Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association Sentiers d’Avenir et M. C… H… ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Belz, ainsi que la décision de rejet de leurs recours gracieux.

Par un jugement n° 2104730 du 29 septembre 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 29 novembre 2023, 2 janvier 2024, 18 octobre 2024 et 7 novembre 2024, l’association Sentiers d’Avenir, M. A… B…, M. C… H… et M^me E… D…, représentés par la SCP Waquet-Farge-Hazan, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 29 septembre 2023 en tant qu’il rejette leurs demandes ;

2°) d’annuler l’arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Belz ;

3°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu’il comporte deux dates de lecture différentes ;

- le jugement est irrégulier dès lors qu’il ne vise pas la note en délibéré présentée par M. B…, M. G…, M^me D… et M. I…, enregistrée au greffe du tribunal le 18 septembre 2023 ;

- le jugement est irrégulier dès lors qu’il a été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire, le tribunal s’étant fondé d’office, s’agissant de la propriété de M^me D…, sur l’existence d’un dénivelé au sens des dispositions du 1° de l’article R. 121-14 du code de l’urbanisme, et ce au regard de mesures effectuées à partir du site Géoportail ;

- le jugement est irrégulier dès lors qu’il est entaché d’une omission à répondre à des moyens opérants, tirés de ce que l’arrêté contesté, d’une part, a été précédé d’une enquête publique irrégulière en méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-10 du code de l’environnement et, d’autre part, méconnaît les dispositions des articles L. 121-32 et R. 121-13 du code de l’urbanisme dès lors qu’il n’a pas suspendu le tracé de la servitude de passage au droit de la parcelle de M. B… malgré la présence d’un monolithe ;

- le jugement est irrégulier dès lors qu’il est entaché d’erreurs d’appréciation et d’erreurs de droit ;

- le dossier d’enquête publique ayant précédé l’arrêté contesté est incomplet au regard des enjeux écologiques du site et de l’absence d’une estimation des travaux ;

- l’arrêté contesté méconnaît les dispositions du 1° de l’article R. 121-14 du code de l’urbanisme dès lors que le dénivelé existant entre la propriété de M^me D… et la servitude de passage, d’à peine 2,75 mètres sur une longueur de 15 mètres, n’est pas sensiblement élevé au sens de ces dispositions ;

- l’arrêté contesté méconnaît les dispositions des articles L. 121-32 et R. 121-13 du code de l’urbanisme dès lors qu’il n’a pas suspendu le tracé de la servitude de passage au droit de la parcelle de M. B… malgré la présence d’un monolithe devant pourtant être protégé et pouvant être escaladé par les promeneurs ;

- l’arrêté contesté est entaché d’un détournement de procédure dès lors que le projet de servitude, d’une part, vise en réalité à permettre la création d’un itinéraire de grande randonnée et, d’autre part, a été morcellé afin de dissimuler l’ampleur des travaux projetés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 septembre 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Hannoyer,

- les conclusions de M^me Ody, rapporteure publique,

- et les observations de M. Goavec, président de l’association Sentiers d’Avenir, son conseil étant absent.

Considérant ce qui suit :

Une servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Belz (Morbihan) a été instituée par un arrêté du préfet du Morbihan du 29 octobre 1991. Le tracé de cette servitude a été partiellement annulé par un arrêt n° 97NT00292 rendu le 6 octobre 1999 par la cour administrative de Nantes. Par un arrêté du 2 mars 2021 portant sur les sections de ce tracé dont la légalité n’avait pas été remise en cause, le préfet du Morbihan a approuvé des modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral et des suspensions de la servitude sur la commune de Belz afin d’assurer la continuité du cheminement des piétons le long du littoral. Par deux recours gracieux présentés respectivement les 2 et 7 juin 2021, M. C… H…, propriétaire d’une parcelle cadastrée section C n° 1443, et l’association Sentiers d’Avenir, ont sollicité auprès du préfet du Morbihan le retrait de l’arrêté du 2 mars 2021. Ces demandes ont été rejetées le 21 juillet 2021. M. H… et l’association Sentiers d’Avenir ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté préfectoral du 2 mars 2021 ainsi que les décisions de rejet de leurs recours gracieux. L’association Sentiers d’Avenir et M. C… H…, ainsi que M. A… B… et M^me E… D…, qui étaient intervenants en première instance, relèvent appel du jugement du 29 septembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs demandes.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Aux termes de l’article R. 741-2 du code de justice administrative : « La décision mentionne que l’audience a été publique (…). / Elle contient le nom des parties, l’analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont il est fait application. (…) / Mention est également faite de la production d’une note en délibéré. (…) ».

