Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de La Capelle-et-Masmolène a demandé au tribunal administratif de Nîmes :

— à titre principal, de prononcer la décharge de toutes les sommes réclamées par l’Office national des forêts depuis le 1er janvier 2014 et d’ordonner le remboursement des sommes qu’elle a versées à cet office, assorti des intérêts moratoires ;

— à titre subsidiaire, d’ordonner le retrait des parcelles intégralement défrichées de la liste des parcelles soumises au régime forestier, de prononcer la décharge des sommes réclamées par l’Office national des forêts s’agissant des parcelles concernées par le parc photovoltaïque, d’ordonner le remboursement des sommes qu’elle a versées à ce titre, majoré des intérêts moratoires et de la décharger de l’obligation de régler à l’avenir toute facture relative à la contribution aux frais de garderie et d’administration et à la contribution annuelle à l’hectare pour le parc photovoltaïque ;

— à titre plus subsidiaire, d’annuler le titre exécutoire émis par l’Office national des forêts le 28 septembre 2018.

Par un jugement n° 1901294 du 26 octobre 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 20 décembre 2021 sous le n° 21MA04829 au greffe de la cour administrative d’appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL04829 au greffe de la cour administrative d’appel de Toulouse, la commune de La Capelle-et-Masmolène, représentée par M^e Brunel, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler le titre exécutoire émis par l’Office national des forêts le 28 septembre 2018 ;

3°) à titre principal, de prononcer la décharge de la totalité des sommes mises à sa charge depuis le 1er janvier 2014 par des titres exécutoires émis par l’Office national des forêts, et d’ordonner le versement des intérêts moratoires ;

4°) à titre subsidiaire, de prononcer la décharge de la contribution aux frais de garderie et d’administration assise sur les recettes perçues à raison de l’exploitation du parc photovoltaïque ainsi que de la contribution annuelle à l’hectare au titre des parcelles accueillant le parc photovoltaïque, mises à sa charge par des titres exécutoires de l’Office national des forêts, et d’ordonner le versement des intérêts moratoires ;

5°) de mettre à la charge solidaire de l’Office national des forêts et de l’Etat la somme de 15 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges se sont mépris sur la portée de ses conclusions en considérant à tort qu’elle demandait au tribunal administratif de prononcer, d’une part, le retrait du régime forestier de certaines parcelles et, d’autre part, la décharge de l’obligation de régler à l’avenir toute facture relative à la contribution aux frais de garderie et d’administration et à la contribution annuelle à l’hectare ;

— le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont omis de statuer sur ses conclusions tendant à ce que le classement de la forêt communale au régime forestier soit déclaré illégal ;

— le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu’il est entaché d’un défaut de motivation, faute pour les premiers juges d’avoir prononcé la décharge de la contribution aux frais de garderie et d’administration et de la contribution annuelle à l’hectare ;

— le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges se sont abstenus, en violation du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle ;

— le jugement attaqué est irrégulier dès lors que, en rejetant comme irrecevables pour cause de tardiveté ses conclusions dirigées contre une « facture de 2014 » de l’Office national des forêts, les premiers juges ont violé le droit au recours, en méconnaissance de la Constitution, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription quadriennale ;

— le jugement attaqué est irrégulier dès lors que, contrairement à ce qui a été jugé, sa demande de décharge des sommes mises à sa charge était recevable ;

— la décision de rejet de sa réclamation préalable est signée par une autorité incompétente ;

— la contribution aux frais de garderie et d’administration au titre de l’année 2017, qui lui a été réclamée par le titre exécutoire n° 1300181660/13857 du 28 septembre 2018, a été établie suivant une procédure irrégulière dès lors que l’assiette n’a pas été déterminée sur la base des informations fournies par elle, en méconnaissance des dispositions de l’article 1er du décret du 7 mai 2012 ;

— pour établir cette contribution, l’Office national des forêts a utilisé des données recueillies auprès de l’administration fiscale, en méconnaissance du droit au respect de la vie privée, protégé par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— l’utilisation de ces données emporte également une méconnaissance des articles 7 et 8 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui protègent le droit au respect de la vie privée ;

— l’utilisation de ces données emporte également une méconnaissance du droit au respect de la vie privée protégé par l’article 9 du code civil ;

— l’utilisation de ces données emporte également une violation des dispositions de la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires ;

— l’utilisation de ces données emporte également une violation du secret professionnel prévu par l’article 26 de la loi du 13 juillet 1983 par les agents impliqués de l’administration fiscale ;

