Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 9 décembre 2022 et 28 mai 2024, la société civile immobilière (SCI) Ortega, représentée par M^e Duhil de Bénazé demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision n° DP 2022149 du 13 juin 2022 par laquelle le président de Sète Agglopôle Méditerranée a décidé de préempter la parcelle cadastrée section DK n°41 d’une superficie de 20 009 m² située sur la commune de Frontignan, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardée à la suite de la notification de son recours gracieux du 8 août 2022 ;

2°) de condamner Sète Agglopôle Méditerranée à lui verser la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision est entachée d’un vice de procédure qui l’a privée d’une garantie, les dispositions des articles R. 215-12 et R. 215-14 du code de l’urbanisme ont été méconnues, dès lors que les décisions de renonciations du département ainsi que du conservatoire du littoral ne lui ont pas été notifiées ;

— la décision a été prise en méconnaissance des dispositions de l’article L. 215-1 du code de l’urbanisme et est dépourvue de fondement juridique, en l’absence d’opposabilité de la délibération du 20 septembre 2021 du conseil départemental de l’Hérault qui n’a pas fait l’objet de l’ensemble des publications impératives et nécessaires à son entrée en vigueur ;

— la délibération est entachée d’un défaut de base légale ;

— la décision est entachée d’une insuffisance de motivation, compte tenu également des contradictions dans le commencement de projet justifiant la préemption et de l’absence totale de projet précis, ne permettant pas au propriétaire initial de pouvoir utilement faire valoir son droit de rétrocession ;

— la décision a été prise en méconnaissance des articles L. 113-8 et L. 215-1 du code de l’urbanisme ;

— la décision de préemption est illégale car prise sur la base d’une délibération du conseil départemental de l’Hérault instaurant une zone de préemption des espaces naturels sensibles prise à l’aune d’une procédure irrégulière au regard de l’article R. 215-1 du code de l’urbanisme ;

— la décision a été prise en méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme ;

— la décision est entachée d’un détournement de procédure tiré de l’application de l’article L. 215-7 du code de l’urbanisme ;

— la décision est entachée d’un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 avril 2024, la communauté d’agglomération « Sète Agglopôle Méditerranée », représentée par la SCP SVA, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Ortega une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la SCI Ortega ne sont pas fondés.

Des pièces complémentaires, enregistrées le 11 décembre 2024, ont été produites pour la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée en réponse à une mesure d’instruction adressée par le tribunal en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative et ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A,

— les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public,

— les observations de M^e Sorano, représentant la SCI Ortega,

— et les observations de M^e Roche, représentant la communauté d’agglomération « Sète Agglopôle Méditerranée ».

Considérant ce qui suit :

1. Par une déclaration d’intention d’aliéner réceptionnée le 18 mars 2022 par le département de l’Hérault, la société civile immobilière Ortega a fait part de son intention de vendre sa parcelle cadastrée section DK n° 41, située au lieu-dit « Les Eaux Blanches » sur la commune de Frontignan. Par une décision du 13 juin 2022, notifiée à la SCI le 15 juin 2022, le président de la communauté d’agglomération « Sète Agglopôle Méditerranée » a décidé de préempter la parcelle en cause, au titre des espaces naturels sensibles, pour le prix de 34 500 euros. Après avoir formé, le 8 août 2022, un recours gracieux resté sans réponse contre cette décision, la SCI Ortega demande au tribunal d’annuler la décision de préemption, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le vice de procédure tenant à l’absence de notification des décisions du département de l’Hérault et du Conservatoire national du littoral de ne pas exercer leur droit de préemption :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 215-7 du code de l’urbanisme : " La commune peut se substituer au département si celui-ci n’exerce pas son droit de préemption : 1° Lorsque le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent et qu’il n’exerce pas son droit de substitution en application de l’article L. 215-5 ; 2° Lorsque l’établissement public chargé du parc national ou du parc naturel régional n’exerce pas son droit de préemption en application de l’article L. 215-6 ; 3° Dans les cas où ni le conservatoire ni l’établissement public chargé d’un parc national ou d’un parc naturel régional n’est compétent. / Lorsque la commune fait partie d’un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer ce droit. « . Aux termes de l’article L. 215-14 du même code : » Toute aliénation mentionnée aux articles L. 215-9 à L. 215-13 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable adressée par le propriétaire au département dans lequel sont situés les biens qui en transmet copie au directeur départemental des finances publiques. () « . Aux termes de l’article L. 215 – 15 du même code : » Le silence des titulaires des droits de préemption et de substitution pendant trois mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée à l’article L. 215-14 vaut renonciation à l’exercice de ces droits. ". Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de trois mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation entreprise.