Après l’audience publique, qui a eu lieu le 15 septembre 2023, M. B…, M. G…, M. I… et M^me D… ont adressé au tribunal administratif de Rennes une note en délibéré qui a été enregistrée au greffe du tribunal le 18 septembre 2023. Ainsi, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens d’irrégularité invoqués, M. B… et M^me D… sont fondés à soutenir que le jugement attaqué, dont les visas ne font pas mention de la production de leur note, doit être annulé pour irrégularité.

Il y a lieu, en conséquence, pour la cour administrative d’appel, de se prononcer immédiatement par la voie de l’évocation sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté préfectoral du 2 mars 2021 ainsi que des décisions de rejet des recours gracieux.

Sur la recevabilité des interventions en première instance :

M. B…, M. G…, M. I… et M^me D… justifient être propriétaires de parcelles situées à proximité ou jouxtant l’emprise du projet de tracé de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Belz et justifient ainsi d’un intérêt suffisant à l’annulation de l’arrêté contesté. Ainsi, leurs interventions en première instance au soutien des conclusions de M. H… et de l’association Sentiers d’Avenir sont recevables.

Sur la légalité de l’arrêté contesté :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompétence du signataire des décisions du 21 juillet 2021 rejetant les recours gracieux présentés par M. H… et l’association Sentiers d’Avenir contre l’arrêté contesté :

Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, mais seulement contre la décision initialement prise par l’autorité administrative.

Il en résulte que le moyen tiré de l’incompétence du signataire des décisions du 21 juillet 2021, rejetant les recours gracieux de M. H… et de l’association Sentiers d’Avenir, qui constitue un vice propre de ces décisions, doit être écarté comme étant inopérant.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-discrimination :

Les conditions de notification d’une décision administrative étant dépourvues d’incidence sur sa légalité, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-discrimination compte tenu des conditions dans lesquelles l’arrêté contesté aurait été notifié, notamment à deux reprises à M. H…, est inopérant à l’appui du recours pour excès de pouvoir formé contre cet arrêté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’irrégularité d’une concertation :

Aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; 2° La création d’une zone d’aménagement concerté ; 3° Les projets et opérations d’aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d’affecter l’environnement, au sens de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, ou l’activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d’Etat ;4° Les projets de renouvellement urbain. ». Aux termes de l’article L. 103-3 dudit code : « Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : 1° L’autorité administrative compétente de l’Etat lorsque la révision du document d’urbanisme ou l’opération sont à l’initiative de l’Etat ; (…) ». Aux termes de l’article L. 103-4 du même code : « Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente. ».

Il ressort de ces dispositions que la procédure de modification de la servitude de passage des piétons le long du littoral n’est pas soumise à la procédure de concertation qu’elles prévoient. En outre, si le préfet a mis en place une concertation en constituant un comité de pilotage et en organisant une réunion publique et des rendez-vous avec les propriétaires des parcelles grevées par la servitude litigieuse, il ne ressort pour autant pas des pièces du dossier qu’il aurait entendu soumettre la modification du tracé de la servitude à la procédure de concertation prévue par les dispositions précitées. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne l’absence de consultation de l’autorité environnementale :

