Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 janvier 2025, la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Formago, représentée par M^e Chouchana, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) Auvergne-Rhône-Alpes du 19 décembre 2024 ;

2°) de mettre à la charge de la Caisse des dépôts et consignations la somme de 4 000 euros à lui verser au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision est insuffisamment motivée au regard des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration de même que la lettre d’ouverture du contrôle datée du 17 janvier 2024 est elle-même insuffisamment motivée ;

- elle méconnaît les dispositions des articles L. 122-1 et L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration et de l’article L. 6362-10 du code du travail et est entachée d’un vice de procédure dès lors que la procédure contradictoire n’a pas été respectée durant la phase de contrôle, que les observations et pièces justificatives transmises par la société n’ont pas été prises en compte, qu’aucun dialogue n’a eu lieu avec l’administration et que cette dernière n’a pas consulté les bénéficiaires des formations ;

- la sanction est manifestement disproportionnée dès lors qu’elle ne prend pas en compte les conséquences humaines et économiques sur la situation du dirigeant de la société ;

- elle méconnaît les dispositions de l’article L. 6361-1 du code du travail et est entachée d’erreur de fait dès lors qu’elle ne prend pas en compte les observations et éléments justificatifs transmis par la société ;

- elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation et les sanctions présentent un caractère excessif au regard des faits établis.

Par un mémoire enregistré le 19 août 2025, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfète du Rhône, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par une ordonnance du 20 février 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 2 mars 2026.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Duca, première conseillère,

- et les conclusions de M^me Le Roux, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

Par une décision du 19 décembre 2024, la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) Auvergne-Rhône-Alpes a enjoint à la société Formago de rembourser au Trésor public la somme de 1 062 112 euros correspondant à 515 actions de formation considérées comme non exécutées ainsi que la somme de 546 603,05 euros correspondant à des dépenses non justifiées ou non rattachables à l’activité de formation. Par la présente requête, la société Formago demande l’annulation de cette décision.

S’agissant de la légalité externe :

D’une part, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; (…). ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée (…) doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ». D’autre part, aux termes de l’article R. 6362-6 du code de travail dans sa version en vigueur du 1er janvier 2019 au 1er août 2025 : « L’intéressé qui entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application de l’article R. 6362-4, saisit d’une réclamation, préalablement à tout recours contentieux, l’autorité qui a pris la décision. Le rejet total ou partiel de la réclamation fait l’objet d’une décision motivée notifiée à l’intéressé. ».

En l’espèce, la décision attaquée, qui revêt le caractère d’une sanction administrative, cite l’ensemble des textes législatifs et réglementaires sur lesquels elle se fonde, et précise que le contrôle administratif et financier réalisé en 2024 par le département inspection contrôle et audit de la DREETS Auvergne-Rhône-Alpes portant sur les exercices clos au 31 décembre 2022 et au 31 décembre 2023 de la société Formago, a mis en évidence que 48 actions de formation étaient inéligibles au financement CPF justifiant le reversement d’une somme de 164 321 euros au Trésor public, que 515 actions de formation étaient considérées comme non exécutées justifiant le reversement d’une somme de 1 062 112 euros et qu’enfin, la société Formago a exposé des dépenses non justifiées et/ou non rattachables à l’activité de formation justifiant le reversement d’une somme de 546 603,05 euros. Cette motivation, qui fait également apparaître de manière circonstanciée les montants perçus et engagés auprès de la société Formago, correspond aux données de l’affaire et identifie suffisamment les non-conformités sur lesquelles elle se fonde, de manière à permettre à la société requérante d’en connaître les fondements légaux, les raisons de fait, les critères retenus par l’administration pour la sanctionner et d’en contester utilement les motifs. Par ailleurs, si la requérante fait également grief à la lettre d’ouverture du contrôle du 17 janvier 2024 d’être insuffisamment justifiée, cet élément est relatif à la procédure préalable à l’adoption de la décision attaquée et est inopérant au soutien d’un vice de forme dirigé à l’encontre de la décision attaquée. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 19 décembre 2024 en litige doit être écarté.

