TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PARIS

N°1305392/7-1

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

M^me Z X

M. Platillero AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Rapporteur

Le Tribunal administratif de Paris

M^me Barrois de Sarigny (7^e section – 1^re chambre)

Rapporteur public

Audience du 22 janvier 2015

Lecture du 5 février 2015

C

68-04-045-02

Vu la requête, reçue par télécopie du 18 avril 2013 confirmée par courrier enregistré le 25 avril 2013, présentée pour M^me Z X, demeurant XXX à XXX, par M^e Demeure ; M^me X demande au tribunal :

— d’annuler l’arrêté du 15 octobre 2012, par lequel le maire de Paris s’est opposé aux travaux déclarés en vue du changement de destination d’un local artisanal à rez-de-chaussée en hébergement hôtelier, au XXX à XXX, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

— de mettre à la charge de la ville de Paris la somme de 3 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

M^me X soutient :

— que l’arrêté attaqué est entaché d’un vice d’incompétence ;

— que l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

— que le dossier n’était pas incomplet ;

— que le maire a illégalement retiré une décision tacite de non-opposition ;

— que le projet ne méconnaît pas l’article U.G. 7.1 du plan local d’urbanisme ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2014, présenté par la ville de Paris qui conclut au rejet de la requête ;

La ville de Paris soutient :

— que le moyen tiré du vice d’incompétence manque en fait ;

— que l’arrêté attaqué est suffisamment motivé ;

— que le dossier ayant été complété à la suite d’une demande régulière, aucune décision tacite de non-opposition n’est née ; qu’au surplus, le délai était majoré au titre du périmètre de protection des monuments historiques ;

— que l’article U.G. 7.1 du règlement du plan local d’urbanisme s’applique aux changements de destination ; que les plans produits en cours d’instruction étant insuffisants, les règles de prospect n’ont pu être vérifiées ;

— qu’à titre subsidiaire, une substitution de motifs doit être opérée, dès lors que le projet entrait dans le champ d’application du permis de construire ;

Vu le mémoire en réplique, enregistré le 1^er octobre 2014, présenté pour M^me X, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens et porte sa demande au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à la somme de 5 000 euros ;

M^me X soutient en outre :

— que le signataire ne disposait pas de délégation pour procéder à un retrait ;

— qu’il n’y a pas de façades comportant des vues en vis-à-vis d’une limite séparative ;

— que la procédure contradictoire prévue par la loi du 12 avril 2000 n’a pas été respectée ;

— qu’une décision de non-opposition ne pouvant être retirée, la demande de substitution de motifs est inopérante ; que la modification de structures porteuses n’est pas établie ;

Vu le mémoire, enregistré le 28 octobre 2014, présenté par la ville de Paris, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ;

La ville de Paris soutient en outre :

— que le moyen tiré de la violation de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 est inopérant ;

— que la volonté de se soustraire au permis de construire constitue une fraude qui justifie également le refus ;

Vu le mémoire, enregistré le 25 novembre 2014, présenté pour M^me X, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ;

Vu l’ordonnance du 15 juillet 2014 fixant la clôture d’instruction au 2 octobre 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu l’ordonnance du 2 octobre 2014 rouvrant l’instruction et en fixant la clôture au

28 octobre 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu l’ordonnance du 30 octobre 2014 rouvrant l’instruction et en fixant la clôture au

25 novembre 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu l’arrêté attaqué ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu le plan local d’urbanisme de Paris ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 22 janvier 2015 :

— le rapport de M. Platillero, rapporteur ;

— les conclusions de M^me Barrois de Sarigny, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Cheaignet, pour M^me X ;

La ville de Paris n’étant ni présente ni représentée ;

1. Considérant que M^me X a déposé le 6 septembre 2012 une déclaration préalable pour le changement de destination d’un local artisanal à rez-de-chaussée en hébergement hôtelier, au XXX à XXX ; que, par arrêté du

