Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 mars et 5 décembre 2022, l’EURL Modes et Styles, représentée par M^e Boubziz, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 4 mars 2022 par lequel le maire de Toufflers a ordonné la fermeture de l’établissement « Modes et Styles » qu’elle exploite 136 rue de Lys ;

2°) de condamner la commune de Toufflers à lui verser une indemnité de 5 000 euros en réparation des préjudices qu’elle a subis du fait de l’illégalité de cet arrêté ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Toufflers la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté de fermeture contesté a été pris par une autorité incompétente ;

— il n’est pas motivé ;

— il a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors, d’une part, que le principe du contradictoire n’a pas été respecté et, d’autre part, que la commission d’accessibilité a fondé son avis sur les photos accompagnant la demande de déclaration de travaux ;

— il repose sur des faits matériellement inexacts ;

— il est disproportionné ;

— il est entaché d’erreur d’appréciation dès lors que la commission de sécurité a émis un avis favorable le 20 mai 2022, que les pièces sollicitées par la commune pour l’instruction de la déclaration de travaux ont été transmises le 2 juin 2022 et que la déclaration de travaux a fait l’objet d’une décision de non opposition le 2 juillet 2022, laquelle rappelle la nécessité de déposer une demande d’autorisation de changement de destination des locaux alors qu’une telle démarche n’est pas nécessaire ;

— il est entaché de détournement de procédure et méconnaît la circulaire du 22 juin 1995 dès lors que l’ouverture des établissements recevant du public de 5ème catégorie sans locaux à sommeil ne sont pas soumis à autorisation du maire et à déclaration d’ouverture ;

— son illégalité a causé un préjudice économique à l’établissement ainsi qu’un préjudice moral à sa gérante, dont la société demande réparation par la condamnation de la commune de Toufflers à lui verser une indemnité de 5 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mai 2022, la commune de Toufflers, représentée par M^e Colson, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’EURL Modes et Styles la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute de liaison du contentieux ;

— les conclusions à fin d’annulation sont irrecevables dès lors que la société requérante, qui maintient son commerce ouvert en violation de l’arrêté contesté, ne justifie pas d’un intérêt légitime à agir ;

— les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par courrier du 4 décembre 2023, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d’être fondé sur le moyen relevé d’office tiré de ce que les dispositions de l’article L. 122-6 du code de la construction et de l’habitation doivent être substituées à celles de l’article R. 143-45 du même code comme base légale de l’arrêté en litige.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Bourgau, rapporteur,

— les conclusions de M^me Michel, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Colson, représentant la commune de Toufflers.

Considérant ce qui suit :

