Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 14 novembre 2021, le 2 mai 2022, le 7 juillet 2022, le 26 août 2022, le 26 octobre 2022 et le 11 janvier 2023, M. F C, M^me G B, M. E D et M^me A D, représentés par M^e Lelong, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 19 mai 2021 de la communauté de communes Aunis Atlantique approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), ainsi que les décisions des 13 et 18 septembre 2021 par lesquelles le président de la communauté de communes a rejeté leurs recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Aunis Atlantique une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— l’information des conseillers municipaux a été insuffisante ;

— le projet de plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) aurait dû être soumis à une nouvelle enquête publique compte tenu des modifications apportées qui sont de nature à remettre en cause l’économie générale du projet ;

— la délibération est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation s’agissant du classement des parcelles cadastrées section A n° 297, 654, 697, 295, 633, 292, 674, 532 et 533 ;

— le rapport de présentation, le document graphique ou encore le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) présentent des incohérences et sont contradictoires ;

— les conclusions de la commission d’enquête sont insuffisamment motivées et ne correspondent pas à un avis personnel ;

— le dossier soumis à enquête publique est entaché d’insuffisances au regard du nombre de compléments demandés par la commission d’enquête dans le cadre de ses réserves.

Par des mémoires en défense enregistrés le 7 avril 2022, le 27 mai 2022, le 4 août 2022, le 21 septembre 2022 et le 7 décembre 2022, la communauté de communes Aunis Atlantique, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— M. C et M^me B ne justifient pas de leur intérêt à agir ;

— aucun des moyens n’est fondé.

La clôture d’instruction a été fixée au 26 janvier 2023.

Vu :

— les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Boutet,

— les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public,

— et les observations de M^e Duclos, représentant M. et M^me D, et H, représentant la communauté de communes Aunis Atlantique.

Considérant ce qui suit :

1. M. et M^me D sont propriétaires de la parcelle cadastrée section A n° 297 située sur le territoire de la commune de La Laigne rattachée à la communauté de communes Aunis Atlantique. M. C et M^me B sont propriétaires des parcelles cadastrées section A n° 654, 697, 295, 633, 292, 674, 532 et 533 situées sur le territoire de la même commune. Par la présente requête, ils demandent l’annulation de la délibération du 19 mai 2021 de la communauté de communes Aunis Atlantique approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) et des décisions des 13 et 18 septembre 2021 par lesquelles le président de la communauté de communes a rejeté leurs recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ». Aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc () ».

3. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité la délibération prise, à moins que le maire, ou le président du conseil de l’établissement, n’ait fait parvenir aux membres du conseil, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.

4. Il ressort des pièces du dossier que les convocations à la séance du conseil municipal du 19 mai 2021 ont été adressées par courriels à l’ensemble des membres de l’assemblée délibérante le 12 mai précédent, dans le respect du délai de cinq jours francs fixé par les dispositions précitées. Etaient joints à ce courriel une note de synthèse rappelant les différentes étapes de la procédure d’élaboration du PLUi et les trois axes de réflexions du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) validé le 11 juillet 2018 par le conseil communautaire, le bilan de la concertation avec les personnes publiques associées et les autres personnes et organismes consultées, le bilan de l’enquête publique et l’avis de la commission d’enquête publique et, enfin, les modifications apportées au PLUi par rapport au projet arrêté. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant du délai de convocation et de l’information communiquée aux conseillers municipaux en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire ». Aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ».

6. En application de ces dispositions, la commission d’enquête, qui n’est pas tenue de répondre à chacune des observations présentées au cours de l’enquête publique, doit donner son avis personnel en précisant si elle est ou non favorable et indiquer, au moins sommairement, les raisons qui en déterminent le sens.

7. En l’espèce, la commission d’enquête reprend tout d’abord les 277 observations portées sur les registres d’enquête publique en apportant une réponse détaillée et un avis personnel pour chaque commune. Elle fait également état des avis des services de l’Etat et des personnes publiques associées en examinant les réponses apportées par la communauté de communes à chacune de ces observations. Dans ses conclusions, la commission d’enquête émet un avis favorable sous plusieurs réserves liées aux engagements pris par la communauté de communes de modifier le projet de PLUi sur différents points, notamment en s’engageant sur la réduction des surfaces constructibles, sur la densification urbaine et sur la prise en compte de l’avis de la mission régionale d’autorité environnementale (MRAE) s’agissant des différents risques. Dès lors, le moyen tiré de l’insuffisante motivation et de l’absence de caractère personnel de l’avis de la commission d’enquête doit être écarté.

8. En troisième lieu, la seule circonstance invoquée par les requérants que la commission d’enquête aurait assorti son avis favorable de plusieurs réserves impliquant que le projet de PLUi nécessite d’être complété, ne permet pas à elle-seule d’établir que le dossier soumis à enquête publique serait insuffisant. Par ailleurs, le moyen tiré de ce que le dossier soumis à enquête publique serait difficilement accessible, notamment compte tenu de sa complexité, n’est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

9. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ».

10. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d’urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

11. Il ressort des pièces du dossier qu’outre les modifications formelles visant à en améliorer la lisibilité, le PLUi approuvé a procédé à la modification des OAP « densification de l’habitat », pour répondre aux souhaits de l’Etat d’augmenter la densité des logements et de mettre certains secteurs en extension et non en densification. En outre, plusieurs OAP sectorielles liées à l’habitat ont été approfondies sur le plan qualitatif et les OAP liées à l’économie qui ont, pour certaines, vu leur périmètre ajusté au regard de la réduction des besoins, comme à Marans-Ferrières, voire supprimé comme à Ferrières, Angliers et Saint-Ouen. Certaines OAP liées à l’équipement ont également été modifiées pour réduire leur périmètre comme à Saint-Ouen et Andilly ou supprimées comme à Marans. S’agissant du règlement, des modifications mineures ont été apportées dans les dispositions communes sur les conditions de desserte des terrains par les voies publiques et les réseaux, sur la hauteur des clôtures à l’alignement, sur les règles d’installation des panneaux photovoltaïques et les règles d’implantation en limite séparative. Huit secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) ont été ajoutés, mais la superficie totale des STECAL a été réduite passant de 34,5 à 27,8 hectares. En ce qui concerne le règlement graphique, très peu de modifications ont été acceptées s’agissant des demandes de particulier visant à rendre constructibles des parcelles. Toutefois, la restitution aux espaces agricoles et naturels est passée de 365 hectares au stade du PLUi arrêté à 500 hectares dans le PLUi approuvé. Par ailleurs, les besoins en extension ont été réduits de 66 ha à 38,5 hectares s’agissant du développement économique et de 104 hectares à 84,5 hectares s’agissant de l’habitat. Contrairement à ce que soutient le requérant, la communauté de commune établit, pour chacun des STECAL modifiés, qu’ils l’ont été à la demande de particuliers dans le cadre de l’enquête publique, de l’Etat ou de la Chambre d’agriculture dans son avis sur le projet arrêté du PLUi. Il en est de même en ce qui concerne la limitation des besoins en extension pour le développement économique réalisée à la demande de l’Etat. Par ailleurs, compte tenu du caractère limité des modifications invoquées au regard du territoire de 40 000 hectares couvert par le PLUi, les requérants ne démontrent pas en quoi celles-ci bouleverseraient l’économie générale du projet.

12. En cinquième lieu, selon l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme, applicable en l’espèce : « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». D’une part, il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme, a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du PADD, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. D’autre part, il appartient aux auteurs d’un PLU de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. Le premier axe du PADD d’Aunis Atlantique intitulé « un territoire d’accueil, un territoire de vie » prévoit une orientation n°2 pour « organiser les extensions urbaines en continuité des espaces urbains existants afin de lutter contre l’étalement urbain ». Le troisième axe du PADD intitulé « un territoire de terre et d’eau, un territoire à énergie positive » comprend une orientation n°2 « conforter l’agriculture et assurer la coexistence avec son voisinage » qui prévoit de « réduire la consommation de terres agricoles » et une orientation n° 3 « préserver et valoriser la palette paysagère de l’Aunis Atlantique, véritable » poumon vert « du territoire » qui prévoit de « protéger les paysages par un recentrage de l’urbanisation au niveau des parties déjà urbanisées des bourgs et de certains hameaux et en mettant fin aux extensions linéaires de l’urbanisation ».

14. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles A n° 297, 654, 295, 633, 292, 674, 532 et 533 classées en zone agricole par le PLUi sont situées en frange urbaine. Si elles jouxtent à l’Ouest des parcelles construites classées en zone urbaine relevant du bourg de la commune de La Laigne, elles forment un ensemble cohérent avec le vaste espace agricole qui s’étend à l’Est et au Nord, quand bien même elles en seraient séparées par le ruisseau Le Crépé. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, elles ne sont pas en situation de dents creuses en zone urbaine, dès lors notamment qu’elles longent de manière linéaire la zone inconstructible de 15 mètres entourant Le Crépé. Dans ces conditions, et compte tenu du potentiel agricole du secteur dans lequel ces parcelles se situent et des orientations précitées du PADD visant à limiter l’étalement urbain et à préserver les espaces agricoles, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les auteurs du PLUi ont commis une erreur de fait ou une erreur manifeste d’appréciation en classant ces parcelles en zone agricole. Par ailleurs, dès lors qu’il ressort des pièces du dossier que la parcelle n° 697 est intégralement classée en zone urbaine, il n’y a pas de litige sur ce point.

15. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s’applique « . Aux termes de l’article L. 151-4 du même code : » Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements notamment sportifs, et de services () « . Aux termes de l’article L. 151-5 du même code : » Le projet d’aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des énergies renouvelables, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune () « . Enfin, aux termes de l’article L. 151-8 du même code : » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

16. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. Par ailleurs, le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle d’erreur manifeste sur la conformité du règlement d’un plan local d’urbanisme aux objectifs définis dans le rapport de présentation de ce plan.

