Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 27 septembre 2021 et le 10 mars 2022, la commune de Muret, représentée par M^e Schlegel, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 28 juillet 2021 déclarant d’utilité publique les travaux de construction d’un nouvel établissement pénitentiaire sur le territoire de la commune de Muret et approuvant la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine et du plan local d’urbanisme de Muret ;

2°) d’annuler l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 2 août 2021 portant rectification d’erreurs matérielles de l’arrêté préfectoral du 28 juillet 2021 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le préfet de la Haute-Garonne n’a pas été saisi d’une demande d’expropriation par l’autorité souhaitant bénéficier de l’expropriation, en violation de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- cette demande n’était en tout état de cause pas jointe au dossier d’enquête publique ;

- en tout état de cause, la personne signataire de cette demande n’était pas compétente, seul le conseil d’administration de l’agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) pouvant formuler une telle demande en application de l’article 11 du décret du 22 février 2006 ;

- faute pour l’Etat d’avoir recueilli l’accord de l’autorité compétente en manière de plan local d’urbanisme et de schéma de cohérence territoriale, il lui incombait de mener la procédure de concertation instituée par le code de l’urbanisme en respectant la procédure prévue par l’article L. 103-3 de ce code ;

- la procédure de concertation menée par l’APIJ en application des dispositions de l’article L. 121-15-1 du code de l’environnement a été menée de manière irrégulière dès lors qu’elle a été assurée principalement au bénéfice des personnels pénitentiaires et des forces de l’ordre et non du public concerné et que les documents relatifs à la concertation mentionnaient que l’évaluation environnementale était facultative ;

- étant donné les modalités de la concertation, qui n’a pas eu lieu pendant toute la durée de l’élaboration du projet et dont les modalités n’ont pas été définies par les collectivités compétentes en matière de plan local d’urbanisme et de schéma de cohérence territoriale, l’article L. 103-3 de ce code a été méconnu ;

- eu égard à ses modalités, la concertation a été privée d’effet utile et les paragraphes 3 et 4 de l’article 6 de la convention d’Aarhus ont été méconnus ;

- étant donné les modalités de la concertation et le fait que le dossier ne précisait pas que le projet était soumis à évaluation environnementale obligatoire, la concertation a été privée d’effet utile et le paragraphe 4 de l’article 6 de la convention d’Aarhus a été méconnu ;

- la concertation n’ayant pas porté sur le choix du site, elle a été menée de manière irrégulière ;

- l’avis d’enquête publique est irrégulier au regard des prescriptions de l’article L. 123-10 du code de l’environnement car il ne mentionne pas la possibilité de consulter le dossier d’enquête sur un poste informatique ni les jours et heures réservés à cette consultation et à la consultation du dossier d’enquête dans sa version en papier ;

- le dossier d’enquête publique était incomplet au regard des prescriptions des articles R. 112-4 et R. 112-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique car la notice explicative ne comporte aucune mention relative au choix du site et aux possibilités d’évitement de celui-ci, à sa justification et à l’insertion du projet dans l’environnement, ce qui ne permet pas de faire état d’une recherche de mesures d’évitement, de réduction et de compensation de ses incidences ;

- le dossier d’enquête publique était incomplet au regard des prescriptions des articles R. 112-4 et R. 112-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique car l’appréciation sommaire des dépenses, si elle propose un chiffrage des mesures destinées à réduire ou compenser les impacts du projet, est insincère dès lors que ces mesures seront définies et chiffrées de manière effective ultérieurement et que le coût des mesures de protection de l’environnement est sous-estimé ;

- l’étude d’impact est insuffisante car elle ne procède à aucune justification du choix du site du projet et aux possibilités d’évitement du site, et n’a pas analysé l’ensemble des impacts environnementaux du projet, et notamment en ce qui concerne l’évaluation environnementale de de la mise en compatibilité des deux documents d’urbanisme concernés, ni ne propose de mesures d’évitement, réduction et compensation suffisantes ;

- l’évaluation environnementale de la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme et du schéma de cohérence territoriale est également insuffisante ;

- l’arrêté méconnaît le 4° de l’article R. 151-3 du code de l’urbanisme et le 3° de l’article R. 141-2 de ce code car la mise en compatibilité des deux documents d’urbanisme concernés imposait la justification des choix retenus au regard des solutions de substitution raisonnables au titre de la démarche d’évitement des incidences ;

- la décision attaquée méconnaît le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Adour-Garonne et le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) de la vallée de la Garonne car il ne comporte aucune mesure d’évitement, de réduction ou de compensation relative à la gestion des eaux pluviales, à la protection des eaux et zones humides et méconnaît en particulier l’enjeu E du SDAGE et l’orientation C40 de ce document, qui impose une compensation à hauteur de 150 % de la surface de zone humide à laquelle le projet porterait atteinte, tant en ce qui concerne la déclaration d’utilité publique qu’en ce qui concerne la mise en compatibilité des documents d’urbanisme ;

- l’arrêté n’est pas compatible avec l’orientation A36 du SDAGE ;

- l’arrêté méconnaît les dispositions des articles III.3 et III.4 du règlement du SDAGE ;

- pour les mêmes motifs, l’arrêté méconnaît les dispositions du XI de l’article L. 212-1 du code de l’environnement et celles de l’article L. 131-1 du code de l’urbanisme ;

- l’arrêté méconnaît le principe d’action préventive institué par l’article 3 de la charte de l’environnement et l’article L. 110-1 du code de l’environnement en l’absence de mesures d’évitement, et notamment de recherche de site alternatif, et de mesures compensatoires des atteintes environnementales, notamment en ce qui concerne les atteintes aux zones humides et à l’écoulement des eaux, l’atteinte aux espèces protégées, dont plusieurs de celles présentes sur le site sont mentionnées sur la liste rouge des espèces menacées, et les nuisances sonores liées au fonctionnement de l’établissement ;

- en l’absence de certitude quant à l’incidence du projet sur la biodiversité, le projet ne devait pas être autorisé en vertu de l’article L. 163-1 du code de l’environnement ;

- le recours à l’expropriation n’était pas nécessaire ;

- les inconvénients du projet excédant ses avantages, il ne pouvait être déclaré d’utilité publique ;

- l’Etat et l’APIJ n’ayant pas examiné de solutions alternatives présentant un impact moindre pour les espèces protégées présentes sur le site, et la demande de dérogation à la destruction d’espèces protégées déposée ultérieurement révélant l’impossibilité de réaliser l’opération projetée, celle-ci n’est pas d’utilité publique.

Par des mémoires en défense enregistré le 6 décembre 2021 et le 25 octobre 2022, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Muret sont infondés.

Par des mémoires en défense enregistré le 23 décembre 2021 et le 28 septembre 2022, l’APIJ, représentée par M^e Chaineau, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Muret en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Muret sont infondés.

Un mémoire présenté par la commune de Muret et enregistré le 8 juin 2023 n’a pas été communiqué.