15 octobre 2012, le maire de Paris s’est opposé aux travaux ainsi déclarés ; que, par courrier reçu le 17 décembre 2012, M^me X a présenté un recours gracieux à l’encontre de cet arrêté ; qu’en l’absence de réponse, M^me X demande l’annulation de l’arrêté du 15 octobre 2012 précité, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la qualification de l’arrêté attaqué :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat. Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret … » ; qu’aux termes de l’article R. 423-19 du même code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet » ; qu’aux termes de l’article R. 423-22 dudit code : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 » ; qu’aux termes de l’article R. 423-23 de ce code : « Le délai d’instruction de droit commun est de : Un mois pour les déclarations préalables … » ; qu’aux termes de l’article R. 423-38 de même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception … indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes » ; qu’aux termes de l’article R. 424-1 du code précité : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable … » ; que M^me X soutient qu’en application des dispositions précitées, elle bénéficiait d’une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable et que l’arrêté attaqué constitue ainsi une décision de retrait de cette décision favorable ;

3. Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article R. 431-35 du code de l’urbanisme : « La déclaration préalable précise : a) L’identité du ou des déclarants ; b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; c) La nature des travaux ou du changement de destination ; d) S’il y a lieu, la surface de plancher et la destination des constructions projetées ; e) Les éléments, fixés par arrêtés, nécessaires au calcul des impositions. La déclaration comporte également l’attestation du ou des déclarants qu’ils remplissent les conditions définies à l’article R. 423-1 pour déposer une déclaration préalable » ; qu’aux termes de l’article R. 431-36 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : « Le dossier joint à la déclaration comprend : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l’intérieur de la commune ; b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d’une construction existante ; c) Une représentation de l’aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; d) Le justificatif de dépôt de la demande d’autorisation prévue à l’article

R. 244-1 du code de l’aviation civile lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. Il est complété, s’il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l’article R. 431-10, aux articles R. 431-14 et R. 431-15, aux b et g de l’article R. 431-16 et aux articles R. 431-21,

R. 431-25 et R. 431-31 à R. 431-33. Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d’une construction et que ce projet est visible depuis l’espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre de protection d’un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l’article R. 431-10 » ;

4. Considérant que la ville de Paris soutient qu’aucune décision de non-opposition n’a pu naître à l’expiration du délai d’un mois à compter du 6 septembre 2012, dès lors que le délai d’instruction de la déclaration préalable n’a débuté qu’à réception des plans intérieurs de l’état existant et de l’état projeté des locaux, justifiant la destination de chaque pièce, demandés le

21 septembre 2012 ; qu’il ne résulte toutefois d’aucune des dispositions du code de l’urbanisme mentionnées au point 3 que le maire pouvait exiger la production des plans intérieurs de l’immeuble en cause ; qu’ainsi, dès lors que le dossier de déclaration préalable était complet dès sa réception, la demande du 21 septembre 2012 précitée n’a pas eu pour effet de prolonger le délai d’instruction ;

5. Considérant, à cet égard, que la ville de Paris ne peut utilement se prévaloir des articles L. 421-6 et L. 421-7 du code de l’urbanisme, qui, s’ils imposent au maire de s’opposer à une déclaration préalable en cas, notamment, de non-conformité du projet aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’implantation et à la destination des constructions, ne l’autorisent pas à exiger la production de pièces qui ne sont pas exigibles sur le fondement de l’article L. 423-1 du même code et de ses dispositions réglementaires d’application, pour se prévaloir d’une prolongation du délai d’instruction ; que la ville de Paris ne peut pas utilement se prévaloir des dispositions précitées du c) de l’article R. 431-35 dudit code qui, si elles imposent de préciser la nature du changement de destination, ne constituent pas une base légale permettant d’exiger la production de pièces qui ne sont pas légalement exigibles ;

6. Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article R. 425-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : « Lorsque le projet est situé dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou dans celui d’un parc ou d’un jardin classé ou inscrit ayant fait l’objet d’un périmètre de protection délimité dans les conditions fixées aux deuxième ou troisième alinéas de l’article L. 621-30-1 du code du patrimoine, le permis de construire, le permis d’aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l’autorisation prévue à l’article L. 621-31 du code du patrimoine dès lors que la décision a fait l’objet de l’accord de l’architecte des Bâtiments de France … » ; qu’aux termes de l’article L. 621-31 du code du patrimoine : « Lorsqu’un immeuble est adossé à un immeuble classé ou situé dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, il ne peut faire l’objet, tant de la part des propriétaires privés que des collectivités et établissements publics, d’aucune construction nouvelle, d’aucune démolition, d’aucun déboisement, d’aucune transformation ou modification de nature à en affecter l’aspect, sans une autorisation préalable … » ; qu’aux termes de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R. 423-23 est majoré d’un mois lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d’autorisation ou à des prescriptions prévus par d’autres législations ou réglementations que le code de l’urbanisme … » ;