1. L’EURL Modes et Styles exploite depuis le 15 septembre 2020 un commerce de

chaussures et accessoires situé 136 rue de Lys à Toufflers dans un local qui avait auparavant la destination de bureaux. Le 23 janvier 2021, le maire de Toufflers lui demande de régulariser la transformation des locaux en commerce ainsi que le défaut d’autorisation d’ouverture. Le 30 mars 2021, la société requérante dépose une déclaration de travaux pour la transformation de bureaux en commerce. Faute de production des pièces demandées dans un délai de trois mois, la demande de la société requérante fait l’objet d’une opposition tacite le 20 août 2021 pour incomplétude du dossier. Par courrier du 18 octobre 2021, le maire, constatant la poursuite de l’activité de commerce en l’absence de déclaration préalable de travaux et de demande de changement de destination des locaux acceptées, met en demeure la société requérante, dans un délai de huit jours, de cesser son activité ou de présenter les autorisations nécessaires faute de quoi elle s’expose à une fermeture administrative. La société requérante dépose une nouvelle demande de déclaration de travaux pour la transformation des bureaux en commerce le 26 octobre 2021. Le 14 décembre 2021, la commission d’accessibilité émet un avis défavorable. Par courrier du 18 décembre 2021, le maire, constatant l’absence de demande d’autorisation municipale d’ouverture et l’instruction en cours des demandes de déclaration de travaux et de changement de destination, met en demeure la société requérante de régulariser sa situation et de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité contre les risques d’incendie et de panique ainsi que l’accessibilité aux personnes handicapées. Par arrêté du 22 février 2022, le maire, au nom de l’Etat, a rejeté la demande de déclaration de travaux pour méconnaissance des règles d’accessibilité aux personnes handicapées. Par arrêté du 4 mars 2022, dont la société requérante demande l’annulation, le maire, constatant que le commerce reste ouvert en dépit du non-respect des règles d’accessibilité aux personnes handicapées et de sécurité contre les risques d’incendie et de panique, a prononcé la fermeture de l’établissement.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de dispositions du code de l’urbanisme pour établir l’incompétence de l’autorité ayant édicté l’arrêté attaqué, ce dernier ayant été pris sur le fondement des dispositions du code de la construction et de l’habitation. En tout état de cause, aux termes de l’article L. 122-5 du code de la construction et de l’habitation : « L’ouverture d’un établissement recevant du public est subordonnée à une autorisation délivrée par l’autorité administrative après contrôle du respect des dispositions de l’article L. 161-1 et, lorsque l’effectif du public et la nature de l’établissement le justifient, des articles L. 141-2 et L. 143-2. / Un décret en Conseil d’Etat définit les modalités d’application du présent article. ». Aux termes de l’article R. 122-5 du même code : « L’autorisation d’ouverture prévue à l’article L. 122-5 est délivrée au nom de l’Etat par l’autorité définie à l’article R. 122-7 / () ». Aux termes de l’article R. 122-7 de ce code : " L’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévue à l’article L. 122-3 est délivrée au nom de l’Etat par : / a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; / b) Le maire, dans les autres cas. « . Aux termes de l’article L. 122-6 dudit code : » L’autorité administrative peut décider la fermeture d’un établissement recevant du public qui ne répond pas aux prescriptions de l’article L. 164-1. « . Et aux termes de l’article L. 164-1 dudit code : » () les établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant sont rendus accessibles, dans les parties ouvertes au public, selon des conditions particulières à leur type et leur catégorie et un registre public d’accessibilité y est tenu. ". Il résulte de ces dispositions, d’une part, que l’autorité compétente pour prononcer la fermeture d’un établissement recevant du public est celle qui a réglementairement compétence pour en autoriser l’ouverture et, d’autre part, que lorsque cette autorité est le maire, il s’agit du maire de la commune d’implantation de l’établissement et non, lorsqu’elle est différente, du maire de la commune de domiciliation du siège social de la société exploitant l’établissement.

3. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que l’établissement concerné est implanté sur le territoire de la commune de Toufflers et, d’autre part, que le préfet n’est pas compétent pour délivrer le permis de construire d’un tel établissement et que ce dernier ne constitue pas un immeuble de grande hauteur, de sorte que le maire de Toufflers est l’autorité compétente pour prendre l’arrêté de fermeture en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée ne peut qu’être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / () « . Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : » La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

5. L’arrêté attaqué, d’une part, vise notamment les articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, les lois du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration, l’article R. 143-45 du code de la construction et de l’habitation, le décret du 5 novembre 2014 relatif à l’accessibilité des établissements recevant du public et l’arrêté du ministre de l’intérieur du 25 juin 1980 portant règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public et, d’autre part, mentionne l’incomplétude des déclarations de travaux et des demandes d’autorisation de changement de destination des locaux, l’avis défavorable de la commission d’accessibilité, les manquements aux dispositions relatives à l’accessibilité et à la sécurité des établissements recevant du public. Dès lors, l’arrêté est suffisamment motivé en fait et en droit, de sorte que le moyen tiré de l’absence de motivation doit être écarté.

6. En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ; / () « . Aux termes de l’article L. 122-1 de ce code : » Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. ".

7. En l’absence de dispositions du code de la construction et de l’habitation prévoyant une procédure spécifique, les dispositions précitées ont vocation à s’appliquer à l’arrêté contesté. Toutefois, s’il résulte de ces dispositions que l’administration doit préalablement informer l’administré de la mesure susceptible d’être prise et lui laisser un délai suffisant pour présenter des observations, elles n’imposent pas à l’administration de l’informer expressément de la possibilité de présenter des observations.

