TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE TOULOUSE

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

N° 2001439 ___________

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS SOCIETE ORANGE ___________
M. X Y Le juge des référés, Juge des référés ___________

Ordonnance du 10 avril 2020 ___________

68-04

C

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 17 mars 2020 et des mémoires complémentaires des 31 mars et 3 avril 2020 , la société Orange, par l’intermédiaire de ses représentants légaux et représentée par M^e Gentilhomme, demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1) de suspendre l’exécution de l’arrêté du 5 décembre 2019 par lequel le maire de la commune d’Ardiège (Haute-Garonne) s’est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée le 7 novembre 2019 en vue de la construction d’une antenne de téléphonie mobile sur une parcelle cadastrée ZB 118 située Lieu-dit « Maillo » à Ardiège ;

2) de mettre à la charge de la commune d’Ardiège la somme de 5 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d’urgence doit être regardée comme remplie eu égard à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile et aux obligations souscrites dans le cahier des charges d’opérateur de téléphonie mobile ; en l’espèce, la condition d’urgence est établie par les cartes de couverture 3G et 4G produites par Orange au dossier, qui ont une valeur technologique reconnue par les juridictions administratives ,et qui mettent en évidence l’absence de couverture du territoire d’une partie de la commune d’Ardiège par les installations existantes ; ces cartes ne sont pas sérieusement démenties par les cartes produites par l’ARCEP qui ne rendent pas compte de la situation sur le terrain ; le site projeté par Orange a pour vocation de répondre à la carence de la couverture actuelle sur la commune d’Ardiège et des communes voisines de Martre de Rivière et Cier de Rivière ; la circonstance que la commune d’Ardiège ne soit pas en zone blanche n’est pas de nature à faire

disparaitre la condition d’urgence, ainsi que le considère la jurisprudence du Conseil d’Etat ; la commune d’Ardiège est partiellement couverte par les réseaux de téléphonie mobile comme le montrent les cartes de couverture produites par Orange dans le présent dossier ; par ailleurs, les cartes de l’Arcep sont des cartes simulées par ordinateur qui sont communiquées par les opérateurs de téléphonie mobile ; comme l’indique l’Arcep elle-même, la qualification de la couverture mobile en un endroit donné dépend de nombreux paramètres évolutifs ; les cartes de l’ARCEP ne rendent pas compte de la situation sur le terrain, ainsi qu’il est démontré dans le présent dossier par les cartes produites par Orange ; si la commune d’Ardiège est couverte en partie dans ses parties nord, ouest et sud, par trois pylônes d’Orange, cette couverture n’est pas intégrale ; il ne peut être tenu compte des installations des autres opérateurs ;

- en ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’acte, en premier lieu, au titre de la légalité externe, l’arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente dès lors qu’il est signé de M. Alain Cortesogno, pour lequel il n’est pas justifié d’une délégation de signature régulièrement publiée, la commune ne justifiant pas par ailleurs de l’empêchement allégué du maire ; toujours sur le plan de la légalité externe, la décision du maire d’Ardiège, qui retire la décision tacite de non-opposition à déclaration de travaux obtenue par Orange le 7 décembre 2019, devait nécessairement être motivée et par voie de conséquence, ne pouvait intervenir sans que la société Orange ne soit mise à même de présenter des observations, contrairement à ce qu’impose l’article L 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- sur le plan de la légalité interne, la décision du maire d’Ardiège reçue par la société Orange, le 9 décembre 2019, soit plus d’un mois après le dépôt de la déclaration préalable de travaux s’analyse donc comme un retrait de la décision de non-opposition tacitement obtenue par Orange le 7 décembre 2019 ; ce retrait est entaché d’illégalité au regard de l’article 222 de la loi Elan du 23 novembre 2018 selon lequel , jusqu’au 31 décembre 2022, les décisions qui autorisent ou ne s’opposent pas à l’implantation d’antennes de radiophonie mobile ne peuvent pas être retirées, par dérogation à l’article L 424-5 du code de l’urbanisme ; ce texte a été méconnu en l’espèce ;

-les motifs qui sont opposés dans la décision d’absence d’opposition à déclaration préalable, au regard de l’article R 111-17 du code de l’urbanisme, quant à l’absence de respect des distances avec les limites séparatives , ne peuvent être pris en compte dès lors que comme l’ ont estimé différentes juridictions administratives, les dispositions de l’article R 111-17 ne sont pas applicables aux installations de téléphonie mobile, qui ne sont pas des bâtiments ;