3. D’autre part, aux termes de l’article R. 215-12 du code de l’urbanisme : « Dans le délai de deux mois à compter de la date de l’avis de réception postal, du premier des accusés de réception ou d’enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l’administration, ou de la décharge de la déclaration d’intention d’aliéner, le président du conseil départemental notifie au propriétaire la décision prise par le département en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. ». Aux termes de l’article R. 215-14 du même code : « Lorsque le département a renoncé à l’exercice du droit de préemption, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres notifie au propriétaire, dans un délai de soixante-quinze jours à compter de la date de l’avis de réception postal, du premier des accusés de réception ou d’enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112- 12 du code des relations entre le public et l’administration, ou de la décharge de la déclaration d’intention d’aliéner, la décision qu’il prend en vertu des articles R. 213-8 et R. 213-9. Il adresse sans délai une copie de sa décision au président du conseil départemental et au maire de la commune concernée ainsi que, s’il y a lieu, au président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent. () ».

4. La circonstance que le département de l’Hérault et le conservatoire du littoral n’aient pas notifié leurs décisions à la SCI Ortega est sans influence sur la légalité de la décision de préemption dès lors que la SCI Ortega a bien été destinataire de la décision de préemption dans le délai de trois mois de la notification de sa déclaration d’intention d’aliéner au département de l’Hérault seule susceptible, en application de l’article L. 215-14 du code de l’urbanisme, de faire courir le délai de préemption. Le moyen tiré du vice de procédure doit donc être écarté.

En ce qui concerne l’insuffisance de motivation :

5. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 3°/ () imposent des sujétions ; « . Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : » La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

6. Les décisions de préemption prises en application de l’article L. 215-1 code de l’urbanisme sont des décisions individuelles imposant des sujétions. Elles entrent, par suite, dans le champ des dispositions précitées et doivent, dès lors, comporter l’énoncé des motifs de droit et de fait ayant conduit l’autorité administrative à préempter. Cette obligation de motivation implique que la décision comporte une référence à l’acte portant création de la zone de préemption et indique les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption au titre des espaces naturels sensibles. Elle n’impose en revanche pas à l’auteur de la décision de préciser la sensibilité du milieu naturel ou la qualité du site, dès lors que l’inclusion de parcelles dans une zone de préemption est nécessairement subordonnée à leur intérêt écologique, ou les modalités futures de protection et de mise en valeur des parcelles qu’elle envisage de préempter.

7. En l’espèce, la décision de préemption vise les textes dont elle fait application, en particulier les articles L. 113-14 et L. 215-1 et suivants du code de l’urbanisme ainsi que la délibération de l’assemblée départementale du 20 septembre 2021 créant une zone de préemption au titre de la protection des espaces naturels sensibles sur le territoire de la commune de Frontignan. Elle est dès lors suffisamment motivée en droit. Pour justifier de l’intérêt de la propriété préemptée, la décision de préemption fait valoir le projet de reconversion portée par la communauté d’agglomération sur l’ensemble du site Lafarge-Montgolfier, d’envergure communautaire, visant notamment la restauration, la préservation, la protection et la valorisation des parties naturelles. Elle précise que le secteur Montgolfier, dont fait partie la parcelle DK41, est classé en coupure d’urbanisation au titre de la loi littoral et en zone naturelle au plan local d’urbanisme de la commune de Frontignan et que la parcelle DK41 est utilisée pour une activité de stockage et de concassage de terres qui est incompatible avec les objectifs de son projet. Elle précise enfin que l’acquisition de la parcelle DK41 s’inscrit dans la poursuite de sa démarche de reconquête du site Lafarge-Montgolfier en vue de sa protection, de sa gestion et de sa réouverture au public. Dans ces conditions, et alors que la communauté d’agglomération n’a pas à justifier à la date de la décision contestée de la réalité d’un projet d’aménagement, une telle exigence ne résultant par ailleurs pas des dispositions de l’article L. 215-22 du code de l’urbanisme qui conditionne l’exercice du droit de rétrocession à « l’absence d’utilisation comme espace naturel », la décision est suffisamment motivée en fait. Dès lors, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision de préemption manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés du défaut de caractère exécutoire de la délibération du conseil départemental de l’Hérault du 20 septembre 2021 et du défaut de base légale de la décision de préemption :

