Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la délibération du 20 janvier 2020 par laquelle le conseil municipal de Plouvorn (Finistère) a approuvé le plan local d’urbanisme de cette commune ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2004104 du 1er décembre 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 3 février et 28 novembre 2024, M. B… A…, représenté par M^e Josselin, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er décembre 2023 ;

2°) d’annuler la délibération du 20 janvier 2020 par laquelle le conseil municipal de Plouvorn a approuvé le plan local d’urbanisme de cette commune ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Plouvorn le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A… soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier ; il est insuffisamment motivé s’agissant de la réponse au moyen tiré de l’irrégularité de la convocation des membres du conseil municipal ;

- les conseillers municipaux n’ont pas été régulièrement convoqués aux séances du conseil municipal des 15 octobre 2018, 25 février 2019 et 20 janvier 2020 ;

- l’information des conseillers municipaux n’a pas été assurée conformément aux dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- il n’est pas démontré que l’avis d’enquête publique a été diffusé conformément aux dispositions de l’article R. 123-11 du code de l’environnement ;

- le rapport de présentation est insuffisant ;

- le rapport de la commissaire enquêtrice est entaché d’erreur de fait ;

- la délibération attaquée méconnaît le principe d’équilibre prévu par les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ainsi que le principe de modération de la consommation de l’espace prévu par le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme ;

- elle méconnaît, s’agissant du secteur de Kerriou, le schéma de cohérence territoriale du Léon ;

- le classement en zone A du règlement du plan local d’urbanisme n’est pas cohérent avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables définis par ses auteurs ;

- le classement en zone A du règlement graphique du plan local d’urbanisme de la parcelle cadastrée section F n° 228 est entaché d’erreurs de fait, de droit et d’erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2024, la commune de Plouvorn représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. A… une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté pour la commune de Plouvorn a été enregistré le 22 janvier 2025 et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Dubost,

- les conclusions de M^me Ody, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Cousin-Lescarmure, représentant la commune de Plouvorn.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 20 janvier 2020, le conseil municipal de Plouvorn (Finistère) a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune. M. B… A…, propriétaire de la parcelle cadastrée section F n° 228, a formé un recours gracieux à l’encontre de cette délibération qui a été implicitement rejeté. M. A… a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler ces décisions. Il relève appel du jugement du 1er décembre 2023 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ».

Il ressort du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rennes, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments présentés à l’appui des moyens soulevés par M. A…, a indiqué de manière suffisamment précise, au point 3 du jugement attaqué, les motifs pour lesquels il a écarté le moyen tiré de ce que les conseillers municipaux n’auraient pas été régulièrement convoqués aux séances du conseil municipal des 15 octobre 2018, 25 février 2019 et 20 janvier 2020. Ainsi, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du jugement attaqué doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les moyens tirés de l’irrégularité de la convocation des conseillers municipaux :

Aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. (…) » et aux termes de l’article L. 2121-11 du même code : « Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (…) ».

Par des délibérations des 15 octobre 2018, 25 février 2019 et 20 janvier 2020, le conseil municipal de Plouvorn a successivement débattu des orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d’urbanisme (PLU), arrêté le PLU, puis approuvé ce dernier. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été convoqués aux séances du conseil municipal des 15 octobre 2018, 25 février 2019 et 20 janvier 2020 par des courriers électroniques de la responsable des affaires générales des 10 octobre 2018, 20 février 2019 et 14 janvier 2020. La circonstance que le courrier électronique adressé le 14 janvier 2020 mentionne dans son intitulé « Erratum Convocation au conseil municipal du lundi 20 janvier 2020 », ne permet pas d’établir que les conseillers municipaux n’auraient pas été convoqués dans les conditions prévues par les dispositions citées au point 4. En outre, il ressort des attestations produites en défense que les conseillers municipaux ont reçu les convocations adressées par courriers électroniques les 10 octobre 2018, 20 février 2019 et 14 janvier 2020, lesquelles indiquaient les questions portées à l’ordre du jour de chaque conseil municipal. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les conseillers municipaux n’auraient pas été régulièrement convoqués aux séances des conseils municipaux des 15 octobre 2018, 25 février 2019 et 20 janvier 2020 doivent être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisante information des conseillers municipaux :

Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

Il résulte du droit général à l’information reconnu aux membres d’un conseil municipal par les dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision d’un plan local d’urbanisme doivent disposer, en temps utile, de l’ensemble du projet de plan que la délibération a pour objet d’approuver, et doivent pouvoir obtenir, le cas échéant, communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan.