-la décision dont la suspension est demandée est entachée d’illégalité au regard de l’article R 111-27 du code de l’urbanisme, dès lors qu’en l’espèce, les lieux avoisinants ne présentent aucun caractère ou intérêt particulier et que l’impact visuel du pylône est restreint ; aucune homogénéité du paysage n’existe, qui comporte ainsi que l’indique la pétition qui a été diffusée, de nombreuses constructions au Nord, au Sud, et à l’Est dans cette zone agricole ; si le pylône se trouve sur un terrain à côté duquel se trouvent des arbres, il est conçu sous la forme d’un pylône treillis et non d’un pylône monotubulaire dont l’empreinte visuelle serait plus forte ;

-en ce qui concerne le motif invoqué sur le fondement de l’article L 111-11 du code de l’urbanisme selon lequel le réseau d’électricité est situé à 150 mètres de l’unité foncière , que la parcelle ne peut être desservie par un simple branchement et que des travaux sont nécessaires sur le réseau public de distribution d’électricité pour assurer la desserte du quartier, mais qu’il

n’est pas précisé dans quel délai et par quel concessionnaire de service public lesdits travaux doivent être exécutés , ce motif est illégal dès lors que l’alimentation EDF est un branchement propre à la société Orange, et non une extension du réseau public ; par ailleurs, la commune d’Ardiège n’a pas communiqué à la société Orange l’avis défavorable du syndicat départemental d’électricité.

Par un mémoire en défense du 2 avril 2020, la commune d’Ardiège représentée par M^e Candelier conclut au rejet de la requête de la société Orange, et à ce qu’il soit mis à sa charge la somme de 3 000 euros au titre de l’article L 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

- la condition d’urgence n’est pas en l’espèce remplie ; si la jurisprudence du Conseil d’Etat a pu retenir l’urgence s’attachant à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile ainsi qu’à l’intérêt des différents opérateurs, cette jurisprudence a été rendue dans le but d’étendre la couverture du réseau de téléphonie mobile à ce que l’on appelait les zones blanches ; ces décisions sont obsolètes dès lors que les objectifs ont été atteints, en particulier par Orange, principal opérateur étant à la tête d’un réseau de téléphonie desservant plus de 99% des foyers ; la condition d’urgence n’existe donc pas , la décision en litige ne portant pas atteinte aux intérêts de l’opérateur alors que par ailleurs, la commune d’Ardiège est déjà bénéficiaire d’une couverture parfaite aussi bien en Voix/SMS qu’en matière de données mobiles, une antenne-relais de 24 mètres ayant déjà été installée par TDF sur le territoire de la commune de Cier-de-Rivière et cette antenne-relais dessert tout le territoire de la commune d’Ardiège en réseau téléphonique de très bonne qualité ; les cartes de l’ARCEP actualisées au 30 septembre 2019 indiquent que la commune d’Ardiège bénéficie d’une couverture de très bonne qualité par la société Orange elle-même aussi bien en matière de Voix/SMS qu’en matière de données mobiles 3G et 4G ; le Conseil d’Etat a considéré, dans différents arrêts que le seul fait d’améliorer la couverture par les réseaux, n’était pas de nature à caractériser une situation d’urgence ;

- en ce qui concerne la question du doute sérieux sur la légalité de l’acte, la décision en litige est signée par le maire-adjoint, par empêchement du maire, sur le fondement de l’article L 2122-17 du code général des collectivités territoriales ; la procédure contradictoire de l’article L 121-1 du code des relations entre le public et l’administration n’est pas applicable en l’espèce, dès lors que la décision a été prise sur demande de la société Orange, alors que par ailleurs en l’espèce, la décision d’opposition à déclaration préalable du 5 décembre 2019 est intervenue dans le délai d’un mois de la demande présentée par Orange, le 7 novembre 2019 et que dès lors la décision attaquée ne procède pas au retrait d’une décision implicite d’acceptation ; la décision en litige n’est donc pas contraire à l’article 22 de la loi ELAN invoquée par la société Orange ; comme l’indique la décision dont la suspension est demandée, la règle posée par l’article R 111-17 du code de l’urbanisme n’a pas été respectée dès lors que le pylône a une hauteur de 36 mètres, et que la distance séparative devrait être au moins égale à la moitié de sa hauteur soit 18 mètres, alors que le pylône sera en réalité implanté à moins de deux mètres de la limite de la parcelle la plus proche ; en ce qui concerne l’application de l’article R 111-27 du code de l’urbanisme , Orange prévoit d’implanter le pylône en zone non constructible, ce qui est de nature à porter atteinte au paysage naturel ; par ailleurs en vertu de l’article L 111-11 du code de l’urbanisme, il peut être fait opposition à une déclaration préalable, au motif que la parcelle ne peut être desservie par un simple branchement et que des travaux sont nécessaires sur le réseau public de distribution d’électricité pour assurer la desserte mais que l’autorité compétente n’est pas en mesure de préciser dans quel délai et par quel concessionnaire de service public lesdits travaux doivent être exécutés ; la société Orange n’apporte pas la preuve

d’un raccordement au réseau public de distribution d’électricité en vue de l’implantation de l’antenne-relais ; la décision du maire, est également intervenue au motif de la nécessité de protéger les administrés d’un risque grave et imminent pour leur santé du fait de l’exposition aux ondes électromagnétiques.

