Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 5 août 2022 et le 13 septembre 2024, la SARL Latour Marliac, représentée par la SELARL Coudray Urbanlaw, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération n° 25/2022 du 10 mars 2022 par laquelle la communauté de communes Lot-et-Tolzac a adopté la modification n°1 du plan local d’urbanisme intercommunal, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux du 6 mai 2022 ;

2°) d’enjoindre à la communauté de communes Lot-et-Tolzac de modifier, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir, le plan local d’urbanisme intercommunal afin de classer la parcelle ZN n° 172 située sur la commune du Temple-sur-Lot en zone AUL ou, à défaut, en zone A ou N, en application des principes du plan d’aménagement et de développement durables et de maîtrise de l’urbanisation définis par le schéma régional d’aménagement, de développement durables et d’égalité des territoires ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Lot-et-Tolzac une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et la condamner aux dépens.

Elle soutient que :

— la délibération n° 25/2022 est entachée d’un vice de procédure au regard des conditions de convocation des conseillers communautaires et des informations et documents qui leur ont été transmis ;

— la modification du plan local d’urbanisme intercommunal qu’elle a approuvée relevait de la procédure de révision ;

— l’engagement de la procédure de modification ne relevait pas de la compétence ou de l’initiative de l’organe délibérant mais de l’exécutif ;

— le projet de modification n’a pas été notifié à l’ensemble des personnes publiques associées ;

— le rapport de présentation est insuffisant : il énonce à tort que le projet n’impacte pas de site Natura 2000, contrevient à l’article L. 411-1 du code de l’environnement et il ne justifie pas suffisamment de la modification du zonage de la parcelle ZN n° 172 de la commune du Temple-sur-Lot ;

— le classement en zone AU1 de la parcelle cadastrée ZN n° 172 est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation car il est contraire aux principes du plan d’aménagement et de développement durables, il méconnaît le principe de gestion économe des espaces naturels et agricoles et il contrevient aux principes de préservation et de remise en état des continuités écologiques et en particulier de protection des zones humides et des stations botaniques ;

— le classement initial en zone AU1a était illégal.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 7 novembre 2022 et le 15 octobre 2024, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la communauté de communes Lot-et-Tolzac, représentée par M^e Tandonnet, conclut :

— au rejet de la requête ;

— et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SARL Latour Marliac sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que la condamner aux dépens.

Elle fait valoir que :

— à titre principal, la requête est irrecevable pour défaut d’intérêt et de qualité pour agir ;

— à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 16 septembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 17 octobre 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Bourdarie,

— les conclusions de M^me Patard, rapporteure publique,

— les observations de M^e Chatel, représentant la SARL Latour Marliac,

— et les observations de M^e Tandonnet représentant la communauté de communes Lot-et-Tolzac.

Considérant ce qui suit :

