Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistré le 9 juin 2019, le 22 décembre 2020 et le 20 avril 2021, M^me L I, représentée par M^e Diversay, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 5 avril 2019 par laquelle le conseil de Nantes Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme de Nantes Métropole ou, à titre subsidiaire, de l’annuler en tant qu’elle classe dans le secteur Ad de la zone agricole A les parcelles cadastrées section EB n° 418 et n° 420 à Saint-Herblain ;

2°) de mettre à la charge de Nantes Métropole le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle a intérêt à agir ;

— sa requête n’est pas tardive ;

— il n’est pas justifié de la publication régulière de la délibération du 5 avril 2019 ;

— il n’est pas justifié de la publication régulière de la délibération du 28 juin 2016 ;

— il n’est pas justifié de la publication régulière de la délibération du 13 avril 2018 ;

— les articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnus ;

— l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme a été méconnu ;

— il n’est pas justifié du caractère exécutoire de la délibération du 17 octobre 2014 ;

— l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme a été méconnu ;

— la conférence intercommunale des maires s’est réunie en méconnaissance de la règle de quorum imposée par l’article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales ;

— le rapport de présentation est insuffisant en l’absence de bilan des disponibilités d’accueil de population et d’activités dans les secteurs actuellement urbanisés ou en cours d’urbanisation ;

— le dossier de l’enquête publique était irrégulièrement composé, dès lors que le dossier d’enquête publique dématérialisé ne comportait pas les avis des personnes publiques associées ;

— le plan local d’urbanisme de Nantes Métropole méconnaît l’objectif de clarté et d’intelligibilité de la norme et l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme ;

— le classement en secteur Ad des parcelles EB 418 et 420 à Saint-Herblain est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 septembre 2020 et le 15 février 2021, Nantes Métropole, représentée par M^e Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M^me I le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment son préambule ;

— le code électoral ;

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. B de Baleine,

— les conclusions de M. Penhoat, rapporteur public,

— les observations de M^e Diversay, avocate de M^me I,

— les observations de M^e Dubos, substituant M^e Caradeux, avocat de Nantes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 octobre 2014, le conseil de la communauté urbaine Nantes Métropole a prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal couvrant l’ensemble du territoire communautaire et, à cette occasion, a délibéré sur les objectifs poursuivis, sur les modalités de la concertation ainsi que les modalités de la collaboration des communes membres à cette élaboration. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain de Nantes Métropole, devenue une métropole depuis le 1er janvier 2015, a arrêté le projet de plan local d’urbanisme métropolitain, qui a fait l’objet d’une enquête publique du 6 septembre au 19 octobre 2018. Par une délibération du 5 avril 2019, cet organe délibérant a approuvé le plan local d’urbanisme métropolitain.

2. Le projet de plan local d’urbanisme métropolitain arrêté le 13 avril 2018 classait dans le secteur Ad de la zone agricole A les parcelles cadastrées section EB n° 418 et n° 420 dont M^me I est propriétaire chemin de la Métairie à Saint-Herblain. Nantes Métropole n’a pas fait droit à la demande présentée par M^me I à l’occasion de l’enquête publique tendant à ce que ces deux parcelles soient classées dans le secteur UMe, dédié aux « hameaux et villages », de la zone urbaine UM, à l’instar du périmètre bâti du hameau de la Chasseloire. M^me I demande au tribunal d’annuler la délibération du 5 avril 2019, en toutes les dispositions du plan local d’urbanisme qu’elle approuve ou, subsidiairement, en ce que ce plan classe en secteur Ad les parcelles cadastrées section EB n° 418 et n° 420 à Saint-Herblain.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la délibération du 17 octobre 2014 :

3. Aux termes de l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur le 17 octobre 2014, date de la délibération ayant prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole : « Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de l’établissement public de coopération intercommunale lorsqu’il est doté de la compétence en matière de plan local d’urbanisme, en collaboration avec les communes membres. L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l’initiative de son président, l’ensemble des maires des communes membres. / () / La délibération qui prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme () précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation () ». Depuis le 1er janvier 2016, l’article L. 153-8 de ce code dispose : " Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de : / 1° L’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l’initiative de son président, l’ensemble des maires des communes membres ; / () « . Selon l’article L. 153-11 du même code : » L’autorité compétente mentionnée à l’article L. 153-8 prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l’article L. 103-3. / () ".