Vu la demande de pièces adressée à la commune d’Ardiège le 3 avril 2020.

Vu :

- la requête du 17 mars 2020 par laquelle la société Orange demande l’annulation de l’arrêté du 5 décembre 2019.

- les autres pièces du dossier.

Vu :

-le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

-l’ordonnance n° 2020-305 modifiée du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif.

La présidente du tribunal a désigné M. Y, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé.

Par une ordonnance du 27 mars 2020, les parties ont été informées sur le fondement de l’article 9 de l’ordonnance n° 2020-305 précitée du 25 mars 2020, de l’absence de tenue d’une audience et de la date de clôture d’instruction, au vendredi 3 avril 2020 à 12 heures. Par une ordonnance du 3 avril 2020, l’instruction a été reportée au vendredi 10 avril à 12 heures.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 5 décembre 2019, le maire d’Ardiège (Haute-Garonne) s’est opposé à la déclaration préalable de travaux présentée le 7 novembre 2019 par la société Orange en vue de l’installation d’une antenne de radiotéléphonie .

2. Par la présente requête, la société Orange demande sur le fondement de l’article L 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de cet arrêté.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

En ce qui concerne l’urgence :

3. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ». Aux termes de l’article L. 522-1 du même code : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale …».

En vertu du premier alinéa de l’article R. 522-1 dudit code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit (…) justifier de l’urgence de l’affaire. ».

Enfin, selon l’article 9 de l’ordonnance susvisée du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif : « Outre les cas prévus à l’article L. 522-3 du code de justice administrative, il peut être statué sans audience, par ordonnance motivée, sur les requêtes présentées en référé. Le juge des référés informe les parties de l’absence d’audience et fixe la date à partir de laquelle l’instruction sera close … » .

4. L’urgence justifie la suspension de l’exécution d’un acte administratif lorsque celle- ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue.

Eu égard à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile ainsi qu’aux intérêts propres de la société Orange qui a pris des engagements à ce titre envers l’Etat dans son cahier des charges quant à la couverture par son propre réseau, et ainsi qu’il résulte de l’instruction, en particulier des cartes produites par la société Orange sur le territoire de la commune d’Ardiège faisant apparaitre l’absence de desserte d’une partie du territoire de la commune par les réseaux 3G et 4G, que la condition d’urgence exigée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie, quand bien même les cartes de l’ARCEP (autorité de régulation des communications électroniques et des postes) produites en défense, établies à partir de mesures théoriques et non de constatations effectives, mentionnent une couverture de la commune d’Ardiège par le réseau.

En ce qui concerne les moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision :

5. En premier lieu, la décision par laquelle le maire d’Ardiège s’est opposé à la déclaration préalable de travaux présentée par la société Orange est fondée notamment sur le fait que « … le projet (armoire électrique) ne respecte pas l’article R 111-17 du code de l’urbanisme en ce qu’il propose une implantation à 1, 30 mètre de la limite sud alors qu’il devrait être situé à 3 m minimum de ladite limite. Le projet (pylône de 36 mètres de hauteur) ne respecte pas l’article R 111-17 du code de l’urbanisme en ce qu’il propose une implantation à 2 mètres de la limite Sud alors qu’il devrait être situé à 18 mètres minimum de la même limite … » .

Aux termes de l’article R.111-17 du code de l’urbanisme : « A moins que le bâtiment à construire ne jouxte la limite parcellaire, la distance comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est le plus rapproché doit être au moins égale à la moitié de la différence d’altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à trois mètres. »

Une antenne-relais ne constitue pas un bâtiment au sens des dispositions de l’article R.111-17 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit commise par le

maire d’Ardiège en lui opposant la méconnaissance de ces dispositions , est propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article R 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. ».

