Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 septembre 2023, le 9 avril 2025 et le 27 avril 2025, M^me B… A…, représentée par M^e Herrmann, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 4 juillet 2023 par laquelle le conseil municipal de Montastruc-la-Conseillère a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de cette commune ;

2°) de mettre à la charge de cette commune une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conseillers municipaux n’ont pas eu communication des informations nécessaires avant la tenue du conseil municipal en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; ils n’ont pas bénéficié d’un délai suffisant pour étudier les éléments qui leur étaient soumis ;

- la convocation des conseillers municipaux n’était assortie ni d’une note de synthèse, en méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, ni du projet de délibération ;

- cette convocation n’a pas été mentionnée au registre des délibérations, ni affichée ou publiée en méconnaissance de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;

- aucune étude environnementale n’a été réalisée en méconnaissance de l’article L. 104-1 du code de l’urbanisme ;

- l’enquête publique a duré moins d’un mois en méconnaissance de l’article L. 123-9 du code de l’environnement ;

- le commissaire enquêteur n’a pas reçu le maître d’ouvrage en méconnaissance de l’article 141 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ;

- l’enquête publique a été irrégulièrement menée dès lors que le commissaire enquêteur n’a ni prolongé l’enquête afin d’obtenir les documents permettant de lever les réserves émises ni organisé de réunion publique aux mêmes fins ;

- le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur n’ont pas été publiés avant le 4 juillet 2023 en méconnaissance des articles R.123-11 et R. 123-21 du code de l’environnement ; en outre, ses conclusions, qui ne prennent pas clairement position, sont irrégulières ;

- les modifications apportées au projet après enquête publique sont substantielles ;

- la révision du plan local d’urbanisme méconnaît les objectifs de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ;

- la délibération attaquée est intervenue en méconnaissance de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique ;

- la diminution des terres agricoles engendrée par la modification du plan local d’urbanisme procède d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- le classement de ses parcelles en zone A est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 novembre 2023, le 25 avril 2025 et le 9 mai 2025, la commune de Montastruc-la-Conseillère, représentée par M^e Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M^me A… une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Par ordonnance du 12 mai 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 27 mai suivant.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Camorali ;

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ;

- les observations de M^e Herrmann, avocat de M^me A… ;

- et les observations de M^e Courrech, avocat de la commune de Montastruc-la-Conseillère.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 13 janvier 2016, le conseil municipal de Montastruc-la-Conseillère a décidé de prescrire la révision de son plan local d’urbanisme (PLU). Par une délibération du 4 juillet 2023, dont M^me A… demande l’annulation, cette même autorité a approuvé cette révision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ».

Les mesures de publicité prévues pour la convocation du conseil municipal par l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ne sont pas prescrites à peine de nullité des délibérations. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales doit, en tout état de cause, être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) ». Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ».

Il résulte des dispositions citées au point précédent que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications, conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

En l’espèce, il ressort du courriel du 28 juin 2023 que les conseillers municipaux n’ont pas eu communication d’une note explicative de synthèse sur la révision du PLU. Toutefois, il ressort de ce même courriel que ces derniers ont notamment eu communication, six jours avant la tenue du conseil, du projet de délibération, qui comportait le résumé des avis des personnes publiques associées et, en annexe, le tableau récapitulant les modifications apportées après l’enquête publique, ainsi qu’un lien hypertexte permettant de télécharger l’ensemble des pièces du dossier relatives à la révision du PLU. Dans ces conditions, et alors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que des conseillers municipaux auraient sollicité des informations complémentaires, les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 104-2 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « Font également l’objet de l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l’usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d’urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s’appliquent, de la nature et de l’importance des travaux et aménagements qu’ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; (…) ». Selon l’article L. 104-3 du même code, dans sa version applicable au litige : « Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, les procédures d’évolution des documents mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l’étude environnementale réalisée lors de leur élaboration. ».