— les contributions mises à sa charge sont dépourvues de base légale en raison de l’illégalité du régime forestier ;

— compte tenu notamment des pouvoirs conférés au préfet et à l’Office national des forêts, les articles L. 211-1, L. 214-3 et R. 214-2 du code forestier méconnaissent le droit de propriété protégé par l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le régime forestier méconnaît l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

— le monopole institué en faveur de l’Office national des forêts méconnaît le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et la directive du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics ;

— les dispositions de l’article R. 214-30 du code forestier, ainsi que la réponse ministérielle apportée le 11 mai 2006 à la question écrite n° 21724 de M. A, sénateur, prévoient la distraction du régime forestier lorsqu’il y a défrichement ;

— la soumission au régime forestier des terrains à usage industriel en nature de parc photovoltaïque est illégale, de sorte que l’arrêté préfectoral soumettant les parcelles de la forêt communale accueillant un parc photovoltaïque est illégal ;

— la soumission des parcelles accueillant un parc photovoltaïque au régime forestier a pour conséquence l’enrichissement sans cause de l’Office national des forêts du fait de la contribution aux frais de garderie et d’administration ;

— le montant de la contribution aux frais de garderie et d’administration mise à sa charge est erroné, la taxe sur la valeur ajoutée ayant été appliquée à deux reprises.

Par un mémoire enregistré le 17 février 2023, l’Office national des forêts, représenté par la SCP de Nervo et Poupet, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de La Capelle-et-Masmolène sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient qu’aucun moyen de la requête n’est fondé.

Par un mémoire enregistré le 15 mars 2023, le ministre de l’agriculture et de l’alimentation conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu’aucun moyen de la requête n’est fondé.

Par ordonnance du 17 mars 2023, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu, au 27 avril 2023 ;

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment son Préambule ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son protocole n° 1 ;

— le traité sur l’Union européenne ;

— le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

— la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

— la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 ;

— le code civil ;

— le code forestier ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 ;

— le décret n° 2012-710 du 7 mai 2012 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Restino,

— les conclusions de M. Clen, rapporteur public,

— et les observations de M^e Poupet, représentant l’Office national des forêts.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de La Capelle-et-Masmolène (Gard) a vainement saisi l’Office national des forêts d’une demande tendant à obtenir la décharge de la contribution aux frais de garderie et d’administration et de la contribution annuelle à l’hectare mises à sa charge, pour un montant total de 17 569,33 euros, par des titres exécutoires émis au titre des années 2014 à 2018. La commune relève appel du jugement du 26 octobre 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, contrairement à ce qu’elle soutient, la commune de la Capelle-et-Masmolène avait, dans sa demande introductive d’instance du 10 avril 2019, saisi le tribunal administratif de Nîmes de conclusions tendant à ce qu’il ordonne le retrait des parcelles de la forêt communale accueillant le parc photovoltaïque de la liste des parcelles soumises au régime forestier. Par ailleurs, elle avait, dans son mémoire du 2 décembre 2019, saisi le tribunal administratif de Nîmes de conclusions tendant à ce qu’il prononce la décharge de l’obligation de régler à l’avenir toutes factures relatives à la contribution aux frais de garderie et d’administration et à la contribution annuelle à l’hectare pour les parcelles occupées par le parc photovoltaïque. Par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait entaché d’irrégularité son jugement en visant et en statuant sur ces conclusions doit être écarté.

3. En deuxième lieu, la commune de La Capelle-et-Masmolène soutient que les premiers juges ont omis de statuer sur ses conclusions tendant à ce que le classement de la forêt communale au régime forestier soit déclaré illégal. Toutefois, dès lors que le litige porte sur l’assujettissement de la commune à la contribution aux frais de garderie et d’administration et à la contribution annuelle à l’hectare, la demande tendant à ce que ce classement soit déclaré illégal doit s’analyser non pas comme une conclusion mais comme un moyen tiré de l’exception d’illégalité de l’acte administratif portant classement de la forêt communale. Par suite, le moyen tiré de l’omission à statuer sur de telles conclusions doit être écarté.

4. En troisième lieu, la commune de La Capelle-et-Masmolène soutient que les premiers juges ont entaché le jugement d’un défaut de motivation en refusant de prononcer la décharge des contributions aux frais de garderie et d’administration et des contributions annuelles à l’hectare. Toutefois, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait, à tort, refusé de prononcer la décharge sollicitée relève de la critique du bien-fondé du jugement et est sans influence sur sa régularité. En tout état de cause, le tribunal administratif a suffisamment motivé le rejet des conclusions à fin de décharge, aux points 2 à 26 du jugement attaqué.