Par ordonnance du 11 avril 2023, la clôture d’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 9 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention signée à Aarhus le 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement ;

- le code de l’environnement ;

- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- le code de l’urbanisme ;

- la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Grimaud, rapporteur,

- les conclusions de M^me Lucas, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Schlegel, représentant la commune de Muret, requérante, de M. A…, représentant le préfet de la Haute-Garonne, et de M^e Chaineau, représentant l’APIJ, défendeurs.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 28 juillet 2021, le préfet de la Haute-Garonne a déclaré d’utilité publique et urgents les travaux nécessaires à la réalisation d’un nouvel établissement pénitentiaire sur le territoire de la commune de Muret et approuvé la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine et du plan local d’urbanisme de la commune de Muret. Par un arrêté du 2 août 2021, le préfet a rectifié des erreurs matérielles affectant ce premier arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

S’agissant de l’existence et de la validité de la demande de l’APIJ sollicitant le bénéfice de la déclaration d’utilité publique :

2. Aux termes de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans sa rédaction en vigueur à la date à laquelle l’APIJ a sollicité le bénéfice de l’expropriation : « Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, l’expropriant adresse au préfet du département où l’opération doit être réalisée, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier (…) ».

3. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que par une délibération de son conseil d’administration en date du 18 juin 2019 mentionnant son approbation à l’unanimité, l’APIJ a approuvé les « acquisitions foncières au besoin par expropriations (…) nécessaires à la construction d’une maison d’arrêt dans le département de la Haute-Garonne à Muret », d’autre part, que, sur le fondement de cette délibération, la directrice générale de l’APIJ a saisi le préfet de la Haute-Garonne le 21 juillet 2020 d’une demande tendant à l’engagement de la procédure de déclaration d’utilité publique à cette fin. Si la commune de Muret soutient que la régularité des conditions de convocation du conseil d’administration de l’APIJ n’est pas établie et que les termes de sa délibération sont ambigus, elle n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause la régularité de la procédure ayant conduit à cette délibération, dont les termes habilitaient clairement la directrice de l’APIJ à solliciter le bénéfice d’une déclaration d’utilité publique. Dès lors, les moyens tirés de l’absence de demande de déclaration d’utilité publique compétemment édictée et de l’irrégularité de cette demande doivent être écartés. Il en va de même du moyen tiré de ce que cette demande n’aurait pas été jointe au dossier d’enquête publique dès lors que la requérante n’invoque aucune disposition qui l’imposerait.

S’agissant des moyens relatifs à la concertation :

4. En premier lieu, d’une part, aux termes des dispositions de l’article L. 121-15-1 du code de l’environnement, dans leur rédaction en vigueur à la date où a été engagée la procédure de concertation : « La concertation préalable peut concerner : / 1° Les projets, plans et programmes mentionnés à l’article L. 121-8 pour lesquels la Commission nationale du débat public a demandé une concertation préalable en application de l’article L. 121-9 ; / 1° bis Les projets mentionnés au II de l’article L. 121-8 pour lesquels une concertation préalable est menée par le maître d’ouvrage en application du même II ; / 2° Les projets assujettis à une évaluation environnementale en application de l’article L. 122-1 et ne relevant pas du champ de compétence de la Commission nationale du débat public en application des I et II de l’article L. 121-8 ; / 3° Les plans et programmes soumis à évaluation environnementale en vertu de l’article L. 122-4 et ne relevant pas du champ de compétence de la Commission nationale du débat public en application du IV de l’article L. 121-8. / La concertation préalable permet de débattre de l’opportunité, des objectifs et des caractéristiques principales du projet ou des objectifs et des principales orientations du plan ou programme, des enjeux socio-économiques qui s’y attachent ainsi que de leurs impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du territoire. Cette concertation permet, le cas échéant, de débattre de solutions alternatives, y compris, pour un projet, son absence de mise en œuvre. Elle porte aussi sur les modalités d’information et de participation du public après la concertation préalable. / Ne peuvent toutefois pas faire l’objet d’une concertation préalable en application des 2° ou 3° les projets et les documents d’urbanisme soumis à une concertation obligatoire au titre de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, les projets ayant fait l’objet d’une concertation au titre de l’article L. 300-2 du même code, organisée dans le respect des droits mentionnés aux 1°, 3° et 4° du II de l’article L. 120-1 du présent code, ainsi que les plans et programmes suivants soumis à une procédure particulière : / – le plan de prévention des risques technologiques ; / – le plan de gestion des risques inondations ; / – le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux ; / – le plan d’action pour le milieu marin ; / – le schéma d’ensemble du réseau de transport public du Grand Paris auquel est applicable la procédure de débat public prévue par l’article 3 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ».

5. D’autre part, aux termes des dispositions de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme alors applicable : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; / 2° La création d’une zone d’aménagement concerté ; / 3° Les projets et opérations d’aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d’affecter l’environnement, au sens de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, ou l’activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d’Etat ; / 4° Les projets de renouvellement urbain ». En vertu de l’article L. 103-3 de ce code, dans sa rédaction alors en vigueur : « Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / 1° L’autorité administrative compétente de l’Etat lorsque la révision du document d’urbanisme ou l’opération sont à l’initiative de l’Etat ; / 2° L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public dans les autres cas. / Toutefois, lorsque la concertation est rendue nécessaire en application du 2° ou du 3° de l’article L. 103-2 ou lorsqu’elle est organisée alors qu’elle n’est pas obligatoire, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation peuvent être précisés par le président de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public compétent ». Aux termes du IV de l’article 40 de la loi du 7 décembre 2020 : « Les articles 37 à 44 sont applicables aux procédures engagées après la publication de la présente loi ».

6. Il résulte des dispositions reproduites ci-dessus qu’à la date à laquelle la concertation sur le projet a été menée, soit du 16 septembre au 20 octobre 2019, les dispositions des articles L. 103-2 du code de l’urbanisme et L. 121-15-1 du code de l’environnement n’imposaient pas que les modalités de concertation prévues par le code de l’urbanisme pour l’élaboration, la révision ou la modification d’un document d’urbanisme soient suivies à l’occasion de la mise en compatibilité d’un tel document. Dès lors, cette concertation a été à bon droit conduite à titre facultatif par l’Etat sur le fondement du premier alinéa de l’article L. 121-15-1 du code de l’environnement. Les moyens tirés de ce que cette concertation n’aurait pas été menée conformément à ces dispositions et de ce que l’Etat n’aurait pas recueilli l’accord de l’autorité compétente en manière de plan local d’urbanisme et de schéma de cohérence territoriale doivent dès lors être écartés.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la procédure de concertation, qui a duré cinq semaines, a été portée à la connaissance des habitants de Muret, Lherm et Labastidette par des affichages dans les locaux des administrations locales et les commerces ainsi que sur plusieurs sites internet publics et dans huit journaux locaux. La concertation en elle-même a comporté une réunion publique de deux heures dans les locaux de la sous-préfecture de Muret, une permanence de trois heures dans cette sous-préfecture et trois réunions thématiques avec les personnels pénitentiaires, les représentants des forces de l’ordre et les responsables de l’aérodrome de Muret et des associations le fréquentant. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que mille sept cent trente-sept personnes se sont connectées au site internet support de la procédure de concertation, que cent quarante-quatre ont téléchargé les documents de la procédure, que vingt-cinq personnes ont assisté à la réunion publique et que dix-sept ont formulé un avis. Dans ces conditions, et eu égard à l’implantation du projet, situé à 2 km environ du centre-ville de Muret dans un secteur qui ne comporte que quelques habitations éparses, la requérante n’est fondée à soutenir ni que la concertation n’aurait été menée qu’à l’égard des professionnels concernés, ni qu’elle aurait été insuffisante pour permettre à la population de prendre connaissance du projet et d’émettre une opinion sur le projet, la circonstance que les documents de la concertation auraient mentionné que l’évaluation environnementale était facultative étant, à la supposer établie, sans incidence sur la régularité de la procédure.