S’agissant du respect de la procédure contradictoire :

D’une part, aux termes de l’article du L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. (…). ».

D’autre part, le 1° de l’article L. 6361-2 du code du travail prévoit que l’Etat exerce un contrôle administratif et financier sur les activités en matière de formation professionnelle continue conduites notamment par les organismes de formation. Aux termes de l’article L. 6361-3 de ce code : « Le contrôle administratif et financier des dépenses et activités porte sur l’ensemble des moyens financiers, techniques et pédagogiques, à l’exclusion des qualités pédagogiques, mis en œuvre pour la formation professionnelle. Ce contrôle peut porter sur tout ou partie de l’activité, des actions de formation ou des dépenses de l’organisme (…). ». Aux termes de l’article L. 6361-5 du même code : « (…) les contrôles prévus au présent titre sont réalisés par les agents de contrôle de l’inspection du travail mentionnés à l’article L. 8112-1, les inspecteurs de la formation professionnelle et les agents de la fonction publique de l’Etat de catégorie A placés sous l’autorité du ministre chargé de la formation professionnelle, formés préalablement pour assurer les contrôles prévus au présent titre, assermentés et commissionnés à cet effet. ». Aux termes de l’article L. 6362-8 du même code : « Les contrôles en matière de formation professionnelle peuvent être opérés soit sur place, soit sur pièces. ». Selon l’article L. 6362-9, les résultats du contrôle sont notifiés à l’intéressé. Aux termes de l’article L. 6362-10 du même code : « Les décisions de rejet et de versement mentionnées au présent livre prises par l’autorité administrative ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si une procédure contradictoire a été respectée. ». L’article R. 6362-3 du même code précise que : « Les résultats des contrôles prévus aux articles L. 6361-1 à L. 6361-3 sont notifiés à l’intéressé avec l’indication du délai dont il dispose pour présenter des observations écrites et demander, le cas échéant, à être entendu. Ce délai ne peut être inférieur à trente jours à compter de la date de la notification ». Enfin, aux termes de l’article R. 6362-4 du même code : « La décision (…) du préfet de région ne peut être prise qu’au vu des observations écrites et après audition, le cas échéant, de l’intéressé, à moins qu’aucun document ni aucune demande d’audition n’aient été présentés avant l’expiration du délai prévu à l’article R. 6362-3. La décision est motivée et notifiée à l’intéressé. ».

Le caractère contradictoire des contrôles menés conformément aux dispositions précitées impose à l’autorité administrative de mettre l’intéressé à même de prendre connaissance du dossier le concernant. Il revient au juge d’apprécier, au vu des échanges entre les parties et en ordonnant, le cas échéant, toute mesure d’instruction complémentaire, si le caractère contradictoire de la procédure a été respecté.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de contrôle du 20 juin 2024, que les résultats du contrôle dont la société Formago a fait l’objet lui ont été adressés par un courrier du 20 juin 2024 auquel était joint le rapport de l’agent de contrôle mentionnant la possibilité pour elle de présenter des observations écrites dans un délai de trente jours et de solliciter une audition. Il est constant que la société requérante a pu échanger téléphoniquement avec l’agent chargé du contrôle et qu’elle a sollicité et obtenu un report au 15 septembre 2024 de la date limite pour le dépôt des pièces justificatives complémentaires. D’une part, si la société soutient néanmoins que l’administration n’a pas tenu compte de ses observations et pièces justificatives, il ressort des termes mêmes de la décision attaquée que la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfète du Rhône, a expressément répondu aux observations formulées par la société et a procédé à l’examen des pièces complémentaires dont elle s’était prévalue. D’autre part, les allégations de la société requérante selon lesquelles d’une part, aucun dialogue n’a eu lieu avec l’administration, qui n’a pas sollicité d’information ou de précisions auprès d’elle à propos des justificatifs produits, et d’autre part, aucune vérification n’a été menée auprès des stagiaires par l’administration, ne sont aucunement étayées et ne sont corroborées par aucune pièce versée au dossier alors, en tout état de cause, qu’il n’appartient pas à la société contrôlée de fixer les modalités du contrôle exercé par l’agent vérificateur. Enfin, il ressort du rapport de contrôle du 20 juin 2024 que l’agent chargé du contrôle a bien contacté certains prestataires dont il connaissait l’identité mais que l’absence de précisions concernant les gestionnaires de certaines sociétés ayant eu des liens d’affaires avec la requérante n’étaient pas connus et que la société Formago a été informée avec précision de l’identité des personnes interrogées par les agents de contrôle ainsi que des propos tenus par eux. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la requérante, la seule circonstance que la préfète de la région n’ait pas fait droit à l’ensemble des observations développées dans son courrier du 15 septembre 2024, ne signifie pas qu’elle n’a pas pris en compte ses observations dans le cadre de la procédure contradictoire, mais qu’elle a estimé que certaines de ces observations n’étaient pas fondées et a ainsi refusé d’y faire droit, ce qui est précisément expliqué par la décision attaquée, qui répond à chacun des éléments avancés par la société dans sa réclamation préalable. Enfin, si la société entend critiquer l’appréciation opérée par la DREETS sur les arguments auxquels elle n’a pas fait droit, ces considérations, qui relèvent de la légalité interne de la décision attaquée, sont inopérantes au soutien d’un moyen relatif à un vice de procédure. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire doit être écarté dans toutes ses branches.

