Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 mai 2023, 19 janvier 2024 et 7 mars 2024, M. B A demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 13 décembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal et la décision du 9 mars 2023 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

— l’avis émis par les communes sur le projet de plan local d’urbanisme auraient dû être annexé au dossier d’enquête publique, alors en outre que la date de réception de l’avis de la commune de Veauchette par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération n’est pas connue ;

— l’avis rendu par la commune de Veauchette n’est pas revêtu de la signature du secrétaire de séance, en méconnaissance de l’article L. 2121-15 du code général des collectivités territoriales, et son caractère exécutoire n’a pas été certifié ;

— le plan local d’urbanisme a fait l’objet de plusieurs modifications avant son approbation, lesquelles ne découlent pas de l’enquête publique ;

— le maire de Veauchette, qui a siégé en qualité de conseiller communautaire lors de l’approbation de la délibération en litige, se trouvait en situation de conflit d’intérêt, ce qui entache la délibération d’illégalité conformément à l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ;

— les indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du plan local d’urbanisme, fixés par la collectivité elle-même, sont insuffisants, faute d’ « état zéro », et ne permettent pas d’évaluer l’application du plan au regard de la poursuite des objectifs 1° a), 6° bis et 8° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ;

— le projet d’aménagement et de développement durables n’est pas adapté à la situation de la commune de Veauchette ;

— l’orientation d’aménagement et de programmation « Les Varennes », identifiée sur des parcelles classées en zone AUr au sein la commune de Veauchette, entre en contradiction avec les projets d’aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale Sud-Loire et du plan local d’urbanisme en litige ;

— le classement des parcelles B 981 et B 1049 en zone agricole est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et méconnaît le principe d’égalité ;

— le classement du hameau de Chazet, notamment celui des parcelles B 155, B 913, B 1077, B 262, B 263 est incohérent, en particulier par rapport à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, et méconnaît le principe d’égalité ;

— le classement des parcelles A 997 et A 998 en zone U3 méconnaît le plan de prévention des risques inondations.

Par des mémoires en défense enregistrés les 12 décembre 2023 et 21 février 2024, la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, représentée par M^e Thiry, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— à titre principal, la requête est irrecevable, faute pour le requérant de justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir en produisant un acte de propriété ;

— à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 mars 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 8 avril 2024.

Un mémoire a été enregistré le 4 avril 2024 pour la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

— les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

— les observations de M^e Thiry, représentant la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 décembre 2015, la communauté d’agglomération Loire Forez a, d’une part, prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat, d’autre part, défini les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Le 1er janvier 2017, cette collectivité a fusionné avec les communautés de communes du Pays d’Astrée, des Montagnes du Haut-Forez et du Pays de Saint-Bonnet-le-Château pour former la communauté d’agglomération Loire-Forez, laquelle a décidé, par délibération du 21 mars 2017, de poursuivre l’élaboration du plan local d’urbanisme à l’échelle des quarante-cinq communes qui composait la communauté d’agglomération Loire Forez, en lui retirant sa portée de programme local de l’habitat. Par délibération du 19 juin 2018, le conseil communautaire a décidé, sur le fondement de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015 susvisé, que seraient applicables au document d’urbanisme en cours d’élaboration les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Le projet de plan local d’urbanisme intercommunal a ensuite été arrêté le 23 novembre 2021. Après une enquête publique qui s’est déroulée du 3 janvier 2022 au 10 février 2022, l’assemblée délibérante de Loire Forez Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal par délibération du 13 décembre 2022. Par un courrier du 15 février 2023, M. A a formé un recours gracieux contre ce plan local d’urbanisme, que le président de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a rejeté par décision du 9 mars 2023. Par la présente requête, M. A demande l’annulation du plan local d’urbanisme intercommunal et de la décision du 9 mars 2023 rejetant son recours gracieux.