8. En troisième lieu, aux termes des stipulation de l’article 6 de la convention d’Aarhus : « 1. Chaque Partie : / a) applique les dispositions du présent article lorsqu’il s’agit de décider d’autoriser ou non des activités proposées du type de celles énumérées à l’annexe I; / b) applique aussi les dispositions du présent article, conformément à son droit interne, lorsqu’il s’agit de prendre une décision au sujet d’activités proposées non énumérées à l’annexe I qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement. Les Parties déterminent dans chaque cas si l’activité proposée tombe sous le coup de ces dispositions ; (…) / 3. Pour les différentes étapes de la procédure de participation du public, il est prévu des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public conformément au paragraphe 2 ci-dessus et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d’environnement. / 4. Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence (…) ». Aux termes du point 20 de l’annexe à cette convention énumérant la liste des activités visées au paragraphe 1 a) de l’article 6 : « Toute activité non visée aux paragraphes 1 à 19 ci-dessus pour laquelle la participation du public est prévue dans le cadre d’une procédure d’évaluation de l’impact sur l’environnement conformément à la législation nationale ».

9. D’une part, si le projet objet de la déclaration d’utilité publique attaqué ne relevait pas d’une procédure de concertation obligatoire en vertu des dispositions citées aux points 4 et 5 du présent jugement, il devait faire l’objet d’une procédure d’évaluation environnementale incluant la soumission à une enquête publique en application des dispositions de l’article L. 122-1 du code de l’environnement. Il doit donc être regardé comme soumis à une procédure d’évaluation de l’impact sur l’environnement au sens des stipulations du point 20 de l’annexe à la convention.

10. D’autre part, si les stipulations de l’article 6 de la convention d’Aarhus prévoient la mise en œuvre d’une procédure de participation du public dans le cadre des processus décisionnels ayant une incidence sur l’environnement, notamment lorsqu’il s’agit de décider d’autoriser des activités du type de celles énumérées à l’annexe I de la convention, son paragraphe 4, qui prévoit que cette participation du public doit commencer au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence sur la décision à venir, n’impose pas qu’elle intervienne en amont du dépôt d’une demande d’autorisation, alors que le processus décisionnel n’est pas encore engagé. Par suite, les stipulations du paragraphe 4 de l’article 6 ne sauraient être utilement invoquées pour critiquer la régularité d’une décision au motif de l’absence de participation effective du public avant le début du processus décisionnel en cause.

11. En l’espèce, si la commune de Muret soutient que la concertation menée par l’Etat, conduite alors que la localisation du site était déjà arrêtée, est intervenue trop tardivement, de telle sorte que le public n’a pu émettre d’avis sur d’autres options de localisation du futur établissement pénitentiaire, il résulte des règles rappelées au point 10 ci-dessus que l’Etat n’était pas tenu d’organiser une concertation avant le choix du site d’implantation et notamment pour permettre l’expression du public avant la détermination de celui-ci. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu’à la date où la concertation a été menée, seul le lieu d’implantation du futur établissement et sa capacité étaient déterminées, ses caractéristiques générales, et notamment son implantation sur la parcelle, sa configuration architecturale et technique précise et ses modalités d’insertion dans son environnement n’ayant alors pas été arrêtées. La commune de Muret n’est dès lors pas fondée à soutenir que les conditions dans lesquelles a été menée la concertation auraient méconnu les stipulations citées au point 8 ci-dessus, la circonstance que les documents de la concertation auraient mentionné que l’évaluation environnementale était facultative étant, à la supposer établie, sans incidence sur la régularité de la procédure au regard de ces stipulations.

S’agissant de la régularité de l’enquête publique :

12. En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 123-10 du code de l’environnement : « I.-Quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant celle-ci, l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête informe le public. L’information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par l’enquête, ainsi que, selon l’importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : / -l’objet de l’enquête ; / -la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l’enquête et des autorités compétentes pour statuer ; / -le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d’enquête ; / -la date d’ouverture de l’enquête, sa durée et ses modalités ; / -l’adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d’enquête peut être consulté ; / -le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l’enquête peut être consulté sur support papier et le registre d’enquête accessible au public ; / -le ou les points et les horaires d’accès où le dossier de l’enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; / -la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l’enquête. S’il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l’adresse du site internet à laquelle il est accessible. / L’avis indique en outre l’existence d’un rapport sur les incidences environnementales, d’une étude d’impact ou, à défaut, d’un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l’objet de l’enquête, et l’adresse du site internet ainsi que du ou des lieux où ces documents peuvent être consultés s’ils diffèrent de l’adresse et des lieux où le dossier peut être consulté. Il fait état, lorsqu’ils ont été émis, de l’existence de l’avis de l’autorité environnementale mentionné au V de l’article L. 122-1 et à l’article L. 122-7 du présent code ou à l’article L. 104-6 du code de l’urbanisme, et des avis des collectivités territoriales et de leurs groupements mentionnés au V de l’article L. 122-1 du présent code, ainsi que du lieu ou des lieux où ils peuvent être consultés et de l’adresse des sites internet où ils peuvent être consultés si elle diffère de celle mentionnée ci-dessus. (…) ».

13. D’une part, l’avis d’enquête publique publié mentionnait que le public pouvait consulter le dossier d’enquête à la sous-préfecture de Muret et à la mairie de Muret aux jours et heures habituelles d’ouverture de leurs services et, contrairement à ce que soutient la requérante, il informait le public de la mise à disposition d’une version dématérialisée du dossier d’enquête depuis un poste informatique en libre accès à la sous-préfecture de Muret. D’autre part, cet avis indiquait les deux adresses internet permettant d’accéder au dossier d’enquête par cette voie. Si l’avis n’a pas mentionné exactement les heures d’ouverture des services de la mairie et de la sous-préfecture de Muret, mais seulement mentionné les « heures habituelles » d’ouverture, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette omission ait eu une incidence sur l’accès du public au dossier. La commune de Muret n’est donc pas fondée à soutenir que la procédure suivie aurait été irrégulière sur ce point.

14. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, l’expropriant adresse au préfet du département où l’opération doit être réalisée, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; (…) 5° L’appréciation sommaire des dépenses ; (…) ».