8. D’une part, aux termes de l’article L. 215-1 du code de l’urbanisme : « Pour mettre en œuvre la politique prévue à l’article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article. () ». Aux termes de l’article R. 215-2 du même code : « La délibération du conseil départemental créant, en application de l’article L. 215-1, une zone de préemption, est accompagnée d’un plan de situation et d’un plan de délimitation. / Cette délibération fait l’objet d’une publication au recueil officiel des actes du département et d’une mention dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la création de la zone ont pour point de départ l’exécution de l’ensemble des mesures de publicité mentionnées ci-dessus. / En outre, une copie de la délibération accompagnée des plans mentionnés au premier alinéa est tenue à la disposition du public à la mairie de la ou des communes concernées et à l’hôtel du département. Avis de ce dépôt est donné par affichage pendant une période d’au moins un mois à la mairie de la ou des communes intéressées. / Copie de la délibération créant la zone de préemption accompagnée des plans mentionnés au premier alinéa est adressée à la chambre départementale des notaires et aux barreaux constitués près les tribunaux judiciaires dans le ressort desquels est créée la zone de préemption. ».

9. D’autre part, les articles L. 3131-1 à L. 3131-3 du code général des collectivités territoriales prévoient, dans leur rédaction alors en vigueur, que les actes pris au nom du département sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi que, pour ceux mentionnés à l’article L. 3131-2, dont relève la délibération instituant un droit de préemption espaces naturels sensibles, à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement.

10. Il résulte des dispositions législatives mentionnées aux points précédents, que la délibération par laquelle un département institue un droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles est exécutoire dès qu’elle a fait l’objet des formalités de publicité prévues au point 9 et qu’elle a été transmise au représentant de l’Etat. S’il résulte des dispositions réglementaires de l’article R. 215-2 du code de l’urbanisme que la délibération instituant le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles doit faire l’objet d’un affichage pendant un mois et que mention doit en être insérée dans deux journaux diffusés dans le département, le respect de cette durée d’affichage et celui de cette obligation d’information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date à laquelle cette délibération devient exécutoire.

11. Il ressort des pièces produites par le défendeur que la délibération du 20 septembre 2021 par laquelle le conseil départemental de l’Hérault a réinstauré le droit de préemption des espaces naturels sensibles sur quatorze communes dont celle de Frontignan a été publiée au recueil des actes administratifs du département n°32 de septembre 2021, mis à disposition du public le 22 septembre 2021, et affiché le même jour sur le panneau d’annonces officielles du conseil départemental et qu’elle a été transmise au représentant de l’Etat le 22 septembre 2021, ainsi qu’en atteste la mention figurant sur la délibération produite revêtue du numéro de certificat de télétransmission. Ainsi, la SCI Ortega, qui ne conteste d’ailleurs pas en réplique la régularité de ces formalités de publicité et dont les moyens n’étaient en tout état de cause pas assortis de précisions suffisantes, n’est pas fondée à soutenir que la délibération du 20 septembre 2021 n’était pas exécutoire à la date de la décision contestée, ni que celle-ci serait pour ce motif entachée d’un défaut de base légale. Ces deux moyens invoqués par la requérante doivent donc être écartés.

En ce qui concerne la méconnaissance de l’article R. 215-1 du code de l’urbanisme :

12. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir à l’encontre de la décision de préemption de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 215-1 du code de l’urbanisme, relatives aux accords devant être sollicités par le département qui envisage la création d’une zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles.

13. L’illégalité de l’acte instituant un droit de préemption peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu’il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l’exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu’un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l’exception les illégalités qui l’affecteraient, alors qu’il aurait acquis un caractère définitif.

14. Il résulte de ce qui a été dit au point 11 et des justificatifs produits par le défendeur relatifs aux publications dans la presse de la délibération du 20 septembre 2021, que celle-ci, qui a fait l’objet de toutes les mesures de publicité prévues par l’article R. 251-2 du code de l’urbanisme, était devenue définitive à la date d’enregistrement de la présente requête. Par suite, il résulte de ce qui a été dit au point 13 que le moyen tiré de l’illégalité de cette délibération est irrecevable.