4. Eu égard à l’objet et à la portée de la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l’accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l’appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme. Par suite le moyen tiré de ce que, faute qu’il soit établi que les formalités de publicité requises aient été dûment accomplies, la délibération prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme n’aurait pas été exécutoire ne peut être utilement invoqué à l’encontre de la délibération qui a approuvé le plan. Dès lors, si la requérante entend soutenir que la délibération du 17 octobre 2014 prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole et qui est au nombre des actes mentionnés à l’article R. 123-24 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur reprise depuis le 1er janvier 2016 à l’article R. 153-20, n’aurait pas fait l’objet, à la date du 5 avril 2019, de la publicité prévue par l’article R. 123-25 de ce code, depuis repris à l’article R. 153-21, propre à assurer son entrée en vigueur, ce moyen ne peut qu’être écarté. En outre, il ressort des mentions apposées par la présidente de Nantes Métropole et sous sa responsabilité, pour certifier le caractère exécutoire des actes des autorités alors communautaires en application de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, mentions qui font foi jusqu’à la preuve du contraire, que les requérants n’allèguent pas rapporter, que la délibération du 17 octobre 2014 était exécutoire depuis le 30 octobre 2014.

5. Le moyen tiré de l’illégalité de la délibération prescrivant l’élaboration d’un plan local d’urbanisme ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le plan. Au surplus, les vices de forme et de procédure dont serait entaché un acte réglementaire ne peuvent être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux, mais ne peuvent l’être par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure. En outre, les dispositions particulières de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme font obstacle à ce que soit invoquée par voie d’exception l’illégalité pour vice de forme ou de procédure de l’acte prescrivant l’élaboration d’un plan local d’urbanisme à l’issue d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet de cet acte, à moins que ce vice ne concerne la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique ou l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération du 17 octobre 2014 n’aurait pas arrêté les modalités de la collaboration avec les communes membres, qui manque d’ailleurs en fait ainsi qu’il résulte des termes mêmes de cette délibération qui a été adoptée après qu’ait été réunie le 4 juillet 2014 une conférence intercommunale des maires, ne peut qu’être écarté. Contrairement à ce que soutient la requérante, ces modalités n’ont pas été arrêtées par une délibération du conseil communautaire de Nantes Métropole du 4 juillet 2014, qui n’a d’ailleurs tenu aucune séance le 4 juillet 2014. La circonstance que la délibération du 17 octobre 2014 fait état de ce que la conférence des maires s’est réunie le 4 juillet 2014 pour « arrêter » les modalités de cette collaboration est sans incidence. De même, ne peut qu’être écarté comme inopérant le moyen tiré de ce que la délibération du 17 octobre 2014 serait intervenue à l’issue d’une procédure irrégulière, faute que soit établi que la conférence intercommunale des maires l’ayant précédée le 4 juillet 2014 se soit tenue dans le respect de la règle de quorum spécifiée au premier alinéa de l’article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales.

En ce qui concerne la délibération du 28 juin 2016 :

6. L’article L. 153-12 du code de l’urbanisme prévoit qu’un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. Si les dispositions de ce texte ne font pas obstacle à ce qu’à l’issue de ce débat, cet organe délibérant ou ces conseils adoptent une délibération, ni ces dispositions, ni aucun autre texte, ne l’imposent.

7. Il ressort des pièces du dossier que le conseil métropolitain de Nantes Métropole a débattu le 28 juin 2016 des orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables. A l’issue de ce débat, il a adopté une délibération qui « prend acte, après en avoir débattu, des orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du Plan Local d’Urbanisme métropolitain ». Une telle délibération ne relevant pas du champ d’application des dispositions de l’article R. 153-20 du code de l’urbanisme, la requérante ne saurait utilement soutenir qu’elle n’a pas fait l’objet des modalités particulières de publicité prévues par l’article R. 153-21 de ce code.

8. Cette délibération du 28 juin 2016 a été affichée le 5 juillet 2016 et transmise au représentant de l’Etat dans le département le 7 juillet 2016. Au regard des dispositions de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, elle était, ainsi, exécutoire au 5 avril 2019. Le moyen tiré de l’absence de ce caractère exécutoire manquant dès lors en fait, il ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.

En ce qui concerne la délibération du 13 avril 2018 :

9. L’article R. 153-3 du code de l’urbanisme prévoit que la délibération qui arrête un projet de plan local d’urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application de l’article L. 103-6 de ce code. Il ajoute que cette délibération est affichée pendant un mois au siège de l’établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées ou en mairie.