Aux termes de l’article L. 122-1 alors applicable du code de l’environnement : « (…) II.- Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas. / Pour la fixation de ces critères et seuils et pour la détermination des projets relevant d’un examen au cas par cas, il est tenu compte des données mentionnées à l’annexe III de la directive 2011/92/ UE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement. (…) ». L’annexe III de la directive définit les « critères visant à déterminer si les projets figurant à l’annexe II devraient faire l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement », à savoir « 1. Caractéristique des projets (…) considérées notamment par rapport : a) à la dimension (…) ; b) au cumul avec d’autres projets existants et/ou approuvés ; c) à l’utilisation des ressources naturelles (…) ; (…) / 2. Localisation des projets / La sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d’être affectées par le projet doit être considérée en prenant notamment en compte : (…) b) la richesse relative, la disponibilité (…) des ressources naturelles de la zone (…) ; c) la capacité de charge de l’environnement naturel (…) / 3. Types et caractéristiques de l’impact potentiel / Les incidences notables probables qu’un projet pourrait avoir sur l’environnement doivent être considérées (…) en tenant compte de : a) l’ampleur et l’entendue spatiale de l’impact (…) ; b) la nature de l’impact ; (…) e) la probabilité de l’impact ; (…) ». Et aux termes de l’article R. 122-2 du code de l’environnement alors applicable : « I. – Les projets relevant d’une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l’objet d’une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l’article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. (…) ». En vertu du tableau alors applicable annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, les travaux, ouvrages, aménagements dans les espaces remarquables du littoral et mentionnés au 2 et au 4 du R. 121-5 du code de l’urbanisme sont soumis à un examen au cas par cas. Aux termes de cet article R. 121-5 du code de l’urbanisme : « Peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-24, dans les conditions prévues par cet article, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : 1° Lorsqu’ils sont nécessaires à la gestion ou à l’ouverture au public de ces espaces ou milieux, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l’accueil ou à l’information du public, les postes d’observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l’hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l’importance de la fréquentation du public (…) ».

Il résulte des termes de la directive mentionnée au point précédent, tels qu’interprétés par la Cour de justice de l’Union européenne, que l’instauration, par les dispositions nationales, d’un seuil en-deçà duquel une catégorie de projets est exemptée d’évaluation environnementale n’est compatible avec les objectifs de cette directive que si les projets en cause, compte tenu, d’une part, de leurs caractéristiques, en particulier leur nature et leurs dimensions, d’autre part, de leur localisation, notamment la sensibilité environnementale des zones géographiques qu’ils sont susceptibles d’affecter, et, enfin, de leurs impacts potentiels ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine.

Il ressort des pièces du dossier que le projet contesté vise à la modification du tracé d’un chemin piétonnier au sein d’un espace certes remarquable mais que les aménagements nécessaires, lesquels consistent seulement en des travaux de débroussaillage, de pose d’un escalier, d’une passerelle en bois et d’un platelage, présentent un caractère limité. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l’arrêté contesté est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou sur la santé humaine au sens des dispositions de l’article L. 122-1 alors applicables du code de l’environnement. Par suite, le moyen tiré de ce que cet arrêté méconnaitrait les dispositions précitées en l’absence d’évaluation environnementale préalable doit être écarté.

En ce qui concerne la régularité et le caractère suffisant de l’enquête publique et de l’étude des incidences sur la zone Natura 2000 :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme : « Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d’une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. ». Aux termes de l’article L. 121-32 du même code : « L’autorité administrative compétente de l’Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d’une enquête publique (…) : 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d’une part, d’assurer, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d’autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; 2° A titre exceptionnel, la suspendre. ». Aux termes de l’article L. 134-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration d’une décision administrative. Les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête sont prises en considération par l’administration compétente avant la prise de décision. »

