Vu les procédures suivantes :

I) Par une requête, enregistrée sous le n° 2101592 le 4 mars 2021, M^me A D et M. C D, représentés par M^e Forgeois, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 3 août 2020 par lequel le maire de Fleurbaix, agissant au nom de l’Etat, leur a ordonné de cesser les travaux de construction entrepris sur un bâtiment annexe de leur maison d’habitation situé 13 rue David, parcelle cadastrée AI 45, sur le territoire communal, ainsi que la décision implicite de ce maire du 3 janvier 2021 portant rejet leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Fleurbaix la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— l’arrêté est entaché d’un vice de forme, en l’absence de mention de l’identité et des fonctions du signataire, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ; la décision ne peut ainsi être regardée comme ayant été prise par une autorité habilitée ;

— il est entaché d’une erreur de fait dès lors que les travaux n’ont pas conduit à changer la structure du bâtiment, à créer de la surface plancher ou de l’emprise au sol ou à changer son affectation mais seulement à changer des matériaux détériorés ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation et d’une erreur de droit dans l’application des dispositions des articles R. 421-14 et R. 421-17 du code de l’urbanisme dès lors que les travaux entrepris, qui ne constituent pas une opération de démolition reconstruction et n’emportent pas changement de destination, ne nécessitaient pas de permis de construire ;

— il est entaché d’une erreur de droit dès lors que le maire de Fleurbaix a inversé la charge de la preuve ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation en l’absence d’atteinte au caractère naturel de la zone Np et d’intérêt général à interrompre les travaux entrepris ;

—  le classement en zone Np du plan local d’urbanisme de la partie de la parcelle AI 45 sur laquelle se trouve le bâtiment annexe est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire, enregistré le 13 octobre 2021, la commune de Fleurbaix, représentée par M^e Noury, produit des observations et conclut :

1°) à titre principal, au non-lieu à statuer ;

2°) à titre subsidiaire au rejet de la requête ;

3°) à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. et M^me D au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juillet 2023, le préfet du Pas-de-Calais conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer, et à titre subsidiaire, au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— l’arrêté en litige ayant fait l’objet d’un retrait, par un arrêté du 30 juin 2021, il n’y a plus lieu de statuer ;

— les moyens soulevés dans la requête sont infondés ;

— à titre subsidiaire, il sollicite une substitution de motif, l’arrêté pouvant être légalement fondé par l’absence d’obtention préalable d’une décision de non-opposition à travaux.

La clôture d’instruction a été fixée au 21 août 2023 par une ordonnance du 19 juillet 2023.

II) Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2107036 les 6 septembre 2021, 19 juin et 21 août 2023, M^me A D et M. C D, représentés par M^e Forgeois, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 30 juin 2021 par lequel le maire de Fleurbaix, agissant au nom de l’Etat, d’une part, a retiré son arrêté du 3 août 2020 et, d’autre part, leur a ordonné de cesser les travaux de construction entrepris sur un bâtiment annexe de leur maison d’habitation situé 13 rue David, parcelle cadastrée AI 45, sur le territoire communal ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Fleurbaix la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la fin de non-recevoir opposée par la commune ne peut qu’être écartée dès lors que le recours n’est pas formé contre elle mais contre un acte et qu’il n’appartient qu’au tribunal d’identifier le défendeur ;

— sa requête n’est pas tardive, le préfet ne produisant aucune pièce de nature à justifier de la date de notification de l’arrêté en litige et le 4 septembre 2021 n’était pas un jour ouvré ;

— la décision de retrait méconnaît les dispositions de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration pour avoir été prise au-delà du délai de quatre mois ;

— la décision portant interruption de travaux est entachée d’une erreur de fait, dès lors qu’aucuns travaux n’étaient alors en cours d’exécution et qu’ils disposaient d’une déclaration préalable ainsi que d’une erreur de droit dans l’application de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme ;

— elle est entachée d’une erreur de fait dès lors que les travaux n’ont pas conduit à changer la structure du bâtiment, à créer de la surface plancher ou de l’emprise au sol ou à changer son affectation mais seulement à changer des matériaux détériorés ;