Il ressort des pièces du dossier notamment des courriers électroniques des 10 octobre 2018, 20 février 2019 et 14 janvier 2020 et des attestations produites en défense que, d’une part, les conseillers municipaux ont été informés de la possibilité de consulter le projet de PLU mis à leur disposition en mairie, préalablement à la séance du 25 février 2019, et d’autre part, qu’étaient joints aux courriels de convocation le projet d’aménagement et de développement durables qui devait être débattu le 15 octobre 2018 ainsi qu’un lien électronique pour télécharger l’entier dossier du PLU avant la séance du 20 janvier 2020. Si M. A… soutient que le courrier en date du 18 janvier 2020, par lequel il a demandé au maire de porter à la connaissance des conseillers municipaux le fait que sa parcelle n’était plus cultivée depuis 2017, aurait dû leur être communiqué, aucun texte ni aucun principe n’impose au maire de communiquer spontanément à tous les membres du conseil municipal une observation émise par un administré au sujet de la délibération soumise au vote. En outre, si M. A… fait valoir que la délibération contestée mentionnerait de manière erronée que la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAE) aurait émis un avis sur le projet de PLU, alors au demeurant qu’en application de l’article R. 122-7 du code de l’environnement, en l’absence d’avis émis dans le délai, celle-ci est réputée n’avoir pas d’observation à émettre, cette seule circonstance n’est pas de nature à établir que les conseillers municipaux n’auraient pas eu accès à l’information nécessaire à l’exercice de leur mandat. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que des conseillers municipaux auraient sollicité, sans toutefois l’obtenir, communication d’un document qu’ils estimaient nécessaire pour se prononcer utilement sur cette affaire. Dans ces conditions, le requérant n’est pas fondé à soutenir que les conseillers municipaux auraient été insuffisamment informés et n’auraient ainsi pu exercer utilement leur mandat. Le moyen doit par suite être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-11 du code de l’environnement :

Aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire. » et aux termes de l’article R. 123-11 du code de l’environnement : « « I. – Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d’importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l’enquête. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier, et notamment des extraits de presse produits que l’avis d’enquête publique, qui s’est tenue du 2 octobre au 6 novembre 2019, a fait l’objet d’une publication dans les quotidiens régionaux Le télégramme et Ouest France les 11 septembre et 5 octobre 2019. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-11 du code de l’environnement doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de fait entachant le rapport de la commissaire enquêtrice :

Aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’environnement : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision. ». Aux termes de l’article R. 123-19 du même code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (…) ».

Il résulte de ces dispositions que la commissaire enquêtrice conduit une enquête destinée à permettre non seulement aux personnes habitant la commune de prendre une connaissance complète du projet et de présenter leurs observations, suggestions et contre-propositions, mais également à l’autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information et ainsi de l’éclairer dans ses choix. Si ces dispositions n’imposent pas à la commissaire enquêtrice de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, sans qu’elle puisse renoncer à se prononcer sur tout ou partie du projet, quand bien même certains éléments du projet soumis à enquête publique seraient concernés par une procédure contentieuse en cours à la date de son rapport.

Le rapport de la commissaire enquêtrice décrit le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies, comporte le rappel de l’objet du projet et la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier de l’enquête, présente une synthèse des observations du public, analyse les propositions produites durant l’enquête et comprend dans une présentation séparée, les conclusions motivées de la commissaire enquêtrice. Si M. A… fait valoir que le rapport mentionne de manière erronée que la parcelle cadastrée section F n° 228 est cultivée, le rapport de la commissaire enquêtrice mentionne, après avoir rappelé les avis des personnes publiques associées et du public « Avis de la municipalité : (…) Les parcelles F n° 228, 229, 231 et 232 sont aujourd’hui cultivées par l’Earl Quéré », avant d’émettre son avis sur le classement de la parcelle en estimant notamment que le classement en zone A de cette parcelle est cohérent par rapport aux orientations du PADD et des documents supra-communaux. Les pièces du dossier ne permettent donc pas d’établir que le rapport de la commissaire enquêtrice serait entaché d’erreur de fait et le moyen doit donc être écarté

En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisance du rapport de présentation :

Aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; (…) » et aux termes de l’article L. 151-4 du même code : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements notamment sportifs, et de services. (…) Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ».

En premier lieu, la circonstance alléguée selon laquelle le rapport de la commissaire enquêtrice comporterait une erreur de fait n’est pas de nature à établir l’insuffisance du rapport de présentation du PLU.

