TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE CAEN

N° 2001573

PRÉFET DE LA MANCHE
M^me E F-G

Rapporteure
M. Y Z

Rapporteur public

Audience du 5 mai 2021

Décision du 10 juin 2021

68-01-01-01

C

JH

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Caen

(2ème chambre)

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Vu la procédure suivante :

Par un déféré et un mémoire enregistrés les 21 août 2020 et 21 janvier 2021, le préfet de la Manche demande au tribunal d’annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Mont-F

X – Normandie a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal du territoire d’Avranches-Mont-F-X.

Il soutient que : le rapport de présentation est insuffisant au regard de l’article L. 151-4 du code

-

de l’urbanisme et ne justifie pas modérer la consommation de l’espace et lutter contre

l’étalement urbain, s’agissant de la consommation globale d’espaces en ce qui concerne les dix dernières années, de la consommation prévue sur la durée du PLUi, des prévisions démographiques, de la vacance et de la compatibilité avec le SCOT; ses prévisions démographiques sont incompatibles avec celles du SCOT du

Pays de la baie du Mont-F-X ;

- il méconnaît le principe d’équilibre ;

- il est incompatible avec les articles L. 121-8, L. 121-16, L. 121-24 du code de

l’urbanisme et avec le SCOT du Pays de la baie du Mont-F-X ;

- il méconnaît les articles L. 101-2 4° et 6° et R. 151-20 du code de l’urbanisme en ce qu’il ne garantit pas l’absence d’impact environnemental ou sanitaire de

l’assainissement de plusieurs zones ouvertes à l’urbanisation ; il méconnaît les articles R. 151-31 et R. 151-34 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires enregistrés les 4 novembre 2020 et 16 février 2021, la communauté d’agglomération Mont-F-X Normandie conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit fait application de l’article L. 600-9 du code de

l’urbanisme, et à ce que soit mise à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le préfet ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu:

- le code de l’environnement ; le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

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Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique : le rapport de M^me C…, les conclusions de M. Z, rapporteur public,

- et les observations de M. B…, représentant le préfet de la Manche, et de

M^e A…, représentant la communauté d’agglomération Mont-F-X – Normandie.

Une note en délibéré présentée pour le préfet de la Manche a été enregistrée le 10 mai 2021.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 27 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Mont-F-X – Normandie a approuvé le plan local

d’urbanisme intercommunal (PLUi) du territoire Avranches-Mont-F-X, prescrit avant sa fusion avec d’autres communautés de communes pour former, à compter du 1er janvier 2017, la communauté d’agglomération Mont-F-X – Normandie.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la régularité du plan local d’urbanisme intercommunal :

S’agissant de la justification de la modération de la consommation d’espaces par le rapport de présentation :

2. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la délibération contestée : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement (…) / Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet

d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (…) ».

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3. En premier lieu, le tome 5 du rapport de présentation fait état d’une consommation d’espaces sur la durée du PLUi (2019-2030) de 300 ha, soit 25 ha par an, inférieure de 45 % à celle constatée sur les dix dernières années, de 477 ha, soit 47,7 ha par an. Le préfet de la Manche fait toutefois valoir que les chiffres retenus pour apprécier la consommation sur les dix dernières années, issus d’une moyenne de trois sources de données distinctes, sont surestimés, notamment en ce que les données issues de la direction départementale des territoires et de la mer portent sur la consommation observée sur onze années au lieu de dix, et, surtout, en ce que ces données s’arrêtent en

2015 alors que la communauté d’agglomération aurait dû extrapoler ces données jusqu’à

2018, en réalité 2019, afin de tenir compte de la tendance à la baisse de la consommation

d’espaces observée sur les dernières années. S’agissant, en outre, de la consommation

d’espaces prévue sur la durée du PLUi, bien que cette notion ne soit définie ni par le code de l’urbanisme, ni par les travaux préparatoires, elle doit nécessairement avoir un périmètre comparable à celui utilisé pour apprécier la consommation sur les dix dernières années, sauf à être dénuée de toute pertinence. En l’espèce, et ainsi que le fait valoir le préfet, les données utilisées pour apprécier la consommation d’espaces sur les dix dernières années incluent la densification, alors que la consommation d’espaces sur la durée du PLUi est limitée à l’extension de l’urbanisation. Ce périmètre exclut dès lors

l’ensemble de l’urbanisation en densification prévue par le PLUi, et, notamment, les 65 ha prévus au titre de l’habitat. Par suite, ainsi que le fait valoir le préfet de la Manche, le rapport de présentation surestime de manière significative la baisse relative de la consommation d’espaces sur la durée du PLUi.