8. Il ressort des pièces du dossier que la société requérante a été rendue destinataire, le 18 octobre 2021, d’une mise en demeure de régulariser sa situation l’informant qu’elle s’exposait, à défaut, à une décision de fermeture administrative de l’établissement puis, le 18 décembre 2021, d’une nouvelle mise en demeure de régulariser sa situation, de sorte qu’elle a disposé d’un délai suffisant pour présenter des observations avant l’édiction, le 4 mars 2022, de l’arrêté contesté. Le principe du contradictoire n’a ainsi pas été méconnu.

9. D’autre part, il ne ressort d’aucune disposition du code de la construction et de l’habitation que la commission d’accessibilité, consultée pour avis sur la conformité des travaux envisagés à la réglementation en matière d’accessibilité, ne pourrait s’appuyer sur les pièces, notamment les photographies, fournies par le demandeur à l’appui de sa demande de déclaration de travaux, de sorte que l’avis rendu le 14 décembre 2021 par la commission d’accessibilité n’est pas entaché d’irrégularité à ce titre.

10. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué aurait été pris à l’issue d’une procédure irrégulière, pris en ses différentes branches, doit être écarté.

11. En quatrième lieu, pour prendre l’arrêté contesté, le maire de Toufflers s’est fondé sur les manquements en matière de sécurité et d’accessibilité de l’établissement. Si l’arrêté indique que le dossier n’a pas pu être étudié par la commission de sécurité de sorte que les manquements en matière de sécurité, qui ne ressortent par ailleurs d’aucune pièce du dossier, ne peuvent être tenus pour établis, les manquements en matière d’accessibilité sont en revanche établis par l’avis de la commission d’accessibilité et ne sont pas sérieusement contestés par la société requérante, cette dernière se bornant à soutenir que la commission ne pouvait se fonder sur les seules photographies qu’elle a produites à l’appui de son dossier de déclaration de travaux. Et dès lors que l’article L. 122-6 du code de la construction et de l’habitation, cité au point 2 du présent jugement, permet au maire de la commune de prononcer la fermeture d’un établissement recevant du public lorsque ce dernier ne respecte pas la réglementation en matière d’accessibilité, le maire de Toufflers aurait pu prendre la même décision en se fondant uniquement sur ces manquements. Par suite, le moyen tiré de l’inexactitude matérielle des faits doit être écarté.

12. En cinquième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 143-3 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Sans préjudice de l’exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux et dans le cadre de leurs compétences respectives, le maire ou le représentant de l’Etat dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d’établissement, jusqu’à la réalisation des travaux de mise en conformité. / L’arrêté de fermeture est pris après mise en demeure restée sans effet de l’exploitant ou du propriétaire de se conformer aux aménagements et travaux prescrits ou de fermer son établissement dans le délai imparti. / () ». Aux termes de l’article R. 143-45 du même code : « Sans préjudice de l’exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire () dans les conditions fixées aux articles R. 143-23 et R. 143-24. / La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L’arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d’exécution. ». D’autre part, aux termes de l’article L. 122-6 de ce code : « L’autorité administrative peut décider la fermeture d’un établissement recevant du public qui ne répond pas aux prescriptions de l’article L. 164-1. ». Et aux termes de l’article L. 164-1 dudit code : « () les établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant sont rendus accessibles, dans les parties ouvertes au public, selon des conditions particulières à leur type et leur catégorie et un registre public d’accessibilité y est tenu. ».

13. Le maire de Toufflers, qui a pris l’arrêté contesté en raison des manquements en matière de sécurité et d’accessibilité de l’établissement, ne pouvait se fonder uniquement sur les dispositions de l’article R. 143-45 du code de la construction et de l’habitation, seules visées par l’arrêté en litige.