Il ne résulte pas de l’instruction et notamment des photographies produites au dossier , que le projet d’installation en cause, malgré sa hauteur, eu égard aux caractéristiques du site à caractère agricole, sur lequel il prévoit de s’implanter, ne présentant pas d’intérêt paysager particulier, et dans l’environnement duquel se trouvent quelques constructions sans caractère spécifique, porterait atteinte à la sauvegarde des espaces naturels au sens des dispositions précitées de l’article R 111-27 du code de l’urbanisme.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu’un projet fait l’objet d’une déclaration préalable, l’autorité compétente doit s’opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. (…) ». Il résulte de ces dispositions que l’autorité compétente pour statuer sur les autorisations d’urbanisme doit s’opposer à une déclaration préalable de travaux lorsque, d’une part, des travaux d’extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou d’électricité sont nécessaires à la desserte de l’installation projetée et que, d’autre part, l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. Pour fonder une telle opposition, l’autorité compétente doit avoir accompli les diligences appropriées pour recueillir les indications nécessaires à son appréciation relative à ces travaux sur les réseaux publics . Il résulte de l’instruction que l’arrêté du 5 décembre 2019 par lequel le maire de la commune d’Ardiège s’est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée le 7 novembre 2019 par la société Orange, au visa de l’article L 111-11 du code de l’urbanisme se fonde sur le fait que « … le réseau d’électricité est situé à 150 mètres de l’unité foncière concernée et qu’elle ne peut être desservie par simple branchement. Des travaux portant sur le réseau public de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, et qu’il n’est pas précisé dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public lesdits travaux doivent être exécutés … ». L’arrêté du 5 décembre 2019 vise l’avis défavorable qui aurait été rendu le 4 décembre 2019 par le syndicat départemental énergie Haute-Garonne (SDEHG). Toutefois alors que malgré la demande qui lui a été adressée le 3 avril 2020 par le tribunal, la commune d’Ardiège n’a pas produit cet avis et n’en a pas restitué la teneur, il ne résulte pas de l’instruction que la commune ait sollicité des informations complémentaires notamment auprès du SDEHG sur les délais dans lesquels l’extension du réseau d’électricité pouvait être réalisée. Dans ces conditions, le maire d’Ardiège ne pouvait légalement se prévaloir des dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme pour s’opposer au projet de la société Orange.

Dès lors, en l’état de l’instruction, les moyens tirés de ce que la décision d’opposition à déclaration préalable prise par le maire d’Ardiège est au regard des dispositions précitées de l’article R 111-17 du code de l’urbanisme, entachée d’une erreur de droit au regard de l’article R 111-27 du même code d’une erreur d’appréciation, et d’une erreur de droit et d’appréciation au regard de l’article R 111-11 du code de l’urbanisme, est propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.

8. Dans son mémoire en défense susvisé du 2 avril 2020, la commune soutient que la décision du maire, est également intervenue au motif de la nécessité de protéger les administrés d’un risque grave et imminent pour leur santé du fait de leur exposition aux ondes électromagnétiques.

L’administration peut faire valoir devant le juge des référés que la décision dont il lui est demandé de suspendre l’exécution, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision .

Il appartient alors au juge des référés, après avoir mis à même l’auteur de la demande, de rechercher s’il ressort à l’évidence des données de l’affaire, en l’état de l’instruction, que ce motif est susceptible de fonder légalement la décision et que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif .

A supposer même que la commune d’Ardiège ait entendu en l’espèce, présenter une demande de substitution de motif, le motif de santé publique invoqué par la commune d’Ardiège en défense, en l’état de l’instruction, ne remplit pas la condition d’évidence requise pour qu’il soit fait droit à une éventuelle demande de substitution de motif.

9.Pour l’application de l’article L 600-4-1 du code de l’urbanisme, en l’état de l’instruction, aucun autre moyen que ceux indiqués aux points 5. à 7 . de la présente ordonnance ne paraît de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision d’opposition à déclaration préalable.

10.Les conditions posées par les dispositions précitées de l’article L. 521-1 du code de justice administrative sont donc réunies. Il y a lieu de prononcer la suspension de l’exécution de l’arrêté du 5 décembre 2019 du maire de la commune d’Ardiège jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ». Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Ardiège la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Orange et non compris dans les dépens et de rejeter les conclusions présentées par la commune d’Ardiège, partie perdante dans le présent litige.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 5 décembre 2019 par lequel le maire de la commune d’Ardiège s’est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Orange le 7 novembre 2019 en vue de l’installation d’une antenne de radiotéléphonie est suspendue, au plus tard jusqu’à ce qu’il ait été statué au fond sur sa légalité.

Article 2 : La commune d’Ardiège versera à la société Orange la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Orange est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune d’Ardiège sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société anonyme Orange, à M^e Gentilhomme et à la commune d’Ardiège.

Fait à Toulouse, le 10 avril 2020.

Le juge des référés, Le greffier,

P. Y A B

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme, Le greffier.