TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NANTES

N°1400076

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ASSOCIATION SOS MELAY et M. B A

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M^me X

Juge des référés

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Ordonnance du 29 janvier 2014

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le juge des référés Vu la requête, enregistrée le 6 janvier 2014 sous le n° 1400076, présentée pour l’ASSOCIATION SOS MELAY, dont le siège est XXX, et pour M. B A, demeurant XXX, par M^e Videau ; l’ASSOCIATION SOS MELAY et M. A demandent au juge des référés :

— de suspendre l’exécution de l’arrêté du 12 novembre 2012 par lequel le préfet de Maine et Loire a créé à compter du1er janvier 2013, une commune nouvelle constituée des deux communes de CHEMILLE et MELAY, situées toutes deux dans le canton de Chemillé et l’arrondissement de Cholet, au vu des délibérations concordantes des deux conseils municipaux concernés en date du 22 octobre 2012 et de leur volonté unanime de former une seule et même commune ;

Ils soutiennent que :

Sur l’urgence : en matière d’intercommunalité, et au regard du transfert de compétences, la condition d’urgence doit être regardée comme étant satisfaite (CE n°255169 et n°264867) ; l’arrêté attaqué n’a pas épuisé ses effets à la date du présent recours, en particulier dès lors que les taux d’imposition dans chacune des deux communes n’ont pas été alignés ; la décision de création d’une commune nouvelle par fusion des deux communes existantes, décidée sans consultation de la population concernée, préjudicie gravement aux objectifs statutaires de l’association requérante ; la refonte des services municipaux, qui va s’ensuivre, se fera au détriment des habitants de la commune de MELAY et n’a été précédée d’aucune étude d’impact ; la représentation de la population de la commune de MELAY est affectée : diminuant de 18 à 13 membres, et les conseils municipaux des deux communes ont renoncé par avance à instaurer des conseils municipaux dans les communes déléguées ; aucun motif d’intérêt général ne fait obstacle à la suspension d’exécution sollicitée ; la proximité des élections municipales générales rend au contraire nécessaire et urgent la remise à l’état initial de la situation administrative des deux communes ;

Sur le doute sérieux sur la légalité de l’arrêté attaqué :

— à supposer que les formalités de convocation des conseillers municipaux de MELAY pour la séance du 22 octobre 2012 aient été régulières, les dispositions de l’article L2121-13 du CGCT (droit à l’information des conseillers municipaux sur les affaires de la commune faisant l’objet d’une délibération) ont été méconnues et il leur a été, en particulier, caché les incidences sur la représentation avec la diminution de 18 à 13 conseillers municipaux représentant la population de MELAY, les autres conseillers n’ayant plus que voix consultative ; des pressions et des promesses ont affecté la régularité du vote exprimé le 22 octobre 2012 en faveur de la fusion ;

— la délibération du conseil municipal de la commune de CHEMILLE, en date du 22 octobre 2012, est illégale ce qui entraîne par voie de conséquence l’illégalité de l’arrêté préfectoral du 12 novembre 2012 dont elle a permis l’intervention ; cette délibération est entachée par la méconnaissance des dispositions de l’article L2121-12 du CGCT, dès lors que la convocation des conseillers municipaux de la commune de CHEMILLE s’accompagnait d’un ordre du jour succinct mais pas d’une note explicative de synthèse ;