Sur la recevabilité de la requête :

2. En tant qu’habitant et propriétaire de parcelles situées sur le territoire de la commune de Veauchette, couverte par le plan local d’urbanisme intercommunal en litige, M. A justifie d’un intérêt lui donnant qualité à contester ce document dans l’ensemble de ses dispositions. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée en défense à ce titre doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. En premier lieu, aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’environnement : " Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : () 4° Lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; () ".

4. Il ressort du rapport de la commission d’enquête que le dossier complet était disponible en version numérique sur le site internet « www.registre-numerique.fr/plui-loire-forez », lui-même référencé sur le site institutionnel de la communauté d’agglomération, le site internet dédié au plan local d’urbanisme et l’ensemble des documents de communication diffusés durant le déroulé de la procédure. Un poste informatique permettait de consulter l’intégralité de la version numérique dans chacune des mairies, y compris au siège de la communauté d’agglomération tandis qu’une version papier était également disponible au sein des mairies des communes de Bard, Boisset-lès-Montrond, Chalmazel-Jeansagnière, Champdieu, Lézigneux, Saint-Just-Saint-Rambert et Sury-le-Comtal, ainsi qu’à l’hôtel d’agglomération de Loire Forez Agglomération, situé à Montbrison. Contrairement à ce que soutient M. A, la commission d’enquête a relevé que ce dossier complet comprenait les avis émis par les quarante-cinq communes membres, y compris celui de la commune de Veauchette, daté du 1er avril 2021. La circonstance que cet avis, adopté sous la forme d’une délibération du conseil municipal, n’ait pas été signé par le secrétaire de séance en méconnaissance de l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales demeure sans incidence sur la régularité de la procédure d’enquête publique, dès lors que cette signature n’est, en tout état de cause, pas prescrite à peine de nullité de la délibération. Par ailleurs, si M. A soutient que le maire de Veauchette n’a pas certifié le caractère exécutoire de cette délibération, cette faculté, prévue par l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, ne conditionne pas l’opposabilité de cette délibération, laquelle n’est, en tout état de cause, pas sérieusement remise en cause par le requérant. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du dossier d’enquête publique doit être écarté en toutes ses branches.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale () ».

6. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d’urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

7. M. A soutient que les parcelles A 320, A 499, A 500, A 1068 et A 1069, situées à Veauchette et initialement classées en zone urbaine, ont été partiellement identifiées comme « vergers, parcs et jardins architecturaux d’intérêt patrimonial » à l’issue de l’enquête publique. Il fait également valoir que le classement des parcelles A 997 et A 998 en zone Ap sur cette même commune a évolué, dès lors que le plan local d’urbanisme approuvé intègre désormais une partie de leur superficie en zone urbaine. Toutefois, la commission d’enquête a émis plusieurs réserves, dont celle de réexaminer la servitude « vergers, jardins et parcs architecturaux d’intérêt patrimonial » au moyen d’une analyse plus approfondie du terrain. En outre, dans son avis du 1er avril 2021, la commune de Veauchette a demandé qu’une telle servitude soit identifiée sur les parcelles B 320, A 1069 et A 1069 (anciennement cadastrées A 410 et A 411) et que la construction d’annexes liées aux habitations existantes sur les parcelles A 1003 et A 1004 soit autorisée sur les parcelles adjacentes A 997 et A 998. Il s’ensuit que, contrairement aux affirmations du requérant, ces modifications tiennent compte des réserves formulées par la commission d’enquête et de l’avis émis par la commune de Veauchette, et procèdent dès lors de l’enquête publique. Par conséquent, et dès lors qu’il n’est pas contesté que ces évolutions ne remettent pas en cause l’économie générale du plan, le moyen tiré de la modification irrégulière du plan local d’urbanisme après l’enquête publique doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l’article L. 5211-3 du même code, : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».