Il ressort des pièces du dossier que si le projet de servitude piétonne a été conduit sur le territoire de plusieurs communes riveraines de la Ria d’Etel, les enquêtes publiques concernant ce projet ont été organisées séparément pour chaque commune. Les enquêtes publiques concernant la servitude piétonne grevant les parcelles situées sur le territoire des communes de Landaul et de Landevant se sont tenues du 2 au 22 mai 2018 sur le territoire de ces dernières, et celle concernant la servitude piétonne grevant les parcelles situées sur le territoire de la commune de Belz s’est tenue du 3 au 21 juin 2019 concernant le secteur de la pointe de Kerio au Pont-Lorois. Cette circonstance, eu égard au caractère divisible d’une telle servitude piétonne, ne constitue pas une irrégularité. Dans ces conditions, le fait qu’une enquête publique distincte relative au projet de servitude piétonne se soit déroulée pour ce qui concerne la seule commune de Belz, n’a pas été de nature à nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération, ni de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 121-20 du code de l’urbanisme : « L’enquête mentionnée aux articles R. 121-16 et R. 121-19 a lieu dans les formes prévues par le chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions particulières édictées aux articles R. 121-21 et R. 121-22. ».

S’il appartient à l’autorité administrative de procéder à la publicité de l’ouverture de l’enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n’est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative.

Il est constant que l’enquête publique conduite du 3 au 21 juin 2019 a été ouverte dans les conditions prévues par le code des relations entre le public et l’administration et non dans les conditions prévues par le code de l’expropriation comme l’exigeaient les dispositions de l’article L. 121-32 précité. Toutefois, cette circonstance n’a pas été de nature à exercer, en l’espèce, une influence sur les résultats de l’enquête et n’a pas été de nature à nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération. Le moyen doit, par suite, être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article R. 123-2 du code de l’environnement : « Les projets, plans, programmes ou décisions mentionnés à l’article L. 123-2 font l’objet d’une enquête régie par les dispositions du présent chapitre préalablement à l’intervention de la décision en vue de laquelle l’enquête est requise, ou, en l’absence de dispositions prévoyant une telle décision, avant le commencement de la réalisation des projets concernés. ».

Il ne ressort pas des pièces du dossier que l’enquête publique conduite du 3 au 21 juin 2019 sur le territoire de la commune de Belz était régie par les dispositions des articles R. 123-1 et suivants du code de l’environnement encadrant la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement. Ainsi, les requérants ne peuvent utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-10 de ce code.

En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 121-16 du code de l’urbanisme : « En vue de la modification, par application du 1o de l’article L. 121-32, du tracé ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques de la servitude, le chef du service maritime adresse au préfet, pour être soumis à enquête, un dossier qui comprend;  1o Une notice explicative exposant l’objet de l’opération prévue;  2o Le plan parcellaire des terrains sur lesquels le transfert de la servitude est envisagé, avec l’indication du tracé à établir et celle de la largeur du passage;  3o La liste par communes des propriétaires concernés par le transfert de la servitude, dressée à l’aide d’extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l’aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier, ou par tous autres moyens;  4o L’indication des parties de territoire où il est envisagé de suspendre l’application de la servitude, notamment dans les cas mentionnés à l’article R. 121-13, ainsi que les motifs de cette suspension, et celle des parties de territoire où le tracé de la servitude a été modifié par arrêté préfectoral en application de l’article R. 121-12. ».

Et aux termes de l’article L. 414-4 du code de l’environnement : « I.- Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après « Evaluation des incidences Natura 2000 » : 1° Les documents de planification (…) 2° Les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations ; 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage.(…). III. – Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d’autorisation, d’approbation ou de déclaration au titre d’une législation ou d’une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l’objet d’une évaluation des incidences Natura 2000 que s’ils figurent : (…) 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l’autorité administrative compétente. (…). ». L’arrêté du préfet de la région Bretagne du 18 mai 2011 fixant la liste locale des documents de planification, programmes, projets, manifestations et interventions soumis à évaluation d’incidences Natura 2000 soumet à évaluation l’institution, la modification ou la suspension des servitudes de passage piétonnier sur le littoral, notamment dans le périmètre d’un site inscrit sur la liste actualisée des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique atlantique en application de l’alinéa 2 de l’article 4 de la directive 92/43/CEE du conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, ou désignés en zones spéciales de conservation en application de l’alinéa 4 du même article. Le site de la Ria d’Etel constitue un site d’importance communautaire pour la région biogéographique atlantique ainsi qu’une zone spéciale de conservation. Les modifications et suspension litigieuses du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Belz devaient donc faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences.

Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une évaluation d’incidences ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

D’abord, comme il a été dit ci-dessus, le projet de servitude présente un caractère divisible et l’étude des incidences sur le site de la Ria d’Etel pouvait être conduite sur le seul territoire de la commune de Belz. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l’évaluation des incidences repose sur des inventaires de terrain, qui ont été conduits par le bureau d’études TBM environnement, lequel a privilégié une approche géographique des incidences en sélectionnant les secteurs les plus sensibles, correspondant aux espaces où le niveau de fréquentation des oiseaux d’eau en hiver par vasière sur le littoral de Belz est élevé. Ce bureau d’études a identifié trois secteurs dans lesquels la fréquentation simultanée des randonneurs et des oiseaux était susceptible de générer un dérangement particulièrement important et nuisible pour ces derniers. Les anses de Pen Mané Braz, Pont Carnac et Kerguen font l’objet d’une description détaillée portant sur la fréquentation des espèces présentes en hiver et de l’utilisation fonctionnelle du site et une carte répertorie et localise les espèces présentes ainsi que le degré de vulnérabilité de la zone. Il ressort des éléments complémentaires apportés par ce bureau d’études en décembre 2019 que la baisse de la fréquentation du sentier par les randonneurs en période hivernale n’atténue pas nécessairement l’impact de cette activité anthropique sur l’avifaune dès lors que durant cette saison de nombreuses populations d’oiseaux gagnent ces quartiers d’hivernage au climat plus clément et où les ressources alimentaires sont disponibles toute l’année, les oiseaux s’exposant ainsi plus facilement à la proximité des randonneurs, aussi peu nombreux soient-ils. S’agissant des inventaires réalisés, au cours de 24 journées de prospections de terrain ainsi que de 12 passages spécifiques, des cartes complémentaires identifiant les points d’observation et d’écoute de l’avifaune attestent d’une répartition tout au long du linéaire de sentier. Si les demandeurs soutiennent en outre que les comptages annuels entre 1999 et 2015, soit 6 ans avant l’arrêté, seraient obsolètes, ces comptages réalisés dans le cadre du protocole de recensement annuel international des oiseaux d’eau ont été agrégés dans un tableau annexé au mémoire en réponse du bureau d’études de décembre 2019, présentant les résultats des années 1990 à 2018, soit une période trentenaire courant jusqu’à l’année précédant l’enquête publique. S’agissant de la loutre d’Europe, espèce dont le statut dans le site Natura 2000 est considéré comme précaire, celle-ci fait l’objet de développements détaillés dans l’évaluation des incidences, et il est noté que « La loutre d’Europe fréquente essentiellement le nord du site Natura 2000 où une population est installée dans les affluents de la ria (communes de Landévant, Merlevenez et Nostang) », la commune de Belz n’étant donc pas le lieu principal de présence de cette espèce.

Enfin, si les requérants soutiennent que le dossier d’enquête aurait dû contenir une évaluation du coût des travaux, l’arrêté contesté a pour seul objet d’approuver des modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral, et non d’autoriser la réalisation de travaux déterminés.

Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l’insuffisance de l’étude des incidences sur la zone Natura 2000 et de l’irrégularité et l’insuffisance du dossier d’enquête publique doivent être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’absence de délimitation du domaine public :

Aux termes de l’article R. 121-11 du code de l’urbanisme : « En l’absence d’acte administratif de délimitation, tout propriétaire riverain peut demander au préfet qu’il soit procédé à la délimitation du domaine public maritime au droit de sa propriété. / Il en est de même dans le cas où, depuis une délimitation antérieure, des phénomènes naturels non liés à des perturbations météorologiques exceptionnelles ont eu pour effet de modifier le niveau des plus hautes eaux. ».

D’une part, aucune disposition légale ou règlementaire n’imposait au préfet du Morbihan de délimiter le domaine public maritime préalablement à la définition du tracé de la servitude modifiée et, d’autre part, les requérants n’assortissent pas leur moyen des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’absence de prise en compte des phénomènes de submersion et d’érosion :

Aux termes de l’article R. 121-12 du code de l’urbanisme : « Le tracé ainsi que les caractéristiques de la servitude de passage longitudinale peuvent être modifiés dans les conditions définies par les articles R. 121-14 à R. 121-18 et R. 121-21 à R. 121-25 notamment pour tenir compte de l’évolution prévisible du rivage afin d’assurer la pérennité du sentier permettant le cheminement des piétons. ». Aux termes de l’article R. 121-18 du même code : « Lorsque le tracé est modifié en application de l’article R. 121-12, le dossier contient en outre les observations et informations fournies par des procédés scientifiques qui motivent le nouveau tracé. ».

S’il ressort des pièces du dossier que les parcelles concernées par la modification du tracé sont, pour certaines, sujettes à un risque de submersion marine, il n’en ressort toutefois pas que la survenance ponctuelle d’une telle submersion serait de nature à compromettre la pérennité de la servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Belz alors que la délimitation de cet aléa est exclusivement destinée à contenir l’extension de l’urbanisation.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-32 du code de l’urbanisme compte tenu de l’absence de prise en compte des chemins existants :

Il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet du Morbihan n’aurait pas tenu compte des chemins existants mentionnés à l’article L. 121-32 du code de l’urbanisme précité pour déterminer, par l’arrêté contesté, le tracé de la servitude.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 121-5 et R. 121-26 du code de l’urbanisme :

Les requérants ne peuvent utilement invoquer, à l’encontre de l’arrêté contesté, la méconnaissance, par des permis d’aménager délivrés postérieurement à cet arrêté, des dispositions des articles R. 121-5 et R. 121-6 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté comme étant inopérant.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du 1° de l’article R. 121-14 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 121-33 du code de l’urbanisme : « Sauf dans le cas où l’institution de la servitude est le seul moyen d’assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude instituée aux articles L. 121-31 et L. 121-32 ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d’habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d’habitation et clos de murs au 1er janvier 1976. ».

Aux termes de l’article R. 121-14 du code de l’urbanisme : « Sans préjudice de l’application du 1° de l’article L. 121-32, la distance de quinze mètres par rapport aux bâtiments à usage d’habitation mentionnée à l’article L. 121-33 peut être réduite : / 1° Lorsque le bâtiment à usage d’habitation est, en raison de la configuration des lieux, situé à un niveau sensiblement plus élevé que celui de l’emprise de la servitude ; / 2° S’il existe déjà, dans cet espace de quinze mètres, un passage ouvert à la libre circulation des piétons ; / 3° Si le mur clôturant le terrain sur lequel est situé le bâtiment est lui-même à moins de quinze mètres dudit bâtiment. ».

