TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NICE

N° 1300169

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M^me Y X

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M^me Mahé

Magistrat-rapporteur

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M. Faÿ

Rapporteur public

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Audience du 11 mai 2016

Lecture du 2 juin 2016

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68-01-01

C

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Nice

(4^e chambre)

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 janvier 2013 et 4 février 2015 sous le numéro 1300169, M^me Y X, représentée par M^e Lacrouts demande au tribunal :

1°) d’annuler, à titre principal, la délibération du 18 septembre 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune d’Opio a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune d’Opio, ensemble la décision du 21 novembre 2012 rejetant son recours gracieux ;

2°) d’annuler à titre subsidiaire les articles UC3 et UC 5 de la zone UC du plan local d’urbanisme de la commune d’Opio ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Opio la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que la somme de 35 euros au titre des dépens.

Elle soutient :

— que l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales a été méconnu ;

— que le plan local d’urbanisme attaqué ne respecte pas les dispositions combinées des articles L. 123-6, L. 300-2 et R. 123-18 du code de l’urbanisme ;

— que les dispositions des articles L. 121-4 et L. 123-9 du code de l’urbanisme ont été méconnues de même que celles des articles L.123-9, L.123-10 et L.121-1 du même code ;

— que l’article UC3 de la zone C est illégal dès lors que ses restrictions ne sont justifiées par aucune considération ;

— que l’article UC5 de la zone C est illégal et méconnait les articles L.121-1, L123-1 12 et R.123-9 5° du code de l’urbanisme ; que la commune ne pouvait limiter sans aucune justification technique avérée la constructibilité de sa parcelle.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 octobre 2014, la commune d’Opio, représentée par M^e Orlandini conclut au rejet de la requête ainsi qu’à la mise à la charge de la requérante d’une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

— la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ;

— la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Mahé, magistrat-rapporteur,

— les conclusions de M. Faÿ, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Guigon-Bigazzi, avocat de la commune d’Opio.

Considérant ce qui suit :

1. M^me Y X est propriétaire d’une parcelle de terre non bâtie en nature d’oliviers sise quartier du Tuvéré sur la commune d’Opio d’une superficie de 1 655 m². Par délibération du 18 septembre 2012, le conseil municipal de la commune d’Opio a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune qui classe son terrain en zone UC1 et qui le rend dès lors inconstructible par application de l’article UC5 qui subordonne la constructibilité à un terrain d’une surface minimale de 2 000 m².

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ». Aux termes de l’article L. 2121-13-1 du même code : « La commune assure la diffusion de l’information auprès de ses membres élus par les moyens matériels qu’elle juge les plus appropriés. (…) ».

3. M^me X soutient qu’il appartient à la commune d’Opio de démontrer qu’elle a satisfait aux dispositions nécessaires à l’information des conseillers municipaux à chacune des phases de l’élaboration de son règlement. Toutefois, la requérante n’expose aucune circonstance de fait ni aucun commencement de preuve de nature à justifier que les conseillers municipaux n’auraient pas été régulièrement informés avant la tenue du conseil municipal appelé à délibérer sur le projet de plan local d’urbanisme de la commune. Il ressort au contraire des pièces du dossier et notamment d’une attestation signée par les conseillers municipaux, que préalablement à la délibération du 18 septembre 2012, l’ensemble des conseillers municipaux s’est réuni lors d’une assemblée plénière le 4 septembre 2012 durant laquelle le projet de PLU a été discuté et exposé. Ce projet est resté à la disposition des membres du conseil municipal à la mairie. Par suite, le moyen tiré d’une insuffisante information des membres du conseil municipal de la commune d’Opio, qui comporte au demeurant moins de 3 500 habitants, manque en fait et ne peut qu’être rejeté.

4. Aux termes de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme : « I – Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; (…) Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (…) A l’issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. (…) ».