10. L’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. ».

11. Par une délibération du 13 avril 2018, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a, d’une part, tiré le bilan de la concertation et, d’autre part, arrêté le projet de plan local d’urbanisme. Cette délibération du 13 avril 2018 ne relevant pas du champ d’application des dispositions de l’article R. 153-20 du code de l’urbanisme, la requérante ne saurait utilement soutenir qu’elle n’a pas fait l’objet des modalités particulières de publicité prévues par l’article R. 153-21 de ce code. Elle a été affichée le 16 avril 2018 et transmise au représentant de l’Etat dans le département le 17 avril 2018. Elle était, ainsi, exécutoire au 5 avril 2019. Le moyen tiré de l’absence de ce caractère exécutoire manquant, dès lors, en fait, il ne peut qu’être écarté. En outre et alors que la requérante se borne à se prévaloir des dispositions de l’article R. 153-21 du code de l’urbanisme, il ne ressort pas du dossier que la délibération du 13 avril 2018 n’aurait pas fait l’objet de l’affichage prévu par les dispositions du second alinéa de l’article R. 153-3 du code de l’urbanisme dans les mairies des communes membres concernées, à l’accomplissement duquel n’était, d’ailleurs, pas subordonné le caractère exécutoire de cette délibération, seulement régi par les dispositions législatives de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales.

En ce qui concerne la régularité de la délibération du 5 avril 2019 :

12. Il résulte des dispositions des articles L. 153-23 du code de l’urbanisme ainsi que L. 5211-3 et L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales que, dans les établissements publics de coopération intercommunale couverts par un schéma de cohérence territoriale approuvé, la délibération approuvant un plan local d’urbanisme intercommunal entre en vigueur dès qu’elle a été publiée et transmise au représentant de l’Etat dans le département. S’il résulte des dispositions réglementaires des articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l’urbanisme que cette délibération doit faire l’objet d’un affichage pendant un mois et que cet affichage doit être mentionné de manière apparente dans un journal diffusé dans le département, le respect de cette durée d’affichage et celui de cette obligation d’information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date d’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme.

13. Si la requérante soutient que la délibération attaquée du 5 avril 2019 n’aurait pas fait l’objet de la publicité propre à assurer son entrée en vigueur, ce moyen, qui d’ailleurs manque en fait, est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de cette délibération.

14. Aux termes de l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / () / Pour l’application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. / () ». Aux termes de l’article L. 2121-10 du même code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ». Selon l’article L. 2121-12 de ce code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / () ». L’article L. 2121-13 du même code dispose : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ».

15. Il ressort des mentions du registre des délibérations du conseil métropolitain de Nantes Métropole, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, que la convocation à la séance du 5 avril 2019 a été adressée aux conseillers métropolitains le 29 mars 2019, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, lequel se décompte de la date d’envoi de la convocation. Il en ressort également, d’une part, que cette convocation indiquait les questions portées à l’ordre du jour, notamment celle de l’approbation du plan local d’urbanisme de la métropole et, d’autre part, qu’elle a été adressée à chacun des membres du conseil métropolitain, soit sur support papier envoyé à leur domicile ou à une autre adresse par eux indiquée, en particulier celle de la mairie de la commune dont ces membres font partie du conseil municipal, soit par voie dématérialisée à l’adresse électronique indiquée par les membres ayant choisi ce support de transmission.

16. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que M^me G, membre du conseil métropolitain de Nantes Métropole et maire de Couëron, a fait savoir le 16 décembre 2016 souhaiter recevoir les convocations, ordres du jour et dossiers des séances du conseil métropolitain à la mairie de Couëron sous forme papier, d’autre part, que la convocation du 29 mars 2019 à la séance du 5 avril suivant lui a été adressée sous cette forme à l’hôtel de ville de Couëron et, enfin, que, d’ailleurs présente lors de cette séance, elle a reçu cette convocation. Au surplus, elle a, en signant la feuille de présence à la séance du 5 avril 2019, attesté avoir régulièrement reçu la convocation et le dossier de cette séance.

17. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que M^me F, membre du conseil métropolitain de Nantes Métropole et conseillère municipale de Nantes, a fait savoir le 20 mars 2017 souhaiter recevoir les convocations, ordres du jour et dossiers des séances du conseil métropolitain à la mairie de Nantes, d’autre part, que la convocation du 29 mars 2019 à la séance du 5 avril suivant lui a été adressée sous cette forme à l’hôtel de ville de Nantes et, enfin, que, d’ailleurs présente lors de cette séance, elle a reçu cette convocation. Au surplus, elle a, en signant la feuille de présence à la séance du 5 avril 2019, attesté avoir régulièrement reçu la convocation et le dossier de cette séance.

18. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que les dossiers de la séance du conseil métropolitain du 5 avril 2019, comprenant notamment la convocation et l’ordre du jour, ont été envoyés sous format papier le 29 mars 2019 à M. C A, maire d’Indre et membre de ce conseil. En outre, M. A a été destinataire le 29 mars 2019 d’un courrier électronique, qu’il a reçu, réitérant cette convocation et permettant l’accès dématérialisé aux projets de délibérations ainsi, notamment, qu’aux annexes de la délibération portant sur l’approbation du plan local d’urbanisme métropolitain. Dès lors, le moyen selon lequel M. A n’aurait pas été régulièrement convoqué à la séance du 5 avril 2019 doit être écarté. Il en va d’autant plus ainsi que, présent à la séance du 5 avril 2019, il a, en signant la feuille de présence à cette séance, attesté avoir régulièrement reçu la convocation et le dossier de cette séance.