9. Il résulte des dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales que la participation au vote permettant l’adoption d’une délibération d’un conseiller communautaire intéressé à l’affaire qui fait l’objet de cette délibération, c’est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de l’intercommunalité, est de nature à en entraîner l’illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l’adoption d’une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d’une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d’exercer une influence sur la délibération. S’agissant d’une délibération déterminant des prévisions et règles d’urbanisme applicables dans l’ensemble d’une commune, la circonstance qu’un conseiller communautaire intéressé au classement d’une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n’est de nature à entraîner son illégalité que s’il ressort des pièces du dossier que, du fait de l’influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

10. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Veauchette a participé au vote de la délibération du 13 décembre 2022 portant approbation du plan local d’urbanisme en qualité de conseiller communautaire. Le requérant soutient que le maire était intéressé à l’affaire dans la mesure où les parcelles cadastrées section A 997, 998, 1003 et 1004, situées sur cette commune, appartiennent à ses filles et ont été classées en zone urbaine. Toutefois, ce seul lien de parenté ne suffit pas à établir que le maire de Veauchette aurait été intéressé à l’affaire au sens de l’article L. 2131-11 précité.

11. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 151-3 du code de l’urbanisme : " Au titre de l’évaluation environnementale, le rapport de présentation : () 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l’analyse des résultats de l’application du plan mentionnée à l’article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l’application des dispositions relatives à l’habitat prévu à l’article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l’environnement afin d’identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; () « . Selon l’article 151-4 du même code : » Le rapport de présentation identifie les indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du plan mentionnée à l’article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l’application des dispositions relatives à l’habitat prévue à l’article L. 153-29 « . L’article L. 153-27 dudit code dispose : » Six ans au plus après la délibération portant approbation du plan local d’urbanisme, ou la dernière délibération portant révision complète de ce plan, ou la délibération ayant décidé son maintien en vigueur ou sa modification en application du présent article, l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale, après avoir sollicité l’avis de ses communes membres, ou le conseil municipal procède à une analyse des résultats de l’application du plan, au regard des objectifs visés à l’article L. 101-2 et, le cas échéant, aux articles L. 1214-1 et L. 1214-2 du code des transports. / L’analyse des résultats porte également, le cas échéant, sur les unités touristiques nouvelles mentionnées à l’article L. 122-16 du présent code. Dans les communes mentionnées à l’article L. 121-22-1, cette analyse porte en outre sur la projection du recul du trait de côte. / L’analyse des résultats donne lieu à une délibération de ce même organe délibérant après que celui-ci a sollicité l’avis de ses communes membres ou du conseil municipal sur l’opportunité de réviser ce plan. / L’analyse des résultats peut inclure le rapport relatif à l’artificialisation des sols mentionné à l’article L. 2231-1 du code général des collectivités territoriales. Dans ce cas, la délibération prévue au troisième alinéa du présent article vaut débat et vote au titre du troisième alinéa de l’article L. 2231-1 du code général des collectivités territoriales. Dans les communes mentionnées au même article L. 121-22-1, cet avis porte sur l’opportunité de réviser ou de modifier ce plan « . Enfin, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme : » Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L’équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; () 6° bis La lutte contre l’artificialisation des sols, avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme ; / 8° La promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d’autonomie dans les zones urbaines et rurales. () ".

12. Il résulte de ces dispositions que les indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du plan local d’urbanisme à laquelle il devra être procédé neuf ans au plus tard après son approbation, en vue de décider de son éventuelle révision, doivent être identifiés dès l’élaboration du plan et figurer dans le rapport de présentation.