5. M^me X soutient que la commune d’Opio a prescrit un plan local d’urbanisme (PLU) sans définir les objectifs devant présider à son élaboration et que par suite la délibération du 27 juin 2008 serait insuffisamment motivée. Toutefois la délibération prescrivant le plan local d’urbanisme, qui énumère les neuf objectifs généraux du PLU qui sont rappelés et développés dans le rapport du commissaire enquêteur, est parfaitement motivée. La requérante fait également valoir que les modalités de concertation ne sont pas suffisamment définies. Toutefois, la délibération prescrivant le PLU organise la concertation autour de trois phases dans l’élaboration du PLU en l’espèce « 1. état des lieux, établissement du diagnostic, scénarios ; 2. Présentation du projet d’aménagement et de développement durable ; 3. Présentation du projet de PLU avant la délibération du conseil municipal arrêtant le PLU ». Elle ajoute que la concertation s’effectuera à chacune de ces phases sous forme d’expositions des travaux réalisés par le bureau d’études et de réunions publiques organisées par thème et que les avis du public seront consignés sur un registre d’observations mis à la disposition dans le lieu des expositions. Ainsi, les modalités de la concertation ont été clairement définies. Trois réunions publiques ont eu lieu les 27 novembre 2009, 26 octobre 2010 et 4 novembre 2011 associant le public à la concertation. Une concertation a également eu lieu avec les élus et les personnes publiques associées. Il ne ressort donc pas des pièces du dossier que la concertation ainsi définie n’aurait pas permis à l’ensemble des personnes intéressées d’émettre leurs observations en connaissance de cause et aurait ainsi été insuffisante. Le moyen ne peut donc qu’être rejeté.

6. Aux termes de l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme alors en vigueur : « Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l’article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l’établissement public prévu à l’article L. 122-4, ainsi qu’au président de l’autorité compétente en matière d’organisation des transports urbains et, si ce n’est pas la même personne, à celui de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l’habitat dont la commune est membre et aux représentants des organismes mentionnés à l’article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d’un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l’établissement public chargé de ce schéma en application de l’article L. 122-4. (…) ».

7. La délibération du 27 juin 2008 prescrivant le PLU de la commune énumère, in fine, toutes les personnes en ayant reçu notification conformément aux dispositions précitées au point 6. Sur ce point, la requérante qui se borne à soutenir « qu’il n’est pas possible de vérifier si les notifications ont été régulièrement entreprises » par la commune d’Opio ne verse aucune pièce au dossier, ni même invoque aucun motif qui conduiraient à douter de ce qu’elles n’auraient pas été effectuées conformément à ce qui est indiqué dans la décision ou que ces notifications auraient été incomplètes. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées au point 6 ne peut qu’être rejeté.

8. Aux termes de l’article L. 121-4 du code de l’urbanisme : « L’Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d’organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l’habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. (…) ».

9. M^me X soutient que la commune d’Opio n’a pas tenu compte de l’actualisation du programme local d’habitat approuvé le 23 décembre 2011 par le conseil de la communauté d’agglomération Sophia Antipolis (CASA), tout en ajoutant qu’elle a poursuivi un objectif de mixité de l’habitat alors qu’elle n’est pas assujettie aux exigences de l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 susvisée qui fixe pour les communes de plus de 3 500 habitants l’obligation d’avoir un seuil minimal de logements locatifs sociaux parmi leurs résidences principales. Or, un tel moyen qui relève de la légalité interne du PLU attaqué est inopérant pour contester la régularité de la procédure. En outre, il ressort du rapport de présentation du PLU (page 165) que la commune d’Opio a, au contraire, pris en considération les objectifs fixés par le programme d’habitat de la CASA et s’est engagée, par solidarité avec les communes assujetties à l’article 55 de la loi SRU, à participer à l’objectif de mixité de l’habitat en contribuant à la production de logements conventionnés. Elle a ainsi prévu la création de 37 logements sociaux en instituant des servitudes au titre de l’article L. 123-2 b du code de l’urbanisme. En outre, la circonstance qu’elle ne serait pas assujettie aux dispositions de l’article 55 de la loi SRU ne lui interdisait pas de participer à cet effort de construction de logements sociaux. Par suite, ce moyen de légalité interne ne peut, en tout état de cause, qu’être rejeté.

10. Aux termes de l’article L. 123-9 du code de l’urbanisme : « Un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l’article L. 123-6, du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables mentionné à l’article L. 123-1-3, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. (…) ».