1. Le 10 mars 2022, le conseil de la communauté de communes de Lot-et-Tolzac a adopté la modification n° 1 de son plan local d’urbanisme intercommunal. La modification a entrainé le classement en zone AU1 (zone d’urbanisation) de la parcelle alors cadastrée ZN n° 76 (ZN n° 172 dorénavant) située sur le territoire de la commune du Temple-sur-Lot auparavant classée en zone AU1a (urbanisation réservée aux hébergements secondaires ou occasionnels). La SARL Latour Marliac exerce son activité sur la commune du Temple-sur-Lot sur un ensemble foncier cadastré section ZN nos 77, 79, 80 et 81, classé en zone AUL (loisir) sur lequel elle exploite le domaine Latour-Marliac, labellisé « Jardin remarquable » par le ministère de la culture. La société requérante a sollicité de la communauté de communes le retrait de la délibération n° 25/2022 du 10 mars 2022 par un recours gracieux du 6 mai 2022. Par sa requête, elle demande au tribunal d’annuler la délibération n° 25/2022 du 10 mars 2022 ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, en vertu de l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / () Pour l’application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. / () ». Aux termes de l’article L. 2121-12 de ce code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ». Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, dans les communautés de communes, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n’ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. D’une part, il ressort des pièces du dossier que les élus du conseil communautaire ont été convoqués le 3 mars 2022 en vue de la séance du 10 mars suivant, respectant le délai de cinq jours francs prévu par ces dispositions. D’autre part, il n’est pas contesté que, dans cette perspective, ils ont été destinataires d’une note explicative de synthèse comportant des développements sur le contenu et les objectifs du projet de modification n° 1 et, en particulier, du changement de classement de la parcelle cadastrée ZN n° 172. Au vu des informations délivrées aux élus, ceux-ci ont été mis à même de saisir les enjeux du projet de délibération et n’ont été privés d’aucune garantie. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure ne peut qu’être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme dans sa version applicable à l’espèce : " Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d’une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. / 4° Soit d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les six ans suivant sa création, n’a pas été ouverte à l’urbanisation ou n’a pas fait l’objet d’acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l’intermédiaire d’un opérateur foncier. / 5° Soit de créer des orientations d’aménagement et de programmation de secteur d’aménagement valant création d’une zone d’aménagement concerté « . Aux termes de l’article L. 153-36 du même code : » Sous réserve des cas où une révision s’impose en application du I de l’article L. 153-31, le plan local d’urbanisme est modifié lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d’aménagement et de programmation ou le programme d’orientations et d’actions ".

6. Il ressort des pièces du dossier que la modification n° 1 du plan local d’urbanisme intercommunal approuvée le 10 mars 2022 avait pour objet de modifier le tracé d’une voie verte, d’autoriser les résidences principales dans le hameau Bateau au Temple-sur-Lot ainsi qu’un certain nombre de changements de destination, de modifier des destinataires d’emplacements réservés, de corriger diverses erreurs matérielles, de permettre des aménagements par déclaration préalable, d’ajouter un moulin à vent à protéger, de corriger la liste des éléments du patrimoine à protéger sur la commune de Tourtrès et de modifier le règlement écrit. Plus spécifiquement, le changement de classement de la parcelle cadastrée ZN n° 172 située au hameau Bateau sur la commune du Temple-sur-Lot a pour finalité de permettre d’édifier des habitations permanentes (zone AU1) alors que le précédent classement (AU1a) autorisait déjà des habitations à usage de résidences secondaires et occasionnels. Dans ces conditions, la modification en litige n’entraine ni une augmentation de la surface des terres consommées par l’urbanisation ni une augmentation significative du nombre de logements à construire. En outre, la parcelle cadastrée ZN n° 172 n’est incluse ni dans la zone définie par le projet d’aménagement et de développement durables à proximité de la rivière Lot visant à développer prioritairement les infrastructures sportives et touristiques, ni dans un corridor écologique identifié par les documents d’urbanisme. Enfin, l’avis défavorable émis par la commissaire-enquêtrice sur le projet de modification de zonage au hameau Bateau et la circonstance que la mission régionale de l’Autorité environnementale a déploré dans son avis l’insuffisante présentation des enjeux et incidences potentielles de la modification n° 1 sur l’environnement sont sans incidence sur la nature de la procédure à mettre en œuvre. Il s’ensuit que ce changement n’a ni pour objet, ni pour effet de modifier les orientations définies par le plan d’aménagement et de développement durables. Le projet relevait bien de la procédure de modification du plan local d’urbanisme intercommunal.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-37 du code de l’urbanisme : « La procédure de modification est engagée à l’initiative du président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du maire qui établit le projet de modification ».

8. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 153-37 du code de l’urbanisme que la présidente de la communauté de communes Lot-et-Tolzac est seule compétente pour engager une procédure de modification du PLU et n’a pas à y être préalablement habilitée par le conseil communautaire. En l’espèce, la procédure de modification a été initiée par une délibération du conseil communautaire en date du 24 septembre 2020. Toutefois, l’inscription à l’ordre du jour de l’engagement de la procédure de modification du plan local d’urbanisme intercommunal révèle qu’elle résulte d’une initiative de l’exécutif de la collectivité. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 153-37 du code de l’urbanisme ne peut qu’être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme : « Avant l’ouverture de l’enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le projet est également notifié aux maires des communes concernées par la modification ».