S’agissant du bien-fondé des sommes mises à la charge de la société Formago :

Aux termes de l’article L. 6352-1 du code du travail dans sa rédaction ne vigueur à la date de la décision en litige : « La personne mentionnée à l’article L. 6351-1 doit justifier des titres et qualités des personnels d’enseignement et d’encadrement qui interviennent à quelque titre que ce soit dans les prestations de formation qu’elle réalise, et de la relation entre ces titres et qualités et les prestations réalisées dans le champ de la formation professionnelle. ». Aux termes de l’article L. 6362-6 de ce code : « Les organismes chargés de réaliser tout ou partie des actions mentionnées à l’article L. 6313-1 présentent tous documents et pièces établissant les objectifs et la réalisation de ces actions ainsi que les moyens mis en œuvre à cet effet. ». Aux termes de l’article L. 6354-1 de ce code : « En cas d’inexécution totale ou partielle d’une prestation de formation, l’organisme prestataire rembourse au cocontractant les sommes indûment perçues de ce fait. ». Et aux termes de l’article L. 6362-7-1 du même code : « En cas de contrôle, les remboursements mentionnés aux articles L. 6362-4 et L. 6362-6 interviennent dans le délai fixé à l’intéressé pour faire valoir ses observations. / A défaut, l’intéressé verse au Trésor public, par décision de l’autorité administrative, une somme équivalente aux remboursements non effectués. ». Enfin, aux termes de l’article L. 6323-9-2 de ce même code : « Le prestataire mentionné à l’article L. 6351-1 peut confier à un sous-traitant, par contrat et sous sa responsabilité, l’exécution des actions mentionnées à l’article L. 6323-6, dans des conditions définies par voie réglementaire. Le sous-traitant doit avoir préalablement procédé à la déclaration prévue à l’article L. 6351-1 et justifier du respect des conditions mentionnées aux 1° à 3° et 5° de l’article L. 6323-9-1. (…). ».