— elle est entachée d’une erreur d’appréciation et d’une erreur de droit dans l’application des dispositions des articles R. 421-14 et R. 421-17 du code de l’urbanisme dès lors que les travaux entrepris, qui ne constituent pas une opération de démolition reconstruction et n’emportent pas changement de destination, ne nécessitaient pas de permis de construire ;

— elle est entachée d’une erreur de droit dès lors que le maire de Fleurbaix a inversé la charge de la preuve ;

— elle est entachée d’une erreur d’appréciation en l’absence d’atteinte au caractère naturel de la zone Np et d’intérêt général à interrompre les travaux entrepris ;

—  ils abandonnent le moyen tiré de l’illégalité du classement en zone Np du plan local d’urbanisme de la parcelle AI 45 sur laquelle se trouve leur bâtiment annexe.

Par un mémoire enregistré le 1er avril 2022, la commune de Fleurbaix, représentée par M^e Noury, produit des observations, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge des époux D la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juillet 2023, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— la requête est tardive ;

— les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés ;

— à titre subsidiaire, il sollicite une substitution de motifs, l’arrêté pouvant être légalement fondé par l’absence d’obtention préalable d’une décision de non-opposition à travaux.

La clôture d’instruction a été fixée au 6 septembre 2023 par une ordonnance du 22 août 2023.

Vu :

— le jugement du présent tribunal du 13 juillet 2023 n° 2101500 ;

— les autres pièces des dossiers.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Piou,

— les conclusions de M^me Allart, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Forgeois, représentant les époux D, et celles de M^e Noury, représentant la commune de Fleurbaix.

Considérant ce qui suit :

1. Mme et M. D sont propriétaires d’une parcelle cadastrée AI 45 située 13 rue David à Fleurbaix, sur laquelle se trouve un bâtiment principal à usage d’habitation ainsi que deux bâtiments annexes. Au cours du premier semestre 2020, ils ont réalisé sur ces annexes des travaux qui ont donné lieu, le 2 juin 2020, à un procès-verbal de constatation d’infraction à la législation de l’urbanisme pour avoir été réalisés sans permis de construire. Par un arrêté du 3 août 2020, le maire de Fleurbaix a, en qualité de représentant de l’Etat, enjoint aux époux D de cesser immédiatement les travaux de construction entrepris sur leur bâtiment annexe à usage de hangar. Par un courrier reçu le 3 novembre suivant, ils ont présenté un recours gracieux, implicitement rejeté le 3 janvier 2021. Par la requête n° 2101592, Mme et M. D demandent au tribunal l’annulation de cet arrêté du 3 août 2020 ainsi que de la décision implicite rejetant leur recours gracieux.

2. Par un nouvel arrêté du 30 juin 2021, objet de la requête n° 2107036, le maire de Fleurbaix a, d’une part, retiré l’arrêté précité du 3 août 2020, et d’autre part, enjoint à Mme et M. D de cesser les travaux de construction entrepris sur le même bâtiment annexe au motif de l’absence d’obtention préalable d’une autorisation d’urbanisme pour ce faire.

Sur la jonction :

3. Les requêtes nos 2101592 et 2107036 présentant à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul et même jugement.

Sur l’exception de non-lieu à statuer :

4. Si l’arrêté du maire de Fleurbaix du 3 août 2020, objet de la requête n° 2101592, a fait l’objet d’un retrait par un nouvel arrêté de ce maire du 30 juin 2021, ce dernier n’est pas devenu définitif, étant contesté dans le cadre de l’instance n° 2107036. Par suite, l’exception de non-lieu à statuer ne peut qu’être écartée.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense dans l’instance n° 2107036 :

5. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ». Aux termes de l’article R. 421-2 de ce code : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. (). ». Et, aux termes de l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Enfin, aux termes de l’article R. 112-5 du code des relations entre le public et l’administration : « L’accusé de réception () indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d’acceptation. Dans le premier cas, l’accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l’encontre de la décision. () ».

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté du 30 juin 2021 a été notifié à Mme et M. D, avec la mention des voies et délais de recours contentieux, le 3 juillet suivant. Le délai de recours de deux mois a, par suite, commencé à courir le 4 juillet 2021 pour arriver à échéance le 4 septembre à minuit. Ce jour étant un samedi, il a été prorogé jusqu’au prochain jour ouvré, à minuit, soit le 6 septembre 2021. Dans ces conditions, le préfet du Pas-de-Calais n’est pas fondé à soutenir que la requête enregistrée sous le n° 2107036 serait tardive.