19. M^me H J est la même personne que M^me H M, épouse Delblond, conseillère municipale de Saint-Herblain et membre du conseil métropolitain de Nantes Métropole. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, qu’elle a fait savoir le 19 octobre 2015 souhaiter recevoir les convocations, ordres du jour et dossiers des séances du conseil métropolitain par voie électronique, d’autre part, que la convocation du 29 mars 2019 à la séance du 5 avril suivant lui a été envoyée sous cette forme le 29 mars 2019 et, enfin, que, d’ailleurs présente à cette séance, elle a reçu cette convocation. Au surplus, elle a, en signant la feuille de présence à la séance du 5 avril 2019, attesté avoir régulièrement reçu la convocation et le dossier de cette séance.

20. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que M. Couturier, conseiller municipal des Sorinières et membre du conseil métropolitain de Nantes Métropole, quand bien même il n’avait pas daté et signé le formulaire de choix du mode d’envoi des convocations, ordres du jour et dossiers de ce conseil, a fait savoir souhaiter les recevoir par voie électronique, d’autre part, que la convocation du 29 mars 2019 à la séance du 5 avril 2019 lui a été envoyée sous cette forme et, enfin, que, d’ailleurs présent à cette séance, il a reçu cette convocation. Au surplus, il a, en signant la feuille de présence à la séance du 5 avril 2019, attesté avoir régulièrement reçu la convocation et le dossier de cette séance.

21. Il ressort des pièces du dossier que M^me K et M. D, qui avaient démissionné de leurs mandats de conseiller métropolitain pour la première en 2016 et pour le second en 2017, ont, en application des dispositions de l’article L. 273-10 du code électoral, été remplacés respectivement par M^me G et M. I E. Comme il a été dit ci-dessus, M^me G a été régulièrement convoquée à la séance du 5 avril 2019. En outre, M. E a fait le choix d’un envoi électronique des convocations, ordres du jour et dossiers des séances du conseil métropolitain de Nantes Métropole. La convocation du 29 mars 2019 à la séance du 5 avril 2019 lui a été envoyée sous cette forme et, d’ailleurs présent à cette séance, il a reçu cette convocation. Au surplus, il a, en signant la feuille de présence à la séance du 5 avril 2019, attesté avoir régulièrement reçu la convocation et le dossier de cette séance.

22. Les dispositions de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales selon lesquelles la convocation est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée, ne sont pas prescrites à peine de nullité des délibérations. Dès lors, le moyen, qui d’ailleurs manque en fait, selon lequel il n’est pas justifié de la mention au registre des délibérations, de l’affichage ou de la publication de la convocation du 29 mars 2019 à la séance du conseil métropolitain de Nantes Métropole du 5 avril 2019, ne peut qu’être écarté.

23. Il résulte des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. Le défaut d’envoi de cette note entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat.

24. Il ressort des pièces du dossier qu’à la convocation adressée aux membres du conseil métropolitain était joint un projet de délibération rappelant l’ensemble des étapes constituant la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole et les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables ainsi que leurs justifications, rappelant les modalités et les résultats de la concertation préalable au débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables du 28 juin 2016 et postérieure à ce débat jusqu’à l’arrêt du projet de plan le 13 avril 2018, ainsi qu’indiquant la teneur des avis émis par les personnes et autorités associées à l’élaboration du projet de plan ou appelées à un autre titre à en être saisies pour avis. Ce projet de délibération détaillait également le déroulement et les résultats de l’enquête publique et rendait compte de la teneur de l’avis de commission d’enquête. Il comportait, en outre, un exposé détaillé relatif à la prise en compte par Nantes Métropole des avis recueillis avant l’enquête publique, des observations du public au cours de cette dernière ainsi que du rapport et des conclusions de la commission d’enquête. Il détaillait les modifications susceptibles d’être apportées au projet de plan local d’urbanisme à la suite de l’enquête publique, en distinguant celles à apporter au projet d’aménagement et de développement durables, celles à apporter aux orientations d’aménagement et de programmation, celles à apporter au règlement écrit, celles à apporter au règlement graphique, en particulier au regard de demandes de modification de classements de terrains en zone agricole ou naturelle et au classement des quartiers pavillonnaires, celles à apporter au classement des zones d’urbanisation future en zone 1AU ou en zone 2AU, celles à apporter aux outils réglementaires de protection du patrimoine végétal que constituent les délimitations d’espaces boisés classés, d’espaces paysagers à protéger ainsi que de zones humides, celles à apporter à la création ou à la délimitation d’emplacements réservés, celles à apporter au rapport de présentation et celles à apporter aux annexes du plan. A ce document étaient annexés la réponse de Nantes Métropole aux recommandations de la mission régionale d’autorité environnementale, la réponse de Nantes Métropole aux observations de l’enquête publique et le dossier du plan local d’urbanisme métropolitain. Ce projet de délibération, tenant lieu de note explicative de synthèse, permettait aux membres du conseil métropolitain de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications du plan local d’urbanisme dont l’approbation était soumise à leur appréciation. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

