Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 8 mars 2022 et un mémoire complémentaire enregistré le 25 janvier 2023, la société à responsabilité limitée Domeco France, prise en la personne de son représentant légal, représentée par M^e Zago, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 12 janvier 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis a approuvé la révision générale du plan local d’urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

— la requête est recevable ;

— elle dispose d’un intérêt à agir contre la décision contestée ;

* En ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée :

— elle est entachée d’un vice de procédure (défaut d’information du public dans le délai de 15 jours avant l’ouverture de l’enquête publique conformément à l’article L. 123-10 du code de l’environnement) ;

— l’avis d’enquête publique n’était pas suffisamment précis ;

— le rapport de présentation comporte différentes insuffisances ;

— le diagnostic territorial comporte différents vices et n’est pas conforme à l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme ;

— il existe des contradictions dans le rapport de présentation et entre ce rapport et le projet d’aménagement et de développement durables et le règlement du PLU litigieux ;

— la délibération attaquée est illégale puisque la délibération du 4 octobre 2018 portant sur le débat sur le projet d’aménagement et de développement durables n’était pas signée par les membres présents du conseil municipal de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis ;

— elle est illégale à la suite du défaut de convocation et d’information utile des conseillers municipaux concernant les six autres délibérations antérieures ayant permis d’aboutir à la délibération attaquée ;

— les conclusions du commissaire enquêteur à la suite de l’enquête publique ne sont pas suffisamment motivées ;

— les conseillers municipaux n’ont pas été convoqués et informés avant la réunion du conseil municipal de Valbonne Sophia-Antipolis ayant permis d’approuver la délibération en litige ;

— la décision attaquée emporte une modification du zonage du plan local d’urbanisme de Valbonne Sophia-Antipolis qui n’a pas été portée à connaissance du publique par le biais de l’enquête publique ;

* En ce qui concerne la légalité interne de la décision attaquée :

— la décision en litige est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qui concerne la création du secteur UDb de la zone UD du règlement du PLU ;

— elle méconnaît les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ;

— elle méconnaît les dispositions de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ;

— et elle méconnaît l’article L. 121-27 du code de l’urbanisme puisque le nouveau document d’urbanisme prévoit le déclassement de différents espaces boisés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 novembre 2022 et le 20 avril 2023, la commune de Valbonne Sophia-Antipolis, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par M^e Debruge-Escobar, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu’il soit prononcé un sursis à statuer, et à ce qu’il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir à titre principal que la requête est irrecevable et à titre subsidiaire qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Par une ordonnance du 3 juin 2024, la clôture d’instruction a été fixée au

26 juin 2024, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution ;

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de de la construction et de l’habitation ;

— le code rural et de la pêche maritime ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 10 juin 2025 :

— le rapport de M. Bulit ;

— les conclusions de M. Holzer, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Zago, pour la société Domeco France, et de M^e Bessis-Osty substituant M^e Debruge-Escobar, pour la commune de Valbonne Sophia-Antipolis.

Considérant ce qui suit :

1. La société à responsabilité limitée (ci-après, « SARL ») « Domeco France » est propriétaire d’un terrain situé 363 avenue de Pierrefeu sur le territoire de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis correspondant aux parcelles cadastrales B0 n°305, 307 et 309. Par une délibération du 12 janvier 2022, le conseil municipal de Valbonne Sophia-Antipolis a approuvé la révision générale de son plan local d’urbanisme (ci-après, « PLU »). La SARL Domeco France demande l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la régularité de l’avis d’enquête publique :

2. Aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire ». Aux termes de l’article L. 123-10 du code de l’environnement : " I.- Quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant celle-ci, l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête informe le public. L’information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par l’enquête, ainsi que, selon l’importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : / – l’objet de l’enquête ; / – la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l’enquête et des autorités compétentes pour statuer ; / – le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d’enquête ; / – la date d’ouverture de l’enquête, sa durée et ses modalités ; / – l’adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d’enquête peut être consulté ; / – le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l’enquête peut être consulté sur support papier et le registre d’enquête accessible au public ; / – le ou les points et les horaires d’accès où le dossier de l’enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; / – la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l’enquête. S’il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l’adresse du site internet à laquelle il est accessible. / L’avis indique en outre l’existence d’un rapport sur les incidences environnementales, d’une étude d’impact ou, à défaut, d’un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l’objet de l’enquête, et l’adresse du site internet ainsi que du ou des lieux où ces documents peuvent être consultés s’ils diffèrent de l’adresse et des lieux où le dossier peut être consulté. Il fait état, lorsqu’ils ont été émis, de l’existence de l’avis de l’autorité environnementale mentionné au V de l’article L. 122-1 et à l’article L. 122-7 du présent code ou à l’article L. 104-6 du code de l’urbanisme, et des avis des collectivités territoriales et de leurs groupements mentionnés au V de l’article L. 122-1 du présent code, ainsi que du lieu ou des lieux où ils peuvent être consultés et de l’adresse des sites internet où ils peuvent être consultés si elle diffère de celle mentionnée ci-dessus « . Et aux termes de l’article R. 123-11 de ce même code : » I. – Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d’importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l’enquête () ". S’il appartient à l’autorité administrative de procéder à l’ouverture de l’enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l’environnement qui viennent d’être rappelées, leur méconnaissance n’est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique que si elle n’a pas permis une bonne information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative.

3. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que, comme l’a constaté le commissaire enquêteur, l’avis d’enquête publique relatif au PLU litigieux a fait l’objet, dans le respect des délais imposés par les dispositions applicables, d’une « large » communication à destination des habitants de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis. Il ressort ainsi des pièces du dossier que l’avis d’enquête publique a fait l’objet d’un affichage sur l’ensemble du territoire communal par le biais de 11 panneaux d’affichage. Cet avis d’enquête publique a aussi été publié dans des journaux locaux, à savoir, deux annonces en date du 30 juillet 2021 et 28 août 2021 dans « Tribune Bulletin Côte d’Azur » et du 30 juillet 2021 et 25 août 2021 dans « Nice Matin ». Il ressort en outre des pièces du dossier que l’enquête publique s’est déroulée du 18 août 2021 à 08h30 au 24 septembre 2021 à 17h00 soit sur une période de 38 jours comprenant 5 journées de permanence en mairie du commissaire enquêteur. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les modalités de publicité qui ont été mises en œuvre ont permis une importante participation du public, avec la réception de 68 personnes lors des permanences du commissaire enquêteur et le recueil de 244 observations du public lors des permanences, par courrier et sur le site internet de la commune. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’irrégularité des conditions de publication de l’avis de la commission d’enquête doit être écarté.

4. Par ailleurs, la société requérante soutient que l’avis d’enquête publique serait insuffisamment précis dès lors qu’il ne mentionnerait pas la décision susceptible d’être adoptée à l’issue de l’enquête publique, les avis des autorités publiques et collectivités territoriales susceptibles d’être consultées ainsi que l’existence d’un rapport sur les incidences environnementales et l’existence d’un avis de l’autorité environnementale. Il ressort en effet des pièces du dossier que l’avis d’enquête publique précise uniquement qu’il a pour objet de porter sur la révision du PLU de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis et des zonages d’assainissement.

5. Or, d’une part, si la société requérante soutient que l’avis d’enquête publique est insuffisant en l’absence de mention des avis des collectivités territoriales, la procédure d’élaboration ou de révision d’un PLU ne relève pas de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, qui concerne les projets de travaux, d’ouvrages et d’aménagements soumis à étude d’impact. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des article L. 123-10 et L. 122-1 du code de l’environnement est inopérant.

6. D’autre part, l’objet de l’avis d’enquête publique permet de constater la décision qui sera prise par la commune à l’issue de l’enquête publique et si cet avis ne mentionne pas les avis des autorités publiques consultées et notamment l’avis du 3 juin 2021 de la mission régionale d’autorité environnementale Provence-Alpes-Côte d’Azur (ci-après « MRAe de PACA ») portant sur la révision du document d’urbanisme en litige ou encore l’existence d’un rapport sur les incidences environnementales, il ressort également des pièces du dossier que ces informations étaient consultables par le public au sein du dossier d’enquête publique. Dès lors, cette seule circonstance, et alors que ces informations ont été versés au dossier de l’enquête, n’est pas de nature à avoir privé le public d’une information sans laquelle il n’aurait pu participer effectivement à l’enquête ou à avoir exercé une influence sur les résultats de l’enquête. Le moyen tiré de ce que les mentions de l’avis d’enquête auraient vicié la procédure doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne la motivation insuffisante des conclusions du commissaire-enquêteur :

7. Aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ». Selon l’article R. 123-19 de ce même code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ». Il résulte de ces dispositions que, si celles-ci n’imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

8. Contrairement à ce que soutient la société requérante, le commissaire enquêteur ne s’est pas limité à une description de la procédure d’enquête publique et à des généralités, mais a donné un avis personnel suffisamment motivé au regard des exigences posées par les dispositions précitées. Il ressort des conclusions du commissaire enquêteur que celui-ci a répondu en formulant son avis sur les observations émises par chaque personne publique consultée dans le cadre de la révision du PLU litigieux. Les nombreuses observations recueillies et notamment celles du public ont donc bien été examinées et analysées. S’il a émis un avis favorable, il a par ailleurs formulé des réserves et recommandations en précisant : « Toutefois cet avis ne doit pas laisser de côté des observations des personnes publiques associées, les informations corrections et adaptations mineures que le public est en droit d’attendre. Aussi, je recommande à la commune de Valbonne d’apporter les précisions et les ajustements demandés à l’appui des éléments détaillés du rapport et d’un ensemble de recommandations rappelées dans les neufs points constituant l’exposé des motifs de la présente conclusion de l’enquête publique conjointe ». Il s’ensuit que le rapport du commissaire enquêteur est suffisamment motivé. Par suite, le moyen susmentionné doit être écarté.

En ce qui concerne le défaut de convocation et d’information des membres du conseil municipal avant la séance du conseil municipal du 12 janvier 2022 :

9. D’une part, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». D’autre part, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () ». Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

10. En l’espèce, il ressort des pièces produites en défense que la convocation adressée le 6 janvier 2022 aux conseillers municipaux comportait en annexe les délibérations soumises au vote, dont la délibération relative au plan local d’urbanisme. Était alors annexé à ce courrier de convocation un ordre du jour mentionnant la question de l’approbation du nouveau PLU communal et contenant un lien permettant d’accéder au rapport de présentation relatif à l’approbation dudit document d’urbanisme, rapport qui fait état du cadre légal et réglementaire de cette révision, qui fait état de la chronologie procédurale de cette procédure de révision et contient une présentation synthétique de chaque élément composant le PLU soumis à l’approbation des élus.. Contrairement à ce que soutient la société requérante, il ressort de la lecture de cette délibération que celle-ci présente de manière suffisamment détaillée les évolutions du projet de plan local d’urbanisme et il ne résulte pas des dispositions précitées que la note explicative devait comporter les propositions d’amendements proposant de modifier le projet de révision générale du PLU. D’ailleurs, les dispositions précitées ne faisaient pas obstacle à l’adoption d’un amendement, adopté au demeurant à l’unanimité, qui ne remet en rien en cause l’économie générale du projet et qui porte sur une modification du zonage dans le secteur dit « A ». Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut d’information des conseillers municipaux doit être écarté.

En ce qui concerne le défaut de légalité des six délibérations antérieures du conseil municipal ayant permis d’adopter la délibération en litige :

11. La société requérante soulève le défaut de convocation et d’information des membres du conseil municipal concernant six autres délibérations préalables à l’adoption du plan local d’urbanisme de Valbonne Sophia-Antipolis. Or, si la délibération prescrivant la révision d’un plan local d’urbanisme est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant ledit document d’urbanisme. Ainsi, la requérante ne peut utilement se prévaloir du fait que les membres du conseil municipal n’auraient pas eu communication d’une convocation ou d’une note explicative lors des précédents conseils municipaux qui se sont déroulés de 2015 à 2021 relatifs à la révision générale du PLU. En tout état de cause, la commune produit les précédentes convocations de ces différents conseils municipaux. Le moyen formulé à ce titre doit donc être écarté.