17. S’agissant des haies et des espaces boisés classés (EBC), le rapport de présentation du PLUi présente une cartographie de la traduction de la protection du petit paysage dans le règlement graphique. Si les requérants font valoir à cet égard que deux EBC inscrits dans le précédent document d’urbanisme ont été supprimés, il ressort des pièces du dossier que le parc du château de Beaulieu reste protégé au titre d’un corridor écologique et que le lieu-dit du Pré Roulet est rattaché au bois de Benon qui est protégé en tant qu’espace naturel sensible classé en zone Np dans le règlement graphique du PLUi. Par ailleurs, si les requérants font valoir que la moitié du linéaire des haies ne serait pas protégée dans le cadre du règlement graphique, ils n’apportent pas d’éléments suffisants pour l’établir en se bornant à produire des photographies satellites, alors que le classement des haies remarquables s’est appuyé sur la base d’un inventaire réalisé par la chambre d’agriculture de Charente-Maritime en 2012 et que les autres haies non répertoriées peuvent également relever des autres protections visées par l’article L.151-23 du code de l’urbanisme ou de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) « Lisières urbaines ». Dans ces conditions, les requérants n’apportent pas d’éléments suffisamment précis pour établir que le règlement graphique serait, s’agissant des espaces boisés classés et des haies, contradictoire avec les orientations générales et les objectifs de protection des espaces naturels affichés dans le rapport de présentation et le PADD.

18. S’agissant de la trame verte et bleue, le rapport de présentation du PLUi présente une cartographie de la traduction de cette trame dans le règlement graphique. Si les requérants font valoir que des cours d’eau auraient été omis du règlement graphique pour les communes de Benon et du Gué d’Alléré ainsi que pour la commune de Cram-Chaban, ils n’apportent pas d’élément suffisamment précis à l’appui de leurs allégations. La communauté de communes justifie par ailleurs que les cours d’eau de Saint-Sauveur d’Aunis et Longève ont été pris en compte dans le règlement graphique.

19. S’agissant des dents creuses, la seule circonstance que les auteurs du PLUi aient retenu un seuil de 500 m² pour définir les dents creuses à urbaniser, seuil que la mission régionale d’autorité environnementale (MRAE) avait notamment relevé comme devant être plus amplement justifié, ne suffit pas à établir que le règlement graphique du PLUi serait incompatible avec les orientations générales et les objectifs de densification urbaine et de lutte contre l’étalement urbain retenus par le rapport de présentation du PLUi et le PADD.

20. S’agissant de la restitution aux espaces agricoles et naturels, la communauté de commune produit dans le cadre de l’instance un décompte qui n’est pas utilement contredit par les requérants, justifiant que le règlement du PLUi approuvé restitue bien environ 500 hectares aux espaces agricoles et naturels, conformément à ce que relève le rapport de présentation.

21. Enfin, s’agissant du changement de destination du bâti agricole, l’orientation 4 de l’axe 1 du PADD prévoit de « permettre les changements de destination du bâti agricole de caractère ». Le rapport de présentation précise que les changements de destination ne concernent pas tous les bâtiments agricoles désaffectés, mais uniquement ceux remplissant certaines conditions, notamment ceux n’ayant plus d’usage agricole, qui sont situés à plus de 100 mètres d’une exploitation, qui présentent une qualité architecturale et patrimoniale avec une structure saine et qui ne sont pas trop éloignés des dessertes en réseau. Les requérants n’établissement donc pas d’incohérence dans le cadre d’une analyse globale à l’échelle du territoire entre le règlement graphique et les objectifs du rapport de présentation et du PADD sur ce point, quand bien même deux bâtiments retenus pour un changement de destination ne rempliraient pas l’ensemble de ces critères.

22. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 17 à 21 que le moyen tiré de l’incohérence entre le règlement graphique d’une part, et les orientations ou objectifs du PADD et du rapport de présentation d’autre part, doit être écarté.

23. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. C, M^me B et M. et M^me D doit être rejetée, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur sa recevabilité.

Sur les frais liés à l’instance :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Aunis Atlantique la somme que M. C, M^me B et M. et M^me D demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

25. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. C, M^me B et M. et M^me D, une somme globale de 1 200 euros à verser à la communauté de communes Aunis Atlantique au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C, M^me B et M. et M^me D est rejetée.

Article 2 : M. C, M^me B et M. et M^me D verseront à la communauté de communes Aunis Atlantique une somme globale de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. F C, premier dénommé, et la communauté de communes Aunis Atlantique.

Délibéré après l’audience du 14 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Le Méhauté, président,

M^me Boutet, première conseillère,

M^me Dumont, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 janvier 2024.

La rapporteure,

Signé

M. BOUTET

Le président,

Signé

A. LE MEHAUTE La greffière

Signé

G. FAVARD

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

G. FAVARD