7. En second lieu, la requête enregistrée sous le n° 2107036, tendant à l’annulation de l’arrêté du 30 juin 2021 pris par le maire de Fleurbaix au nom de l’Etat, constitue un recours pour excès de pouvoir et non un recours de pleine juridiction. La circonstance que la commune de Fleurbaix en ait été initialement seule destinataire et que le préfet du Pas-de-Calais n’ait été constitué défendeur que le 5 mai 2023 est sans incidence sur sa recevabilité. Par suite, et alors qu’il n’appartient pas au requérant, dans un tel litige, d’identifier le défendeur, cette fin de non-recevoir ne peut, en tout état de cause, qu’être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la décision de retrait du 30 juin 2021 :

8. Aux termes de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ». Et aux termes de l’article L. 243-4 du même code : « Par dérogation à l’article L. 243-3, une mesure à caractère de sanction infligée par l’administration peut toujours être retirée. ».

9. Il ressort des pièces du dossier que le retrait de l’arrêté du 3 août 2020 enjoignant aux époux D de cesser les travaux entrepris sur l’un de leur bâtiment annexe, qui ne constitue pas une sanction mais une mesure de police spéciale, est intervenu plus de quatre mois après son édiction. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que cette décision est intervenue en méconnaissance des dispositions précitées des dispositions précitées de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration.

10. Il en résulte que la décision portant retrait de l’arrêté du 3 août 2020, contenue à l’article 1er de l’arrêté du 30 juin 2021, doit être annulée.

En ce qui concerne la décision interruptive de travaux du 30 juin 2021 :

11. D’une part, aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. () / Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal.() ». Aux termes de l’alinéa 10 de l’article L. 480-2 du même code : « Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d’aménagement sans permis d’aménager, ou de constructions ou d’aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d’aménager, le maire prescrira par arrêté l’interruption des travaux ». Enfin, aux termes de l’article L. 480-4 de ce code : « Le fait d’exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d’une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l’article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d’amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé.() ». Il résulte de ces dispositions que lorsqu’il a connaissance d’une infraction résultant de l’exécution de travaux en l’absence du permis ou de la déclaration requise par les dispositions précitées du code de l’urbanisme, le maire est tenu de dresser un procès-verbal et de prescrire par arrêté l’interruption des travaux en cours.

12. D’autre part, aux termes de l’article R. 421-17 de ce même code : " Doivent être précédés d’une déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à *R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : a) Les travaux ayant pour effet de modifier l’aspect extérieur d’un bâtiment existant, à l’exception des travaux de ravalement ; b) Les changements de destination d’un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l’article R. 151-27 ; pour l’application du présent alinéa, les locaux accessoires d’un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal et le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d’une même destination prévues à l’article R. 151-28 () f) Les travaux qui ont pour effet la création soit d’une emprise au sol, soit d’une surface de plancher supérieure à cinq mètres carrés et qui répondent aux critères cumulatifs suivants : / – une emprise au sol créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / – une surface de plancher créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés () ".

13. Il ressort des pièces du dossier que les travaux entrepris sur le hangar situé sur la parcelle cadastrée AI 45 des requérants n’étaient pas achevés à la date de l’arrêté litigieux mais avaient été suspendus en raison de l’intervention de l’arrêté interruptif de travaux pris par le maire de Fleurbaix au nom de l’Etat le 3 août 2020. Cette suspension temporaire ne faisait pas obstacle à l’édiction d’un nouvel arrêté interruptif.

14. Par ailleurs, s’il ressort des pièces du dossier que les époux D ont déposé une déclaration préalable, le 9 juillet 2020, en vue de régulariser les travaux entrepris, le maire de Fleurbaix y a fait opposition par un arrêté du 24 décembre 2020. La circonstance que ce tribunal ait, par jugement du 13 juillet 2023, devenu définitif, annulé cet arrêté du 24 décembre 2020, au motif notamment que le maire avait indûment estimé que l’autorisation requise était un permis de construire et non une décision de non-opposition à déclaration préalable, n’a pas eu pour effet d’accorder rétroactivement à Mme et M. D une telle autorisation d’urbanisme.