En ce qui concerne l’exception d’illégalité de la délibération du 4 octobre 2018 du conseil municipal relative au débat sur le projet d’aménagement et de développement durables (ci-après PADD) :

12. Aux termes des dispositions de l’article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au présent litige : « Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer. » Ces dispositions ne sont pas prescrites sous peine de nullité. Au demeurant, l’existence même de la délibération n’est pas contestée. Le moyen tiré du défaut de signature de l’ensemble des membres du conseil municipal de la délibération du 4 octobre 2018 portant sur l’approbation du projet d’aménagement et de développement durables ne peut dès lors qu’être écarté.

En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation :

13. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au litige : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. () Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ».

14. Les insuffisances éventuelles du rapport de présentation ne sont de nature à entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de ce rapport de présentation, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative. Par ailleurs, il résulte des dispositions précitées que si le rapport de présentation d’un plan local d’urbanisme doit comporter un exposé, même sommaire, des motifs de création d’une nouvelle zone, il n’a toutefois pas à justifier le classement de chaque parcelle.

15. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation expose les besoins répertoriés en matière de développement au regard des prévisions économiques et démographiques à son tome I et se fonde sur une étude des différentes perspectives de ces thèmes également à son tome I aux pages 184 à 197 dudit rapport de présentation. Il ressort également des pièces du dossier que la réalisation des équipements collectifs contestés et d’une zone artisanale sont justifiés par ce document qui expose les motifs permettant de comprendre la volonté de la commune de diversifier les fonctions urbaines au regard notamment de l’importance des zones d’habitat pavillonnaire sur une grande partie du territoire communal. En outre, la société requérante ne peut se prévaloir de la seule circonstance que la construction récente d’un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes et d’un lycée aurait déjà permis de répondre à cet enjeu. Par ailleurs, le rapport de présentation expose de façon suffisamment détaillée les enjeux liés à la nécessité de préserver et permettre le développement des espaces agricoles et forestier notamment afin de limiter l’extension des espaces urbanisés. Il expose le choix opéré par la commune concernant la préservation et le développement des espaces agricoles et forestiers permettant à la fois de répondre aux objectifs du projet d’aménagement et de développement durables (ci-après, « PADD »), la charte de développement durable de la forêt des Alpes-Maritimes, le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et le schéma régional de cohérence écologique de Provence Alpes Côte-d’Azur ainsi que le plan paysage élaboré par la communauté d’agglomération de Sophia Antipolis. Le rapport de présentation comprend également une partie 2 de son tome I dédiée aux enjeux environnementaux du territoire de la commune et il justifie dans son ensemble, les aménagements souhaités par les auteurs du document d’urbanisme en exposant à son tome 2 le parti d’aménagement retenu pour chaque zone. Il ressort également des pièces du dossier que l’aménagement contesté par la société requérante du quartier des Clausonnes et du quartier le Fugueir est justifié par le rapport de présentation afin d’améliorer la fluidité du trafic routier dans cette zone ainsi qu’améliorer l’accessibilité de l’entrée Sud de Sophia Antipolis. Au surplus, le rapport de présentation n’a pas à indiquer, pour chaque choix opéré par ses auteurs, l’intérêt et la justification d’une révision du PLU au regard du PLU antérieur. Enfin, à supposer, que le rapport de présentation présenterait des insuffisances, il n’est pas démontré que les insuffisances dont se prévaut la requérante seraient de nature à nuire à l’information complète de la population ou à exercer une influence sur la décision de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis.

16. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne les vices affectant le diagnostic territorial du rapport de présentation :

17. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, que le rapport de présentation « s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques () ».

18. La SARL Domeco France soutient que l’évolution prévisionnelle de la population de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis envisagée dans le rapport de présentation serait erronée. Or, d’une part, le diagnostic sur lequel repose le rapport de présentation se fonde, du point de vue des prévisions démographiques, sur les données statistiques publiées par l’INSEE en 2017 relatives à l’évolution de la population communale de 1982 à 2017. D’autre part, la société requérante ne peut utilement se prévaloir afin de contester l’évolution prospective envisagée par la commune de 0,8 de la population entre 2022 et 2030 en expliquant uniquement qu’une telle prévision ne serait pas compatible avec celle estimée par les auteurs du schéma de cohérence territoriale de la communauté d’agglomération de Sophia Antipolis et du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires de Provence Alpes Côte-d’Azur établie à l’échelle du territoire de la communauté d’agglomération. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne les modifications apportées au projet après l’enquête publique :

19. Aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme : " A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale ; () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d’urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

20. En l’espèce, la MRAe PACA a d’abord émis un avis du 3 mars 2021 puis, dans son second avis du 3 juin 2021, elle a pu relever que « le projet de révision accroît le nombre de logements à construire sur le secteur USOc4 de 120 à 162 logements et augmente sa superficie de 5,5 ha à 5,9 ha. Il accroît également le nombre de logements à construire sur le secteur USOc5 de 100 à 155 logements et maintient sa superficie à 5,4 ha. () La MRAe recommande d’analyser les incidences cumulées des secteurs USOc4 et USCOc5 avec les aménagements existants situés sur le périmètre de la technopole de Sophia Antioplis, sur la biodiversité et les continuités écologiques, ainsi que la consommation d’espaces naturels ». En outre dans son avis du 6 avril 2021, l’architecte des Bâtiments de France a également précisé qu’il convenait « de concentrer les unités construites et de réduire les surfaces dans la zone USOjh et dans la zone de mixité 3, de façon à préserver le coteau en direction de la D 103, là où une urbanisation serait extrêmement visible ». Or, il n’est pas contesté que l’agrandissement de la zone naturelle et l’espace boisé classé litigieux couvre une superficie restreinte du territoire communal soit une surface d’environ 43 000 m2 correspondant aux parcelles cadastrales AC n°23, AM n°102, AC n°53 et AC n°53. Par ailleurs, cette modification prend en compte les avis de l’architecte des Bâtiments de France et la MRAe PACA qui préconisent tous deux de mieux protéger la zone boisée située entre la route dite des crêtes et la route départementale 103. Ainsi, il s’agit d’une modification mineure qui ne remet pas en cause l’économie générale du plan local d’urbanisme et qui procède de l’enquête publique. Au demeurant, la société requérante ne peut se prévaloir de la circonstance que cette modification réalisée après l’enquête publique ne serait pas en cohérence avec la description du secteur USOc4 du rapport de présentation soumis à l’enquête publique. Dès lors, le moyen formulé à ce titre doit être écarté.

En ce qui concerne les contradictions et incohérences du rapport de présentation et du rapport avec le PADD et le règlement du PLU litigieux :

21. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme dans sa version alors en vigueur : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. ». Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

22. En premier lieu, la SARL Domeco France soutient qu’il existerait une contradiction entre le rapport de présentation et le règlement de la zone UG du PLU puisque cette zone participe « à garantir l’équilibre entre les volumes bâtis et les surfaces végétales, consolider les caractéristiques paysagères et la diversité architecturale, veiller au maintien de l’identité paysagère (), adapter la réglementation en fonction de la volonté communale de préservation des paysages favorisant la richesse du territoire, contenir l’urbanisation dans les limites des fronts d’urbanisation actuels et dans le respect de l’environnement, maintenir le caractère à dominante verte de la commune et préserver la trame verte et bleue existante » or le règlement du secteur UGa ne règlementerait pas le traitement environnemental et paysager des espaces bâtis et abords des constructions.

23. D’une part, afin de respecter les objectifs de la zone UG mentionnés par le rapport de présentation, l’article 2 de cette zone autorise seulement pour le secteur UGa l’aménagement des constructions existantes à usage de logement, de restauration, de bureaux et du club-house existant. D’autre part, il convient toutefois de se référer à l’article 6 des dispositions générales définies au chapitre 1 applicables à chacune des zones urbaines relatif au traitement environnemental et paysager des espaces non bâtis et abords des constructions qui est donc applicable au secteur UGa et qui permet de répondre aux objectifs de la zone UG assignés par le rapport de présentation et à ceux mentionnés par le PADD. Dans ces conditions, cette première branche du moyen doit être écartée.

24. En deuxième lieu, la société requérante soulève également l’existence d’une contradiction au sein du rapport de présentation entre la zone UG restreinte aux seules activités golfiques et l’objectif général de diversifier les fonctions urbaines. Cette seule circonstance est sans incidence sur la légalité du rapport de présentation au regard de l’espace limité de la zone UG à l’échelle du territoire communal. Dès lors, cette deuxième branche du moyen doit également être écartée.

