Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société civile de construction vente (SCCV) SAMSUD a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler l’arrêté du 26 décembre 2016 par lequel le maire de la commune de Gorbio lui a refusé un permis de construire deux immeubles de 8 logements sur une parcelle située route du sanatorium au lieu-dit B à Gorbio et la décision par laquelle son recours gracieux a été rejeté et d’enjoindre à la commune de Gorbio de lui délivrer le permis de construire.

Par un jugement n° 1702437 du 6 novembre 2019, le tribunal administratif de Nice a annulé l’arrêté du 26 décembre 2016 et la décision portant rejet du recours gracieux de la SCCV SAMSUD, et a jugé qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d’injonction.

Par un arrêt n° 19MA05781 du 19 novembre 2020, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé par la commune de Gorbio contre ce jugement du 6 novembre 2019.

Par une décision n° 448905 du 1er décembre 2023, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a, sur le pourvoi de la commune de Gorbio, annulé cet arrêt du 19 novembre 2020 et renvoyé l’affaire devant la Cour.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 20 décembre 2019, le 23 juin 2020, le 21 juillet 2020, le 15 septembre 2020 et le 20 décembre 2023, la commune de Gorbio, représentée par M^e Boulard, demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 6 novembre 2019 ;

2°) de rejeter la demande de la SCCV SAMSUD devant le tribunal administratif de Nice ;

3°) de mettre à la charge de la SCCV SAMSUD la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le moyen tiré de la méconnaissance de la règle du contradictoire est inopérant car la SCCV SAMSUD n’a pas obtenu de permis de construire tacite ;

— sur la mauvaise insertion des parkings, la commune a pris en compte les pièces complémentaires déposées par le pétitionnaire ;

— la SCCV SAMSUD n’était pas en possession d’une autorisation de défrichement et ne pouvait donc pas obtenir de permis de construire en application de l’article L. 425-6 du code de l’urbanisme et de l’article 341-7 du code forestier ;

— le SIECL a émis un avis défavorable sur la desserte par l’eau potable.

Par des mémoires en défense enregistrés le 11 juin 2020, le 8 juillet 2020, le 18 août 2020 et le 4 janvier 2024, la SCCV SAMSUD, représentée par M^e Pensa Bezzina, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Gorbio en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Gorbio ne sont pas fondés.

Un mémoire a été enregistré le 2 octobre 2020, présenté pour la SCCV SAMSUD, et non communiqué en application des dispositions de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

Un mémoire a été enregistré le 8 février 2024, présenté pour la commune de Gorbio, et non communiqué en application des dispositions de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

La présidente de la Cour a désigné M. d’Izarn de Villefort, président assesseur, pour présider la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code forestier ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. d’Izarn de Villefort,

— les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

— et les observations de M^e Pensa Bezzina, représentant la SCCV SAMSUD.

Considérant ce qui suit :

1. La SCCV SAMSUD a déposé le 22 juillet 2016 une demande de permis de construire deux immeubles comportant 8 logements sur un terrain cadastré section C n° 1475, 1472, 395, 394, 393 et 392, situées route du Sanatorium, au lieu-dit B, à Gorbio. Par un arrêté du 26 décembre 2016, le maire de Gorbio a refusé le permis de construire demandé. Par un jugement du 6 novembre 2019, dont la commune de Gorbio relève appel, le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté.

Sur la nature de la décision contestée :

2. Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ». L’article L. 424-2 du même code dispose que : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction. / Un décret en Conseil d’Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis ».

3. S’agissant du dépôt et de l’instruction des demandes de permis de construire, l’article R. 423-3 du code de l’urbanisme prévoit que : « Le maire affecte un numéro d’enregistrement à la demande () et en délivre récépissé dans des conditions prévues par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme ». L’article R. 423-4 du même code dispose que : « Le récépissé précise le numéro d’enregistrement et la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l’article L. 424-2 () ». Aux termes de l’article R. 423-19 du même code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. » Aux termes de l’article R. 423-22 : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur () la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». L’article R. 423-23 de ce code fixe les délais de droit commun, qui sont, pour un permis de construire, de deux ou trois mois selon les cas, tandis que la modification du délai de droit commun est prévue dans les seuls cas et conditions mentionnés aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code. La notification de la majoration, de la prolongation ou de la suspension du délai d’instruction est régie par les articles R. 423-42 à R. 423-45 du code de l’urbanisme. L’instruction des demandes de permis de construire comporte, dans les cas et conditions prévus par la partie réglementaire du code de l’urbanisme, la consultation des personnes publiques, services ou commissions intéressés, en particulier l’architecte des Bâtiments de France, ou une enquête publique. Enfin, l’article R. 423-41 du code de l’urbanisme précise, dans sa version applicable, que : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-38 n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ».