Il ressort des pièces du dossier que la mission régionale d’autorité environnementale de Haute-Garonne a, par une décision du 8 décembre 2021, dispensé d’évaluation environnementale le projet de révision du PLU de Montastruc-la-Conseillère. Ce projet, qui a notamment pour objet de recentrer l’urbanisation autour du centre-bourg, bien que conduisant à une diminution des espaces agricoles, entraîne, en revanche, un accroissement des espaces classés en zone naturelle ainsi qu’une diminution des zones à urbaniser. Enfin, s’il conduit à une ouverture à l’urbanisation de certaines zones, cette augmentation ne représente qu’environ 1% de l’ensemble du territoire de la commune. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la révision contestée aurait des effets notables sur l’environnement. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que cette révision aurait dû être précédée d’une évaluation environnementale doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 123-9 du code de l’environnement : « La durée de l’enquête publique est fixée par l’autorité compétente chargée de l’ouvrir et de l’organiser. Elle ne peut être inférieure à trente jours pour les projets, plans et programmes faisant l’objet d’une évaluation environnementale. / La durée de l’enquête peut être réduite à quinze jours pour un projet, plan ou programme ne faisant pas l’objet d’une évaluation environnementale. (…) ».

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que l’enquête publique a duré plus de quinze jours, soit du 2 janvier au 31 janvier 2023. Si les 29 et 30 janvier 2023, le site internet de la commune était inaccessible, le projet est toutefois resté disponible pendant cette période en mairie. Dans ces conditions, et alors que la requérante n’allègue pas que cet incident ait significativement restreint la possibilité pour toute personne intéressée de prendre connaissance du projet, d’en mesurer les impacts et d’émettre des observations, celle-ci n’est pas fondée à soutenir que la durée de l’enquête publique était insuffisante.

En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 123-13 du code de l’environnement : « I. – Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête conduit l’enquête de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l’enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l’arrêté d’ouverture de l’enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. / II. – Pendant l’enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête reçoit le maître d’ouvrage de l’opération soumise à l’enquête publique à la demande de ce dernier. Il peut en outre : – recevoir toute information et, s’il estime que des documents sont utiles à la bonne information du public, demander au maître d’ouvrage de communiquer ces documents au public ; – visiter les lieux concernés, à l’exception des lieux d’habitation, après en avoir informé au préalable les propriétaires et les occupants ; – entendre toutes les personnes concernées par le projet, plan ou programme qui en font la demande et convoquer toutes les personnes dont il juge l’audition utile ; – organiser, sous sa présidence, toute réunion d’information et d’échange avec le public en présence du maître d’ouvrage. (…) ». Aux termes de l’article L. 123-15 du même code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l’enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête par l’autorité compétente pour organiser l’enquête, après avis du responsable du projet. / (…) / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l’enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. (…) ».

Alors que les dispositions issues de l’article 141 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité n’étaient, à la date du projet en cause, plus en vigueur, il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur ne reçoit désormais le maître d’ouvrage de l’opération soumise à enquête uniquement à la demande de ce dernier. Or la requérante n’allègue ni n’établit qu’une telle demande n’aurait pas été satisfaite. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a organisé une réunion à la mairie de Montastruc-la-Conseillère pour évoquer les observations émises sur le projet de révision le 13 février 2023. Par suite, le moyen tiré d’un vice de procédure soulevé à ce titre doit être écarté.

En sixième lieu, la seule circonstance que le commissaire enquêteur ait rendu un avis favorable en émettant également des réserves n’est pas de nature à démontrer qu’il n’aurait pas usé suffisamment de ses prérogatives fixées à l’article L. 123-13 du code de l’environnement ni qu’une seconde enquête publique aurait été nécessaire. Par suite, le moyen tiré d’un vice de procédure soulevé à ce titre doit être écarté.

En septième lieu, aux termes de l’article R. 123-21 du code de l’environnement : « (…) L’autorité compétente pour organiser l’enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête sur le site internet où a été publié l’avis mentionné au I de l’article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. ».

Si les dispositions précitées font obligation de tenir à la disposition du public le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur, elles n’imposent pas au conseil municipal de recueillir les observations du public sur ces documents avant d’approuver le PLU. Dans ces conditions, alors même qu’en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ont été mis en ligne sur le site internet de la commune de Montastruc-la-Conseillère le 6 mars 2023, une délibération procédant à cette approbation ne peut être regardée comme illégale du seul fait qu’elle soit intervenue dès la réception par le maire du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur et avant que ces documents ne soient mis à la disposition du public ou publiés sur le site internet de la collectivité. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 123-21 du code de l’environnement doit être écarté.