En ce qui concerne la légalité de la décision au regard des articles L. 113-8 et L. 215-1 du code de l’urbanisme :

15. Aux termes de l’article L. 113-8 du code de l’urbanisme : « Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l’article L. 101-2 ». Aux termes de l’article L. 215-1 du même code : « Pour mettre en œuvre la politique prévue à l’article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article ». Enfin, aux termes de l’article L. 215-21 de ce code : « Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement est compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. () ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions de préemption qu’elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l’ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n’y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n’a pas à justifier de la réalité d’un projet d’aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit.

16. Il n’est pas contesté que la parcelle DK 41 se situe dans le périmètre du droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles instauré par la délibération du 20 septembre 2021. Si la requérante fait valoir l’existence de contradictions, résultant tant des visas de la décision que du mémoire en défense de la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée, quant à la nature du projet précis justifiant la décision de préemption, ses arguments sont inopérants dès lors que la collectivité n’a pas, à la date à laquelle elle exerce son droit de préemption, à justifier de la réalité d’un projet précis. Par ailleurs, et ainsi qu’il l’a été dit au point 7, la collectivité porte un projet de reconversion sur l’ensemble du site Lafarge-Montgolfier, visant notamment, dans le secteur Montgolfier auquel appartient la parcelle en cause, la restauration, la préservation, la protection et la valorisation des parties naturelles, ce secteur étant classé en coupure d’urbanisation au titre de la loi littoral et en zone naturelle au plan local d’urbanisme de la commune de Frontignan. Si la requérante évoque un projet de palais des sports qui serait en contradiction avec ces objectifs, il ressort des pièces du dossier, et notamment d’une délibération communautaire du 8 juin 2021 et de la décision préfectorale du 23 juillet 2021, que ce projet a été abandonné. Il ressort en outre des pièces du dossier que l’étude menée par le bureau d’études Eco-Med pour le compte de la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée prévoit un certain nombre d’actions visant à la restauration des milieux naturels, à leur conservation et à leur entretien, à l’organisation du cheminement des piétons et à leur information. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la préemption ne s’effectuerait pas en vue de la protection et de la mise en valeur de la parcelle et qu’elle ne prévoirait pas l’implantation d’un aménagement compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels, ni qu’elle n’aurait pas pour objectif la protection et l’ouverture ultérieure au public. Le moyen tiré de la méconnaissance des articles cités au point 15 doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme :

17. Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. () ».

18. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 215-1 et L. 113-8 du code de l’urbanisme cités au point 15 que le droit de préemption exercé au titre des espaces naturels sensibles, constitue un droit de préemption visant « à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels » au sens de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme cité au point 15. La société requérante ne peut donc utilement faire valoir que la décision de préemption ne serait pas exercée en vue d’une action ou opération d’aménagement précise, en méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. Ce moyen est inopérant et doit être écarté.

En ce qui concerne les détournements de procédure et de pouvoir :

19. Ainsi qu’il l’a été dit précédemment la décision contestée est légalement fondée sur les dispositions des articles L. 113-8 et L. 215-1 du code de l’urbanisme instaurant un droit de préemption des espaces naturels sensibles. Le détournement de pouvoir invoqué n’est donc pas établi.

20. La circonstance que, dans le cadre d’un projet, plus vaste, de reconversion de l’ensemble du secteur Lafarge-Montgolfier, la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée ait conclu une convention avec l’EPF chargé de répondre aux opportunités foncières du secteur, visée dans la décision attaquée, et qu’elle mentionne dans sa décision que l’EPF ne dispose pas de la possibilité de préempter ne suffit pas à établir l’existence d’un détournement de procédure.

21. Il résulte de ce qui précède que la SCI Ortega n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 13 juin 2022 par laquelle le président de Sète Agglopôle Méditerranée a décidé de préempter la parcelle cadastrée section DK n°41 située sur la commune de Frontignan, ni de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux du 8 août 2022.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société requérante, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SCI Ortega la somme demandée par la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée sur ce même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société civile immobilière Ortega est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération Sète Agglopôle Méditerranée au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Ortega, à la communauté d’agglomération « Sète Agglopôle Méditerranée » et à la société JBS.

Délibéré après l’audience du 9 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Fabienne Corneloup, présidente,

M^me Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2025.

La rapporteure

M. A La présidente,

F. Corneloup

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 23 janvier 2025.

La greffière,

M. B