Il résulte de ces dispositions qu’il appartient aux organismes prestataires d’actions de formation de présenter tous documents et pièces établissant la réalité de ces actions, au premier rang desquels viennent, au regard de leur force probante particulière, les feuilles d’émargement quotidiennes signées par les stagiaires, qui permettent d’établir que l’intégralité de la formation a été dispensée à ces derniers, qui au surplus doivent, en tout état de cause, être conservées par lesdits organismes dans l’hypothèse où les organismes collecteurs en feraient la demande, sans que le défaut de production de ces feuilles d’émargement quotidiennes ne fasse obstacle à ce que les organismes prestataires d’actions de formation puissent produire d’autres documents pour administrer la preuve de l’exécution des formations dispensées, pourvu qu’ils se corroborent les uns les autres et ne présentent entre eux aucune incohérence. Il appartient à l’administration d’apprécier, au regard des pièces produites par l’organisme prestataire de formation sur lequel pèse la charge de la preuve et sous le contrôle du juge, la réalité des activités conduites en matière de formation professionnelle continue. Il s’ensuit que l’autorité préfectorale est en droit de remettre en cause la fiabilité ou l’authenticité des pièces que l’organisme a fournies, en particulier les feuilles d’émargement signées par les stagiaires et de se fonder sur les anomalies ou les incohérences existant entre les divers justificatifs pris en compte pour regarder des actions de formation comme n’étant pas réalisées.

En premier lieu, d’une part, la société Formago soutient que la décision attaquée serait entachée d’erreurs de fait dès lors que, s’agissant des formations considérées comme non exécutées, elle aurait, contrairement à ce qu’a retenu la DREETS, démontré les titres et qualifications de ses formateurs en fournissant des contrats de sous-traitance conclus avec la société Eforma et que, concernant les dépenses non justifiées, elle aurait également justifié des dépenses engagées en produisant des factures détaillées, des contrats de prestations de services et des preuves de paiement notamment en matière de marketing digital et d’apport d’affaires. Toutefois, alors qu’il ressort des termes de la décision attaquée que ces éléments ont été pris en compte par la DREETS, qui explique de manière suffisamment précise les raisons pour lesquelles elle les a écartés comme insuffisamment probants, l’argumentation telle qu’elle est développée par la requérante, qui tend à remettre en cause l’appréciation portée par l’administration sur ces documents, est inopérante au soutien d’un moyen fondé sur des erreurs de faits.

D’autre part, s’agissant tout d’abord des formations considérées comme non exécutées, la société requérante soutient que la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que la préfète aurait procédé à une appréciation excessive de l’absence de qualifications de ses formateurs. Toutefois, si la requérante soutient que la préfète ne pouvait pas exiger les diplômes individuels de chaque formateur lors de la réalisation de son contrôle, elle n’assortit son moyen d’aucun élément permettant d’en apprécier le bien-fondé. Par ailleurs, la requérante ne conteste pas les termes de la décision attaquée, selon lesquels elle n’a justifié de la détention des diplômes requis que concernant une seule de ses formatrices, sans pour autant établir qu’elle aurait réellement travaillé pour elle, et alors qu’il ressort des pièces du dossier que la formatrice a indiqué à l’agent de contrôle de la DREETS ne plus se souvenir avoir travaillé pour cet organisme. Pour les autres formateurs mis à sa disposition par la société Eforma, la requérante se borne à renvoyer au contrat de mise à disposition de formateurs qu’elle aurait souscrit avec ce prestataire de formation, en se prévalant de la qualification Qualiopi de cet organisme. En outre la société Formago ne produit aucun document concernant les qualifications de ses formateurs à l’occasion de la présente instance, malgré les graves manquements allégués en défense. Dans ces conditions, la seule circonstance que, contrairement à ce que retient la décision attaquée, la société Eforma n’ait pas été radiée le 10 janvier 2023 mais ait seulement transféré son siège social dans un nouveau département, ce qui a entraîné la seule radiation de son ancien établissement, ne suffit pas à établir que des formateurs auraient réellement été mis à disposition de la société Formago par la société Eforma et que ces formateurs auraient présentés les qualifications requises. Par suite, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que la préfète de la région Auvergne Rhône Alpes a considéré que la société Formago ne justifiait pas des titres et des qualifications de ses formateurs et a considéré les 515 actions de formation correspondantes comme non exécutées par ces formateurs.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 6362-5 du code du travail : « Les organismes mentionnés à l’article L. 6361-2 sont tenus, à l’égard des agents de contrôle mentionnés à l’article L. 6361-5 : / 1° De présenter les documents et pièces établissant l’origine des produits et des fonds reçus ainsi que la nature et la réalité des dépenses exposées pour l’exercice des activités conduites en matière de formation professionnelle ; / 2° De justifier le bien-fondé de ces dépenses et leur rattachement à leurs activités ainsi que la conformité de l’utilisation des fonds aux dispositions légales et réglementaires régissant ces activités. / A défaut de remplir ces conditions, les organismes font, pour les dépenses ou les emplois de fonds considérés, l’objet de la décision de rejet prévue à l’article L. 6362-10. ». Aux termes de l’article L. 6362-7 de ce code : « Les organismes chargés de réaliser tout ou partie des actions mentionnées l’article L. 6313-1 versent au Trésor public, solidairement avec leurs dirigeants de fait ou de droit, une somme égale au montant des dépenses ayant fait l’objet d’une décision de rejet en application de l’article L. 6362-10. ». Et aux termes de l’article L. 6362-10 du même code : « Les décisions de rejet et de versement mentionnées au présent livre prises par l’autorité administrative ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si une procédure contradictoire a été respectée. ».