En second lieu, il ressort des pièces du dossier qu’après avoir réalisé un diagnostic portant sur la démographie et le développement urbain de la commune, les auteurs du PLU ont entendu prévoir la création de 230 logements supplémentaires pour la période 2018-2030. A ce titre, ils ont tenu compte de la croissance démographique pour la période 1999 à 2014 qui s’établit à 0,60 % par an, ce qui a conduit, sur les quinze dernières années, à l’accueil de 250 habitants supplémentaires. Les auteurs du PLU ont ainsi retenu une prévision démographique d’accroissement de la population à hauteur de 252 habitants pour la période 2018-2030, soit un taux de croissance de 0,70 %. En outre, ils ont tenu compte d’un taux d’occupation par logement de 2,30 personnes pour la période contre 2,50 en 2018 afin de tenir compte, d’une part, du vieillissement de la population et, d’autre part, du phénomène de desserrement des ménages. Par ailleurs, il ressort du rapport de la commissaire enquêtrice que les services de l’État ont estimé que « les objectifs fixés par la commune semblent réalisables et ne procèdent pas d’une vision surestimée du développement futur de la commune », la commissaire enquêtrice estimant quant à elle que « l’évolution du territoire est donc cohérente avec le PADD et les documents supra-communaux. ». Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que les objectifs de croissance démographique et de construction de logements présenteraient un caractère disproportionné.

Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 151-1 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. (…) ». Aux termes de l’article L. 101-2 du même code : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L’équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l’étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat (…) ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 6° bis La lutte contre l’artificialisation des sols, avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l’adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’économie des ressources fossiles, la maîtrise de l’énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; (…) ».

En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions des articles L. 151-1 et L. 101-2 du code de l’urbanisme n’imposent aux auteurs des plans locaux d’urbanisme que d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. Par suite, le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

Comme il a été dit au point 16, le rapport de présentation permet de justifier de l’objectif de création de 230 logements à l’horizon 2030. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que pour la période 2008-2017, 11,98 hectares du territoire communal ont été consommés pour des opérations à destination d’habitat dont près de 10 hectares en extension de l’urbanisation existante. Le PLU contesté vise à modérer la consommation foncière en extension de l’enveloppe urbaine et a ainsi identifié 11,84 hectares de potentiel foncier pour l’habitat au sein de l’enveloppe urbaine du bourg de Plouvorn, notamment au sein du secteur de Kerriou. Ainsi seuls 3,86 hectares ont été identifiés comme pouvant présenter des opérations de construction à destination de l’habitat en extension de l’enveloppe urbaine de Plouvorn. Enfin, il ressort du rapport de la commissaire enquêtrice que les parcelles classées en zone urbaine (U) et à urbaniser (AU) représentent 4,02 % du territoire communal alors que celles qui sont classées en zone agricole (A) et naturelle (N) en représentent 95,98 %. Par suite, il ressort des pièces du dossier que le PLU participe à l’objectif de modération de la consommation foncière et le moyen tiré de l’incompatibilité de la délibération contestée avec les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompatibilité du plan local d’urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Léon :

Aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; (…) ».

Il résulte de ces dispositions qu’il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

Le document d’orientations générales du SCOT du Léon, approuvé le 13 avril 2010, indique que : « Les constructions nouvelles seront prioritairement implantées à l’intérieur des zones urbanisées (dents creuses) ou en continuité directe de ces dernières, de sorte à prolonger la trame urbaine existante. A minima, les projets de développement de l’habitat devront respecter une densité moyenne différenciée selon leur situation, soit : – de 25 logements par hectare en continuité directe des centres-bourgs et centres-villes, Le centre-bourg ou centre-ville comprend la partie centrale de l’espace urbanisé qui regroupe en général les services et équipements de proximité et qui est caractérisé par un habitat plus ancien et plus dense. – de 15 à 20 logements par hectare en extension périphérique des villes et des bourgs. Une extension périphérique est une extension urbaine éloignée du centre-bourg, mais en continuité de l’espace urbanisé. Elle peut être séparée de ce dernier par un espace vert ou naturel qui contribue par sa vocation et sa fonction à la qualité urbaine, soit par une voie de communication. de 12 à 15 logements par hectare dans les villages à conforter selon les PLU. (…) ».

Il ressort du rapport de présentation que les auteurs du PLU ont indiqué que l’urbanisation du secteur de Kerriou devait être réalisé en tenant compte d’un objectif de densité moyenne de 20 logements par hectare. Ce secteur de Kerriou situé à proximité du centre-bourg de Plouvorn est inclus au sein de l’enveloppe urbaine communale et n’en constitue pas une extension. Par ailleurs, il ressort du rapport de présentation du PLU que la commune de Plouvorn présente, pour la période 2008-2017 une densité par hectare de 11,80 logements nettement inférieure aux moyennes prescrites par le SCOT du Léon. Dans ce contexte les auteurs du PLU ont souhaité, en tenant compte des caractéristiques de la commune, augmenter de manière significative cette densité pour la porter à 18,5 logements par hectare, en fixant une densité minimum de « 25 logements à l’hectare en cœur de bourg, 20 logements à proximité immédiate du cœur de bourg et dans le secteur de Kerriou, 5 logements à l’hectare en périphérie du bourg et dans les secteurs en extension ». Dans ces conditions, la seule circonstance que s’agissant du secteur de Kerriou, les auteurs du PLU aient fixé un objectif de densité de 20 logements par hectare pour l’aménagement de ce secteur n’est pas incompatible avec les orientations et objectifs du SCOT du Léon.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’incohérence des documents du PLU :

Aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s’applique. ». En vertu de l’article L. 151-4 du même code, le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Aux termes de l’article L. 151-5 dudit code : « Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (…). ». Aux termes du I de l’article L. 151-8 de ce code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ».

Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

En premier lieu, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) indique que la « commune de Plouvorn est marquée par une organisation spatiale claire et lisible, autour de l’agglomération du bourg. Aussi, le projet de PLU entend conforter cette polarité par un développement privilégié de l’habitat, des services, des activités et des équipements au sein de la centralité, de manière à favoriser la dynamique de centralité ». Il entend à ce titre « favoriser la densification urbaine au sein de la centralité du bourg de Plouvorn », « éviter les extensions urbaines à vocation d’habitat en périphérie du bourg », « modérer la consommation d’espace » et « réduire les extensions de réseau (eau potable, assainissement…) en urbanisant à proximité immédiate des réseaux existants, soit en privilégiant l’urbanisation au sein et en périphérie immédiate de l’agglomération du bourg de Plouvorn ». Le PADD fixe également pour objectif d’ « encadrer la présence de tiers au sein de l’espace rural » au motif que la « protection de l’espace rural constitue un enjeu majeur dans le cadre de la préservation de l’espace agricole qui constitue un pilier économique du territoire. Cette protection de l’espace rural représente également un enjeu majeur dans le cadre de la préservation et la mise en valeur des paysages et des continuités écologiques, support de biodiversité. ».

Comme il a été dit au point 20, il ressort des pièces du dossier que le PLU a identifié, pour satisfaire à l’objectif de création de 230 logements à l’horizon 2030, un potentiel foncier de 11,84 hectares pour l’habitat au sein de l’enveloppe urbaine du bourg de Plouvorn, notamment au sein du secteur de Kerriou. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que ce secteur, d’une superficie d’environ 8 hectares intégralement bâti sur son pourtour, est situé à proximité du centre-bourg de la commune et appartient intégralement à son enveloppe urbaine. Ainsi seuls, 3,86 hectares ont été identifiés pour des opérations d’habitat en extension de l’enveloppe urbaine, ce qui est cohérent avec l’objectif du PADD de modération de la consommation d’espace rappelé au point précédent. Par ailleurs, l’urbanisation préférentielle au sein de l’enveloppe urbaine de Plouvorn, notamment s’agissant du secteur de Kerriou, lequel est situé comme il a été dit à proximité du centre-bourg satisfait également à l’objectif du PADD de réduction des extensions de réseaux. Dans ces conditions, et alors comme il a été dit qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que les objectifs de croissance démographique et de logements retenus pour le territoire à l’échéance 2030 présenteraient un caractère disproportionné, le moyen tiré de l’incohérence des documents du PLU doit être écarté.

En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section F n° 228 est située à proximité immédiate de la zone urbanisée de Plouvorn. Toutefois, cette parcelle qui n’est pas bâtie et dont le potentiel agricole n’est pas contesté, s’ouvre sur un vaste espace à caractère agricole. Dans ces conditions, son classement en zone agricole du règlement du PLU n’est, en tout état de cause, pas de nature à établir une incohérence avec les objectifs du PADD mentionnés au point 27.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’erreur de droit, de fait et d’erreur manifeste d’appréciation entachant le classement de la parcelle cadastrée section F n° 228 :

Aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

D’une part, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

D’autre part, il résulte des dispositions citées au point 30 qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section F n° 228 est située à proximité immédiate de la zone urbanisée de Plouvorn. Toutefois, cette parcelle qui n’est pas bâtie et présentait pour une large part de sa superficie un potentiel agricole à la date d’approbation du PLU, s’ouvre sur un vaste espace dont le caractère agricole n’est pas contesté par le requérant. Par ailleurs, la circonstance que la parcelle ait été classée antérieurement en zone AU du règlement du PLU est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée. Dans ces conditions, compte tenu du parti d’aménagement retenu par les auteurs du PLU mentionné au point 27 et de la localisation de cette parcelle, son classement en zone A du PLU n’est pas entaché d’erreurs de droit et de fait ni d’une erreur manifeste au regard des dispositions de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme.

Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Plouvorn qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A… au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A… une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Plouvorn au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : M. A… versera à la commune de Plouvorn une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et à la commune de Plouvorn.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Rimeu, présidente de chambre,

- M. Rivas, président-assesseur,

- M^me Dubost, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2026.

La rapporteure,

A.-M. DUBOST

La présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.