Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 6 décembre 2021, le 12 avril 2023, et le 25 janvier 2024, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la société Euronat, représentée par M^e Rousseau, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 6 août 2021 par laquelle la maire de la commune de Grayan-et-l’Hôpital l’a mise en demeure de démonter la paillotte « Plein Soleil » et de remettre en état la dune dans un délai de sept jours sous astreinte de 500 euros par jour de retard ou, à défaut, de réduire le montant de l’astreinte ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Grayan-et-l’Hôpital la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision attaquée est insuffisamment motivée dès lors qu’elle ne porte pas mention de la date de sa signature ;

— les installations actuellement exploitées sont implantées avec l’autorisation de la commune ;

— aucun permis de construire n’était nécessaire pour l’installation litigieuse dès lors que la commune avait connaissance de son existence et que la surface plancher et l’emprise au sol ne sont pas supérieures à 20 m2 ;

— les dispositions de l’article L. 121-6 du code de l’urbanisme ne peuvent être utilement invoquées dès lors qu’il n’est pas établi que la paillote serait située dans la bande littorale de 100 mètres ;

— la méconnaissance du schéma de cohérence territoriale n’est pas caractérisée dès lors qu’il n’est pas établi que la construction en litige se situerait dans un espace remarquable et caractéristique du littoral ;

— la construction en litige n’est pas située en zone NL du plan local d’urbanisme ;

— la démolition ne peut être sollicitée que si la construction litigieuse ne peut pas faire l’objet d’une régularisation ;

— elle est étrangère à cette situation dans la mesure où seule la commune peut procéder à la destruction de la paillote litigieuse ;

— la décision attaquée est entachée de détournement de pouvoir ;

— l’astreinte ne peut pas être prononcée par la commune qui n’est ni juge pénal, ni juge administratif. ;

— le délai fixé pour exécuter la mise en demeure est trop bref ;

— le montant de l’astreinte est disproportionné.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2023, le préfet de la Gironde conclut à ce qu’il soit mis hors de cause, l’Etat n’étant pas défendeur dans la présente instance.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 7 février 2023 et le 8 janvier 2024, la commune de Grayan-et-l’Hôpital, représentée par M^e Pentecoste, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que la somme de 6 500 euros soit mise à la charge de la société Euronat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Le 25 janvier 2024, la commune de Grayan-et-l’Hôpital a transmis la pièce demandée par le tribunal, qui n’a pas été communiquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Frézet,

— les conclusions de M. Josserand, rapporteur public,

— les observations de M^e Bertin, représentant la société Euronat,

— et les observations de M^e Armbruster, représentant la commune de Grayan-et-l’Hôpital.

Une note en délibéré, présentée par la société Euronat, a été enregistrée le 5 février 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 mai 1975, la commune de Grayan-et-l’Hôpital a conclu avec la société Euronat un bail à construire, pour une durée de 70 ans, pour la jouissance exclusive d’un terrain situé sur la parcelle cadastrée section E n° 866, appartenant à la commune, afin d’y réaliser un camp de naturiste. Les 29 septembre 2020 et 16 juillet 2021, deux procès-verbaux d’infraction constatant la présence sur le terrain d’une construction de restauration sans autorisation d’urbanisme et en méconnaissance des règles urbanistiques applicables ont été dressés. La maire de la commune de Grayan-et-l’Hôpital a, par lettre du 19 juillet 2021, informé la société Euronat de son intention de faire application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme et lui a demandé de présenter ses observations dans un délai de quinze jours. Par un arrêté du 16 août 2021, la maire de la commune de Grayan-et-l’Hôpital a mis la société Euronat en demeure de démonter cette construction et de remettre la dune dans son état initial, dans un délai de sept jours, sous astreinte de 500 euros par jour de retard. Par la présente requête, la société Euronat demande au tribunal d’annuler cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Si la société Euronat soutient que l’arrêté attaqué serait irrégulier faute de porter la mention de la date de sa signature par la maire, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire ni d’aucun principe que l’arrêté litigieux devrait comporter une telle mention. En tout état de cause, le défaut de date portée sur l’arrêté litigieux n’emporte pas, par lui-même, son irrégularité, de sorte que le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

3. Aux termes du I de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation ».

4. Il résulte de ces dispositions que lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme peut, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires.