13. Le tome n° 5 du rapport de présentation consacre une section aux indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats issus de l’application du plan local d’urbanisme. La communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a retenu cinquante-quatre indicateurs, organisés autour de sept objectifs principaux, à savoir « l’équilibre entre le renouvellement, développement urbain, utilisation économe des espaces, protection des sites, des paysages, du patrimoine et des besoins en matière de mobilité » (objectif n° 1), « la qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville » (objectif n° 2), « la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitation » (objectif n° 3), « la sécurité, la salubrité publique » (objectif n° 4), « la prévention des risques, des pollutions et des nuisances » (objectif n° 5) et « la protection des milieux naturels, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et des continuités écologiques » (objectif n° 6), en référence aux objectifs visés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. Contrairement à ce que soutient M. A, la circonstance que certains indicateurs ne soient pas accompagnés d’une valeur de référence (« état zéro ») avant la mise en œuvre du plan ne fait pas obstacle, en soi, à l’analyse des résultats de l’application du plan, au regard des objectifs visés à l’article L. 101-2 du même code, laquelle peut se fonder sur des données déjà existantes, évoquées par exemple dans le diagnostic territorial, ou sur un état de référence reconstitué à partir des premières données collectées après l’entrée en vigueur du plan. Si le requérant critique le fait que la majorité de ces données soient rassemblées par les services de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération elle-même, une telle circonstance ne suffit pas, par elle-même, à remettre en doute la sincérité de l’analyse future. En outre, de nombreux indicateurs permettent de procéder à l’analyse des résultats de l’application du plan local d’urbanisme au regard de l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols, prévus à l’article 6° bis de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme dans sa version entrée en vigueur au 25 août 2021, telle que l’évolution de le nombre de logements réhabilités, l’artificialisation des sols en extension urbaine, la densité de logements à l’hectare pour les nouvelles opérations, le nombre de permis de construire accordés, le respect des coefficients de biotope par surface, la répartition entre le nombre de logements individuels et le nombre de logements collectifs en artificialisation ou encore l’évolution de la surface artificialisée dans les zones de ruissellements, indicateurs dont la pertinence n’est pas sérieusement remise en cause par le requérant. Toutefois, le plan local d’urbanisme ne comporte aucun indicateur permettant d’apprécier de manière spécifique les effets de sa mise en œuvre au regard de l’objectif d’équilibre entre les populations urbaines et rurales, énoncé au a) du 1° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. Il en va de même pour l’objectif de promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d’autonomie dans les zones urbaines et rurales, objectif introduit au 8° de l’article L. 101-2 par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, alors pourtant que le projet d’aménagement et de développement durables intègre des objectifs tels que l’adaptation du parc vieillissant aux nouveaux besoins de habitants, le maintien des équipements, commerces et services dans les communes rurales et périurbaines du territoire, notamment en zones de montagne, le soutien des services à domicile et les centres de soins locaux où les problématiques « du vieillissement, de l’isolement des populations, de la précarité, sont particulièrement prégnantes » ou encore la prise en compte des besoins d’accessibilité aux services, commerces et équipements pour l’ensemble des habitants. Dès lors, les auteurs du plan local d’urbanisme ne sauraient justifier l’absence d’indicateurs relatifs à cet enjeu au seul motif que le plan local d’urbanisme « n’a que peu de leviers d’actions » pour y répondre, alors pourtant qu’il s’agit d’un objectif qui lui est assigné par le législateur. Il s’ensuit que M. A est fondé à soutenir que le rapport de présentation est insuffisant, faute de comporter les indicateurs pertinents au regard de ces deux objectifs.

14. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les plans locaux d’urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; () ".

15. A l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

16. Une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) sectorielle a été définie pour la zone AU à vocation résidentielle (AUr) située sur la commune de Veauchette, dénommée « Les Varennes ». Cette orientation précise que la superficie aménageable du secteur s’élève à 13 273 mètres carrés et prévoit la construction d’ « environ vingt logements individuels purs ou groupés », soit une densité d’environ quinze logements à l’hectare. M. A fait valoir que cette OAP est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale Sud-Loire approuvé le 19 décembre 2023, dans la mesure où ce dernier prévoit une densité moyenne de vingt logements à l’hectare. Toutefois, il ne saurait se déduire de cette seule différence minime de densité que le plan local d’urbanisme contrarie, à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert, les objectifs et orientations du schéma de cohérence territoriale pris dans leur ensemble. Enfin, en se contentant d’affirmer que le secteur se situe « en zone de bruit », ce qui contrarie l’objectif de « maîtrise de l’urbanisation dans le temps » du schéma de cohérence territoriale, sans plus de précision, M. A ne démontre pas que l’OAP serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale.

17. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements ».

18. En se bornant à soutenir que l’OAP « Les Varennes » n’est pas cohérente avec les objectifs de « densification de l’habitat », de « limitation de la consommation des espaces naturels » et de « protection de l’habitat contre le bruit » fixés par le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme, alors même que cette OAP prévoit la création d’une vingtaine de logements individuels ou groupés dans le prolongement de l’enveloppe urbaine de la commune de Veauchette ainsi que l’aménagement d’un vaste espace arboré à la limite de l’autoroute A72, M. A ne démontre pas qu’elle aurait pour effet de contrarier, à l’échelle du territoire couvert par le plan local d’urbanisme, les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, lequel vise notamment à développer et diversifier l’offre de logements.

19. En septième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». Aux termes de l’article L. 151-5 du même code : " Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune () ".

20. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

21. D’autre part, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ». L’article R. 151-18 dudit code dispose : « Les zones urbaines sont dites »zones U« . Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ». L’article R. 151-22 de ce code prévoit : « Les zones agricoles sont dites »zones A« . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

22. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

23. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone agricole, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

24. Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal expose qu’entre 2010 et 2020, environ 470 hectares d’espaces agricoles, naturels et forestiers ont été artificialisés sur le territoire intercommunal. Les communes situées en bords de Loire, à l’instar de Veauchette, ont connu une pression foncière particulièrement intense, se traduisant par un développement en périphérie des centre-bourgs, essentiellement sous la forme d’habitations individuelles. Après avoir rappelé que le territoire de l’agglomération est constitué à 91 % d’espaces agricoles, naturels et forestiers, le projet d’aménagement et de développement durables fixe l’objectif de préserver cette proportion à hauteur de 90 % en limitant l’artificialisation des sols et en luttant contre l’étalement urbain. Pour y parvenir, les auteurs du plan privilégient une croissance démographique maîtrisée et la protection des terres agricoles et naturelles, en favorisant la densification des zones déjà urbanisées et la revitalisation des bourgs et des centres anciens. Le projet d’aménagement et de développement durables souligne également que l’agriculture, largement présente sur le territoire, constitue un « enjeu majeur » nécessitant une protection accrue du foncier agricole disponible. A ce titre, les auteurs du plan local d’urbanisme insistent sur la nécessité de prévenir autant que possible les conflits d’usage ainsi que le mitage des espaces agricoles. En conséquence, toute urbanisation en extension de l’enveloppe urbaine est rigoureusement limitée, en particulier au sein des hameaux éloignés des pôles centraux équipés, sauf exceptions justifiées par des contraintes topographiques et paysagères, par la préservation des bourgs patrimoniaux ou par des impératifs environnementaux spécifiques, notamment en zone de montagne. Ces hameaux, définis par le projet d’aménagement et de développement durables comme des « groupes compacts d’habitations (une dizaine au plus) situés hors du bourg d’un village ou hors d’une ville », ont été classés, selon leur degré de densification, en zones U3, Uh, A ou N. Le tome n° 4 du rapport de présentation précise que, dans ces hameaux, la délimitation des zones urbaines a été réalisée au plus près du bâti afin de limiter les potentialités foncières. La méthode employée pour cette délimitation est illustrée par un schéma explicatif : lorsque deux bâtiments situés dans l’enveloppe urbaine sont distants de moins de cinquante mètres l’un de l’autre, l’espace interstitiel est intégré à la zone Uh. En revanche, le schéma montre que les bâtiments situés en périphérie de cette enveloppe et distants d’une vingtaine de mètres par rapport à un autre bâtiment n’ont pas été inclus dans cette zone. L’ensemble de ces enjeux a permis d’identifier un potentiel de 170 hectares des terres mobilisables au sein de l’enveloppement bâtie, ainsi que 45 hectares en extension urbaine pour le développement résidentiel, dont 76 % sont situés dans les dix principales communes du territoire, dont ne fait pas partie la commune de Veauchette.