4. En deuxième lieu, le préfet de la Manche fait également valoir que la prévision d’augmentation de la population de 1 % par an sur la durée du PLUi apparaît très ambitieuse et que sa compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de la baie du Mont-F-X, qui prévoit une hausse de 0,6 % par an, n’est pas motivée. Il ressort du tome 2 du rapport de présentation que la tendance observée sur les années précédant le PLUi est une stabilité de la population entre 1990 et 1999, une hausse de 0,9 % par an entre 1999 et 2007 et de 0,5 % entre 2007 et 2012, et une baisse de 0,3% par an entre 2012 et 2015. La seule explication de la prévision démographique du PLUi est apportée par le tome 5 du rapport de présentation, qui précise que « pour aller vers les habitants, il est important d’avoir un propos qui peut créer de l’adhésion

(…). Le choix a été fait de poser cette valeur symbolique de + 5 000 habitants pour pouvoir communiquer vis-à-vis de la population. Faire adhérer une population, implantée sur près d’une cinquantaine de communes historiques, à cette ambition démographique a permis de créer une vraie dynamique autour de la construction du projet qui en découle ».

Cette motivation, qui se fonde uniquement sur le caractère symbolique du nombre de

5 000 habitants et son pouvoir mobilisateur, apparaît nettement insuffisante, tant au regard des prévisions du SCOT, qui couvre les années 2013 à 2023 et a été élaboré alors que la population était en hausse, que de la tendance observée sur les dernières années, ce alors que les prévisions démographiques du PLUi sont directement corrélées à la consommation d’espaces et au taux de vacance des logements.

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5. En dernier lieu, s’agissant de la résorption des logements vacants, le projet

d’aménagement et de développement durables (PADD) prévoit une diminution de 10 % du nombre de ces logements, soit la remise de 200 d’entre eux sur le marché. Le tome 5 du rapport de présentation du PLUi retient que le PADD a pour ambition de ne pas augmenter le taux de vacance, dès lors que « la création de logements neufs sur le territoire entraine de fait une augmentation de la concurrence entre les produits neufs et anciens, au dépend de l’ancien », et prévoit la résorption de 200 logements vacants soit, en réalité, une hausse du nombre de ces logements compte tenu du taux de vacance de 9,6

% en 2014 et de la création nette de 3 400 logements prévue sur la durée du PLUi. Si, par ailleurs, le rapport de présentation précise que le nombre de 3 600 logements prévu sur la durée du PLUi recouvre la mobilisation de 200 logements vacants, la création de 1 000 logements en densification et la création de 2 400 logements en extension, la nécessité de ces logements n’est pas expliquée, alors que le tome 2 du rapport de présentation relatif au diagnostic socio-économique et habitat fait état d’une stabilisation de la taille des ménages à 2,2 personnes et qu’aucune prévision n’est faite quant à la hausse ou la baisse du nombre de résidences secondaires. En l’absence de toute explication et au vu des tendances observées sur les années précédant le PLUi, le nombre de 3 600 logements tend à inclure une hausse du nombre de logements vacants plus importante que celle conduisant à la stabilisation du taux de ces logements, alors au demeurant que ce taux est plus important qu’au niveau départemental ou national.

6. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet est fondé à soutenir que le rapport de présentation ne justifie pas la modération de la consommation d’espaces sur la durée du PLUi, tant en ce qui concerne la comparaison avec la consommation passée que les prévisions démographiques et la résorption de la vacance. Ce moyen doit dès lors être accueilli.

S’agissant de la loi littoral :

7. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 121-8 code de l’urbanisme : «L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de

l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti (…) ». Selon l’article L. 131-1 du même code : « Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : /

1° Les dispositions particulières au littoral (…) ». Enfin, l’article L. 131-4 de ce même code prévoit : « Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec :/ 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 (…) ».

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8. D’autre part, aux termes de l’article 42 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique : « I. -

La section 1 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l’urbanisme est ainsi modifiée : (…) 2° L’article L. 121-8 est ainsi modifié :/ a) A la fin, les mots : « soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » sont remplacés par les mots : « en continuité avec les agglomérations et villages existants » (…) / III. Jusqu’au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées (…) dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme (…) non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d’urbanisme en l’absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi. (…) / V. – Le a du

2° du I s’applique sans préjudice des autorisations d’urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi. Le même a ne s’applique pas (…) aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d’urbanisme approuvées avant cette date ».