25. Contrairement à ce que soutient la requérante, les dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, non plus qu’aucune autre disposition législative ou réglementaire, n’imposaient pas de joindre à chaque convocation à la séance du conseil métropolitain du 5 avril 2019, que ce soit sur support papier ou sur un support dématérialisé, l’entier dossier du projet de plan local d’urbanisme et des documents relatifs à l’enquête publique.

26. Il ressort des pièces du dossier qu’avant la tenue de la séance du 5 avril 2019 ont été tenues à disposition des membres du conseil métropolitain, sur support papier ou par voie dématérialisée sur un site internet dédié et d’accès sécurisé, les annexes du projet de délibération d’approbation du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole, à savoir l’ensemble des pièces constitutives du projet de plan, la réponse de Nantes Métropole aux recommandations de la mission régionale d’autorité environnementale et la réponse de Nantes Métropole aux observations de l’enquête publique, les avis des personnes et autorités associées à l’élaboration du plan ou autrement consultées à l’occasion de cette élaboration, l’ensemble des observations recueillies pendant l’enquête publique, le rapport et les conclusions de la commission d’enquête, outre le procès-verbal de synthèse, sur lequel Nantes Métropole avait apporté ses réponses aux questions posées par cette commission. L’ensemble des documents disponibles sur support électronique était consultable en ligne ainsi que téléchargeable. Il n’est pas contesté que ces divers documents étaient également tenus à la disposition des membres du conseil métropolitain pendant la séance du 5 avril 2019. Dès lors, le moyen de la requête, seulement tiré de ce que, en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, il n’est pas justifié que les membres de cet organe délibérant ont disposé d’une information suffisante mais qui n’apporte aucun élément circonstancié propre à établir que l’un quelconque des conseillers métropolitains n’aurait pu, avant ou pendant la séance du 5 avril 2019, accéder à l’un quelconque des documents ci-dessus énumérés, ni même n’allègue que tel aurait effectivement été le cas, doit être écarté.

En ce qui concerne la conférence intercommunale des maires :

27. Aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable en l’espèce : " A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale ; / () ".

28. Il ressort des pièces du dossier que, notamment et comme d’ailleurs en fait état la délibération attaquée, les avis qui ont été joints au dossier de l’enquête publique s’étant tenue du 6 septembre au 19 octobre 2018, les observations du public à l’occasion de cette enquête et le rapport de la commission d’enquête ont été présentés lors d’une conférence des maires qui s’est tenue le 15 mars 2019 et à laquelle étaient présents les maires de 23 des 24 communes membres de Nantes Métropole, la maire des Sorinières étant excusée. Ces maires avaient été informés par lettre du 23 octobre 2018 d’un calendrier prévisionnel de la conférence des maires prévoyant notamment une séance à se tenir le 15 mars 2019. Par suite, le moyen tiré de ce qu’en méconnaissance du 1° de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme, la délibération attaquée n’a pas été précédée de la réunion de la conférence intercommunale des maires prévue par les dispositions de ce 1° doit être écarté. En outre, dès lors que seuls des maires étaient présents lors de cette conférence du 15 mars 2019, le moyen tiré de ce que les maires ne pourraient se faire représenter par un adjoint à une telle occasion ne peut qu’être écarté. Enfin, dès lors qu’au moins la majorité des maires des communes membres de Nantes Métropole était présente à l’occasion de cette conférence, le moyen tiré de la méconnaissance de la règle de quorum prévue au premier alinéa de l’article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales manque, en tout état de cause, en fait.

En ce qui concerne l’enquête publique :

29. Aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ». Selon l’article R. 153-8 du même code : « Le dossier soumis à l’enquête publique est composé des pièces mentionnées à l’article R. 123-8 du code de l’environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet. ». Aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’environnement : " Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu’ils sont requis : / () / 4° Lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / () « . Aux termes de l’article R. 123-9 du même code : » () / II. – Un dossier d’enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l’enquête publique. / Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l’article R. 123-11. ".

30. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des mentions du rapport de l’enquête publique, que le dossier de l’enquête publique comportait les avis des personnes publiques associées à l’élaboration du plan local d’urbanisme ainsi que ceux, notamment, du centre régional de la propriété forestière Bretagne – Pays de la Loire et de la mission régionale d’autorité environnementale et qu’ainsi que l’a relevé la commission d’enquête, la version sur support papier et la version numérique du dossier de l’enquête « comportaient strictement les mêmes documents ». Ces avis sont, d’ailleurs, analysés par le rapport de cette commission. Dès lors, le moyen selon lequel la version numérique de ce dossier n’aurait pas comporté les avis des personnes publiques associées à cette élaboration ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

31. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable en l’espèce, où l’élaboration du plan local d’urbanisme a été prescrite avant le 24 novembre 2018 : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l’immobilier de loisir et d’unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ».

32. Aux termes de l’article R. 151-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Pour l’application de l’article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s’appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l’application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l’article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l’article L. 151-4 ; / 3° Analyse l’état initial de l’environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l’environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. « . Aux termes de l’article R. 151-2 du même code : » Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d’aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables et des différences qu’elles comportent, notamment selon qu’elles s’appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d’aménagement et de programmation mentionnées à l’article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ; / 5° L’institution des zones urbaines prévues par l’article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l’article R. 151-20 lorsque leurs conditions d’aménagement ne font pas l’objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l’article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d’urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport. ".

33. Il ressort des pièces du dossier que le tome 3, « Justification des choix », du rapport de présentation comporte, au point 1.2.3 (« Analyse des potentiels constructibles en logement au sein des projets urbains et de renouvellement ») du 1 (« Justification des choix pour la définition du projet spatial ») de la partie 2 (« Justification des choix pour les orientations stratégiques spatiales »), une analyse des potentiels de constructibilité en logements disponibles sur la métropole de Nantes. Cette analyse, qui constitue un diagnostic, comporte une évaluation chiffrée des potentiels constructibles en logement au sein des projets urbains et des opérations de renouvellement urbains, sur la période 2019-2030, en distinguant le potentiel constructible dans des opérations publiques (zones d’aménagement concerté ou autres projets dont des collectivités publiques ont la maîtrise de l’assiette foncière) et celui constructible dans des opérations privées encadrées par les collectivités locales au moyen d’orientations d’aménagement et de programmation ou d’emplacements réservés pour la mixité sociale, ainsi qu’en distinguant entre un potentiel brut et un potentiel net, tenant compte des potentialités disponibles mais dont, compte tenu des données de l’expérience, il y a lieu d’estimer qu’elles demeureront inutilisées.

34. Le même tome du rapport de présentation comporte, à la suite et au point 1.2.4, une étude, constituant également un diagnostic, des capacités de densification et de mutation des espaces bâtis « dans le diffus », dont l’objet est d’évaluer les potentiels de densification et de mutation des espaces bâtis à vocation résidentielle. Elle distingue ces capacités selon neuf types de tissu urbain, depuis le centre-ville le plus dense du territoire métropolitain, à Nantes, jusqu’aux zones les moins denses que constituent les hameaux ruraux. Elle chiffre ensuite, en nombre de mètres carrés et en nombre de logements, le potentiel de logements constructibles pour chacun de ces neuf types de tissu urbain. Elle distingue une capacité de production brute de nouveaux logements et une capacité de production nette, pour tenir compte des facteurs de toute nature pouvant conduire à ne pas mobiliser ou ne pas permettre de mobiliser un potentiel constructible en logements disponible, que ce soit par mutation de l’usage des espaces bâtis ou par densification des espaces déjà bâtis de logements. Ces capacités sont chiffrées.

35. A la suite et au point 1.2.5, le tome 3 du rapport de présentation comporte une étude des capacités de densification et de mutation des sites d’activités économiques. Cette étude, constituant de même un diagnostic et ainsi un bilan, analyse les potentialités de densification des espaces à vocation économique afin de mesurer leurs capacités à accueillir une partie des 60 000 nouveaux emplois projetés dans le projet d’aménagement et de développement durables. Cette étude spécifie de manière précise la méthodologie suivie pour la réaliser, en identifiant les capacités de densification des zones d’activités dédiées, en qualifiant les espaces pris en compte selon la nature de l’activité économique et, enfin, en présentant un calcul statistique des potentiels de densification de ces espaces selon le secteur d’activité concerné. Elle souligne les limites d’un tel calcul statistique compte tenu des facteurs pouvant conduire à intensifier ou au contraire limiter la densification des zones d’activités dédiées et sur lesquels les collectivités territoriales ou Nantes Métropole n’ont que peu de prise.

36. Il résulte de ce qui vient d’être dit que ne peut qu’être écarté le moyen tiré de ce qu’en méconnaissance des dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, le rapport présentation a omis de comporter un bilan des disponibilités d’accueil de population et d’activités dans les secteurs actuellement urbanisés ou en cours d’urbanisation.