10. Il ressort des pièces du dossier que les maires des communes concernées par le projet de modification n° 1 du plan local d’urbanisme intercommunal, Le Temple-sur-Lot, Tourtrès, Brugnac, Monclar d’Agenais, Castelmoron et Pinel-Hauterive, ont été invités à participer à la conférence des maires organisée le 28 septembre 2021 qui portait sur le projet de modification et les deux projets de révision du plan local d’urbanisme intercommunal. De plus, les maires de ces seules communes ont été conviés à une réunion qui leur était dédiée le 13 octobre 2021 au cours de laquelle un diaporama leur présentant le projet de modification envisagé a été projeté. Enfin, la convocation du 20 octobre 2021 en vue du conseil communautaire du 28 suivant était accompagnée d’une présentation du projet de modification notamment quant au changement de zonage de la parcelle cadastrée ZN n° 76 devenue n° 172. Dans ces conditions, les maires des communes concernées par la modification n° 1 ont été suffisamment informés de la teneur de celle-ci avant le début de l’enquête publique.

11. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / () ». Aux termes de l’article R. 151-5 de ce code : « Le rapport de présentation est complété par l’exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d’urbanisme est : / () 2° Modifié () ». Aux termes de l’article R. 104-12 de ce code : " Les plans locaux d’urbanisme font l’objet d’une évaluation environnementale à l’occasion : / 1° De leur modification prévue à l’article L. 153-36, lorsqu’elle permet la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000 ; / 2° De leur modification simplifiée prévue aux articles L. 131-7 et L. 131-8, lorsque celle-ci emporte les mêmes effets qu’une révision ; / 3° De leur modification prévue à l’article L. 153-36, autre que celle mentionnée aux 1° et 2°, s’il est établi, après un examen au cas par cas réalisé dans les conditions définies aux articles R. 104-33 à R. 104-37, qu’elle est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement au regard des critères de l’annexe II de la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. / () ".

12. La parcelle cadastrée ZN n° 172 figurait, avant le projet de modification n° 1 du plan local d’urbanisme intercommunal, en zone AU1a, impliquant l’autorisation de constructions à vocation de villégiature. La modification la concernant consiste à permettre la construction de bâtiments à destination d’habitation principale. Le rapport de présentation de la modification précise ce changement de destination et les motifs qui le justifient. Parmi ces derniers figurent un recours gracieux engagé par le propriétaire de la parcelle en cause, la circonstance que la destination d’habitation de villégiature ne figure pas parmi les catégories autorisées par le code de l’urbanisme, la réduction du projet touristique du Temple-sur-Lot qui avait initialement justifié le classement en zone de villégiature. Il est également précisé que cette modification a une incidence limitée sur la capacité d’accueil des populations et que cette augmentation est justifiée par le fait que les autres zones de développement prévues sont en cours de construction ou bloquées par les propriétaires et ne permettront pas de répondre à la demande et que ce changement n’emporte pas modification de l’OAP prévue sur cette zone. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le changement de zonage en litige n’a d’incidence ni sur la zone à proximité de la rivière Lot visant à développer prioritairement les infrastructures sportives et touristiques, ni sur le corridor écologique identifié par les documents d’urbanisme. Les auteurs du rapport de présentation du projet de modification ont ainsi suffisamment justifié le changement de zonage envisagé. Si la mission régionale de l’Autorité environnementale a regretté des insuffisances de l’actualisation de l’étude environnementale et une surestimation par le rapport de présentation du PLUi initial du besoin de logements, elle a consacré la plupart de ses développements aux autres points modifiés. Elle n’a pas relevé d’impact du projet de modification du zonage de la parcelle en cause sur le site Natura 2000 « site du Griffoul, confluence de l’Automne », n° FR7200798, du reste en cours de déclassement à la date de réalisation du rapport de présentation. Le rapport de présentation, pour le changement de zonage de la parcelle en cause, précise que cette dernière n’est pas au contact direct de la continuité écologique identifiée sur des parcelles proches correspondant au domaine de Latour-Marliac. Il s’ensuit que le contenu du rapport de présentation était suffisant et que, dans ces conditions, le public n’a pas été privé d’une garantie.