15. L’obligation ainsi faite à l’autorité publique qui poursuit la déclaration d’utilité publique de travaux ou d’ouvrages a pour but de permettre à tous les intéressés de s’assurer que ces travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu’il peut être raisonnablement apprécié à l’époque de l’enquête, ont un caractère d’utilité publique. Toutefois, la seule circonstance que certaines dépenses auraient été omises n’est pas, par elle-même, de nature à entacher d’irrégularité la procédure si, compte tenu de leur nature, leur montant apparaît limité au regard du coût global de l’opération et ne peut être effectivement apprécié qu’au vu d’études complémentaires postérieures, rendant ainsi incertaine leur estimation au moment de l’enquête.

16. En l’espèce, le dossier mis à disposition du public au cours de l’enquête publique préalable à l’édiction de la déclaration d’utilité publique attaquée comprenait un document intitulé « appréciation sommaire des dépenses » explicitant les conditions d’évaluation du coût de l’opération et le fixant à 1 200 000 euros TTC en ce qui concerne les aménagements, 96 300 000 euros TTC en ce qui concerne les travaux, 725 000 euros TTC en ce qui concerne l’évaluation des acquisitions foncières et 4 825 670 euros TTC en ce qui concerne les mesures destinées à éviter, réduire et compenser l’incidence environnementale du projet. Ce même document précisait que le coût des mesures environnementales était à ce stade incomplet dès lors qu’il ne pouvait être chiffré qu’à la suite de la réception de l’évaluation détaillée du coût de ces travaux émanant du groupement attributaire du marché de conception-réalisation, notamment en ce qui concerne les éventuels bassins de rétention ainsi que les dispositifs envisagés en dehors de l’enceinte de l’établissement pour limiter l’imperméabilisation des sols.

17. Si la commune de Muret soutient que cette appréciation sommaire des dépenses serait entachée d’une imprécision excessive et d’une erreur de chiffrage en ce qui concerne le coût des mesures d’évitement, de réduction et de compensation des incidences environnementales du projet en raison de l’insuffisance des études et recherches menées sur ce point et notamment de la démarche d’évitement des effets du projet et de la variabilité du coût de telles mesures, elle n’apporte aucun élément d’information précis de nature à démontrer que les informations portées au dossier d’enquête sur ce point étaient imprécises, erronées ou manifestement sous-évaluées. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier d’enquête publique et de l’étude d’impact qui y était intégrée, que le projet d’établissement pénitentiaire est susceptible de se décliner en quatre scénarios alternatifs en fonction du trajet de déviation du canal de Peyramont, de l’emplacement de la connexion entre les voies internes du projet et la route départementale n° 3 et des incidences respectives de ces différentes options sur l’environnement. Eu égard aux possibilités d’évolution de ces éléments, ainsi que de ceux ne pouvant être raisonnablement évalués qu’une fois la configuration de l’établissement définitivement figée, la commune n’est pas fondée à soutenir que l’évaluation et la présentation de ces dépenses, telles qu’elles pouvaient être raisonnablement appréciées à l’époque de l’enquête, souffraient d’une insuffisance ou d’une inexactitude affectant la régularité du dossier soumis à l’enquête publique.

18. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 112-6 du code de l’environnement : « La notice explicative prévue aux articles R. 112-4 et R. 112-5 indique l’objet de l’opération et les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l’enquête a été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l’environnement ».

19. Si une déclaration d’utilité publique doit, lorsque les travaux, ouvrages et aménagements qu’elle prévoit le justifient comporter, au moins dans ses grandes lignes et compte tenu de l’état d’avancement du projet concerné, les mesures appropriées et suffisantes devant être mises à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi, cette obligation n’impose pas que la notice explicative jointe au dossier d’enquête publique en vertu des dispositions reproduites au point précédent comporte une description détaillée des choix possibles de localisation de l’équipement en reproduisant l’intégralité de l’ensemble de la démarche d’évitement, réduction et compensation. Par ailleurs, lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, aucun autre site que celui retenu n’a été réellement envisagé ou n’avait de chance d’être retenu, il ne saurait être imposé aux auteurs de la notice explicative du dossier d’enquête publique de décrire les partis alternatifs éventuels au titre de la présentation du projet du point de vue de son insertion dans l’environnement.

20. En l’espèce, le dossier mis à l’enquête publique comprenait une notice explicative explicitant clairement les raisons du choix du site et les conditions et contraintes de son insertion dans l’environnement. Le moyen soulevé sur ce point doit donc être écarté.

En ce qui concerne l’étude d’impact :

21. D’une part, aux termes des dispositions de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, dans leur rédaction applicable à l’étude d’impact du projet objet de la décision attaquée : « (…) II.-Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas. (…) / III.-L’évaluation environnementale est un processus constitué de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé ci-après « étude d’impact », de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d’ouvrage. / L’évaluation environnementale permet de décrire et d’apprécier de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables directes et indirectes d’un projet sur les facteurs suivants : / 1° La population et la santé humaine ; / 2° La biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/ CEE du 21 mai 1992 et de la directive 2009/147/ CE du 30 novembre 2009 ; / 3° Les terres, le sol, l’eau, l’air et le climat ; / 4° Les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage ; / 5° L’interaction entre les facteurs mentionnés aux 1° à 4°. / Les incidences sur les facteurs énoncés englobent les incidences susceptibles de résulter de la vulnérabilité du projet aux risques d’accidents majeurs et aux catastrophes pertinents pour le projet concerné ». Par ailleurs, aux termes du III de l’article L. 122-1-1 du même code : « III.-Les incidences sur l’environnement d’un projet dont la réalisation est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation. / Lorsque les incidences du projet sur l’environnement n’ont pu être complètement identifiées ni appréciées avant l’octroi de cette autorisation, le maître d’ouvrage actualise l’étude d’impact en procédant à une évaluation de ces incidences, dans le périmètre de l’opération pour laquelle l’autorisation a été sollicitée et en appréciant leurs conséquences à l’échelle globale du projet. En cas de doute quant à l’appréciation du caractère notable de celles-ci et à la nécessité d’actualiser l’étude d’impact, il peut consulter pour avis l’autorité environnementale. Sans préjudice des autres procédures applicables, les autorités mentionnées au V de l’article L. 122-1 donnent un nouvel avis sur l’étude d’impact ainsi actualisée, dans le cadre de l’autorisation sollicitée. (…) ».