— l’arrêté est en outre entaché de vices propres : il est entaché d’incompétence négative du préfet, le préfet a en effet commis une erreur de droit en se croyant lié par les délibérations concordantes des deux conseils municipaux et en n’exerçant pas le pouvoir d’appréciation sur l’intérêt de chacune des deux communes que lui confèrent clairement les dispositions de l’article L2113-2 du Code général des collectivités territoriales, comme le confirme l’avis contentieux du Conseil d’Etat (n°369356) ; cette incompétence négative est attestée par la motivation de l’arrêté attaqué qui se borne à tirer les conséquences automatiques de la volonté unanime des élus, et par les termes des lettres adressées le 28 novembre 2012 à M. Z, maire honoraire de BELAY et à M. Y ; le préfet a en outre commis une erreur manifeste d’appréciation en ne s’opposant pas à la fusion de communes sollicitée dans ces conditions, alors que le projet n’était en discussion que depuis 5 mois, que la population concernée a émis un refus massif à ce projet à la fin des débats, malgré les mises en garde des anciens élus municipaux contre l’insuffisante maturation du projet, malgré l’absence de tout chiffrage des impacts économiques de la fusion, et alors que la charte fondatrice adoptée n’a aucune valeur d’engagement et que les deux derniers maires de MELAY et de CHEMILLE ont manifesté leur intention de ne pas se représenter aux prochaines élections municipales, n’assumant pas leur décision de fusion qui n’est que le fruit de manœuvres politiciennes ; l’arrêté est également entaché d’erreur manifeste d’appréciation à ne pas avoir procédé à une consultation de la population, quand bien même elle n’était pas requise par les textes, sur le fondement de l’article L72 al 2 de la Constitution ou de l’article LO1211-1 du Code général des collectivités territoriales ou encore au vu de la jurisprudence « commune d’Avrillé » (CE n°146832) ; cette consultation s’imposait d’ailleurs en vertu de l’article 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale adoptée le 15 octobre 1985, à laquelle l’Etat français est partie ; enfin l’arrêté attaqué est entaché de détournement de pouvoir : la démarche d’intégration conduite à marche forcée répondait à des intérêts politiciens ;

Vu la décision attaquée ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 17 janvier 2014, présenté par la commune de Chemillé-Melay, représentée par son maire, qui conclut au rejet de la requête ;

Elle soutient que :

— la création de la nouvelle commune a eu lieu par la mise en œuvre des nouvelles modalités de fusion de communes mises en place par les dispositions de l’article 21 de la loi du 16 décembre 2010, et a été précédée d’une réflexion qui a commencé en décembre 2011 avec la rencontre des deux maires et de l’ensemble de leurs adjoints, puis a été portée par l’étude menée par un cabinet spécialisé de « consulting » dont les conclusions ont été portées à la connaissance des membres des deux conseils municipaux les 2 et 18 avril 2012 ; les motivations de cette fusion sont exprimées dans la charte constitutive, transmise au préfet de Maine et Loire le 25 octobre 2012 en annexe des deux délibérations en faveur de la fusion ; ces motivations sont cohérentes avec le SCOT du Pays de Mauges qui considère CHEMILLE-MELAY comme un pôle principal économique et résidentiel ; enfin le projet de fusion a donné lieu à plusieurs réunions de concertations avec différentes instances (associations, aînés des communes, centre social, enseignants, acteurs économiques et personnels des deux communes) ;

Sur l’urgence : la création de la nouvelle commune ne porte atteinte à aucun des intérêts statutaires de l’association requérante ; les effets de la décision contestée n’ont pas tous été produits du fait du report de l’harmonisation fiscale, qui ne peut avoir lieu qu’au cours de l’année n+1 ; toutefois la remise en cause des effets de l’arrêté aurait des conséquences graves sur l’intérêt général des citoyens comme sur les intérêts particuliers et statutaires des anciens agents communaux devenus agents territoriaux de la commune CHEMILLE-MELAY, elle aurait notamment pour effet la baisse des dotations et de compromettre la prise en charge de la nouvelle station d’épuration, ou la gestion de l’urbanisme (auparavant de la compétence de l’Etat), de l’accueil périscolaire ou l’entretien des espaces verts par les services municipaux ;