En ce qui concerne le bien-fondé du plan local d’urbanisme :

S’agissant des moyens dirigés contre le plan local d’urbanisme dans son ensemble :

37. Contrairement à ce que soutient la requérante, le plan local d’urbanisme approuvé par la délibération attaquée, pour volumineux qu’il serait ainsi que, selon elle, complexe à certains égards, ne saurait être regardé comme obscur ou inintelligible, ni incompréhensible. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l’objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme doit être écarté. Il en va de même de celui tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique.

38. Si la requérante relève que des outils dits « pédagogiques », destinés à faciliter la lecture des documents constituant le plan local d’urbanisme et une meilleure compréhension des règles et servitudes qu’il institue, n’auraient été établis et mis à disposition qu’après l’intervention de la délibération attaquée, cette circonstance, qui peut d’ailleurs s’expliquer par le fait que la mise à disposition de tels outils est sans objet aussi longtemps que le plan n’est pas encore entré en vigueur, est sans influence sur la légalité de la délibération du 5 avril 2019.

S’agissant du classement des parcelles cadastrées section EB n° 418 et n° 420 à Saint-Herblain :

39. En vertu de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». L’article R. 151-17 de ce code dispose : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ». L’article R. 151-22 du code de l’urbanisme prévoit que « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».

40. Une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée.

41. Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir mais sans être lié par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d’un plan local d’urbanisme s’apprécie au regard du parti d’urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables. L’appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir.

42. Il ressort des pièces du dossier que l’une des orientations stratégiques spatiales du projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole est de « dessiner la métropole nature » et, à cet effet et notamment, de réduire de 50 % le rythme de consommation annuel des espaces naturels, agricoles et forestiers. Pour atteindre cet objectif, ce projet planifie prioritairement le développement urbain dans l’enveloppe urbaine, en mobilisant l’ensemble des possibilités constructibles au sein des espaces urbanisés. Le rapport de présentation, au titre de l’exposé des motifs et des choix retenus pour établir ce projet, expose que ce dernier donne la priorité au développement dans l’enveloppe urbaine par intensification des espaces déjà bâtis et de manière préférentielle en intra-périphérique et dans les centralités en extra-périphérique et que c’est pourquoi il fixe un objectif de 80 % du développement urbain au sein de l’enveloppe urbaine et de production des trois-quarts des logements dans les centralités urbaines et à l’intérieur du périphérique conformément aux schéma de cohérence territoriale Nantes Saint-Nazaire.

43. Une autre orientation stratégique spatiale de ce projet d’aménagement et de développement durables est, en matière de développement économique, de renforcer l’économie métropolitaine de proximité, notamment en soutenant une agriculture durable de proximité et en favorisant le développement des filières locales d’approvisionnement et des circuits courts. A ce titre, ce projet fait état de ce que la « politique agricole » de la métropole nantaise vise à garantir, en particulier, la pérennisation des espaces et des activités agricoles, notamment par la protection d’au minimum 15 000 hectares de zones agricoles durables, la reconquête des friches et l’accompagnement des filières, le développement d’une agriculture durable de proximité et de qualité, notamment par le maintien des exploitations existantes et par l’installation de nouvelles exploitations, ainsi que le renforcement de la place et du rôle de l’agriculture sur le territoire, « dans sa relation au consommateur pour l’équilibre du territoire », notamment le maraîchage, la vigne et la production laitière.

44. Au sein de la zone agricole A, le plan local d’urbanisme de Nantes Métropole comprend quatre secteurs, dont le secteur Ad (espaces agricoles durables), qui identifie les espaces dont la vocation agricole est pérenne, où seules les constructions nouvelles liées à une exploitation agricole sont permises.

45. En outre, au sein de la zone urbaine U, il institue la zone UM, qui comprend cinq secteurs, qui répondent à des morphologies urbaines et à des objectifs d’évolution différenciés. Au nombre d’entre eux figure le secteur UMe, qui correspond aux hameaux et village, au sein desquels un développement très modéré peut être admis dans le respect des qualités patrimoniales et/ou paysagères qui les caractérisent. Quant à ce secteur, les intentions urbaines, exprimant le parti d’urbanisme retenu par les auteurs du plan, sont les suivantes : « Il s’agit de préserver les hameaux et village, formes traditionnelles composées d’un ensemble d’habitations groupées. Ces hameaux peuvent être isolés au sein des espaces agricoles ou naturels, ou intégrés à un secteur pavillonnaire plus récent. La structure bâtie actuelle des hameaux isolés peut être étoffée au sein de leur enveloppe urbaine existante dans le respect de l’objectif de réduction de la consommation d’espaces et de prise en compte de la sensibilité environnementale des lieux. ».