25. En troisième lieu, la société requérante soutient qu’il existerait une contradiction au sein même du rapport de présentation sur les explications de ce document relatives au secteur UGa de la zone UG. Toutefois la circonstance selon laquelle il serait précisait « qu’aucune possibilité de construction nouvelle n’est possible » n’est pas en contradiction avec l’interdiction de « toutes constructions et utilisations des sols non compatibles avec les activités du golf ». En outre, le règlement du PLU précise à son article UG 2 que pour le secteur UGa est uniquement autorisé « l’aménagement des constructions existantes à usage de logement, de restauration, de bureaux et de club-house ». Dès lors, il n’est pas démontré une contradiction entre les différentes explications du rapport de présentation pour ce secteur de la zone UG et cette troisième branche du moyen doit également être écartée.

26. En quatrième lieu, si la SARL Demeco soutient qu’il existerait une incohérence entre les différentes explications du rapport de présentation relatives à la zone UD du règlement du PLU. Toutefois la seule circonstance que l’une de ces explications mentionnerait que «  les secteurs UDb et UDc correspondent à un tissu urbain dont la mutation n’est pas envisagée () en raison de leur sensibilité paysagère et de la qualité de vie qui les caractérise » n’apparait pas en contradiction ou même en incohérence avec le fait que les auteurs du PLU ont également considéré à propos des secteurs de cette zone urbaine qu’ils offraient « d’importantes capacités résiduelles, permettant de couvrir en partie les besoins en logements de la commune ». Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir qu’il existerait des contradictions entre ces prescriptions du règlement du PLU. Par suite, la quatrième branche du moyen susmentionné doit également être écartée.

27. Enfin, en cinquième lieu, en dépit de la présence d’une phrase à la page 93 du tomme II du rapport de présentation exposant les zones urbaines et expliquant qu’au sein de la zone UD : « Sur le secteur UBb2, l’équipement culturel, devra se conformer à la densité et au gabarit autorisés pour l’habitat individuel », cette unique formule, aussi maladroite soit-elle, correspondant à une erreur de plume n’est pas de nature à révéler une contradiction entre ce document et le rapport de présentation. Par suite, cette cinquième et dernière branche du moyen susmentionnée doit être écartée.

28. Il résulte de ce qui précède que le moyen susmentionné doit être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne l’erreur manifeste d’appréciation concernant la création du secteur UDb de la zone UD du règlement du PLU :

29. Aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L’équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain maitrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservations des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () « . Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d’urbanisme d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : » Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées".

30. Il ressort des pièces du dossier que le PADD fixe dans son orientation n°1 un objectif notamment de « conserver à l’échelle de la commune, une moyenne d’un tiers d’espaces végétalisés au sein du tissu urbain », de protéger les espaces de respiration (boisements, ) au des espaces urbains « . Par ailleurs, à propos de la trame verte, il prévoit notamment de » renforcer la trame végétale (éléments de paysage, coefficient de végétalisation) dans les secteurs fragilisés par l’urbanisation ou par les infrastructures routières « . Enfin l’orientation n°3 de ce document prévoit également » d’adapter la règlementation en fonction de la volonté communale de préserver les paysages favorisant la richesse du territoire, mobiliser les dents creuses, au sein du tissu urbain constitué tout en veillant à la préservation d’espaces verts de respiration, qualitatifs (), favoriser une urbanisation intégrée à l’environnement et aux paysages (densité, hauteur et coefficient de végétalisation, ) « . Le règlement de la zone UD du PLU rappelle que la zone UD » correspond à des secteurs de quartiers jardinés pavillonnaires plus ou moins denses. Situés en frange urbaine, la parcellisation de ces zones n’est plus souhaitable pour conserver ce caractère de quartier-jardin et modérer de façon importante la consommation de l’espace « . En outre, aux termes de l’article U6 relatif à l’ensemble des zones urbanisées, il est seulement prévu que » les espaces libres doivent faire l’objet d’un traitement paysager de qualité, adapté à l’échelle du terrain et aux lieux avoisinants, visant à leur non-imperméabilisation et/ou leur végétalisation. La priorité sera de conserver la végétalisation et en particulier les arbres de haute tige préexistants, et de prioriser les espèces locales « . Enfin au titre du traitement environnemental et paysager des espaces bâtis et abords des constructions, il est uniquement spécifié que : » Dans le secteur Udb comprenant le sous-secteur UDb2 : le coefficient de pleine terre est fixé à 65% de la superficie totale de l’unité foncière. Toutefois, pour l’extension des commerces existants, ce coefficient est réduit à 50% ". Dans ces conditions, la délibération en litige n’apparaît pas incompatible avec le principe d’équilibre énoncé par l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme puisqu’elle permet de concilier le renouvellement et le développement urbain de l’ensemble des secteurs de la zone UD avec la nécessité d’une utilisation économe des espaces naturels. Cette première branche du moyen doit donc être écartée.