22. D’autre part, aux termes des dispositions de l’article R. 122-5 du même code : « I. – Le contenu de l’étude d’impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine. / II. – En application du 2° du II de l’article L. 122-3, l’étude d’impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d’incidences sur l’environnement qu’il est susceptible de produire : / (…) 2° Une description du projet, y compris en particulier : / – une description de la localisation du projet ; / – une description des caractéristiques physiques de l’ensemble du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition nécessaires, et des exigences en matière d’utilisation des terres lors des phases de construction et de fonctionnement ; / – une description des principales caractéristiques de la phase opérationnelle du projet, relatives au procédé de fabrication, à la demande et l’utilisation d’énergie, la nature et les quantités des matériaux et des ressources naturelles utilisés ; / – une estimation des types et des quantités de résidus et d’émissions attendus, tels que la pollution de l’eau, de l’air, du sol et du sous-sol, le bruit, la vibration, la lumière, la chaleur, la radiation, et des types et des quantités de déchets produits durant les phases de construction et de fonctionnement. (…) / 3° Une description des aspects pertinents de l’état actuel de l’environnement, dénommée “scénario de référence”, et de leur évolution en cas de mise en œuvre du projet ainsi qu’un aperçu de l’évolution probable de l’environnement en l’absence de mise en œuvre du projet, dans la mesure où les changements naturels par rapport au scénario de référence peuvent être évalués moyennant un effort raisonnable sur la base des informations environnementales et des connaissances scientifiques disponibles ; / 4° Une description des facteurs mentionnés au III de l’article L. 122-1 susceptibles d’être affectés de manière notable par le projet : la population, la santé humaine, la biodiversité, les terres, le sol, l’eau, l’air, le climat, les biens matériels, le patrimoine culturel, y compris les aspects architecturaux et archéologiques, et le paysage ; / 5° Une description des incidences notables que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement résultant, entre autres : / a) De la construction et de l’existence du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition ; / b) De l’utilisation des ressources naturelles, en particulier les terres, le sol, l’eau et la biodiversité, en tenant compte, dans la mesure du possible, de la disponibilité durable de ces ressources ; / c) De l’émission de polluants, du bruit, de la vibration, de la lumière, la chaleur et la radiation, de la création de nuisances et de l’élimination et la valorisation des déchets ; / d) Des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine culturel ou pour l’environnement ; (…) / f) Des incidences du projet sur le climat et de la vulnérabilité du projet au changement climatique ; (…) / 6° Une description des incidences négatives notables attendues du projet sur l’environnement qui résultent de la vulnérabilité du projet à des risques d’accidents ou de catastrophes majeurs en rapport avec le projet concerné. Cette description comprend le cas échéant les mesures envisagées pour éviter ou réduire les incidences négatives notables de ces événements sur l’environnement et le détail de la préparation et de la réponse envisagée à ces situations d’urgence ; / 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d’ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l’environnement et la santé humaine ; / 8° Les mesures prévues par le maître de l’ouvrage pour : / – éviter les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine et réduire les effets n’ayant pu être évités ; / – compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine qui n’ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S’il n’est pas possible de compenser ces effets, le maître d’ouvrage justifie cette impossibilité. / La description de ces mesures doit être accompagnée de l’estimation des dépenses correspondantes, de l’exposé des effets attendus de ces mesures à l’égard des impacts du projet sur les éléments mentionnés au 5° ; / 9° Le cas échéant, les modalités de suivi des mesures d’évitement, de réduction et de compensation proposées ; (…) ».

23. L’article R. 122-5 du code de l’environnement définit le contenu de l’étude d’impact, qui doit être proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et à la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine.

24. Si les dispositions du 7° du II de l’article R. 122-5 du code de l’environnement imposent que l’étude d’impact n’omette aucun des effets négatifs notables du projet sur l’environnement et la santé humaine, ni des mesures qu’ils appellent, elles ne font pas obstacle à ce que ces mesures soient, si nécessaire, précisées ou complétées ultérieurement, notamment à l’occasion de la délivrance des autorisations requises au titre des polices d’environnement, dès lors que l’étude d’impact les identifie avec une précision suffisante.

25. En premier lieu, il résulte des dispositions du 7° de l’article R. 122-5 du code de l’environnement que l’étude d’impact que doit réaliser le maître d’ouvrage peut légalement s’abstenir de présenter des solutions qui ont été écartées en amont et qui n’ont, par conséquent, pas été envisagées par le maître d’ouvrage. En l’espèce, l’étude d’impact comprend une partie n° 2 intitulée « solutions de substitution raisonnables examinées et raison du choix retenu », laquelle explique les critères gouvernant le choix de la localisation d’un tel équipement, mentionne que des zones potentielles d’accueil ont été examinées et que le site de Muret, répondant à l’ensemble de ces contraintes, a été retenu. Il en résulte que l’étude ne souffre, en l’absence d’alternative n’ayant pas été écartée en amont par le maître de l’ouvrage, d’aucune insuffisance. Par ailleurs, et pour les mêmes raisons, l’étude d’impact pouvait à bon droit se borner à décrire les mesures proposées au titre de la démarche consistant à éviter, réduire et compenser les incidences du projet sur le seul site retenu.

26. En deuxième lieu, d’une part, si la commune de Muret soutient que l’étude d’impact ne contient pas d’analyse de l’ensemble des incidences environnementales du projet en raison du report à une phase ultérieure de l’examen de ces questions lors des autorisations subséquentes, elle ne critique cette étude de manière précise qu’en ce qui concerne l’existence d’un risque d’interception d’un bassin versant par le projet. Or, l’étude d’impact, sur ce point, décrit l’hydrographie du secteur et l’incidence du projet sur la circulation des eaux pluviales et l’imperméabilisation du site, et indique que le projet est susceptible de relever de la rubrique 2.1.5.0 de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement, question sur laquelle elle renvoie à l’autorisation devant être ultérieurement sollicitée au titre de ces dispositions. L’étude d’impact prévoit par ailleurs différentes mesures d’évitement, réduction et compensation destinées à pallier cet effet du projet, au nombre desquels se trouvent notamment un réseau de collecte et d’ouvrages de rétention des eaux pluviales. Eu égard au stade de l’opération à laquelle a été rédigée l’étude d’impact, son contenu est suffisant. Ce moyen doit donc être écarté.

27. D’autre part, en ce qui concerne les autres éléments du contenu de l’étude d’impact, celle-ci, dont la mission d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable a indiqué qu’elle était suffisante, comprend notamment une partie n° 3 intitulée « description du projet », une partie n° 4 intitulée « analyse de l’état initial du site et de son environnement : scénario de référence », une partie n° 5 intitulée « analyse des incidences notables du projet sur l’environnement et les mesures d’évitement, de réduction et de compensation associées », une partie n° 6 « aspects pertinents de l’environnement et leur évolution » et une partie n° 8 intitulée « incidences sur le réseau nature 2000 ». Ces différents volets procèdent à une description très précise du terrain d’assiette du projet et de son environnement physique et biogéographique, des zonages de protection réglementaire de la faune, de la flore et des milieux, et notamment des espèces protégées, ainsi que des paysages et des occupations et activités humaines du secteur. Elle décrit également les différents impacts du projet sur l’environnement humain et naturel et comprend de nombreuses mesures détaillées d’évitement, de réduction et de compensation tant au cours de la phase de travaux qu’au cours de la phase d’exploitation de l’établissement. La commune de Muret, qui n’apporte pas aux débats d’éléments précis de nature à remettre en cause le caractère suffisant de la description de l’environnement par l’étude d’impact ni le caractère pertinent, adapté ou suffisant de ces mesures, n’est dès lors pas fondée à soutenir que celle-ci serait inexacte ou insuffisante.

28. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme dans leur rédaction alors en vigueur : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L’équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l’étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l’usage individuel de l’automobile ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l’adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’économie des ressources fossiles, la maîtrise de l’énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; / 8° La promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d’autonomie dans les zones urbaines et rurales ».

29. Il ressort des pièces du dossier que l’étude d’impact comprend une partie n° 10 intitulée « évaluation environnementale de la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de Muret » et une partie n° 11 intitulée « évaluation environnementale de la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine », qui décrivent, au regard des priorités et du contenu de ces deux documents d’urbanisme, les enjeux de l’implantation de l’établissement, qui emporte essentiellement la modification de cartes du document d’orientations et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale, la reprise, au sein du plan local d’urbanisme de Muret, de deux orientations du projet d’aménagement et de développement durables ainsi que le reclassement de la partie du site classée en zone agricole en zone urbaine pour une superficie d’environ 17 hectares, la création d’une orientation d’aménagement et de programmation et la modification d’un emplacement réservé. L’étude d’impact analyse par ailleurs les incidences du projet au regard des autres documents de planification applicables au secteur et les effets de la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale et du plan local d’urbanisme sur l’environnement. Dans ces conditions, et dès lors que la mise en compatibilité de ces deux documents d’urbanisme n’implique pas de remise en cause, à l’échelle de ces documents, des principes visés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme qui aurait appelé une analyse spécifique sous cet angle dans l’étude d’impact, la commune de Muret n’est pas fondée à soutenir que celle-ci serait insuffisante sur ce point.

30. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 104-18 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : « Les documents d’urbanisme mentionnés à la section 1 qui ne comportent pas de rapport en application d’autres dispositions sont accompagnés d’un rapport environnemental comprenant : / 1° Une présentation résumée des objectifs du document, de son contenu et, s’il y a lieu, de son articulation avec les autres documents d’urbanisme et les autres plans et programmes mentionnés à l’article L. 122-4 du code de l’environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu’il doit prendre en compte ; / 2° Une analyse de l’état initial de l’environnement et des perspectives de son évolution en exposant notamment les caractéristiques des zones susceptibles d’être touchées de manière notable par la mise en œuvre du document ; / 3° Une analyse exposant : / a) Les incidences notables probables de la mise en œuvre du document sur l’environnement ; / b) Les problèmes posés par l’adoption du document sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l’environnement, en particulier l’évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l’article L. 414-4 du code de l’environnement ; / 4° L’exposé des motifs pour lesquels le projet a été retenu au regard des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau international, communautaire ou national et les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographique du document ; / 5° La présentation des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s’il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du document sur l’environnement ; / 6° La définition des critères, indicateurs et modalités retenus pour suivre les effets du document sur l’environnement afin d’identifier, notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l’évaluation a été effectuée ». Aux termes de l’article R. 104-19 du même code : « Le rapport est proportionné à l’importance du document d’urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu’aux enjeux environnementaux de la zone considérée.

Il peut se référer aux renseignements relatifs à l’environnement figurant dans d’autres études, plans ou documents. (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 104-20 de ce code : « En cas de modification ou de révision du document, le rapport est complété, le cas échéant, par l’exposé des motifs des changements apportés ».

31. Aux termes de l’article R. 141-2 du code de l’urbanisme dans sa rédaction en vigueur : « Le rapport de présentation expose le diagnostic prévu à l’article L. 141-3 et précise, le cas échéant, les principales phases de réalisation envisagées. Au titre de l’évaluation environnementale, le rapport de présentation : / (…) 3° Explique les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographique du schéma au regard notamment des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau international, communautaire ou national ; (…) ». En vertu de l’article R. 151-3 de ce code : « Au titre de l’évaluation environnementale lorsqu’elle est requise, le rapport de présentation : (…) 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l’article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographique du plan ; (… ) ».

32. D’une part, il ne résulte d’aucune de ces dispositions que l’évaluation environnementale de la mise en compatibilité d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un plan local d’urbanisme doive comporter une analyse de l’impact de cette mise en compatibilité sur le respect des objectifs et équilibres s’imposant à ces documents d’urbanisme en vertu de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, tels que l’utilisation économe des espaces naturels, la protection des milieux naturels et de la biodiversité, lorsque l’opération en cause n’apparaît pas susceptible d’avoir de tels effets. En l’espèce, et pour les raisons qui viennent d’être mentionnées au point 29 du présent jugement, la mise en compatibilité de ces deux documents d’urbanisme n’impliquant pas de remise en cause, à l’échelle de ces documents, des principes visés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, la commune de Muret n’est pas fondée à soutenir que l’évaluation environnementale serait insuffisante sur ce point et que le public, à l’occasion de l’enquête publique et le préfet de la Haute-Garonne, lors de l’édiction de l’arrêté attaqué, n’auraient pas été à même de mesurer les effets de la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale et du plan local d’urbanisme sur l’environnement.

33. D’autre part, si la commune de Muret soutient que les documents relatifs à la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine et du plan local d’urbanisme de Muret ne font pas état des solutions de substitution raisonnables qui auraient pu être envisagées pour mener à bien le projet, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n’est pas démontré que l’utilisation du secteur situé au sud du site retenu et classé en zone UP par le plan local d’urbanisme de Muret, qui présente des inconvénients, dont la présence d’une base de loisirs et la trop grande proximité de l’aérodrome de muret-Lherm, serait susceptible de constituer une solution de substitution raisonnable au sens des dispositions du code de l’urbanisme reproduites ci-dessus. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n’est pas davantage démontré, qu’une ou plusieurs solutions de substitution raisonnables existaient dans le champ d’application des documents d’urbanisme en cause. Dès lors, dans ces conditions, l’absence de telles solutions ne permet pas à elle seule de considérer que les documents constitutifs de la mise en compatibilité seraient insuffisants ou dépourvus de caractère proportionné à l’importance de l’évolution du schéma de cohérence territoriale et du plan local d’urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu’aux enjeux environnementaux de la zone considérée à l’aune des objectifs de protection de l’environnement. Ce moyen doit par suite être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de la compatibilité du projet avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux et le schéma d’aménagement et de gestion des eaux :

34. Aux termes des dispositions de l’article L. 212-1 du code de l’environnement dispose en son XI : « Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux ». Par ailleurs, aux termes des dispositions de l’article L. 212-5-2 du même code : « Lorsque le schéma a été approuvé et publié, le règlement et ses documents cartographiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de toute installation, ouvrage, travaux ou activité mentionnés à l’article L. 214-2. / Les décisions applicables dans le périmètre défini par le schéma prises dans le domaine de l’eau par les autorités administratives doivent être compatibles ou rendues compatibles avec le plan d’aménagement et de gestion durable de la ressource en eau dans les conditions et les délais qu’il précise ». En vertu de l’article L. 131-1 du code de l’urbanisme : « Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 et les documents d’urbanisme uniques mentionnés à l’article L. 146-1 sont compatibles avec : / (…) 8° Les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux prévus à l’article L. 212-1 du code de l’environnement ; / 9° Les objectifs de protection définis par les schémas d’aménagement et de gestion des eaux prévus à l’article L. 212-3 du code de l’environnement ; (…) ». Enfin, aux termes des dispositions de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; (…) ».