En huitième lieu, aux termes de l’article L. 153-33 du code de l’urbanisme : « La révision est effectuée selon les modalités définies par la section 3 du présent chapitre relative à l’élaboration du plan local d’urbanisme (…) ». Aux termes de l’article L. 153-21 du même code : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : (…) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l’article L. 153-8. ».

Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

En se bornant à évoquer l’importance tant qualitative que quantitative des modifications apportées à la suite de l’enquête publique et des avis des personnes publiques associées, la requérante n’apporte pas de précisions suffisantes permettant d’apprécier le bien-fondé du moyen qu’elle soulève sur ce point. Il s’ensuit qu’un tel moyen ne peut qu’être écarté.

En neuvième lieu, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L’équilibre entre : (…) / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (…) / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l’usage individuel de l’automobile ; (…) / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 6° bis La lutte contre l’artificialisation des sols, avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme ; (…) ».

En se bornant à soutenir qu’il ressort des avis des personnes publiques associées une difficulté en matière de réduction et de consommation foncières au regard des espaces naturels, agricoles et forestiers mais aussi s’agissant de la densité urbaine insuffisante au regard des préconisations du schéma de cohérence territoriale, M^me A… ne conteste pas sérieusement le fait que la révision approuvée, dont le contenu a été modifié à la suite de ces avis, serait incompatible avec les objectifs de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance ces dispositions doit être écarté.

En dixième lieu, aux termes de l’article 191 de la loi susvisée du 22 août 2021 : « Afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l’artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date. (…) ».

Si l’objectif de zéro artificialisation nette prévoit à terme l’absence de toute artificialisation supplémentaire en 2050, il n’implique toutefois, à la date de la révision en cause, qu’une réduction du rythme d’artificialisation des sols par rapport à la consommation d’espace réalisée les dix années précédentes. Dans ces conditions, et alors que l’objectif de la révision attaquée est de recentrer l’urbanisation autour du bourg de la commune de Montastruc-la-Conseillère, de diminuer la surface des zones à urbaniser, d’augmenter la surface des zones naturelles, et que cette révision n’entraîne qu’une augmentation réduite des zones à urbaniser, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent doit être écarté.

En onzième lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-18 du même code : « Les zones urbaines sont dites « zones U ». Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ». Aux termes de l’article R. 151-22 du même code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ». Et aux termes de l’article 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues. ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. L’appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

Il ressort des pièces du dossier que la délibération attaquée a pour effet, notamment, de modifier le classement de 85 hectares de parcelles agricoles, en les reclassant à raison de 76,2 hectares en zone naturelle et, pour le surplus, en zone urbaine ou à urbaniser. En se bornant à se référer à l’avis de la chambre d’agriculture et à soutenir que les projections en termes d’habitat et de surfaces à urbaniser ne répondent pas aux exigences du schéma de cohérence territoriale opposable, M^me A… ne critique pas sérieusement la légalité des reclassements ainsi opérés. Par suite, le moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation soulevé à ce titre doit être écarté.

En douzième et dernier lieu, les parcelles de la requérante, classées dans le PLU initial en zone à urbaniser, ont été classées, à l’issue de la révision attaquée, en zone agricole. Eu égard à la configuration de ces parcelles qui font déjà l’objet d’une exploitation agricole et qui s’ouvrent à l’ouest et au sud vers de vastes terrains agricoles, ce classement s’inscrit dans les objectifs, d’une part, de préservation des espaces agricoles et de modération de l’artificialisation des sols, et, d’autre part, de recentrage de l’urbanisation dans les zones déjà urbanisées de la commune. Par suite, M^me A… n’est pas fondée à soutenir que le classement de ses parcelles en zone agricole serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération attaquée.

Sur les frais de l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Montastruc-la-Conseillère verse à M^me A… une somme quelconque au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la requérante une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Montastruc-la-Conseillère sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : M^me A… versera à la commune de Montastruc-la-Conseillère une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… A… et à la commune de Montastruc-la-Conseillère.

Délibéré après l’audience du 7 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Meunier-Garner, présidente,

M^me Michel, première conseillère,

M^me Camorali, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 janvier 2026.

La rapporteure,

J. CAMORALI

La présidente,

M.-O. MEUNIER-GARNER

La greffière,

M. C…

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,