5. En quatrième lieu, il ressort des termes mêmes de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne que l’obligation pour le juge national de saisir la Cour de justice de l’Union européenne à titre préjudiciel pour statuer sur l’interprétation des normes de droit européen ne pèse que sur les juridictions des Etats membres dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne, à l’exclusion des autres juridictions nationales pour lesquelles la mise en œuvre du renvoi préjudiciel en interprétation demeure une simple faculté. Par suite, la commune de La Capelle-et-Masmolène n’est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier, faute pour les premiers juges d’avoir saisi la Cour de justice de l’Union européenne à titre préjudiciel. Le moyen doit être écarté.

6. En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 421-5 du code de justice administrative : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ».

7. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

8. Il résulte de l’instruction, notamment des mentions portées par la commune de La Capelle-et-Masmolène, sur le titre exécutoire émis le 19 mars 2015 relatif à la contribution annuelle à l’hectare de l’année 2015 et les deux titres exécutoires émis le 23 mars 2016 relatifs à la contribution aux frais de garderie et d’administration de l’année 2015 et à la contribution annuelle à l’hectare de l’année 2016, qu’ils ont été respectivement reçus en mairie le 30 mars 2015, pour le premier, et le 5 avril 2016, pour les deux autres, ainsi qu’en atteste le cachet de la mairie apposé sur ces documents. Par ailleurs, il résulte de l’instruction, notamment des mentions portées par la commune de La Capelle-et-Masmolène, sur le titre exécutoire émis le 19 mars 2015 relatif à la contribution aux frais de garderie et d’administration de l’année 2014, sur le titre exécutoire émis le 24 mars 2017 relatif à la contribution à l’hectare de l’année 2017 et sur le titre exécutoire émis le 15 mars 2018 relatif à la contribution à l’hectare de l’année 2018, que ces titres lui ont été notifiés au plus tard respectivement le 7 avril 2015, le 5 mai 2017 et le 22 mars 2018, date d’émission des mandats de paiement de ces titres ainsi qu’il ressort des mentions portées par la mairie. Par suite et contrairement à ce qui est soutenu, les conclusions de la commune de La Capelle-et-Masmolène tendant à la décharge des sommes mises à sa charge par ces titres exécutoires étaient irrecevables.

9. En dernier lieu, la commune de La Capelle-et-Masmolène soutient que les premiers juges ont violé le droit au recours, en méconnaissance de la Constitution, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et des dispositions de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription quadriennale, en rejetant comme irrecevables ses conclusions dirigées contre une « facture de 2014 » de l’Office national des forêts. Toutefois, la commune de La Capelle-et-Masmolène n’assortit pas ce moyen des précisions permettant d’en apprécier la portée. Par suite, le moyen doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la réclamation préalable :

10. Les irrégularités qui peuvent entacher les décisions prises par l’administration sur les réclamations dont elle est saisie sont sans influence sur la régularité de la procédure ou le bien-fondé des droits réclamés par les titres exécutoires. Par suite, la circonstance que cette décision aurait été signée par une autorité incompétente ne peut, en tout état de cause, être utilement invoquée dans la présente instance.

En ce qui concerne la procédure d’établissement de la contribution aux frais de garderie et d’administration :

11. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article 1er du décret du 7 mai 2012 relatif à la contribution aux frais de garderie et d’administration des bois et forêts relevant du régime forestier : « Les produits des forêts servant d’assiette à la contribution prévue au premier alinéa de l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 susvisée sont les produits hors taxes constatés au cours de l’année civile précédant celle du recouvrement des contributions. / () Les personnes morales propriétaires doivent transmettre au plus tard le 31 janvier de chaque année à l’Office national des forêts les montants de l’intégralité des produits et des charges visés à l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 susvisée constatés l’année précédente () ».

12. D’autre part, aux termes de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales : « Toute personne physique et morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. / () La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l’Etat, intervient dans les conditions prévues par l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration () ». En vertu de l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration : " L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités de l’administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur () / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que ces documents ne soient communicables qu’à l’intéressé en application de l’article L. 311-6 ".

