE, dès lors notamment que l’école Santocha Surf Club dispose de cinq autorisations et que contrairement aux autres écoles de la commune, elle peut avoir accès à la plage Centrale ainsi qu’à la plage du Prévent ; que la réglementation instituée n’est ni nécessaire, ni proportionnée, dès lors que la commune ne rapporte aucune preuve concernant la survenance d’accidents impliquant des surfeurs ; que la limitation du nombre d’écoles de surf pouvant exercer leur activités ne limite pas le nombre de surfeurs à l’eau ; que le fait de limiter le nombre de moniteurs pouvant exercer leur activité est de nature à créer des risques supplémentaires pour la sécurité des baigneurs ; qu’il était possible de prendre des mesures moins contraignantes ;

— les observations de M^e Lopes, représentant la commune de Capbreton, qui confirme ses écritures, en insistant notamment sur le fait que la condition d’urgence n’est pas remplie, dès lors que la société requérante exerce encore son activité ; qu’il n’est pas établi que la CCAS des industries électriques et gazières aurait renouvelé son contrat avec la société requérante même en l’absence de réglementation ; que les décisions en litige ne trouvent à s’appliquer qu’au cours des mois de juillet et août ; que les éléments comptables présentés par la société requérante sont insuffisants pour démontrer une urgence à suspendre les décisions en litige ; que les difficultés financières qu’elle allègue ne ressortent pas du bilan comptable joint au dossier ; qu’aucun doute sérieux sur la légalité des décisions en litige ne saurait être caractérisé en l’espèce, dès lors qu’il est nécessaire de réglementer l’activité de surf au regard du nombre de plus en plus élevé de ses pratiquants ; que la mesure est nécessaire au regard des risques engendrés par cette activité, et proportionnée au regard de son caractère géographiquement et temporellement limité ; qu’il n’existe pas de mesure moins contraignante permettent d’assurer la sécurité des baigneurs ; que la société requérante ne subit aucune discrimination dès lors qu’elle est placée dans une situation différente de celle du Santocha Surf Club ;

— et les observations de M. C, gérant de l’EURL Atlantic Surf Camp.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique à 11h30.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Capbreton comprend entre les limites nord et sud de son territoire sept plages qui bordent l’océan Atlantique, dénommées respectivement plage Notre-Dame, plage de l’Estacade, plage Centrale, plage du Prévent, plage de Santocha, plage de la Piste et plage des Océanides. L’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) « Atlantic Surf Camp » exerce une activité d’enseignement de la pratique du surf sur la commune de Capbreton. Elle exploite à cet effet deux établissements, dénommés « Atlantic Surf Camp » et « Capbreton Surfer School », qui dispensent respectivement des enseignements de surf sur les plages de Santocha et des Océanides.

2. Le 15 mars 2022, le maire de Capbreton a édicté un arrêté règlementant les activités des écoles de surf sur les plages de la commune pendant les périodes de surveillance de baignade, soit du 1er juillet au 31 août, et subordonnant l’exercice de cette activité à la délivrance préalable d’une autorisation. Ce dernier arrêté prévoit également qu’un arrêté annuel fixera les lieux, dates et horaires d’exercice de ces activités. Par une décision du 7 juin 2022, le maire de Capbreton a, en application de cette règlementation, refusé de délivrer une autorisation d’enseignement de la pratique du surf sur les plages de la commune durant les horaires de surveillance des baignades, soit de 11h00 à 19h00, pour la période 2022 à 2026 à l’une des deux écoles exploitées par l’EURL Atlantic Surf Camp. Par un arrêté du 24 avril 2023 réglementant la sécurité des plages publiques, le maire de Capbreton a par ailleurs interdit l’enseignement du surf sur les plages de la Centrale et du Prévent durant les heures de surveillance de baignade et limité le nombre de moniteurs pouvant se livrer à des activités d’enseignement. Cet arrêté limite également l’enseignement du surf aux seules écoles détentrices d’une autorisation municipale pour la seule plage qui leur a été attribuée. Par un arrêté du 25 mai 2023, le maire de Capbreton a réglementé les activités des écoles de surf entre les 8 juillet et 3 septembre 2023, a établi la liste des écoles de surf autorisées à exercer leur activité durant les horaires réglementés, et a attribué à chacune des écoles de surf détentrice d’une telle autorisation une plage sur laquelle exercer son activité. Il résulte ainsi de cette liste et de la décision du 7 juin que l’EURL Atlantic Surf Camp, qui exploite deux écoles de surf, a été autorisée à exercer son activité durant la période concernée sur la seule plage de Santocha, au motif que ses deux écoles relevant d’une même entreprise, cette dernière ne pouvait bénéficier simultanément de plusieurs autorisations. Par sa requête, l’EURL Atlantic Surf Camp demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de ces décisions.

3. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ». Aux termes de l’article L. 522-1 du même code : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu’il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique ». Enfin, aux termes de l’article R. 522-1 de ce code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit () justifier de l’urgence de l’affaire ».