31. Par ailleurs, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de ce que la délibération litigieuse méconnaît les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme au regard de la seule circonstance que l’accès à sa parcelle depuis l’avenue Pierrefeu ne peut être aménagé compte tenu de la présence d’éléments paysager à protéger dès lors que les dispositions précitées de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ont pour seul objet d’énumérer les objectifs généraux que doivent poursuivre les collectivités publiques en matière d’urbanisme et ce à l’échelle de l’ensemble de leurs territoires et non au regard des intérêts poursuivis par chaque administré. Cette deuxième branche du moyen doit donc également être écartée.

32. Enfin, aux termes de l’article R. 151-7 du code de l’urbanisme, « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. » Et aux termes de l’article R. 151-18 de ce code : « Les zones urbaines sont dites » zones U « . Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ». Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée, pour les motifs énoncés par les dispositions précitées. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme.

33. En l’espèce, le tome II du rapport de précision précise que le secteur UDb de la zone UD du règlement du PLU se caractérise par la présence d’un tissu pavillonnaire de sensibilité paysagère. En effet, au regard de ce qui a été dit précédemment, ce secteur se caractérise par une volonté des auteurs du PLU de maintenir ce tissu pavillonnaire pouvant accueillir de nouvelles constructions tout en préservant les espaces verts existants. Or, contrairement à l’allégation de la société requérante que le règlement de ce secteur interdirait des constructions permettant uniquement de préserver les plantations existantes, il ressort dudit règlement qu’il prévoit uniquement afin de concilier les espaces verts et de nouvelles constructions que « le coefficient de pleine terre est fixé à 65% de la superficie totale de l’unité foncière. Toutefois, pour l’extension des commerces existants, ce coefficient est réduit à 50% ». La société requérante ne conteste pas cette prescription du PLU. De plus, les caractéristiques de ce secteur permettent de comprendre la volonté des auteurs du PLU de préserver les espaces verts existants conformément aux objectifs précités du PADD. Dans ces conditions, le classement en secteur UDb des parcelles cadastrales appartenant à la société requérante ne saurait être regardé comme entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Cette troisième et dernière branche du moyen doit dès lors également être écartée.

En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales :

34. Aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. () ».

35. La société requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées ou invoquer la circonstance, à la supposer établie, que le rapport de présentation serait susceptible de troubler l’ordre public de par la volonté des auteurs du PLU de permettre le développement des zones agricoles aux abord des zones urbaines.

En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 113-1 et L. 121-7 du code de l’urbanisme :

36. Aux termes de l’article L. 121-27 du code de l’urbanisme, applicable aux communes littorales : « Le plan local d’urbanisme classe en espaces boisés, au titre de l’article L. 113-1, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ». La société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des articles L. 121-27 et L. 113-1 du code de l’urbanisme puisque la commune de Valbonne Sophia-Antipolis n’est pas une commune soumise à la loi littorale.

En ce qui concerne l’erreur manifeste d’appréciation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers :

37. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, qui est une commission distincte de celle citée au point précédent, a été saisie au titre des articles L. 142-4 et L. 142-5, L. 151-12 et L. 153-16 du code de l’urbanisme et L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Dès lors, la SARL Domeco France ne peut se prévaloir du fait que l’avis du 31 mars 2021 émis par ladite commission et la délibération en litige méconnaîtrait les dispositions précitées ou seraient entachés à ce titre d’une erreur manifeste d’appréciation. Cette première branche du moyen doit donc être rejetée comme inopérante.