9. D’abord, il ressort des pièces du dossier que les deux zones Uz créées au sein des communes du Val-F-Pair et Marcey-les-Grèves ne sont pas situées en continuité

d’un village ou d’une agglomération tels que définis par le document d’orientations générales du SCOT du Pays de la baie du Mont-F-X. Si la communauté

d’agglomération fait valoir que l’urbanisation y est autorisée au titre des secteurs urbanisés prévus au 2ème alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, il est en tout état de cause constant que les documents du PLUi ne font aucune référence à de tels secteurs et ne les délimitent pas. Au surplus, et à supposer même que le secteur puisse ètre regardé comme urbanisé, les zones Uz en litige sont destinées à accueillir des activités économiques et professionnelles de bureaux, de services, d’entrepôts, à caractère commercial, artisanal ou industriel et prévoient une extension du bâti existant. Dans ces conditions, le préfet de la Manche est fondé à faire valoir que la création de ces deux zones est incompatible avec le SCOT du Pays de la baie du Mont-F-X.

10. Ensuite, si la zone Uh instituée dans la commune de Poilley n’est pas identifiée comme un village ou une agglomération par le SCOT, la communauté

d’agglomération Mont-F-X – Normandie se prévaut du nombre de constructions et de leur organisation spatiale autour de plusieurs voies structurantes. Le document

d’orientations générales du SCOT, qui définit les villages et n’est pas incompatible avec la loi littoral sur ce point, retient toutefois la notion de « noyau traditionnel, assez important pour avoir une vie propre, comportant un ou plusieurs bâtiments offrant des services de proximité – administratifs (mairie, école…), cultuels ou commerciaux

- tout au long de l’année. Les villages sont plus structurés que les hameaux et comprennent – ou ont compris dans le passé – des équipements ou lieux collectifs administratifs, cultuels ou commerciaux, même si, dans certains cas, ces équipements ne sont plus en service, compte tenu de l’évolution des modes de vie ». Il ne ressort pas des pièces du dossier que

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la création de la zone Uh en litige soit compatible avec cette définition de noyau traditionnel assez important pour avoir une vie propre. Si la communauté

d’agglomération fait également valoir, de manière d’ailleurs contradictoire, que cette zone a pu être instituée sur le fondement du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, les documents d’urbanisme, ainsi qu’il a déjà été dit, n’évoquent ni ne délimitent de tels secteurs. Dans ces conditions, le préfet de la Manche est fondé à faire valoir que la création de cette zone Uh est incompatible avec le SCOT du Pays de la baie du Mont-F-X.

11. Enfin, il résulte des dispositions précitées de l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 que le PLUi du territoire Avranches-Mont-F-X, qui ne résulte pas d’une modification, d’une révision ou d’une mise en compatibilité d’un document préexistant, ne pouvait instituer de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement, tels qu’ils étaient prévus par l’alinéa premier de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi du 23 novembre 2018. Les travaux préparatoires dont se prévaut la communauté d’agglomération ne contredisent aucunement cette analyse.

Dans ces conditions, le préfet de la Manche est fondé à faire valoir que la création d’un hameau nouveau intégré à l’environnement au lieudit « la Caserne » est incompatible avec l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la délibération contestée.

12. En second lieu, le règlement de la zone N autorise, dans les secteurs Ne,

«Les constructions et installations liées ou nécessaires à des équipements d’intérêt collectif ou services publics ». Si l’article N 4 du règlement y limite l’emprise au sol des nouvelles constructions en fonction de celle des constructions existantes, il ne résulte pas de la rédaction de cet article qu’il y autoriserait les seules extensions, contrairement à ce que fait valoir la communauté d’agglomération. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la zone Ne de la commune de Genêts n’est pas située en continuité d’un secteur urbanisé. Par suite, le préfet de la Manche est fondé à soutenir que sa création est incompatible avec le SCOT du Pays de la baie du Mont-F-X.