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme : « Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. () ». Par ailleurs, aux termes de l’article R. 421-1 du même code : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire, à l’exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l’urbanisme ; () « . Aux termes de l’article R. 421-2 du même code : » Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu’ils sont implantés dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : / a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : / – une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / – une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; / – une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; () ".

6. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des procès-verbaux de constat d’huissier des 25 août 2021 et 22 septembre 2021, ainsi que des procès-verbaux de constat d’infraction des 29 septembre 2020 et 16 juillet 2021, que sur la parcelle cadastrée section AD n° 001, sur laquelle la société Euronat dispose d’un bail à construire, sont présents deux conteneurs accolés sous forme de L, entourés d’une terrasse, destinés à la restauration. Les différentes photographies jointes au dossier démontrent que l’emprise au sol et la surface plancher de cette installation est supérieure à 5 m2, le procès-verbal d’infraction du 29 septembre 2020 estimant celle-ci à 20 m2, dimension confirmée par l’arrêté du 16 juin 2019, de sorte qu’elle ne peut être regardée comme dispensée de toute formalité au sens des dispositions précitées et se trouve dès lors soumise à permis de construire, sans que puisse influer la circonstance qu’elle serait dépourvue de fondation. Or en l’espèce, aucune autorisation d’urbanisme n’a été déposée pour l’installation de cette construction dédiée à la restauration. En outre, la circonstance que par une convention du 16 juin 2019 fixant « les conditions d’occupation du domaine public de la plage sud à Euronat », la commune de Grayan-et-l’Hôpital ait autorisé M. A à poursuivre une activité commerciale dans ces deux containers est sans incidence sur la nécessité d’obtenir une autorisation d’urbanisme, dès lors qu’une autorisation d’occupation du domaine public, qui n’a pas pour objet d’assurer le respect des règles d’urbanisme, ne saurait tenir lieu de permis de construire.

7. En deuxième lieu, la démolition des constructions ou aménagements réalisés ne peut être prononcée que si la mise en conformité l’impose.

8. Pour estimer que la situation de la société Euronat était insusceptible d’être régularisée, la commune de Grayan-et-l’Hôpital a opposé trois motifs.

9. De première part, il est soutenu que l’édification d’une paillotte méconnaît les dispositions de la zone NL du plan local d’urbanisme. Selon l’article NL1 du plan local d’urbanisme : « Tous les types d’occupation et d’utilisation des sols sont interdits sauf ceux mentionnés à l’article NL2 ». En vertu de l’article NL2 : « En application du deuxième alinéa de l’article L 146-6, sont autorisés à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation les milieux : a- Les constructions nécessaires à la gestion ou à l’ouverture au public de ces espaces ou milieux, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinées à l’accueil ou à l’information du public, les postes d’observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l’hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l’importance de la fréquentation du public, b- Les aires de stationnement indispensables à la maîtrise de la fréquentation automobile et à la prévention de la dégradation de ces espaces par la résorption du stationnement irrégulier, sans qu’il en résulte en accroissement des capacités effectives de stationnement, à condition que ces aires ne soient ni cimentées ni bitumées et qu’aucune autre implantation ne soit possible, c- La réfection des bâtiments existants et l’extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l’exercice d’activités économiques d- A l’exclusion de toute forme d’hébergement et à condition qu’ils soient en harmonie avec le site et les constructions existantes – Les aménagements nécessaires à l’exercice des activités agricoles pastorales et forestières ne créant pas plus de 50 mètres carrés de surface de plancher, – Dans les zones de pêche, de cultures marines ou lacustres, de conchyliculture, de saliculture et d’élevage d’ovins de près salés, les constructions et aménagements exigeant la proximité immédiate de l’eau liés aux activités traditionnellement implantées dans ces zones, à la condition que leur localisation soit rendue indispensable par des nécessités techniques, e – Les aménagements nécessaires à la gestion et à la remise en état d’éléments de patrimoine reconnus par un classement au titre des articles L.621-1 et suivants du code du patrimoine ou localisés dans un site inscrit ou classé au titre des articles L 341-1 et L.341-2 du code de l’environnement Les aménagements mentionnés aux a, b et d du présent article doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l’état naturel ».