13. Il résulte tout d’abord des dispositions précitées de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales que l’Office national des forêts, personne morale, était en droit de demander à l’agent comptable public communication des éléments du budget de la commune portant sur le montant des sommes versées à la commune par la société exploitante du parc photovoltaïque. Par suite, et en tout état de cause, dès lors que la loi prévoit la possibilité pour toute personne tierce d’obtenir des éléments des budgets et comptes municipaux, la commune de La Capelle-et-Masmolène ne peut se prévaloir utilement de la violation des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

14. Ensuite, aux termes de l’article 9 du code civil : « Chacun a droit au respect de sa vie privée () ». Il ne résulte pas de l’instruction que les éléments communiqués à l’Office national des forêts, qui portent seulement sur le montant des redevances versées à la commune par la société exploitante du parc photovoltaïque, seraient de nature à méconnaître la protection de la vie privée de cette entreprise ou de la commune, ou de divulguer des orientations susceptibles de porter atteinte au secret en matière commerciale ou industrielle. Le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l’article 9 du code civil doit par conséquent être écarté.

15. Pour les mêmes motifs, la commune de La Capelle-et-Masmolène ne peut se prévaloir utilement des dispositions de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration, dans sa rédaction issue de la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires, aux termes duquel ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs dont la communication porterait atteinte, notamment, au secret des affaires « lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles » et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public concernée est soumise à concurrence.

16. Pour les motifs qui exposés ci-dessus, le moyen tiré de la violation par le comptable public du « secret de fonction », doit, en tout état de cause, être écarté.

17. Il résulte de ce qui précède que la commune de La Capelle-et-Masmolène n’est pas fondée à soutenir que l’assiette de la contribution aux frais de garderie et d’administration de l’année 2017 qui lui a été réclamée par un titre exécutoire n° 1300181660/13857 aurait été déterminée selon une procédure irrégulière.

En ce qui concerne l’exception d’inconventionnalité du régime forestier :

18. Aux termes de l’article L. 211-1 du code forestier : « I. – Relèvent du régime forestier, constitué des dispositions du présent livre, et sont administrés conformément à celui-ci : / () 2° Les bois et forêts susceptibles d’aménagement, d’exploitation régulière ou de reconstitution qui appartiennent aux collectivités () et auxquels ce régime a été rendu applicable dans les conditions prévues à l’article L. 214-3 : / a) Les régions, la collectivité territoriale de Corse, les départements, les communes ou leurs groupements, les sections de communes () ». L’article L. 212-2 du même code dispose que : " Les bois et forêts relevant du régime forestier sont gérés conformément à un document d’aménagement approuvé : / 1° Pour les biens de l’Etat mentionnés au 1° du I de l’article L. 211-1, par arrêté du ministre chargé des forêts ; / 2° Pour les biens des collectivités et personnes morales mentionnées au 2° du I du même article, par arrêté du représentant de l’Etat dans la région, après accord de la collectivité ou de la personne morale intéressée () « . Aux termes de l’article L. 214-3 du même code : » Dans les bois et forêts des collectivités territoriales et des autres personnes morales mentionnées au 2° du I de l’article L. 211-1 susceptibles d’aménagement, d’exploitation régulière ou de reconstitution, l’application du régime forestier est prononcée par l’autorité administrative compétente de l’Etat, après avis de la collectivité ou de la personne morale intéressée. En cas de désaccord, la décision est prise par arrêté du ministre chargé des forêts « . En application de l’article L. 221-2 de ce code : » L’Office national des forêts est chargé de la mise en œuvre du régime forestier et exerce cette mission dans le cadre des arrêtés d’aménagement prévus à l’article L. 212-1 () « . L’article L. 224-1 du même code dispose que : » Moyennant les perceptions ordonnées par la loi pour indemniser l’Office national des forêts des frais de garderie et d’administration des bois et forêts relevant du régime forestier, toutes les opérations de conservation et de régie dans les bois et forêts des collectivités et autres personnes morales définies au 2° du I de l’article L. 211-1 sont faites, sans aucun frais, par l’établissement public () « . Aux termes de l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 : » A compter du 1er janvier 1996, les contributions des collectivités territoriales () aux frais de garderie et d’administration de leurs forêts relevant du régime forestier, prévues à l’article L. 147-1 du code forestier, sont fixées à 12 p. 100 du montant hors taxe du produit de ces forêts () / Les produits des forêts mentionnés au premier alinéa sont tous les produits relevant du régime forestier, y compris ceux issus de la chasse, de la pêche et des conventions ou concessions de toute nature liées à l’utilisation ou à l’occupation de ces forêts, ainsi que tous les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l’exploitation du sous-sol () / A compter du 1er janvier 2012, les personnes morales mentionnées au premier alinéa acquittent en outre au bénéfice de l’Office national des forêts une contribution annuelle de 2 euros par hectare de terrains relevant du régime forestier et dotés d’un document de gestion au sens de l’article L. 4 du code forestier ou pour lesquels l’office a proposé à la personne morale propriétaire un tel document () ".