S’agissant des servitudes instituées au titre des risques naturels :

13. D’une part, en vertu du I de l’article L. 562-1 du code de l’environnement,

l’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, tels que, notamment, les inondations. Ces plans ont notamment pour objet, en vertu du II du même article, de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d’y interdire tout type de construction ou réalisation d’aménagements ou d’ouvrages, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, ou de prescrire les conditions dans lesquelles les constructions, aménagements ou ouvrages doivent être réalisés, utilisés ou exploités. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 562-4 du même code : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique. Il est annexé au plan local d’urbanisme, conformément à l’article L. 153-60 du code de l’urbanisme ». L’article

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L. 151-43 du code de l’urbanisme dispose : «Les plans locaux d’urbanisme comportent en annexe les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d’Etat ». Aux termes de l’article R. 151-31 du même code: «Dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu : (…) / 2° Les secteurs où (…) l’existence de risques naturels (…) justifie[nt] que soient interdites les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ». Enfin, aux termes de l’article R. 151-34 de ce même code : « Dans les zones U,

AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu :/ 1° Les secteurs où (…) l’existence de risques naturels (…) justifie [nt] que soient soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols (…) ».

14. D’autre part, selon l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe (…) les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». L’article R. 151-10 du même code prévoit : « Le règlement est constitué d’une partie écrite et d’une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. / Seuls la partie écrite et le ou les documents composant la partie graphique du règlement peuvent être opposés au titre de

l’obligation de conformité définie par l’article L. 152-1 ». L’article R. 151-11 de ce même code dispose : « (…) Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu’il en soit disposé autrement par une mention expresse ». ^Enfin, aux termes de l’article R. 151-14 de ce code: «Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local

d’urbanisme identifie en application de la présente section ».

15. Il résulte des dispositions citées au point 13 que les autorités compétentes en matière d’urbanisme sont seulement tenues de reporter en annexe du plan local

d’urbanisme les servitudes environnementales résultant de plans de prévention des risques naturels prévisibles. Il leur est, par ailleurs, loisible, sur le fondement de la législation d’urbanisme et des prérogatives que leur confèrent les articles L. 101-2, R.

151-31 et R. 151-34 du code de l’urbanisme, de prévoir dans le plan local d’urbanisme leurs propres prescriptions destinées à assurer, dans des secteurs spécifiques exposés à des risques naturels qu’elles délimitent, la sécurité des biens et des personnes.

16. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLUi ont institué, dans le règlement écrit, des prescriptions limitant la constructibilité dans les secteurs exposés aux risques de chute de blocs, à la présence de cavités, à des remontées de nappe phréatique ou à des phénomènes de submersion marine. Toutefois, seules les cavités figurent dans le règlement graphique, les autres risques étant reportés sur des cartes au tome 3 du rapport de présentation, reprises dans le règlement écrit mais dépourvues de caractère contraignant. Dans ces conditions, le préfet de la Manche est fondé à soutenir que la cartographie de ces risques aurait dû être reprise dans le règlement graphique. Ce moyen

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doit, par suite, être accueilli.

En ce qui concerne les conséquences des irrégularités du plan local d’urbanisme intercommunal :

17. Aux termes de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme : « Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (…) un plan local d’urbanisme (…) estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d’urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : (…) / 2° En cas

d’illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’illégalité a eu lieu, pour (…) les plans locaux d’urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables (…) ».

18. Le vice retenu au point 6 est susceptible d’affecter les orientations du PADD liées au nombre d’habitants à accueillir sur la durée du PLUi et à la consommation

d’espaces. Dès lors, les conclusions tendant à ce qu’il soit fait application des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme doivent être rejetées.

19. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens n’est susceptible, en l’état du dossier, d’entraîner l’annulation de la délibération contestée.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas partie perdante, la somme que la communauté d’agglomération Mont-F-X ^Normandie ^demande sur ce

-

fondement.

DÉCIDE:

Article 1er: La délibération du 27 février 2020 du conseil de la communauté

d’agglomération Mont-F-X – Normandie est annulée.

Article 2 Les conclusions de la communauté d’agglomération Mont-F-X

Normandie sont rejetées.

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Article 3: Le présent jugement sera notifié au préfet de la Manche et à la communauté d’agglomération Mont-F-X – Normandie.

Délibéré après l’audience du 5 mai 2021, à laquelle siégeaient :

M. B, président,
M. Mondésert, président,
M^me C…, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juin 2021.

La rapporteure,

SIGNÉ
M. C…

Le président,

SIGNÉ

H. B

La greffière,

SIGNÉ

A. D

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