10. Il ressort des pièces du dossier que la construction litigieuse ne figure pas parmi la liste de celles limitativement énumérées à l’article NL 2 du règlement de la zone NL du plan local d’urbanisme de Grayan-et-l’Hôpital et soumises à conditions particulières, de sorte qu’elle demeure soumise à l’interdiction de principe édictée par l’article NL 1 du même règlement.

11. De deuxième part, le terrain sur lequel est située la paillotte se situerait dans un espace remarquable du littoral où seuls les aménagements légers sont autorisés.

12. Aux termes de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme : « Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. / Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l’intérêt écologique qu’ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l’avifaune désignée par la directive 79/409/CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages. ». Aux termes de l’article L. 121-24 du même code : « Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. () ». Aux termes de l’article R. 121-4 de ce code : " En application de l’article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu’ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : / 1° Les dunes, les landes côtières, les plages et les lidos, les estrans, les falaises et les abords de celles-ci ; () / Lorsqu’ils identifient des espaces ou milieux relevant du présent article, les documents d’urbanisme précisent, le cas échéant, la nature des activités et catégories d’équipements nécessaires à leur gestion ou à leur mise en valeur notamment économique. ".

13. Il résulte de ces dispositions, qui sont opposables au projet, qu’aucune construction ne peut être autorisée dans les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, à l’exception d’aménagements légers prévus à l’article L. 121-24. Sont ainsi considérés comme des espaces remarquables et caractéristiques du littoral, les espaces et milieux notamment énumérés aux articles L. 121-23 et R. 121-4 du code de l’urbanisme qui constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral ou sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou encore présentent un intérêt écologique.

14. Le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la communauté de communes de la Pointe du Médoc, approuvé par délibération du 11 août 2011, comporte une orientation tendant à préserver les patrimoines et ressources naturels. Pour ce faire, le schéma de cohérence territoriale, mentionne comme action 6.2 de « Protéger les espaces naturels remarquables au titre de la loi littoral » et indique qu’ils sont cartographiés sur la carte du SCoT. Un atlas cartographique annexée au document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale délimite sur le littoral relevant de son champ, jaune, les espaces remarquables liés aux milieux dunaires et ceux liés aux arrières dunes. Dans ces conditions, il convient de tenir compte de ces dispositions et de cette carte, qui ne sont pas incompatibles avec les dispositions de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme.

15. Il ressort de l’atlas cartographique évoqué ci-dessus que la dune sur laquelle est implantée l’installation litigieuse est identifiée comme étant un espace remarquable. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la même dune figure parmi la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) intitulée « Dunes littorales entre le-Vernon et le Cap-Ferret ». Le SCoT de la pointe du Médoc prévoit à ce titre, dans son point 6.2 consistant à protéger les espaces naturels remarquables au titre de la loi littoral, que seuls les « aménagements légers » peuvent y être plantés « lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public ». Or l’installation litigieuse, composée de deux conteneurs volumineux entourés d’une grande terrasse, ne peut être regardée comme un aménagement léger au sens de l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme, seul permis dans les espaces et milieux ainsi protégés.