38. En deuxième lieu, la société requérante soutient que le déclassement d’espaces boisés classés opéré par la commune devait prendre en compte la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique de type (ZNIEFF) II, n°930020153, des forêts de la Brague, de Sartoux et de la Valmasque.

39. Aux termes de l’article L. 411-1 A du code de l’environnement : « I. – L’inventaire du patrimoine naturel est institué pour l’ensemble du territoire national terrestre, fluvial et marin. On entend par inventaire du patrimoine naturel, l’inventaire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, pédologiques, minéralogiques et paléontologiques. () ». Les inventaires des richesses écologiques, faunistiques et floristiques réalisés par zone sous la responsabilité scientifique du Museum national d’histoire naturelle, sous l’appellation de zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), constituent un outil d’inventaire scientifique du patrimoine naturel permettant d’apprécier l’intérêt environnemental d’un secteur pour l’application de législations environnementales et urbanistiques mais sont, par eux-mêmes, dépourvus de portée juridique et d’effets.

40. En l’espèce, le règlement la ZNIEFF de type II, n°930020153, des forêts de la Brague, de Sartoux et de la Valmasque, s’il est opposable à l’autorité administrative lorsqu’elle délivre les autorisations d’urbanisme, ne s’impose en revanche pas aux documents d’urbanisme dans un rapport hiérarchique de légalité. Par suite, la deuxième branche du moyen tiré de l’absence de prise en compte de cette ZNIEFF de type II par le plan local d’urbanisme est également inopérante et doit dès lors également être écartée.

41. En troisième lieu, la SARL Domeco France soutient également que le classement en zone agricole d’espaces boisés par la décision en litige ne prendrait pas en compte le plan de prévention des risques d’incendies de forêts dès lors qu’il indique que l’exploitation agricole peut avoir un effet significatif sur le risque d’incendie de forêt. Or, une telle prescription dudit document n’a ni pour objet ni pour effet d’écarter tout classement en zone agricole de parcelles situées dans son périmètre puisqu’il autorise en tout état de cause les travaux agricoles y compris dans les zones de danger fort identifiées en rouge par le document graphique de ce même plan de prévention des risques naturels. Cette troisième branche du moyen doit dès lors également être écartée.

42. Enfin, en quatrième lieu, la société requérante soutient également que la commune était tenue de suivre l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers préconisant le classement en zone naturelle des parties boisées des secteurs 11 « les Moulins » et 12 « Peijan » avec une autorisation de pâturage dans le règlement du PLU au titre des articles L. 153-16 du code de l’urbanisme et L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Or, s’il ressort en effet des pièces du dossier que ladite commission a émis un avis favorable assorti de réserves en date du 31 mars 2021, cet avis, qui est un avis simple, ne lie pas l’autorité administrative, et n’a pas d’incidence ni sur la légalité de la délibération en litige. La société Domeco France n’est dès lors pas fondée à soutenir que la commune de Valbonne Sophia-Antipolis était tenue de suivre cet avis.

43. Il résulte de ce qui précède que le moyen susmentionné doit être écarté.

44. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par la SARL Domeco France doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir soulevées en défense.

Sur les frais liés au litige :

45. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis, qui n’est pas la partie perdante à l’instance, la somme que la société requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la société requérante une somme de 2 000 euros, à verser à la commune de Valbonne Sophia-Antipolis au titre de ces mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société à responsabilité limitée Domeco France est rejetée.

Article 2 : La société à responsabilité limitée Domeco France versera à la commune de Valbonne Sophia-Antipolis une somme de 2 000 (deux milles) euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Domeco France et à la commune de Valbonne Sophia-Antipolis.

Délibéré après l’audience du 10 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M. Bulit, conseiller,

M^me Cueilleron, conseillère,

Assistés de M^me Martin, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 juin 2025.

Le rapporteur,

signé

J. Bulit

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa La greffière,

signé

C. Martin

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou, par délégation, la greffière

N°2201267