35. L’arrêté préfectoral du 28 juillet 2021 déclarant d’utilité publique les travaux nécessaires à la réalisation d’un nouvel établissement pénitentiaire à Muret, s’il affecte de manière limitée le cours du canal de Peyramont, la circulation et l’infiltration des eaux pluviales et une zone humide d’environ 870 m², ne constitue ni une décision administrative intervenant dans le domaine de l’eau, ni une décision relative à des installations, ouvrages, travaux ou activité mentionnés à l’article L. 214-2 du code de l’environnement. Dès lors, les moyens tirés de ce que cet arrêté serait incompatible avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux Adour-Garonne et le schéma d’aménagement et de gestion des eaux de la vallée de la Garonne doivent être écartés comme inopérants.

36. D’autre part, le moyen tiré de ce que le schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine et le plan local d’urbanisme de Muret mis en compatibilité par l’effet de l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 28 juillet 2021 ne seraient pas compatibles avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux Adour-Garonne et le schéma d’aménagement et de gestion des eaux de la vallée de la Garonne n’est pas assorti des précisions nécessaires pour que le tribunal puisse statuer sur son bien-fondé. Il doit donc être écarté.

S’agissant de la méconnaissance du principe de prévention :

37. D’une part, aux termes de l’article L. 110-1 du code de l’environnement : « I. – Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l’air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. (…) / II. – Leur connaissance, leur protection, (…) sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : / 1° Le principe de précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable ; / 2° Le principe d’action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ; / Ce principe doit viser un objectif d’absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité (…) ».

38. D’autre part, aux termes de l’article L. 122-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit que : « Dans les cas où les atteintes à l’environnement ou au patrimoine culturel que risque de provoquer un projet de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements le justifient, la déclaration d’utilité publique comporte, le cas échéant, les mesures prévues au deuxième alinéa du IV de l’article L. 122-1 du code de l’environnement ». Aux termes du IV de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors applicable : « (…) Sous réserve des dispositions particulières prévues par les procédures d’autorisation, d’approbation ou d’exécution applicables à ces projets, cette décision fixe les mesures à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi ». Aux termes de l’article R. 122-14 du même code, dans sa rédaction alors applicable : « I. – La décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution du projet mentionne : / 1° Les mesures à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage, destinées à éviter les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine, réduire les effets n’ayant pu être évités et, lorsque cela est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine qui n’ont pu être ni évités ni suffisamment réduits ; / 2° Les modalités du suivi des effets du projet sur l’environnement ou la santé humaine ; / 3° Les modalités du suivi de la réalisation des mesures prévues au 1° ainsi que du suivi de leurs effets sur l’environnement (…) / II. – Les mesures compensatoires ont pour objet d’apporter une contrepartie aux effets négatifs notables, directs ou indirects, du projet qui n’ont pu être évités ou suffisamment réduits. Elles sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou à proximité de celui-ci afin de garantir sa fonctionnalité de manière pérenne. Elles doivent permettre de conserver globalement et, si possible, d’améliorer la qualité environnementale des milieux. / III. – Le contenu du dispositif de suivi est proportionné à la nature et aux dimensions du projet, à l’importance de ses impacts prévus sur l’environnement ou la santé humaine ainsi qu’à la sensibilité des milieux concernés ».

39. Les dispositions combinées des articles L. 122-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et L. 122-1 et R. 122-14 du code de l’environnement rappelées au point 27 précisent, s’agissant des actes portant déclaration d’utilité publique, la portée du principe dit « de prévention » défini à l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Il en résulte que, si les travaux, ouvrages ou aménagements que ces actes prévoient le justifient, ces derniers doivent, à peine d’illégalité, comporter, au moins dans leurs grandes lignes, compte tenu de l’état d’avancement des projets concernés, les mesures appropriées et suffisantes devant être mises à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi. Ces mesures sont, si nécessaire, précisées ou complétées ultérieurement, notamment à l’occasion de la délivrance des autorisations requises au titre des polices d’environnement.

40. En premier lieu, il résulte des règles qui viennent d’être rappelées que, pour leur application, il incombe seulement à l’auteur de la déclaration d’utilité publique relative à un projet donné de fixer des mesures appropriées en vue d’éviter, de réduire et, lorsque c’est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement, et non, dès lors que l’implantation du projet est déterminée, de mettre à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage des mesures destinées à éviter d’éventuels effets négatifs du projet sur l’environnement en imposant la recherche d’implantations ou de solutions alternatives. Par suite, le moyen tiré de ce que l’annexe 2 de l’arrêté préfectoral du 28 juillet 2021 prévoyant ces mesures méconnaitrait les dispositions et principes cités aux points 38 à 40 ci-dessus ne peut qu’être écarté.

41. D’autre part, l’annexe 2 de l’arrêté préfectoral du 28 juillet 2021 comporte plusieurs mesures d’évitement, de réduction et de compensation des incidences du projet, en particulier en ce qui concerne les zones humides, pour lesquelles sont prévues notamment une adaptation de la période des travaux du chantier, des mesures de gestion des rejets et des déchets et la réhabilitation ou la reconstitution de milieux d’intérêt, en ce qui concerne l’écoulement des eaux, qui doit être pris en charge par le biais notamment de dispositifs de lutte contre la pollution pendant la phase de travaux, une limitation des travaux de déviation du canal de Peyramont limitée au strict nécessaire et la mise en place d’un réseau de collecte et d’ouvrages de rétention avec restitution au milieu récepteur à un débit compatible avec la capacité hydraulique de celui-ci, et en ce qui concerne les espèces protégées, pour la protection desquelles sont notamment prévue la mise en défens des habitats sensibles, des dispositifs dissuasifs pour la petite faune, un prélèvement de sauvetage avant destruction de certains spécimens, la réhabilitation ou la reconstitution de milieux d’intérêt floristique ou faunistique, la mise en place de nichoirs ou de dispositifs de protection, le contournement de la station de crassule mousse et, en ce qui concerne les nuisances, des mesures destinées à la lutte contre les nuisances sonores en phase de chantier ainsi qu’en phase d’exploitation, une configuration architecturale incluant un glacis garantissant une mise à distance de l’établissement par rapport à son environnement de 32 m et un mur de 6 m de haut entre l’établissement et son environnement et la mise en place de protections de façade. Il ressort des pièces du dossier que ces mesures sont en relation avec la description des enjeux en termes d’environnement et les incidences mentionnées dans l’étude d’impact. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures prévues, qui pourront, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, être précisées et complétées à l’occasion de l’examen des demandes d’autorisation au titre de la législation environnementale, seraient inappropriées ou insuffisantes pour permettre d’assurer le respect du principe de prévention et la commune de Muret ne démontre pas qu’elles ne seraient pas à même d’éviter, réduire ou compenser les atteintes à la biodiversité. Ce moyen doit donc être écarté.