7. Considérant que si la ville de Paris soutient que le délai d’instruction était majoré d’un mois, dès lors que le terrain d’assiette de la construction est situé dans le périmètre de protection de monuments historiques, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 621-31 du code du patrimoine que l’accord de l’architecte des bâtiments de France n’est requis qu’en cas de modification de nature à affecter l’aspect de l’immeuble situé dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit ; que, dès lors que la déclaration préalable en litige était insusceptible de modifier l’aspect de l’immeuble, l’accord préalable de l’architecte des bâtiments de France n’était pas requis ; que la ville de Paris ne peut ainsi utilement se prévaloir de la majoration du délai d’instruction prévue par les dispositions précitées de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme ;

8. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que, ainsi que le soutient M^me X, l’arrêté attaqué constitue une décision de retrait d’une décision tacite de non-opposition à une déclaration préalable ;

En ce qui concerne la légalité externe :

9. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 2511-27 du code général des collectivités territoriales : « Le maire de la commune peut donner sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au directeur général des services de la mairie et aux responsables de services communaux … » ;

10. Considérant que si la ville de Paris soutient que le signataire de l’arrêté attaqué disposait d’une délégation régulière, l’arrêté du 5 juin 2008, régulièrement publié au bulletin municipal officiel de la ville de Paris le 13 juin 2008, modifié par arrêté du 25 mai 2011, régulièrement publié au bulletin municipal officiel de la ville de Paris du 10 juin 2011, n’accordait pas de délégation au signataire de l’arrêté attaqué pour signer des décisions de retrait ; qu’au demeurant, les décisions de non-opposition à la déclaration préalable ne pouvant faire l’objet d’aucun retrait, le maire de Paris n’aurait légalement pu déléguer sa signature pour ce faire ; que le moyen tiré du vice d’incompétence doit ainsi être accueilli ;

11. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée » ; qu’aux termes de l’article A. 424-3 du même code : « L’arrêté indique, selon les cas : … b) Si le permis est refusé ou si la déclaration préalable fait l’objet d’une opposition … » ; qu’aux termes de l’article A. 424-4 dudit code : « Dans les cas prévus aux b à f de l’article A. 424-3, l’arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours » ;

12. Considérant que l’arrêté attaqué se borne à indiquer que « le dossier joint à la demande ne permet pas de vérifier que les dispositions de l’article U.G. 7.1 du règlement du plan local d’urbanisme de Paris sont respectées » ; que si cet arrêté est suffisamment motivé en droit, il ne contient aucune motivation en fait, à défaut de préciser en quoi les dispositions précitées ne seraient pas respectées, ou même d’indiquer quels éléments étaient manquants pour permettre de vérifier leur respect ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 424-3 et A. 424-4 du code de l’urbanisme doit ainsi être accueilli ;

13. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article 24 de la loi du

12 avril 2000 susvisée : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales … » ;

14. Considérant que, même si le maire ne pouvait légalement procéder au retrait d’une décision tacite de non-opposition à une déclaration préalable, il ressort des pièces du dossier qu’une telle procédure a été menée, sans que M^me X ait bénéficié de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que le moyen tirée du défaut de contradictoire doit ainsi être accueilli ;

En ce qui concerne la légalité interne :

15. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : « La décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire l’objet d’aucun retrait … » ;

16. Considérant que la notification d’une décision d’opposition à une déclaration préalable avant l’expiration du délai d’instruction constitue une condition de la légalité de cette décision ; qu’ainsi qu’il a été dit précédemment, aucune décision d’opposition n’a été notifiée avant l’expiration du délai d’instruction ; que M^me X étant bénéficiaire d’une décision favorable tacite, cette décision ne pouvait plus faire l’objet d’aucun retrait ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme doit ainsi être accueilli ;

17. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article U.G. 7 du règlement du plan local d’urbanisme, relatif à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives : « Lorsque les dispositions inscrites aux documents graphiques du règlement ne sont pas conformes aux dispositions du présent article, elles prévalent sur ces dernières. Les travaux projetés sur une construction existante non conforme aux dispositions du présent article sont soumis aux conditions énoncées au § VI des dispositions générales ci-avant. UG.7.1 – Dispositions générales : Nonobstant les dispositions du présent article UG.7 et de l’article UG.10.3, l’implantation d’une construction en limite séparative peut être refusée si elle a pour effet de porter gravement atteinte aux conditions d’éclairement d’un immeuble voisin ou à l’aspect du paysage urbain, et notamment à l’insertion de la construction dans le bâti environnant … Les façades ou parties de façades des constructions à édifier à l’intérieur ou à l’extérieur de la bande E* doivent respecter les dispositions qui suivent. 1°- Façade ou partie de façade comportant des baies* constituant l’éclairement premier de pièces principales* : Lorsqu’une façade ou une partie de façade à édifier en vis-à-vis d’une limite séparative comprise ou non dans la bande E* comporte une ou plusieurs baies constituant l’éclairement premier de pièces principales, elle doit respecter, au droit de cette limite, un prospect minimal de 6 mètres … Toute pièce principale doit être éclairée par au moins une baie comportant une largeur de vue égale à 4 mètres au minimum … Toutefois, les changements de destinations de locaux non conformes à ces normes (prospect et largeur de vue) peuvent être admis à condition qu’après travaux, les locaux présentent des conditions d’hygiène, de sécurité et d’éclairement satisfaisantes et, s’ils sont occupés par de l’habitation, répondent aux normes du logement décent … » ;

18. Considérant qu’alors que le maire de Paris a estimé que le dossier joint à la déclaration préalable ne permettait pas de vérifier que les dispositions précitées de l’article U.G. 7.1 du règlement du plan local d’urbanisme de Paris étaient respectées, il ressort des pièces du dossier qu’aucune des façades des locaux dont le changement de destination a été demandé n’est située en vis-à-vis d’une limite séparative ; que le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué est entaché d’erreur de fait doit ainsi être accueilli ;

19. Considérant que la ville de Paris demande toutefois une substitution de motifs, dès lors que le projet entrait dans le champ d’application du permis de construire, compte tenu de la modification de structures porteuses, et que la volonté de M^me X de se soustraire au permis de construire constitue une fraude à la loi ;

20. Considérant qu’aux termes de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires : … c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations définies à l’article R. 123-9 … » ;

21. Considérant que si la ville de Paris soutient que les plans fournis à l’appui de la déclaration préalable montrent que M^me X a installé un escalier reliant les différents niveaux de son bien, il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier que le changement de destination demandé par M^me X se serait accompagné d’une modification des structures porteuses par la création d’une trémie et que le projet déclaré nécessitait ainsi un permis de construire ou que la déclaration serait frauduleuse ; que la demande de substitution de motif doit ainsi, en tout état de cause, être rejetée ;

22. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’ensemble des moyens invoqués par M^me X est, en l’état du dossier, susceptible de fonder l’annulation de l’arrêté attaqué, pour l’application de l’article L. 600-1-4 du code de l’urbanisme ;

23. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M^me X est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 15 octobre 2012, par lequel le maire de Paris s’est opposé aux travaux déclarés en vue du changement de destination d’un local artisanal à rez-de-chaussée en hébergement hôtelier, au XXX à XXX, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

24. Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation » ;

25. Considérant qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la ville de Paris, partie perdante dans la présente instance, la somme que M^me X demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

D É C I D E :

Article 1^er : L’arrêté du 15 octobre 2012, par lequel le maire de Paris s’est opposé aux travaux déclarés par M^me X en vue du changement de destination d’un local artisanal à rez-de-chaussée en hébergement hôtelier, au XXX à XXX, est annulé, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me Z X et à la ville de Paris.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2015, où siégeaient :

M^me Tastet-Susbielle, président,

M. Platillero, premier conseiller,

M. Dubois, conseiller,

Lu en audience publique, le 5 février 2015.

Le rapporteur, Le président,

F. PLATILLERO F. TASTET-SUSBIELLE

Le greffier,

M. Y

La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.