Sur les doutes sur la légalité de l’arrêté attaqué : le moyen tiré de l’irrégularité de la convocation et du défaut d’information des conseillers municipaux pour la séance du 22 octobre 2012 manque en fait et la charte constitutive, à laquelle chacun des membres du conseil municipal a contribué, indiquait clairement les dispositions transitoires de fonctionnement des municipalités ; les dispositions de l’article L2121-12 du Code général des collectivités territoriales ont été respectées pour la convocation à la séance de conseil municipal du22 octobre 2012 dans la commune de CHEMILLE, la charte fondatrice précitée était en particulier annexée à l’ordre du jour joint à la convocation et tenait lieu de note explicative de synthèse ; les compte- rendus des débats attestent de que les élus étaient parfaitement informés des enjeux ;

Vu le mémoire enregistré le 20 janvier 2014 présenté par le préfet de Maine et Loire, qui conclut au rejet de la requête ;

Il soutient que :

— le rapprochement des communes de CHEMILLE et MELAY, cohérent au regard de leur imbrication géographique et économique, reconnue par le SCOT, a été précédée d’une phase de consultation et d’information des habitants concernés, des réunions publiques ont notamment été tenues les 14 et 15 mai et le 8 octobre 2012, d’autres réunions plus ciblées ont également eu lieu ; le projet a encore donné lieu à une lettre d’information régulièrement diffusée aux habitants ; une association a toutefois été constituée le 4 mai 2012 par des habitants de la commune de MELAY opposés au projet de fusion avec la commune de CHEMILLE, qui ont pris l’initiative d’organiser une consultation de la population entre les 10 et 14 octobre 2012 ; l’association « SOS MELAY » et M. A, es-qualité de contribuable de la commune, ont formé un recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté du 12 novembre 2012 enregistré le 26 décembre 2012 ; ils ont soulevé par requête distincte du 18 janvier 2013 une question prioritaire de constitutionnalité relative aux articles L2113-1 à L2113-19 du Code général des collectivités territoriales, qui a été rejetée le 29 avril 2013 ;

Sur l’urgence : le caractère tardif du référé suspension (plus d’un an après l’introduction du recours pour excès de pouvoir) démontre l’absence d’urgence (CE 261518) ; par application de l’article L2113-10 du Code général des collectivités territoriales, et en l’absence de délibération s’y opposant dans les six mois du conseil municipal de CHEMILLE-MELAY, l’ancienne commune de MELAY est devenue commune déléguée depuis le 1^er juillet 2013, ayant conservé son nom et ses limites territoriales et une population légalement distincte de celle de la commune de CHEMILLE-MELAY ; la création de la nouvelle commune ne porte atteinte à aucun des intérêts statutaires de l’association requérante ; les conditions de la représentation municipale sont déterminées précisément par les articles L2113-7 et 8 du Code général des collectivités territoriales : le conseil municipal de la commune de CHEMILLE-MELAY comporte en conséquence 42 membres, soit 29 de l’ancien conseil de CHEMILLE et 13 de l’ancien conseil de MELAY, la seule circonstance qu’à titre transitoire, 5 des anciens conseillers municipaux de la commune de MELAY n’aient plus qu’une voix consultative, n’affecte pas la représentation de la population de la commune déléguée ; l’alignement différé en vertu de la loi, des taux d’imposition locale, n’a pas pour conséquence que l’arrêté contesté n’aurait pas produit tous ses effets ; la proximité des élections municipales et européennes crée au contraire une urgence à ne pas suspendre l’arrêté attaqué, compte tenu des dispositions de l’article L273-6 du code électoral et des dispositions de l’article L5211-6-1 du Code général des collectivités territoriales, la loi ayant reporté au 31 octobre 2013 l’arrêté définitif du nombre et de la répartition des conseillers communautaires ; la suspension de l’arrêté aurait des conséquences très complexes alors que le dépôt des candidatures est prévu le 7 février 2014 ; la suspension aurait également des conséquences sur la continuité des services publics locaux (TA Rouen 18 juin 2013 association « Bihorel avec vous ») ;