4. En l’absence de dispositions expresses du code de l’urbanisme y faisant obstacle, il est loisible à l’auteur d’une demande de permis de construire d’apporter à son projet, pendant la phase d’instruction de sa demande et avant l’intervention d’une décision expresse ou tacite, des modifications qui n’en changent pas la nature, en adressant une demande en ce sens accompagnée de pièces nouvelles qui sont intégrées au dossier afin que la décision finale porte sur le projet ainsi modifié. Cette demande est en principe sans incidence sur la date de naissance d’un permis tacite déterminée en application des dispositions mentionnées ci-dessus. Toutefois, lorsque du fait de leur objet, de leur importance ou de la date à laquelle ces modifications sont présentées, leur examen ne peut être mené à bien dans le délai d’instruction, compte tenu notamment des nouvelles vérifications ou consultations qu’elles impliquent, l’autorité compétente en informe par tout moyen le pétitionnaire avant la date à laquelle serait normalement intervenue une décision tacite, en lui indiquant la date à compter de laquelle, à défaut de décision expresse, la demande modifiée sera réputée acceptée. L’administration est alors regardée comme saisie d’une nouvelle demande se substituant à la demande initiale à compter de la date de la réception par l’autorité compétente des pièces nouvelles et intégrant les modifications introduites par le pétitionnaire. Il appartient le cas échéant à l’administration d’indiquer au demandeur dans le délai d’un mois prévu par l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme les pièces manquantes nécessaire à l’examen du projet ainsi modifié.

5. La demande de permis de construire déposée par la SCCV SAMSUD, reçue le 22 juillet 2016, porte sur la construction de 2 immeubles collectifs. Il résulte des dispositions du c de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme que le délai d’instruction de droit commun correspondant à cette situation est de trois mois. En l’espèce, le délai initial expirait le 22 octobre 2016.

6. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est compris dans le site inscrit du littoral de Nice à Menton. Ainsi, en application des articles L. 341-1 et R. 341-9 du code de l’environnement et de l’article R. 425-30 du code de l’urbanisme, d’une part, l’exécution des travaux litigieux ne pouvait avoir lieu avant l’expiration d’un délai de quatre mois suivant le dépôt de la demande de permis de construire, valant déclaration, d’autre part, l’avis de l’architecte des Bâtiments de France sur le dossier devait être recueilli. Dès lors, ce projet, qui relevait de l’un des régimes d’autorisation prévus par d’autres législations ou réglementations que le code de l’urbanisme mentionnés aux articles R. 425-1 à R. 425-32 du code de l’urbanisme entrait dans le champ d’application du a de l’article R. 423-24 du même code prévoyant dans cette hypothèse que le délai d’instruction de droit commun est majoré d’un mois. Toutefois, le service instructeur n’a pas notifié au pétitionnaire une modification du délai d’instruction dans le délai d’un mois à compter du dépôt en mairie du dossier de demande de permis de construire, comme le prévoit l’article R. 423-18. Par suite, le délai n’a pas été modifié sur ce fondement.

7. La commune de Gorbio fait état d’une demande adressée par le service instructeur au pétitionnaire portant sur la fourniture de 4 exemplaires supplémentaires de certaines pièces jointes à la demande de permis et d’un exemplaire complet de celui-ci. Elle produit copie d’un courrier en ce sens adressé initialement à M^me A à Monaco et daté du 19 août 2016 mais portant des mentions manuscrites signalant qu’il s’agit d’un 2ème envoi et indiquant la date du 24 août 2016 ainsi que la SCCV SAMSUD comme destinataire, ayant son siège à Caen. Le formulaire CERFA de la demande désigne M^me A comme la personne à laquelle devaient être adressés les courriers du service instructeur. Celle-ci a, par un courrier daté du 29 août 2016, reçu le même jour, faisant référence à une demande du « 16 août 2016 », effectivement satisfait à la demande de pièces dont s’agit. Si la SCCV SAMSUD soutient qu’elle a reçu le courrier du 24 août 2016 le 26 août suivant, elle ne conteste pas que M^me A a reçu celui du 19 août 2016 dans le délai d’un mois suivant le dépôt du dossier de la demande de permis de construire, soit jusqu’au 22 août 2016. Dans ces conditions, le délai d’instruction de trois mois a recommencé à courir à compter de la réception en mairie des pièces demandées, le 29 août 2016 et ce, jusqu’au 29 novembre suivant.

8. Il ressort des pièces du dossier que la SCCV SAMSUD a déposé spontanément une pièce complémentaire, reçue en mairie le 27 octobre 2016, concernant l’accès au terrain. Cette pièce consiste en un plan d’accès, indiquant l’emplacement du portail, sans que des différences évidentes apparaissent avec les plans initiaux, s’agissant notamment des dimensions et du positionnement de l’ouvrage d’art reliant les emplacements de stationnement et la voie publique de desserte. Eu égard à la portée de son contenu, ce dépôt de pièces ne peut être regardé comme venant modifier le projet ayant fait l’objet de la demande de permis de construire et reste, par suite, sans incidence sur le cours du délai d’instruction.