Si M^me D… soutient que l’arrêté contesté méconnaît les dispositions précitées dès lors que le dénivelé existant entre sa parcelle cadastrée section AB n° 303 et la servitude de passage d’à peine 2,75 mètres sur une longueur de 15 mètres ne serait pas sensiblement élevé au sens de ces dispositions, il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment de la notice explicative, laquelle comporte la mention « sans changement » s’agissant du tracé au niveau de la parcelle en cause, que l’arrêté contesté ne modifie pas le tracé préexistant à cet endroit. Par ailleurs, les éléments dont fait état M^me D… issus du permis d’aménager délivré ultérieurement sont sans incidence sur la légalité de l’arrêté contesté. Par suite, le moyen doit être écarté comme étant inopérant.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-33 du code de l’urbanisme en ce que le tracé de la servitude est à une distance inférieure à 15 mètres des habitations de M. G…, M. I… et M^me D… :

Aux termes de l’article L. 121-33 du code de l’urbanisme : « Sauf dans le cas où l’institution de la servitude est le seul moyen d’assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude instituée aux articles L. 121-31 et L. 121-32 ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d’habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d’habitation et clos de murs au 1er janvier 1976. ». Aux termes de l’article R. 121-14 du code de l’urbanisme : « Sans préjudice de l’application du 1° de l’article L. 121-32, la distance de quinze mètres par rapport aux bâtiments à usage d’habitation mentionnée à l’article L. 121-33 peut être réduite : / 1° Lorsque le bâtiment à usage d’habitation est, en raison de la configuration des lieux, situé à un niveau sensiblement plus élevé que celui de l’emprise de la servitude ; / 2° S’il existe déjà, dans cet espace de quinze mètres, un passage ouvert à la libre circulation des piétons ; / 3° Si le mur clôturant le terrain sur lequel est situé le bâtiment est lui-même à moins de quinze mètres dudit bâtiment. ».

Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté contesté ne modifie pas le tracé préexistant au niveau des parcelles cadastrées section B nos 127 et 241 de M. G…, section B n° 1077 de M. I…, et section AB n° 303 de M^me D…, comme il a déjà été dit ci-dessus s’agissant de cette dernière. Par suite, le moyen doit être écarté comme étant inopérant.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme en que la servitude excèderait par endroit la largeur de trois mètres :

Aux termes de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme : « Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d’une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. »

Si M. B… soutient que la présence d’un rocher impliquait que le tracé de la servitude contourne celui-ci du côté extérieur à sa propriété, du côté de la Ria, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté contesté ne procède à aucune modification du tracé au niveau de ce rocher, et les éléments dont fait état l’intéressé issus du permis d’aménager délivré ultérieurement sont sans incidence sur la légalité de l’arrêté contesté. Le moyen doit donc être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 121-32 et R. 121-13 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article R. 121-13 du code de l’urbanisme : « A titre exceptionnel, la servitude de passage longitudinale peut être suspendue, notamment dans les cas suivants : 1° Lorsque les piétons peuvent circuler le long du rivage de la mer grâce à des voies ou passages ouverts au public ; 2° Si le maintien de la servitude de passage fait obstacle au fonctionnement soit d’un service public, soit d’un établissement de pêche bénéficiaire d’une concession, soit d’une entreprise de construction ou de réparation navale ; 3° A l’intérieur des limites d’un port maritime ; 4° A proximité des installations utilisées pour les besoins de la défense nationale ; 5° Si le maintien de la servitude de passage est de nature à compromettre soit la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou archéologique, soit la stabilité des sols ; 6° Si l’évolution prévisible du rivage est susceptible d’entraîner un recul des terres émergées. La suspension de la servitude est prononcée dans les conditions définies par les articles R. 121-16 à R. 121-18 et R. 121-20 à R. 121-25.».

Comme il a été dit ci-dessus, l’arrêté contesté n’a emporté aucune modification du tracé de la servitude au niveau la parcelle cadastrée section AD n° 1 appartenant à M. B…, et l’intéressé ne peut utilement faire valoir à l’encontre de cet arrêté des éléments issus du permis d’aménager délivré ultérieurement.