25. Le plan local d’urbanisme intercommunal classe en zone Uh2 l’intégralité du hameau de Chazet, distant d’environ un kilomètre du bourg de Veauchette. Cette zone correspond, selon le rapport de présentation, à des hameaux ou groupements d’habitations construits récemment en discontinuité des bourgs et des villes, soit en prolongement d’anciennes constructions, soit par une urbanisation nouvelle au cœur des espaces agricoles et naturels. Le rapport souligne qu’il s’agit d’une zone où « le développement et la densification ne sont pas souhaités dans les dix à quinze années à venir », raison pour laquelle leur « délimitation est faite le plus souvent au plus près des parcelles bâties existantes, afin de limiter largement les capacités de densification ». Situées en limite ouest du hameau de Chazet, les parcelles B 981 et B 1049, appartenant à M. A, ont fait l’objet d’un classement en zone agricole. Une maison d’habitation est implantée sur la parcelle B 981, d’une contenance d’environ 3 000 mètres carrés, tandis que la parcelle adjacente B 1049 correspond à un terrain enherbé de 1 000 mètres carrés, sur lequel est construit un abri de jardin de dimensions modestes. Si ces parcelles, largement végétalisées et arborées, s’insèrent entre deux terrains bâtis, dont l’un a lui-même été classé en zone A, elles s’ouvrent, au nord et au sud-est, sur de vastes tènements agricoles, dont le potentiel agronomique n’est pas remis en cause. Compte tenu de sa localisation en périphérie du hameau, la parcelle B 1049 ne peut être considérée comme un « dent creuse » à combler au sein d’un espace urbanisé. De surcroît, la maison du requérant se trouve à une vingtaine de mètres de la construction implantée sur la parcelle B 149, classée en zone Uh2, de l’autre côté d’un chemin qui s’enfonce dans les terres agricoles, lequel peut être considéré, sans erreur manifeste, comme la limite de l’enveloppe urbanisée du hameau de Chazet. Le fait que M. A n’ait pas l’intention de développer une activité agricole sur les terrains lui appartenant ou que ceux-ci ne présentent aucun potentiel à cet effet ne faisait pas obstacle à leur classement en zone agricole, ce dernier visant à prévenir l’extension du hameau de Chazet et à préserver la vocation agricole du secteur en bordure duquel ces parcelles se situent. Il en va de même du fait que ces tènements soient desservis par les réseaux. Le requérant ne peut davantage utilement se prévaloir du classement antérieur des parcelles B 981 et B 1049 en zone urbanisée, ni davantage de la situation d’autres parcelles qu’il estime similaire aux siennes et qui auraient bénéficié d’un classement plus avantageux. Ainsi, le classement des parcelles B 981 et B 1049 en zone agricole, qui est cohérent avec le parti d’aménagement de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

26. M. A critique plus globalement le classement du hameau de Chazet, en particulier celui des parcelles B 155, B 913, B 1077, B 262, B 263 et B 264. Toutefois, il n’appartient pas au juge administratif d’examiner si un autre classement eût été possible, mais seulement de vérifier que le classement retenu n’est pas illégal. Or, le classement en zone Uh2 d’une partie des parcelles B 155, B 262, B 263 et B 264, lesquelles présentent un degré d’artificialisation significatif et, s’agissant de leurs portions non bâties situées aux franges des terres agricoles, en zone A, ne saurait être regardé comme manifestement injustifié. Il en va de même du classement de la parcelle B 913, non bâtie, en zone agricole. Si le requérant fait valoir que la parcelle B 1077, située à l’extrémité nord-ouest, a été classée en zone agricole alors qu’elle accueille une construction d’habitation, il n’est pas établi que ce bâtiment avait déjà été édifié lors de l’approbation du plan local d’urbanisme. Enfin, le requérant ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, applicable aux communes littorales dont ne fait pas partie la commune de Veauchette. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, la délimitation globale de la zone Uh2 au sein du hameau de Chazet, qui est cohérente avec le parti d’aménagement visant à restreindre les possibilités de développement des hameaux, n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