En ce qui concerne la condition d’urgence :

4. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

5. Il résulte de l’instruction, et notamment des documents d’expertise-comptable que la société requérante produit à l’appui de sa requête, que l’exécution des décisions en litige, qui conduisent à ce qu’elle ne puisse plus exercer son activité sur la plage des Océanides, ont pour effet de la priver d’une part substantielle de sa clientèle et, par suite, de son chiffre d’affaires, et risquent ainsi de porter gravement atteinte à son équilibre économique. Si la commune de Capbreton fait valoir en défense que les pièces produites par l’EURL Atlantic Surf Camp ne suffisent pas à étayer ses allégations, il est toutefois versé à l’instance une attestation émanant du comptable de la société, selon laquelle son activité d’enseignement de surf exercée sur le site de la plage des Océanides a représenté en 2021, 20, 13 % de son chiffres d’affaires totalannuel, soit 39 455, 83 euros TTC, et que la société serait déficitaire en cas de disparition de cette dernière activité. Il résulte en outre de l’instruction, et notamment du bilan comptable de l’année 2022 de l’EURL Atlantic Surf Camp que la société requérante justifie avoir réalisé un chiffre d’affaires net de 166 062, 50 euros, contre 195 976, 65 euros l’année précédente, ce chiffre d’affaires ayant baissé de 16, 58 % s’agissant des revenus tirés des cours de surf dispensés. Il résulte également du rapport de gestion sur les opérations de la société relatif à l’exercice clos le 31 décembre 2022, que son résultat net s’est soldé par un bénéfice de 2 446, 70 euros, contre 46 132, 08 euros l’année précédente, et que l’EURL Atlantic Surf Camp n’a pu obtenir un résultat excédentaire qu’en raison de l’abandon au 31 décembre 2022 par son gérant de son compte courant associé d’un montant de 53 000 euros. La société requérante établit ainsi suffisamment, par les pièces qu’elle produit, que la limitation de son activité d’enseignement de surf au cours de l’année 2022, a été de nature à porter atteinte à sa situation économique. Eu égard à ces éléments, il ne saurait être sérieusement contesté que les décisions en litige sont de nature à compromettre la pérennité de la société requérante, sans que la commune de Capbreton ne puisse utilement se prévaloir de ce que celle-ci a réalisé, en 2022, un chiffre d’affaires équivalent à celui réalisé en 2020, une telle année ne pouvant servir de référence eu égard à la survenance de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19. A l’inverse, les risques d’accidents invoqués par la commune en défense, laquelle n’étaye ces allégations d’aucune pièce, ne suffisent pas à établir qu’il y aurait urgence à exécuter les décisions contestées. Dans ces conditions, et dès lors que le tribunal ne sera pas à même de juger la requête au fond avant la période estivale, durant l’exercice de l’activité d’enseignement du surf revêt une importance économique particulière pour la société requérante, la condition d’urgence prévue par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit, dans les circonstances de l’espèce, être regardée comme remplie

En ce qui concerne l’existence de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse :

6. Aux termes de l’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs ». Aux termes de l’article L. 2212-2 du même code : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques () ». Aux termes de l’article L. 2212-3 du même code : « La police municipale des communes riveraines de la mer s’exerce sur le rivage de la mer jusqu’à la limite des eaux ». Aux termes son l’article L. 2213-23 : « Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s’exerce en mer jusqu’à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux. Le maire réglemente l’utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours. / Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance. Hors des zones et des périodes ainsi définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés. Le maire est tenu d’informer le public par une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques sont réglementées ».

7. En l’état de l’instruction, le moyen tiré de ce que le maire ne tenait ni des dispositions précitées, ni d’aucune autre disposition législative le pouvoir de soumettre l’exercice d’enseignement de la pratique du surf à une autorisation préalable, est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté du 15 mars 2022.

8. Il résulte de ce qui précède que le doute sur la légalité de l’arrêté du 15 mars 2022 entraîne, par voie de conséquence, un doute sur la légalité des décisions des 7 juin 2022 et 25 mai 2023, prises pour son application, ainsi que des articles 13 à 15 de l’arrêté du 24 avril 2023. Il s’ensuit que, les deux conditions requises par les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative étant remplies, il y a lieu de prononcer la suspension de l’exécution des décisions attaquées, au plus tard jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur leur légalité.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

9. Il n’appartient pas au juge des référés, qui ne prend que des mesures provisoires, d’enjoindre au maire de Capbreton de procéder à l’abrogation de l’arrêté du 15 mars 2022. Par conséquent, les conclusions aux fins d’injonction sous astreinte présentées par l’EURL Atlantic Surf Camp doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Capbreton une somme de 1 200 euros à verser à l’EURL Atlantic Surf Camp en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

12. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’EURL Atlantic Surf Camp, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Capbreton au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

ORDONNE:

Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 15 mars 2022, des décisions du 7 juin 2022, du 25 mai 2023, et des articles 13 à 15 de l’arrêté du 24 avril 2023 du maire de Capbreton est suspendue, au plus tard jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de celles-ci.

Article 2 : La commune de Capbreton versera à l’EURL Atlantic Surf Camp une somme de 1 200 (mille deux cents) euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Capbreton sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à l’EURL Atlantic Surf Camp, à M. A C, et à la commune de Capbreton.

Fait à Pau, le 13 juillet 2023.

Le juge des référés,

Signé

L. B

La greffière,

Signé

M. CALOONE La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,