S’agissant de la méconnaissance de l’article L. 163-1 du code de l’environnement :

42. A la date d’intervention de l’arrêté attaqué, cet article disposait : « I. – Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité sont les mesures prévues au 2° du II de l’article L. 110-1 et rendues obligatoires par un texte législatif ou réglementaire pour compenser, dans le respect de leur équivalence écologique, les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d’un projet de travaux ou d’ouvrage ou par la réalisation d’activités ou l’exécution d’un plan, d’un schéma, d’un programme ou d’un autre document de planification. / Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité visent un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. Elles doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes. Elles ne peuvent pas se substituer aux mesures d’évitement et de réduction. Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n’est pas autorisé en l’état ».

43. Si la commune de Muret soutient que la déclaration d’utilité publique attaquée méconnaît ces dispositions dès lors que le préfet de la Haute-Garonne n’aurait pas mené à bien la démarche d’évitement géographique des incidences du projet en s’assurant de la possibilité d’implanter le projet sur un autre site et soutient que les mesures d’évitement, réduction et compensation sont de ce fait insuffisantes, ce moyen doit être écarté par les mêmes motifs que le moyen précédent.

S’agissant de l’utilité publique de l’opération :

44. Il appartient au juge, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

45. En premier lieu, la commune de Muret ne conteste pas l’existence d’une finalité d’intérêt général, laquelle ressort au demeurant, en tout état de cause, des pièces du dossier mis à l’enquête publique, qui font état de la nécessité de construire un nouvel établissement pénitentiaire près de Toulouse en raison de la saturation du centre pénitentiaire de Seysses et, plus largement, des établissements relevant de la direction interrégionale des services pénitentiaires de Toulouse.

46. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l’Etat et l’APIJ ne disposent pas de la maîtrise foncière des terrains concernés. Par ailleurs, si la commune de Muret soutient que des terrains disponibles lui appartenant et situés dans le secteur se trouvant au sud du terrain d’assiette et classés en zone UP par le plan local d’urbanisme pouvaient servir à l’opération et que leur utilisation aurait engendré une moindre expropriation de terres agricoles, il résulte de ce qui a été dit au point 33 du présent jugement que ce secteur, à supposer même qu’il ait offert la possibilité d’y réaliser l’opération en recourant à l’expropriation dans des proportions moindres, a été écarté par l’Etat et l’APIJ en raison des inconvénients qu’il présente. L’APIJ n’était donc pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation ou par le biais d’un moindre recours à cette procédure.

47. En troisième lieu, la commune de Muret fait valoir que le projet présente un impact excessif sur l’agriculture locale, sur les résidents du secteur et d’une aire d’accueil des gens du voyage proche, sur les activités de l’aérodrome de Muret-Lherm et sur les espèces protégées présentes sur le site, et que les travaux et l’exploitation de l’établissement présenteront des nuisances excessives.

48. Il ressort toutefois des pièces du dossier, d’une part, que le projet se borne à prévoir l’expropriation de 17 ha de terres agricoles, dont 11 ha de terres cultivées, à l’exclusion de toute habitation ou bâtiment dédié à une activité économique. Par ailleurs, il résulte de l’étude d’impact et des annexes à l’arrêté déclarant le projet d’utilité publique que si les terrains expropriés présentent une bonne qualité agronomique, seule une surface limitée au regard du vaste secteur agricole jouxtant l’ouest de Muret est expropriée, et des compensations spécifiques à l’activité agricole sont prévues, lesquelles ont reçu un accord unanime de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. D’autre part, le terrain d’assiette du projet se trouve à environ 2 km du centre-ville de Muret, dans un secteur ne comprenant que quelques habitations à proximité immédiate du site et quasiment aucune autre dans un rayon de 700 m autour de celui-ci, ainsi qu’une aire d’accueil des gens du voyage située à plus de 300 m de la limite du terrain d’assiette, de telle sorte que la localisation de l’équipement est de nature à limiter les incidences négatives sur les habitants de la commune de Muret et des alentours. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que des mesures d’évitement et de réduction des nuisances de tous ordres imputables aux travaux et à l’exploitation de l’établissement ont été mises à la charge de l’APIJ, comprenant notamment des mesures de réduction des nuisances liées au chantier, dont des prescriptions s’imposant aux entreprises en vue de limiter les bruits, envols de poussières, dépôts de boue, et de réduction des nuisances sonores, et des mesures liées à l’exploitation, dont un glacis d’au moins 32 m isolant l’établissement et des murs d’enceinte de 6 m de hauteur dans le but d’éviter la communication entre les détenus et des personnes extérieures, des mesures de réduction des nuisances sonores et lumineuses liées au fonctionnement de l’établissement et la création d’un comité de gestion des relations entre ces derniers et l’établissement. S’agissant de la proximité avec l’aérodrome de Muret-Lherm, il ressort de l’étude d’impact, après échange de l’APIJ avec la direction générale de l’aviation civile, que le périmètre du projet se trouve en dehors des zones de survol liés au fonctionnement de cette plateforme. Enfin, s’agissant de l’atteinte aux habitats et aires de reproduction d’espèces protégées et à ces espèces elles-mêmes, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette ne présente pas de sensibilité environnementale majeure et, ainsi qu’il a été dit ci-dessus au point 41 du présent jugement, que l’annexe 2 de l’arrêté préfectoral attaqué met à la charge de l’APIJ des mesures d’évitement, réduction et compensation qui, au vu de l’étude d’impact, réduisent ou suppriment les incidences du projet et dont il n’est pas démontré qu’elles seraient insuffisantes au regard de l’état d’avancement de celui-ci au stade de la déclaration d’utilité publique.

49. Il résulte de ce qui précède que la commune de Muret n’est pas fondée à soutenir que le projet objet de la déclaration d’utilité publique attaqué ne présenterait pas un caractère d’utilité publique.

50. En dernier lieu, si la commune de Muret soutient que dès lors que l’APIJ ne sera pas en mesure d’obtenir une dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées sur le fondement de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, le projet se trouverait privé d’utilité publique. Toutefois, cette circonstance a trait à l’exécution de l’arrêté attaqué et est donc sans incidence sur sa légalité.

51. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Muret n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté préfectoral du 28 juillet 2021 et de l’arrêté du 2 août 2021 lui apportant des rectifications. Sa requête doit donc être rejetée.

Sur les frais relatifs au litige :

52. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Muret au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Muret la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’APIJ et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Muret est rejetée.

Article 2 : La commune de Muret versera à l’APIJ la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Muret, au ministre de l’intérieur et à l’APIJ.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l’audience du 9 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M^me Lequeux, première conseillère

M^me Méreau, conseillère

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2026.

L’assesseure la plus ancienne,

LEQUEUX

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

Le greffier en chef,