Sur le doute sérieux sur la légalité : les élus ont bien été informés au préalable de ce que seuls 13 conseillers municipaux de MELAY siégeraient au conseil municipal de la future commune de CHEMILLE-MELAY ; il n’y a pas eu de pressions exercées sur les conseillers municipaux de l’ancienne commune de MELAY ; la convocation du conseil municipal de l’ancienne commune de CHEMILLE à la séance du 22 octobre 2012 a respecté les dispositions de l’articleL2121-12 du Code général des collectivités territoriales : la convocation s’accompagnait de l’ordre du jour et d’un rapport de présentation ou note explicative de synthèse, en outre la charte constitutive y était annexée ; sur les vices propres de l’arrêté : le préfet a bien exercé un contrôle approfondi sur le bien-fondé de la demande convergente des deux conseils municipaux et n’a pas trouvé de motif pour s’y opposer, le moyen tiré de l’erreur de droit en raison d’une incompétence négative manque donc en fait ; s’agissant de l’absence de consultation de la population de MELAY : la charte européenne de l’autonomie locale, dont l’approbation a été autorisée par la loi n°2006-823 du 10 juillet 2006, a été rendue opposable en droit français par le décret n°2007-679 du 3 mai 2007, son article 5 impose la consultation des collectivités, « éventuellement par voie de référendum » ; il ressort des dispositions de l’article L2113-3 du Code général des collectivités territoriales que le législateur n’a subordonné la création d’une commune nouvelle à la consultation des électeurs que lorsque la demande ne résulte pas d’une demande unanime des conseils municipaux ; l’association requérante n’a d’ailleurs pas formé de recours contre le refus du préfet opposé à sa demande réitérée d’organiser un référendum ou une consultation des électeurs ; le détournement de pouvoir allégué ne fait l’objet d’aucune démonstration ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales et particulièrement ses articles L2113-2 à L2113-20 ;

Vu la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 modifiée de réforme des collectivités territoriales et particulièrement son article 21 ;

Vu le décret n°2012-124 du 30 janvier 2012 relatif à la mise en oeuvre des dispositions de la loi susvisée ;

Vu l’avis contentieux émis par le Conseil d’Etat le 4 novembre 2013 sous le n°369356 ;

Vu le code de justice administrative ;

Vu la requête n° 12012121 enregistrée le 26 décembre 2012 par laquelle l’ASSOCIATION SOS MELAY et M. A demandent l’annulation de la décision du 12 novembre 2012 ;

Vu la décision par laquelle le président du tribunal a désigné M^me X, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé ;

Après avoir convoqué à une audience publique :

— M^e Videau, représentant l’ASSOCIATION SOS MELAY et M. A ;

— la préfecture de Maine-et-Loire ;

— la commune de Chemillé-Melay ;

Vu le procès-verbal de l’audience publique du 28 janvier 2014 à 14 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :

— le rapport de M^me X, juge des référés ;

— M^e Videau, représentant l’ASSOCIATION SOS MELAY et M. A;

Après avoir prononcé, à l’issue de l’audience, la clôture de l’instruction ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1- Considérant qu’aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (…) » ;

2- Considérant qu’en l’état de l’instruction aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; que, par suite, les conclusions aux fins de suspension de l’exécution de la décision attaquée doivent être rejetées ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

3- Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, que le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée ; il peut, même d’office, ou pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ;

4- Considérant que ces dispositions font obstacle aux conclusions de l’ASSOCIATION SOS MELAY et de M. A dirigées contre l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance de référé, la partie perdante ;

O R D O N N E

Article 1^er : La requête de l’ASSOCIATION SOS MELAY et de M. A est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l’ASSOCIATION SOS MELAY, à M. B A, à la commune de CHEMILLE-MELAY et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de Maine et Loire.

Fait à Nantes, le 29 janvier 2014

Le juge des référés, Le greffier,

M^me X M^me Rondeau

La République mande et ordonne

au ministre de l’intérieur,

en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce

requis, en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées de pourvoir

à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

L. Guidat