15. Par suite, en prenant l’arrêté litigieux au motif que les travaux entrepris l’avaient été sans obtention préalable d’une autorisation d’occupation du sol, incluant ainsi l’absence de non-opposition à déclaration préalable, le maire n’a pas entaché sa décision d’une erreur de fait, de droit ou d’appréciation.

16. Le maire de Fleurbaix se trouvant dès lors en situation de compétence liée pour décider de l’interruption des travaux entrepris par les requérants, l’ensemble des autres moyens soulevés par les requérants sont inopérants et ne peuvent qu’être écartés.

17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la décision du maire de Fleurbaix décidant de l’interruption des travaux entrepris par Mme et M. D, contenue à l’article 2 de l’arrêté du 30 juin 2021, doivent être rejetées.

En ce qui concerne la décision interruptive de travaux du 3 août 2020 :

18. Aux termes de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires : a) Les travaux ayant pour effet la création d’une surface de plancher ou d’une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés () / c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 () Pour l’application du c du présent article, les locaux accessoires d’un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal ».

19. Il ressort des pièces du dossier que, par un procès-verbal du 2 juin 2020, le maire de Fleurbaix a constaté la réalisation par les époux D de travaux sur un hangar situé sur leur parcelle cadastrée AI 45 située sur le territoire communal, réalisés sans obtention préalable d’un permis de construire. Ainsi que l’a jugé ce tribunal par un jugement du 13 juillet 2023, les travaux entrepris, compte tenu de leur nature et de leur ampleur, ne nécessitaient pas, contrairement au motif retenu par le maire de Fleurbaix dans l’arrêté contesté, l’obtention d’un permis de construire mais d’une décision de non-opposition à déclaration préalable. Par suite, la décision litigieuse est entachée d’une erreur de fait sur l’étendue des travaux réalisés, ainsi que d’une erreur de droit et d’appréciation dans l’application des dispositions précitées.

20. Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

21. En défense, le préfet du Pas-de-Calais invoque un autre motif tiré de ce que les travaux entrepris ont été réalisés sans l’obtention préalable d’une décision de non-opposition à déclaration préalable. Il résulte de l’instruction que le maire de Fleurbaix aurait pris la même décision s’il s’était fondé initialement sur ce motif. Dans ces conditions, il y a lieu d’accueillir la demande de substitution, qui n’a privé les requérants d’aucune garantie.

22. Il en résulte que le maire de Fleurbaix était tenu de prendre la décision litigieuse, en application des dispositions précitées de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme.

23. Le maire de Fleurbaix se trouvant en situation de compétence liée pour prendre l’arrêté en litige, les autres moyens invoqués par les requérants sont inopérants et ne peuvent qu’être écartés.

24. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du maire de Fleurbaix du 3 août 2020 doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité desdites conclusions.

Sur les frais liés au litige :

25. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

26. Si une personne simplement invitée par le tribunal à produire des observations n’est pas une partie à l’instance, la qualité de partie s’apprécie de manière spécifique pour l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ainsi, seul l’observateur appelé à produire ses observations qui aurait eu qualité pour former tierce opposition s’il n’avait pas été mis en cause est une partie au sens de cet article. En l’espèce, dès lors que l’arrêté attaqué a été pris par le maire agissant comme représentant de l’Etat, la commune de Fleurbaix n’a pas qualité pour former tierce opposition.

27. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Fleurbaix, qui n’est pas partie à l’instance, verse aux consorts D les sommes qu’ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Ainsi qu’il a été dit au point précédent, les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la commune de Fleurbaix soient mises à la charge de Mme et M. D.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 30 juin 2021 portant retrait de l’arrêté du 3 août 2020 est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Fleurbaix présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me A D, à M. C D, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Fleurbaix.

Copie en sera adressée pour information au préfet du Pas-de-Calais.

Délibéré après l’audience du 21 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M^me Leguin, présidente,

M. Borget, premier conseiller,

M^me Piou, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2023.

La rapporteure,

Signé

C. PIOU

La présidente,

Signé

A-M. LEGUIN

La greffière,

Signé

S. SING

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

Nos 2101592 ; 2107036