14. Toutefois, lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l’excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l’office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d’avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

15. L’arrêté contesté trouve son fondement légal dans les dispositions de l’article L. 122-6 du code de la construction et de l’habitation. Ces dispositions peuvent être substituées à celles de l’article R. 143-45 du même code dès lors que cette substitution de base légale n’a pas pour effet de priver la société requérante d’une garantie, que l’administration dispose du même pouvoir d’appréciation pour appliquer l’un ou l’autre de ces deux textes et, enfin, que les parties, informées par le tribunal par lettre du 4 décembre 2023 de ce que ce dernier était susceptible de procéder d’office à cette substitution de base légale, ont été en mesure de produire leurs observations sur ce point. Par conséquent, il y a lieu de procéder à cette substitution de base légale.

16. Les dispositions de l’article L. 122-6 du code de la construction et de l’habitation prévoient que le maire peut prononcer la fermeture d’un établissement recevant du public en cas de manquements en matière d’accessibilité, sans possibilité de choix de la nature de la mesure ou de modulation de ses effets dans le temps. Par suite, le moyen tiré de ce que la mesure de fermeture serait disproportionné au regard de la nature des manquements ne peut qu’être écarté.

17. En sixième lieu, si la société requérante se prévaut, d’une part, de l’avis favorable émis par la commission de sécurité le 20 mai 2022, de la circonstance que les pièces complémentaires sollicitées par la commune pour l’instruction de sa demande de déclaration de travaux ont été transmises le 2 juin 2022 et de la décision de non opposition à déclaration de travaux du 2 juillet 2022 et, d’autre part, de ce que la décision du 2 juillet 2022 rappelle la nécessité de déposer une demande d’autorisation de changement de destination des locaux alors qu’une telle démarche ne serait pas nécessaire et que le procureur de la République aurait classé sans suites la plainte de la commune pour méconnaissance de la législation en matière d’urbanisme, ces éléments, postérieurs à l’arrêté attaqué, sont sans incidence sur sa légalité. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation doit être écarté.

18. En septième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’établissement concerné, dépourvu de locaux de sommeil, relève de la 5ème catégorie, de sorte qu’il n’est pas soumis à autorisation d’ouverture. Toutefois, la circonstance qu’un établissement relève d’une catégorie dispensée d’autorisation d’ouverture au public ne fait pas obstacle à ce que le maire fasse usage des pouvoirs de police spéciale prévus au code de la construction et de l’habitation pour ordonner la fermeture de cet établissement en vue d’assurer la protection du public. Dès lors que l’arrêté contesté se fonde exclusivement sur le non-respect de la réglementation en matière d’accessibilité des établissements recevant du public et non sur l’absence d’autorisation préalable d’ouverture au public, même si l’établissement litigieux relève, compte tenu de la surface réservée au public, de la 5ème catégorie et si son ouverture n’est en conséquence pas subordonnée à l’obtention d’une autorisation, cette circonstance est dépourvue d’incidence sur la légalité de la mesure de fermeture ordonnée. Par suite le moyen tiré du détournement de procédure et de la méconnaissance de la circulaire du 22 juin 1995 relative aux commissions consultatives départementales de sécurité et d’accessibilité doit être écarté.

19. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté de fermeture de son établissement.

Sur les conclusions indemnitaires :

20. Ainsi qu’il a été dit précédemment, l’arrêté de fermeture contesté n’est entaché d’aucune illégalité, de sorte que la responsabilité pour faute de la commune de Toufflers ne peut être recherchée à ce titre.

21. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société requérante n’est pas fondée à demander l’indemnisation des préjudices résultant, pour elle et pour sa gérante, de la fermeture administrative de l’établissement qu’elle exploite.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation et les conclusions indemnitaires doivent être rejetées.

Sur les frais de l’instance :

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Toufflers, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l’EURL Modes et Styles demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l’EURL Modes et Styles une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Toufflers et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’EURL Modes et Styles est rejetée.

Article 2 : L’EURL Modes et Styles versera à la commune de Toufflers une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’EURL Modes et Styles et à la commune de Toufflers.

Délibéré après l’audience du 13 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

— M^me Féménia, présidente,

— M. Bourgau, premier conseiller,

— M. Horn, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2023.

Le rapporteur,

signé

T. BOURGAULa présidente,

signé

J. FÉMÉNIA

La greffière,

signé

S. DEREUMAUX

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2201781