27. Le requérant fait néanmoins valoir que l’urbanisation du cœur historique de Veauchette s’avère impossible car il se situe, pour sa grande majorité, en zone bleue foncée du plan de prévention des risques naturels prévisibles du Fleuve Loire, où le développement de l’urbanisation est à proscrire, de sorte que le parti d’aménagement de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération n’est pas « adapté » à la commune de Veauchette. Toutefois, il n’est pas établi que le potentiel foncier mobilisable identifié sur l’ensemble du territoire de la communauté d’agglomération, y compris en extension urbaine, ne permettraient pas déjà de répondre aux besoins en logement de cette collectivité, exprimé au demeurant de manière indicative. Par suite, et en tout état de cause, le moyen doit être écarté.

28. En huitième lieu, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, ainsi qu’il a été énoncé aux points précédents, elle ne peut être regardée comme portant illégalement atteinte au principe d’égalité des citoyens devant la loi.

29. En dernier lieu, il ressort du plan de prévention des risques naturels du Fleuve Loire que les parcelles A 997 et A 998, partiellement classées en zone U3 dans le plan local d’urbanisme, se situent en zone verte, correspondant à la zone d’expansion des crues. Contrairement à ce que soutient le requérant, le règlement du plan de prévention des risques naturels autorise certaines constructions en zone verte, telles que les extensions au sol des habitations, dans la limite de 20 % de l’existant. Dès lors, le classement en zone urbaine d’une portion très limitée de ces deux parcelles, situées à l’extrémité de la zone d’expansion des crues et correspondant aux jardins des habitations édifiées sur les parcelles A 1003 et A 1004, elles-mêmes classées en zone urbaine, ne saurait être regardé, de ce seul fait, comme entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, alors au demeurant que les autorisations d’urbanisme devront respecter le plan de prévention des risques naturels. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du plan de prévention des risques naturels, qui doit être requalifié comme un moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation du classement en zone urbaine, ne peut qu’être écarté.

30. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. A est seulement fondé à demander l’annulation du plan local d’urbanisme approuvé le 13 décembre 2022 en tant que le rapport de présentation ne comporte pas des indicateurs de suivi permettant d’évaluer les effets de la mise en œuvre du plan au regard, d’une part, de l’objectif d’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales, et d’autre part, de celui visant à promouvoir le principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d’autonomie dans les zones urbaines et rurales. La décision du 9 mars 2023 portant rejet du recours gracieux du requérant doit être annulée dans les mêmes limites.

Sur les frais liés au litige :

31. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. A, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

32. En revanche, M. A, qui n’a pas eu recours au ministère d’avocat, ne justifie pas avoir exposé des frais pour l’établissement de sa requête. Ses conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent donc être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du 13 décembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal est annulée, en tant que le rapport de présentation ne comporte pas des indicateurs de suivi permettant d’évaluer les effets de la mise en œuvre du plan au regard, d’une part, de l’objectif d’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales, et d’autre part, de celui visant à promouvoir le principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d’autonomie dans les zones urbaines et rurales. La décision du 9 mars 2023 portant rejet du recours gracieux est annulée dans les mêmes limites.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Délibéré après l’audience du 6 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M^me Flore-Marie Jeannot, première conseillère,

M^me Océane Viotti, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2025.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

L. Khaled

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2303858