13. En sixième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L’équilibre entre : / () c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels () ». Aux termes de l’article L. 411-1 du code de l’environnement : « I. – Lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / () 3° La destruction, l’altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d’espèces () ».

14. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés à maintenir ou classer en zone naturelle, pour les motifs de protection énoncés ci-dessus, un secteur, même équipé, qu’ils entendent soustraire pour l’avenir à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

15. D’autre part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

16. Il ressort des pièces du dossier que le changement de zonage de la parcelle en cause ne méconnaît pas le principe de gestion économe des espaces naturels et agricoles dès lors que, quand bien même elle ne supporterait encore aucune construction, elle relevait déjà d’une catégorie ouverte à l’urbanisation et ce à la fois dans le PLUi initial et dans le PLU antérieur de la commune du Temple-sur-Lot. Si le projet d’aménagement et de développement durable a pour objectif la modération de la consommation d’espace et la préservation d’espaces agricoles, il prévoit également le développement prioritaire de l’habitat sur les communes du Temple-sur-Lot et de Castelmoron tout en privilégiant la continuité avec l’urbanisation existante. Dans ce cadre, le besoin en surfaces constructibles pour les dix prochaines années est estimé à 54 hectares dont 12,6 hectares sur la commune du Temple-sur-Lot. En l’espèce, cette parcelle est située sur la commune du Temple-sur-Lot à environ 300 mètres à vol d’oiseau du bourg et elle est contiguë à trois parcelles déjà urbanisées. Elle n’est incluse ni dans la zone située à proximité de la rivière Lot visant à développer prioritairement les infrastructures sportives et touristiques, ni sur le corridor écologique identifié par les documents d’urbanisme. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce changement de zonage serait incohérent avec les prévisions d’augmentation de logements et de population figurant au projet d’aménagement et de développement durables lesquelles doivent être appréciés de manière globale à l’échelle du territoire du plan local et sur l’ensemble de la période. Dans ces conditions, le zonage retenu n’apparaît pas incohérent avec les objectifs définis dans le plan d’aménagement et de développement durables ni entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

17. En septième et dernier lieu, la société requérante ne peut utilement exciper de l’illégalité du classement initial de la parcelle en zone AU1a dès lors que la délibération approuvant ce classement ne constitue pas la base légale de la délibération du 10 mars 2022, qui n’a pas été prise pour son application.

18. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir, que les conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 10 mars 2022 en tant qu’elle approuve le projet de modification n° 1 du PLU et de la décision implicite de rejet du recours gracieux ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions en injonction :

19. Le présent jugement, qui rejette les conclusions en annulation, n’implique aucune mesure particulière d’exécution. Les conclusions en injonction ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais d’instance :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la SARL Latour Marliac soit mise à la charge de la communauté de communes Lot-et-Tolzac qui n’est pas, dans la présente instance, partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SARL Latour Marliac, sur le fondement des mêmes dispositions, une somme de 1 500 euros à verser à la communauté de communes Lot-et-Tolzac.

21. En tout état de cause, les conclusions des parties relatives aux dispositions de l’article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Latour Marliac est rejetée.

Article 2 : La SARL Latour Marliac versera à la communauté de communes Lot-et-Tolzac une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Latour Marliac et à la communauté de communes Lot-et-Tolzac.

Délibéré après l’audience du 3 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Brouard-Lucas, présidente,

M. Bourdarie, premier conseiller,

M^me Passerieux, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 décembre 2024.

Le rapporteur,

H. BOURDARIE

La présidente,

C. BROUARD-LUCASLe greffier,

A. PONTACQ

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,