11. M^me X soutient que la commune d’Opio a prescrit une première fois le PLU par délibération du 10 mars 2011 qui a été rapportée en raison de sa non compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et une deuxième fois par délibération du 8 novembre 2011 sans qu’un débat ait eu lieu au plus tard deux mois avant l’adoption du nouveau projet. Or, les dispositions invoquées au point 10 ne concernent que le débat qui doit présider l’élaboration du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) et non le PLU lui-même. En outre, les ajustements opérés destinés à prendre en compte les observations du préfet relatives au SCOT n’ont pas porté sur le PADD. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le débat sur les orientations générales du PADD a eu lieu le 8 décembre 2009, soit bien avant la délibération du 8 novembre 2011 arrêtant le PLU attaqué. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 123-9 du code de l’urbanisme ne peut qu’être rejeté.

12. Aux termes de l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l’article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l’enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Après l’enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l’article L. 123-6, du conseil municipal. Le plan local d’urbanisme approuvé est tenu à la disposition du public. ». Il résulte de ces dispositions qu’une modification d’un PLU après enquête publique est possible sous réserve qu’elle procède de l’enquête et qu’elle n’en remette pas en cause l’économie générale.

13. En se bornant à soutenir que les modifications apportées à la suite de l’enquête publique qui portent sur les documents graphiques, la partie règlementaire et le rapport de prestation sont « trop nombreuses » pour n’avoir exercé aucune influence sur le PLU, M^me X n’assortit pas son moyen de précision suffisante permettant au tribunal d’en apprécier le bien-fondé. Par suite, ce moyen ne peut qu’être rejeté.

En ce qui concerne la légalité interne :

14. Aux termes de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme : « Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d’assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 1° L’équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; b) L’utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; (…) ». Par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions n’étaient pas contraires aux articles 34 et 72 de la Constitution sous réserve qu’elles soient interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d’urbanisme d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent et que, en conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l’article L. 121-1 du code l’urbanisme.

15. M^me X soutient, sans aucune précision, que les zones urbaines de l’ancien POS ont été significativement étendues au détriment des zones naturelles qui ont été réduites, estimant ainsi que le principe d’équilibre, affirmé par les dispositions précitées au point 14, n’a pas été respecté. Toutefois, s’il ressort du tableau comparatif de répartition de surfaces par type de zone figurant en page 126 du rapport de présentation du PLU d’une part, que la surface des zones urbaines a augmenté par rapport à celle ressortant de l’ancien plan d’occupation des sols (POS) en passant de 318,8 hectares à 377 et d’autre part, que la surface des zones naturelles a diminué en passant de 628,2 hectares à 570, cette variation n’est par elle-même pas de nature à caractériser un déséquilibre qui porterait atteinte aux exigences fixées par les dispositions précitées au point 14 alors que les zones urbaines et à urbaniser représentent encore 40 % du territoire et les zones agricoles et naturelles 60 %. En outre, l’ancien POS ne comptait pas de zone agricole hormis le golf classé en NC à hauteur de 24,8 hectares et le PLU a augmenté cette surface en créant 9 zones agricoles cumulant une surface de 32 hectares. De même, la qualification de terrain en zone urbaine a concerné des terrains classés en zone NB de l’ancien POS soit des zones urbanisées de fait qui représentaient 96,2 hectares. Dès lors, il n’en résulte aucun déséquilibre manifeste entre les objectifs visés à l’article L.121-1 du code de l’urbanisme.

16. Aux termes de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l’interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l’implantation des constructions. A ce titre, le règlement peut : (…) 11° Fixer les conditions de desserte par les voies et réseaux des terrains susceptibles de recevoir des constructions ou de faire l’objet d’aménagements ; (…) ». Aux termes de l’article R. 123-4 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues à l’article R.* 123-9. (…) ». Aux termes de l’article R. 123-9 du même code : « Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : (…) 3° Les conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées et d’accès aux voies ouvertes au public ; (…) ».