19. En premier lieu, aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ».

20. Le régime forestier mis en place par le titre Ier du code forestier poursuit l’objectif d’intérêt général d’assurer la cohérence de la politique forestière nationale, la mise en valeur de la forêt et de ses produits dans des conditions économiques satisfaisantes et la prise en compte des bassins d’approvisionnement des industries du bois. Si l’application de ce régime a pour effet de transférer à l’Office national des forêts, sous le contrôle du juge, pour les bois et forêts concernés, la gestion des coupes et des ventes, l’affectation des parcelles ou leur défrichement, les collectivités locales propriétaires conservent un pouvoir de décision ou de contractualisation sur leur domaine forestier. En particulier, il résulte des dispositions des articles L. 212-1 à L. 212-3 du code forestier que le document d’aménagement qui définit les programmes d’action envisagés pour la gestion des bois et forêts ne peut pas être approuvé en l’absence d’accord de la collectivité intéressée. Par ailleurs, les dispositions du chapitre IV du titre Ier du livre II du code forestier confèrent aux collectivités territoriales un rôle déterminant dans la programmation des coupes, le choix des quantités mises en vente et la façon dont les coupes sont mises à la disposition de l’Office national des forêts ou, lorsque leur produit est vendu après façonnage, dans le choix de leurs modalités d’exploitation en régie par la collectivité ou par l’intermédiaire d’entrepreneurs qu’elle choisit, la collectivité étant associée aux opérations de vente, dont le produit lui est reversé. Enfin, les collectivités propriétaires conservent la faculté de vendre librement leurs bois et forêts soumis au régime forestier, dès lors qu’une sortie du régime forestier n’est pas envisagée. Ainsi, eu égard aux prérogatives que conservent ainsi les collectivités locales propriétaires de bois et forêts soumis au régime forestier, lequel n’entraîne aucune privation de propriété pour ces collectivités, les pouvoirs conférés respectivement au préfet et à l’Office national des forêts ne méconnaissent pas les stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

21. En deuxième lieu, la commune de La Capelle-et-Masmolène ne peut se prévaloir utilement de la violation des stipulations de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, le titre exécutoire critiqué ne mettant pas en œuvre le droit de l’Union européenne.

22. En troisième lieu, la commune de La Capelle-et-Masmolène soutient que le régime forestier, en tant qu’il instituerait un monopole de l’Office national des forêts, serait contraire au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi qu’à la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics.

23. Toutefois, cette directive précise expressément, s’agissant de son champ d’application, que les Etats membres ne sont pas tenus de confier à des tiers ou d’externaliser la fourniture de services qu’ils souhaitent fournir eux-mêmes ou organiser autrement que par la passation d’un marché public. En outre le préambule de cette directive précise que « la présente directive est sans préjudice de la liberté des autorités nationales, régionales et locales de définir, conformément au droit de l’Union, des services d’intérêt économique général, leur champ d’application et les caractéristiques des services à fournir, et notamment toute condition relative à leur qualité, afin d’assurer la poursuite de leurs objectifs de politique publique ». L’Office national des forêts, établissement public national à caractère industriel et commercial, est placé sous la tutelle de l’Etat. Ses missions sont strictement encadrées par l’Etat, un contrat pluriannuel conclu entre l’Etat et l’office déterminant ses orientations de gestion et ses programmes d’actions ainsi que les moyens de leur mise en œuvre, les obligations de service public procédant de l’application du régime forestier, ainsi que les missions d’intérêt général confiées par l’Etat, ainsi qu’en dispose l’article L. 221-3 du code forestier. De plus, en application de l’article L. 223-1 du même code, les ressources de l’office comprennent non seulement les produits des bois et forêts de l’Etat, les contributions aux frais de garderie et d’administration versées par les collectivités et autres personnes morales, mais également une subvention du budget général de l’Etat, dans l’hypothèse où le montant des ressources versées au titre des frais de garderie et d’administration n’atteindrait pas la valeur réelle des dépenses. Ainsi, les contributions versées par les collectivités territoriales, fixées par la loi de manière forfaitaire, ne sauraient être assimilées à la rémunération d’une prestation de services. Il résulte de l’ensemble de ces éléments que l’Office national des forêts ne constitue pas, au sens de cette directive, un établissement opérant dans des conditions normales de marché, poursuivant un but lucratif et supportant les pertes liées à l’exercice de son activité. Dès lors, la commune de La Capelle-et-Masmolène n’est pas fondée à se prévaloir de la méconnaissance du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de la directive précitée du 26 février 2014.

24. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré, par voie d’exception, de l’inconventionnalité du régime forestier doit être écarté.

En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté du préfet du Gard du 18 août 2011 en tant qu’il soumet au régime forestier les parcelles de la forêt communale accueillant un parc photovoltaïque :

25. En premier lieu, en tout état de cause, ni les dispositions de l’article R. 214-30 du code forestier ni la réponse ministérielle apportée le 11 mai 2006 à la question écrite n° 21724 de M. A, sénateur, ne prévoient que les terrains ayant fait l’objet d’une autorisation de défrichement devraient nécessairement être distraits du régime forestier. Le moyen ainsi soulevé par la commune de La Capelle-et-Masmolène doit donc être écarté.

26. En second lieu, il résulte des dispositions précitées de l’article 92 de la loi du 29 décembre 1978, éclairées par les travaux préparatoires de l’article 113 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 duquel elles sont issues, qu’en mentionnant les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l’exploitation parmi les éléments de l’assiette de la contribution aux frais de garderie et d’administration, le législateur a entendu y inclure l’ensemble des produits tirés des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux qui résultent d’activités sans autre lien avec les bois et forêts que leur localisation géographique à l’intérieur d’une zone soumise à ce régime.

27. Par suite, la circonstance que certaines parcelles de la forêt accueillent un parc photovoltaïque exploité par une société tierce titulaire d’un bail emphytéotique consenti par la commune en 2015, n’est pas de nature, dès lors qu’elles sont incluses dans la forêt communale de La Capelle-et-Masmolène soumise au régime forestier, à les exclure de l’application de ce régime. Partant, c’est à bon droit que les produits d’exploitation de la forêt communale correspondant aux loyers perçus par la commune de La Capelle-et-Masmolène en application du bail conclu avec la société exploitante ont été compris dans l’assiette de la contribution aux frais de garderie et d’administration.

En ce qui concerne l’enrichissement sans cause de l’Office national des forêts :

28. La commune de la Capelle-et-Masmolène soutient qu’en mettant à la charge des communes des contributions au profit de l’Office national des forêts, le régime forestier organise l’enrichissement sans cause de cet office, en violation de l’article 1303 du code civil. Toutefois, les dispositions du code forestier et celles de la loi du 29 décembre 1978 mentionnées au point 18, qui sont également de valeur législative, ont pour objet d’indemniser l’Office national des forêts des frais qu’il expose pour assurer la garderie et l’administration des bois et forêts relevant du régime forestier. Par suite, la commune de La Capelle-et-Masmolène n’est pas fondée à soutenir que la soumission des parcelles de sa forêt communale accueillant un parc photovoltaïque à cette contribution entraîne un enrichissement sans cause de cet office.

En ce qui concerne la taxe sur la valeur ajoutée sur la contribution aux frais de garderie et d’administration :

29. Contrairement à ce que soutient la commune de La Capelle-et-Masmolène, il résulte de l’instruction, notamment des mentions portées sur le titre exécutoire critiqué, que la taxe sur la valeur ajoutée portant sur les contributions aux frais de garderie et d’administration, d’un taux de 20 %, n’a été appliquée qu’une seule fois sur le montant hors taxe de ces contributions. Le moyen tiré d’une erreur dans le calcul des sommes mises à la charge de la commune de la Capelle-et-Masmolène doit dès lors être écarté.

30. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de La Capelle-et-Masmolène n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

31. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Office national des forêts ou de l’Etat, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, une somme à verser à la commune de La Capelle-et-Masmolène au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de La Capelle-et-Masmolène une somme de 2 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par l’Office national des forêts.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de La Capelle-et-Masmolène est rejetée.

Article 2 : La commune de La Capelle-et-Masmolène versera une somme de 2 000 euros à l’Office national des forêts sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Capelle-et-Masmolène, à l’Office national des forêts et au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet du Gard.

Délibéré après l’audience du 16 novembre 2023, où siégeaient :

M. Barthez, président,

M. Lafon, président assesseur,

M^me Restino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023.

La rapporteure,

V. RestinoLe président,

A. Barthez

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°21TL04829