9. Le 13 octobre 2016, l’architecte des bâtiments de France a considéré que le projet était de nature à altérer l’aspect du site inscrit du littoral de Nice à Menton et a émis en conséquence un avis défavorable. Il a estimé à cet effet que le projet comportait une vaste zone de stationnement terrassée dans le terrain naturel avec un mur de soutènement de 7,20 m de hauteur et qu’un essai d’atténuation par des pergolas végétalisées n’était pas satisfaisant. Il a préconisé la conception d’un parking enterré en conservant le terrain naturel, afin de garantir l’insertion dans le paysage constitutif du site inscrit. Il a aussi relevé que le dossier présentait des pièces peu explicites pour une bonne compréhension et que, en particulier, l’ouvrage d’art prévu, qui constituait un élément du paysage, devrait être plus détaillé. Après consultation informelle de l’architecte des bâtiments de France effectuée par courriel le 18 novembre 2016, la SCCV SAMSUD a transmis au service instructeur 5 exemplaires de nouveaux plans de coupes d’implantation du projet, reçues le 25 novembre 2016. Ces plans reproduisent la création d’un parking souterrain en pied de pente, s’accompagnant d’un aménagement paysager et d’un nouvel accès piétonnier aux immeubles. L’importance de ces modifications, reçues quelques jours seulement avant l’expiration du délai d’instruction, la nécessité de consulter à nouveau l’architecte des bâtiments de France et l’absence d’autres pièces que les plans de coupe faisaient obstacle à ce que leur examen puisse être effectué dans le délai d’instruction. Cependant, le service instructeur n’en a pas informé la SCCV SAMSUD, avant la date à laquelle serait normalement intervenue une décision tacite, et ne lui pas indiqué la date à compter de laquelle, à défaut de décision expresse, la demande modifiée sera réputée acceptée. Il en résulte qu’un permis de construire tacite est né le 29 novembre 2016 et que l’arrêté du 26 décembre 2016 portant refus de délivrer ce permis s’analyse comme un retrait de ce permis de construire tacite.

Sur la légalité de la décision contestée :

10. Aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire (), tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ».

11. En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 () sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». L’article L. 122-1 du même code dispose que : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ». Selon l’article L. 211-2 de ce code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent () une décision créatrice de droits () ».

12. La décision portant retrait d’une décision de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant au titulaire de cette autorisation d’urbanisme d’être informé de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l’autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l’article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d’une décision de non-opposition à déclaration préalable que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s’il ressort de l’ensemble des circonstances de l’espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.

13. Il est constant que la société pétitionnaire n’a pas été informée de la mesure de retrait envisagée, ni qu’elle n’a pas été mise en mesure de présenter ses observations préalablement à l’intervention de la décision retirant le permis de construire tacite né le 29 novembre 2016. Dans ces conditions, et alors qu’il n’est fait état en défense d’aucune situation d’urgence, cette décision de retrait a été prise au terme d’une procédure irrégulière. Il ressort de l’ensemble des circonstances de l’espèce que la société pétitionnaire a été effectivement privée de la garantie évoquée au point 12.

14. En deuxième lieu, le maire de Gorbio a, après avoir cité dans son arrêté les éléments rappelés au point 9 figurant dans l’avis émis par l’architecte des bâtiments de France le 13 octobre 2016, estimé que les pièces modificatives déposées en mairie le 25 novembre 2016 n’avaient pas pu être prises en compte au stade de l’instruction auquel était le dossier et auraient dû, en tout état de cause, être accompagnées d’autres éléments modifiés, tels que notice décrivant le projet, plan de masse et de façades ou documents graphiques d’insertion. Ce motif est entaché d’une erreur de droit dans la mesure où, ainsi qu’il a été exposé au point 4, le maire ne pouvait opposer au pétitionnaire ni un nouveau délai d’instruction sans l’en informer, dans le délai d’instruction initial, ni l’insuffisance du dossier sans l’inviter à produire les pièces manquantes selon la procédure prévue à l’article R. 423-18 du code de l’urbanisme. En revanche, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation ne peut être accueilli dès lors que la SCCV SAMSUD ne se réfère notamment à aucune disposition du code de l’urbanisme ou du plan local d’urbanisme.

15. En troisième lieu, aux termes de l’article UD 4 du règlement du plan local d’urbanisme de Gorbio, relatif à la desserte par les réseaux : « 1- Eau potable : toute construction ou installation nouvelle doit être raccordée au réseau public de distribution d’eau potable dans des conditions satisfaisantes, compte tenu de la destination et des besoins des constructions existantes () ».