La société Formago fait grief à la décision litigieuse d’avoir retenu que 546 603,05 euros de ses dépenses n’étaient pas justifiées au motif qu’elles n’étaient pas liées directement à son activité de formation, sans prendre en compte la nature spécifique des dépenses liées aux prestations de services contractées pour le développement commercial, aux actions de marketing digital réalisées en sous-traitance et aux missions d’apport d’affaires, que la requérante estime conformes aux pratiques du secteur et justifiées par diverses factures et autres documents. Toutefois, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ressort des développements sur plusieurs pages de la décision attaquée concernant l’absence de justification des dépenses précitées, que ces dépenses n’ont pas été remises en cause de « manière globale et systématique », mais bien de manière spécifique et argumentée. En se bornant à produire quelques contrats d’apports d’affaires avec des sociétés de l’entourage familial ou amical de son gérant et quelques factures correspondant aux clients qui auraient été apportés par ces sociétés à Formago, la société requérante n’établit pas avoir effectivement réalisé des actions de formation auprès d’éventuels clients, permettant de rattacher ces dépenses à son activité de formation. Par ailleurs, s’agissant des prestations de services contractées pour le développement commercial et les actions de marketing digital qu’elle mentionne dans sa requête, son moyen n’est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre d’en apprécier le bien-fondé, alors qu’il ne résulte pas des termes de la décision attaquée que de telles dépenses auraient été écartées pour absence de rattachement à l’activité de formation. Par suite, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que la préfète de la région Auvergne Rhône Alpes a ordonné le reversement de la somme de 546 603,05 euros à la société Formago au titre de dépenses non justifiées.

En dernier lieu, la société Formago soutient que les sanctions adoptées à son encontre seraient disproportionnées au regard des faits qui lui sont reprochés, dès lors que les éventuelles irrégularités relevées auraient pu faire l’objet de mesures correctives et au regard des conséquences de ces sanctions sur son activité économique. Toutefois, il résulte de ce qui a été exposé aux points précédents que les sommes mises à la charge de la requérante correspondent aux sommes qu’elle a indument perçues. Elle n’est ainsi pas fondée à se prévaloir du caractère disproportionné des sanctions prononcées à son encontre. En tout état de cause, la circonstance que la préfète de région n’aurait pas pris en considération la situation personnelle et familiale du dirigeant de la société Formago est sans incidence sur la légalité de la décision en litige.

Il résulte de tout de ce qui précède, que la SASU Formago n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 19 décembre 2024. Ses conclusions en annulation doivent dès lors être rejetées ainsi que, par voie de conséquence et en tout état de cause, ses conclusions relatives aux frais de l’instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Formago est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié la société Formago et au ministre du travail et des solidarités. Copie en sera transmise à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

Délibéré après l’audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Bour, présidente,

M^me Duca, première conseillère,

M^me Gros, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026.

La rapporteure,

A. Duca

La présidente,

A-S. Bour

La greffière,

C. Delmas

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,