16. De troisième part, la paillotte méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme selon lesquelles « En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement ». Cependant, la commune se borne à produire une photographie, sans précision certaine sur le trait de côte à partir duquel la bande littorale de 100 mètres se mesure. En l’absence d’autre document, la requérante est fondée à soutenir qu’il n’est pas établi que le projet se situe dans la bande littorale de 100 mètres.

17. La société Euronat soutient qu’en dépit de la méconnaissance du règlement de la zone NL et de la législation relative aux espaces remarquables, la paillotte est susceptible de régularisation par l’octroi d’un permis de construire précaire. Cependant, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délivrance d’un permis de construire précaire sur le fondement de l’article L. 433-1 du code de l’urbanisme répondrait à une nécessité caractérisée tenant à des motifs d’ordre économique, social, culturel ou d’aménagement permettant de porter atteinte notamment aux règles d’urbanismes liées à la protection du littoral.

18. La requérante fait valoir également qu’elle serait étrangère à cette situation. Bien que M. A ait été autorisé à poursuivre l’activité commerciale dans les deux containers objet du présent litige par convention du 16 juin 2019, l’occupation du terrain avait déjà été cédée à la société Euronat par bail à construction consenti le 26 mai 1975, de sorte que c’est cette dernière qui bénéficiait de la jouissance exclusive dudit terrain. Contrairement à ce que soutient la société requérante, et bien que la numérotation cadastrale ait évolué, il ressort de l’ensemble des pièces du dossier que l’installation figure bien sur la parcelle dont la jouissance lui avait été cédé. En outre, il n’est pas établi que la construction litigieuse, située sur la dune surplombant la plage, appartienne au domaine public de la commune. En tout état de cause, à supposer cette circonstance avérée, elle est sans influence sur la légalité de l’arrêté attaqué dès lors que, ainsi qu’il a été dit, la société Euronat bénéficiait de la jouissance de la parcelle dévolue contractuellement. C’est donc à cette société qu’il revient de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de l’installation, et le moyen en ce sens doit être écarté. De la même manière, la parcelle appartenant au domaine de la commune, celle-ci était bien compétente pour prendre la mesure édictée.

19. Ainsi, en dépit du motif erroné tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme, compte tenu de la méconnaissance des règles urbanistiques de la zone NL et des espaces naturels remarquables, le maire était fondé à ordonner à la société Euronat la destruction de la construction litigieuse.

20. En troisième lieu, aux termes du II de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter. ». Et aux termes du III du même article : " L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. ".

21. D’une part, et contrairement à ce qui est soutenu, le législateur a entendu permettre au maire sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme de prononcer une astreinte indépendamment de la saisine du juge administratif ou du juge pénal. D’autre part, compte-tenu du caractère très sensible du lieu d’implantation de la paillotte, où le principe est l’interdiction de construire, et de ce que deux procès-verbaux d’infraction ont été établis sur deux ans, sans que la société Euronat n’entame la moindre démarche pour y remédier, en fixant le montant de l’astreinte à 500 euros, le maire n’a pas pris, dans les circonstances de l’espèce, une mesure disproportionnée. Par ailleurs, le délai de sept jours imparti par le maire pour remettre en état le site n’apparaît pas insuffisant compte tenu du dispositif de mobilité dont disposent les deux conteneurs qui reposent sur des roues, comme cela ressort de l’arrêté du 16 juin 2019.

22. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision attaquée serait entachée d’un détournement de pouvoir.

23. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Grayan-et-l’Hôpital, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Euronat demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Euronat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Grayan-et-l’Hôpital et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Euronat est rejetée.

Article 2 : La société Euronat versera à la commune de Grayan-et-l’Hôpital une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Euronat et à la commune de Grayan-et-l’Hôpital.

Copie en sera transmise pour information au préfet de la Gironde.

Délibéré après l’audience du 31 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Cabanne, présidente,

M. Pinturault, premier conseiller,

M. Frezet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2024.

Le rapporteur,

C. FREZET

La présidente,

C. CABANNELa greffière,

M.-A. PRADAL

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,