16. Le maire de Gorbio a relevé également dans son arrêté que le projet ne respectait pas ces dispositions dès lors que, dans son avis du 3 octobre 2016, la société Orfeo-Veolia, concessionnaire du réseau du syndicat intercommunal des eaux des corniches et du littoral (SIECL), avait indiqué que la desserte en eau du terrain ne pourrait être assurée en l’état. Cet avis du concessionnaire mentionne que cette desserte nécessite une extension du réseau de distribution de l’eau potable sur une distance de 420 mètres pour un coût estimatif de 152 000 euros hors taxes. Alors même que la SCCV SAMSUD a fait savoir qu’elle était en mesure de financer cette extension, le terrain ne peut être regardé comme effectivement raccordé au réseau de distribution d’eau potable. Ainsi, ce motif est de nature à justifier le refus de permis de construire contesté.

17. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 341-3 du code forestier : « Nul ne peut user du droit de défricher ses bois et forêts sans avoir préalablement obtenu une autorisation. / L’autorisation est délivrée à l’issue d’une procédure fixée par décret en Conseil d’Etat. / La validité des autorisations de défrichement est fixée par décret. () ». Aux termes de l’article L. 425-6 du code de l’urbanisme : « Conformément à l’article L. 341-7 du nouveau code forestier, lorsque le projet porte sur une opération ou des travaux soumis à l’autorisation de défrichement prévue aux articles L. 341-1 et L. 341-3 du même code, celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance du permis ». Aux termes de l’article R. 431-19 du même code : « Lorsque les travaux projetés nécessitent une autorisation de défrichement en application des articles L. 341-1, L. 341-3 ou L. 214-13 du code forestier, la demande de permis de construire est complétée par la copie de la lettre par laquelle le préfet fait connaître au demandeur que son dossier de demande d’autorisation de défrichement est complet, si le défrichement est ou non soumis à reconnaissance de la situation et de l’état des terrains et si la demande doit ou non faire l’objet d’une enquête publique. ».

18. Le maire a retenu un troisième motif pour refuser à la SCCV SAMSUD la délivrance d’un permis de construire en considérant que le terrain d’assiette du projet, soumis à autorisation de défrichement, avait fait l’objet de deux décisions de refus de la part du préfet des Alpes-Maritimes. Sur ce point, par décisions du 30 septembre 2013 et du 13 mai 2016, le préfet a refusé de délivrer à M. A et à cette société cette autorisation pour le même terrain, les superficies à défricher étant respectivement de 0,2210 ha et de 0,2158 ha en vue de la construction de 3 immeubles. Par arrêté du 20 juin 2011, le préfet a délivré au précédent propriétaire du terrain et pour ce même terrain une autorisation de défrichement portant sur une surface de 0,2510 ha. Le pétitionnaire avait joint cette autorisation à la demande de permis de construire avec une lettre de l’ancienne propriétaire donnant son accord à l’exécution du défrichement. Cependant, le préfet n’a pas prononcé le transfert de cette autorisation au bénéfice de la SCCV SAMSUD à la date de l’arrêté attaqué, laquelle ne peut donc utilement soutenir que cette autorisation n’était pas caduque à cette date.

19. Il résulte des dispositions de l’article L. 425-6 du code de l’urbanisme ainsi que de celles des articles R. 423-29 et R. 431-19 du même code et du 12° de l’article R. 341-1 du code forestier qui assurent la coordination de l’instruction des demandes de permis de construire et des demandes d’autorisation de défrichement, que l’autorisation de défrichement, lorsqu’elle est requise, doit être obtenue préalablement à la délivrance du permis sans qu’il soit nécessaire qu’elle l’ait été préalablement au dépôt même de la demande de permis de construire. Ainsi, la SCCV SAMSUD n’est pas fondée à soutenir que l’absence d’autorisation de défrichement ne lui serait pas opposable faute pour le service instructeur de lui avoir adressé une demande de pièce correspondant à ce document sur le fondement de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, la circonstance que le maire de Gorbio a retiré le permis tacite dont le pétitionnaire était devenu titulaire sans avoir mis en œuvre au préalable une procédure contradictoire et donc en omettant de lui indiquer les motifs de retrait envisagés est sans incidence sur le bien-fondé des motifs retenus.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Gorbio n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé l’arrêté du 26 décembre 2016.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCCV SAMSUD, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Gorbio, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Gorbio une somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature exposés par la SCCV SAMSUD.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Gorbio est rejetée.

Article 2 : La commune de Gorbio versera à la SCCV SAMSUD une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Gorbio et à la société civile de construction vente SAMSUD.

Délibéré après l’audience du 23 mai 2024, où siégeaient :

— M. d’Izarn de Villefort, président,

— M. Claudé-Mougel, premier conseiller,

— M. Lombart, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024.nb