En tout état de cause, les dispositions précitées de l’article L. 121-32 du code de l’urbanisme instituent un droit de passage le long du littoral au profit des piétons. Dès lors, ainsi qu’il résulte d’ailleurs des termes mêmes du 2) de cet article, la suspension de la servitude de passage sur certaines portions du littoral ne saurait être qu’exceptionnelle. Dans l’hypothèse prévue par les dispositions précitées de l’article R. 121-13 du code de l’urbanisme, l’administration ne peut légalement décider de suspendre, jusqu’à nouvel ordre, la servitude, que si elle justifie que ni la définition de la servitude dans les conditions prévues par l’article R. 121-9 du code, ni une modification de son tracé ou de ses caractéristiques dans les conditions et limites prévues par la loi, ne peuvent, même après la réalisation des travaux qu’implique la mise en état du site pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons, garantir la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou archéologique, ou, dans l’intérêt tant de la sécurité publique que de la préservation des équilibres naturels et écologiques, la stabilité des sols. En outre, l’autorité administrative peut prévoir sur ce fondement un cheminement empruntant des parcelles non riveraines du domaine public maritime.

M. B… soutient que l’arrêté contesté méconnaît les dispositions précitées des articles L. 121-32 et R. 121-13 du code de l’urbanisme en ce qu’il n’a pas suspendu le tracé de la servitude de passage au droit de sa parcelle malgré la présence d’un monolithe devant être protégé. Toutefois, s’il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier de la direction régionale des affaires culturelles de Bretagne du 25 mai 2023, que des blocs de granit affleurant le rivage sur la propriété de M. B… ne peuvent être déplacés compte tenu de leur position remarquable dans le paysage et participent à l’environnement archéologique entre les pierres dressées sur l’île de Niheu et les dolmens de Kerhuen, il n’est toutefois pas établi que la servitude de passage litigieuse aurait pour objet ou pour effet de porter atteinte à l’intégrité de ces blocs. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de procédure :

Aux termes de l’article L. 361-1 du code de l’environnement : « Le département établit, après avis des communes intéressées, un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée. / Les itinéraires inscrits à ce plan peuvent emprunter des voies publiques existantes, des chemins relevant du domaine privé du département ainsi que les emprises de la servitude destinée à assurer le passage des piétons sur les propriétés riveraines du domaine public maritime en application de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme. Les itinéraires inscrits à ce plan peuvent emprunter les emprises de la servitude de marchepied mentionnée à l’article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques (…) ».

Il ne ressort pas des pièces du dossier que l’arrêté contesté aurait été morcelé afin de dissimuler l’ampleur des travaux projetés. En outre, la circonstance que cet arrêté permettrait la création d’un itinéraire de grande randonnée n’est pas de nature à établir le détournement de procédure allégué. Par suite, le moyen doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Belz, ainsi que des décisions de rejet des recours gracieux formés contre cet arrêté, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

En premier lieu, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’État, qui n’a pas la qualité de partie perdante au titre de la première instance, verse aux demandeurs en première instance une somme que ceux-ci demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

En deuxième lieu, M. B…, M. G…, M. I… et M^me D…, étant partie intervenante en première instance, leurs demandes présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.

En dernier lieu, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement, dans leur requête en appel, par l’association Sentiers d’Avenir, M. A… B…, M. C… H… et M^me E… D….

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2104730 du tribunal administratif de Rennes du 29 septembre 2023 est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête présentée par l’association Sentiers d’Avenir, M. A… B…, M. C… H… et M^me E… D… devant la cour administrative d’appel de Nantes est rejeté.

Article 3 : Les interventions en première instance de M. B…, de M. G…, de M. I… et de M^me D… sont admises.

Article 4 : La demande présentée par M. H… et l’association Sentiers d’Avenir devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée.

Article 5 : Les conclusions présentées en première instance par M. B…, M. G…, M. I… et M^me D… tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B…, désigné représentant unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature

Copie sera adressée, pour information, au préfet du Morbihan.

Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Rimeu, présidente de chambre,

- M^me Dubost, première conseillère,

- M. Hannoyer, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2026.

Le rapporteur,

R. HANNOYERLa présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.