17. Il ressort de l’article UC 3 que les terrains doivent être desservis par une voie publique ou privée et que ces voies doivent être adaptées aux constructions. Il prévoit ainsi notamment que « la largeur des voies privées est dimensionnée à 4 mètres minimum et que les impasses sont limitées à 60 mètres de long ». Si la requérante conteste cette restriction, le rapport de présentation justifie cette règle par des raisons de sécurité « dans des quartiers à dominante résidentielle où la voiture a une place majeure ». Ainsi, le parti d’urbanisme est justifié par des raisons de sécurité et la requérante ne verse aucun élément au dossier tendant à démontrer que cette règle édictée par les auteurs du PLU dans cette zone est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. Par ailleurs, si la requérante soutient que cette règle est plus restrictive que le plan de prévention des risques d’incendies de forêts (PPRIF) qui limite la desserte par une impasse de 60 mètres de long maximum sauf le cas où il existe une aire de retournement, rien n’interdisait aux auteurs du PLU d’adopter des dispositions plus restrictives que le PPRIF. M^me X n’est dès lors pas fondée à soutenir que le PLU attaqué règlemente la desserte des terrains constructibles en zone UC de manière arbitraire et sans justification.

18. Aux termes de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme : « (…) A ce titre, le règlement peut : (…) 12° Fixer une superficie minimale des terrains constructibles lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d’un dispositif d’assainissement non collectif ou lorsque cette règle est justifiée pour préserver l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager de la zone considérée ; (…) ». Aux termes de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : (…) 5° La superficie minimale des terrains constructibles, lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d’un dispositif d’assainissement non collectif ou lorsque cette règle est justifiée pour préserver l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager de la zone considérée ; ».

19. M^me X soutient qu’il n’existe aucune motivation ni explication technique susceptible de justifier que dans la zone UC1, dont fait partie son terrain, la superficie minimale des terrains constructibles soit fixée à 2 000 m² par l’article UC5 du PLU. Toutefois, il ressort du rapport de présentation que cette limitation est justifiée par les caractéristiques des terrains repérés à l’aide de l’indice 1 qui désigne ceux qui sont desservis par un dispositif d’assainissement non collectif. Or, si la requérante fait valoir que la commune d’Opio ne justifie pas que sa propriété est incompatible avec l’épandage souterrain des eaux usées, il est constant que son terrain n’est pas raccordé au réseau communal d’assainissement et qu’elle n’a jamais entrepris des travaux pour assurer un tel raccordement. Par suite, c’est à juste titre que son terrain a été affecté de l’indice 1. La requérante fait valoir que la limitation de la superficie des terrains constructibles à 2 000 m² ne reposerait sur aucune justification. Toutefois, elle reconnaît elle-même dans ses écritures que la carte d’aptitude des sols établie par la société G2C constate une faible aptitude de son terrain à supporter un dispositif autonome d’assainissement en raison de sa nature argilo-calcaire. Elle admet également que la notice de zonage d’assainissement fixe à 2 000 m² la superficie minimale requise pour la mise en place d’un lit filtrant vertical non drainé et à 2 500 m² pour la mise en place d’un tertre ou d’un traitement avec un système d’infiltration. Ainsi, contrairement aux allégations de la requérante, les dispositions de l’article UC5 s’appuient sur une justification technique. En outre, M^me X ne saurait utilement se prévaloir des dispositions du PLU de la commune de Gillette qui fixe à 1 000 m² la superficie minimale des terrains constructibles ou de l’étude technique rédigée par G2C environnement effectuée pour la commune de Bully pour contester l’article UC5 du PLU établi en considération de la nature des sols et de la topographie de la commune d’Opio. Enfin il y a lieu de relever qu’à la suite de la modification de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme opérée par la loi du 24 mars 2014 susvisée, qui a supprimé la possibilité de fixer une superficie minimale des terrains constructibles, le conseil municipal, a par délibération du 31 mars 2015, approuvé la modification n°1 du PLU qui supprime notamment les dispositions de l’article UC5.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par M^me X ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l’application des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Opio, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M^me X, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M^me X, la somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par la commune d’Opio.

22. Par ailleurs, les conclusions de M^me X tendant au remboursement des dépens (droit de timbre) doivent être rejetées ;

DECIDE :

Article 1^er : La requête présentée par M^me X est rejetée.

Article 2 : M^me X versera à la commune d’Opio la somme de 1 200 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié M^me Y X et à la commune d’Opio.

Délibéré après l’audience du 11 mai 2016, à laquelle siégeaient :

M. Lemaitre, président,

M^me Amslem, premier conseiller,

M^me Mahé, premier conseiller ;

assistés de M^me Guillomet, greffier ;

Lu en audience publique le 2 juin 2016.

Le magistrat-rapporteur Le président

N. MAHÉ D. LEMAITRE

Le greffier

XXX

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

ou par délégation le greffier