46. Justifiant l’orientation du projet d’aménagement et de développement durables consistant à « dessiner la métropole nature » et l’objectif de réduction de 50 % du rythme de consommation annuel des espaces naturels, agricoles et forestiers, le rapport de présentation expose qu’ils permettent de maîtriser l’étalement urbain et de préserver les espaces naturels et agricoles périurbains, qui composent en partie la trame verte et bleue métropolitaine. Il rappelle que le schéma de cohérence territoriale Nantes Saint-Nazaire définit l’enveloppe urbaine comme " le périmètre à l’intérieur duquel le tissu existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. [] Ces espaces urbanisés concernent les espaces artificialisés à vocation résidentielle, économique ou commerciale ainsi que les villages et les hameaux. Ils ne concernent pas les bâtis isolés et les écarts. Les espaces manifestement viabilisés ou en cours d’aménagement (équipements de voirie et de réseaux) peuvent être intégrés à l’enveloppe urbaine, car ils ne peuvent plus être considérés comme des espaces naturels ou paysagers. Le tracé de l’enveloppe urbaine respecte le parcellaire existant, mais il doit parfois s’en libérer (par exemple, un fond de terrain situé clairement en dehors du tissu urbain n’en fera pas partie). C’est à l’intérieur de cette enveloppe qu’est étudiée la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis ".

47. Justifiant ensuite l’objectif consistant à lutter contre l’étalement urbain, le rapport de présentation rend compte des dispositions réglementaires en faveur de la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. A ce titre, il expose que le classement des zones A et N permet de les pérenniser, en limitant leur consommation par le développement de l’urbanisation et leur « grignotage » par de l’habitat ou des activités isolées. Il ajoute que cette limitation passe également par la non extension des hameaux dont les délimitations ont fait l’objet d’un travail avec les communes « afin de respecter la définition du SCoT qui reconnaît comme un hameau un » Ensemble d’habitations groupées « mais le distingue de » la juxtaposition d’habitations isolées récentes ayant abouti à une urbanisation linéaire et non constituée « qui n’est pas considérée comme un hameau ». Justifiant ensuite la délimitation des secteurs UMe, dédiés aux hameaux et village, il précise qu’elle a « été faite au plus près de l’enveloppe urbaine, afin de respecter les orientations du SCOT, qui précise : » l’enveloppe urbaine correspond au périmètre à l’intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. Elle tient compte de différents critères notamment l’occupation du sol, les formes urbaines, la présence d’éléments paysagers et naturels ".

48. Précisant la méthodologie utilisée pour délimiter les « hameaux isolés » et les secteurs UMe s’y rapporrtant, le rapport de présentation ajoute que " () trois critères ont été utilisés dans le PLUm pour délimiter les hameaux isolés: / ¦ L’existence de terrains voisins déjà construits sur au moins 3 côtés de la parcelle considérée en bordure de voie. Sont considérés comme faisant partie du hameau, les espaces vides entre deux constructions ou deux groupes de constructions, distants de moins de 50 mètres de ces constructions, et les parcelles entourées de constructions sur au moins 3 côtés, la parcelle devant être plus profonde que large. / ¦ La prise en compte des limites naturelles et des voies ou chemins. Les hameaux ne peuvent s’étaler indéfiniment le long des voies ce qui contribue à grignoter les espaces naturels, agricoles ou forestiers. Sont pris en compte pour les délimiter, les limites naturelles telles que les chemins ruraux, les haies, les boisements, les routes, les chemins. / ¦ La protection de l’activité agricole (existante ou potentielle future). Les hameaux ne peuvent continuer à s’étaler sur les espaces agricoles. Les distances réglementaires afférentes aux bâtiments d’élevage et aux chais sont prises en compte (règle de réciprocité). ".

49. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section EB n° 418 et n° 420 sont ensemble d’une contenance d’environ 2 000 m2. N’accueillant aucune construction et ne constituant pas non plus des jardins attenants à des constructions, elles sont en nature, pour l’essentiel, de prairie et sont des terres agricoles et ce, alors même qu’elles ne sont plus effectivement exploitées depuis plusieurs années et se trouveraient ainsi en situation de déprise agricole. Elles présentent un potentiel à tout le moins agronomique pour l’agriculture, quand bien même la requérante souhaiterait les valoriser par un autre usage et que leur potentiel agricole, envisagé dans sa globalité, est très réduit au regard des conditions de l’agriculture contemporaine. Si ces deux parcelles vierges de toute construction jouxtent l’enveloppe urbaine du hameau, ou village de la Chasseloire, enveloppe formant pour sa part un secteur UMe, elles ne sont pas dans un périmètre à l’intérieur duquel le tissu bâti existant est en continuité et forme un ensemble morphologique cohérent. Elles sont, par suite, en dehors de cette enveloppe urbaine. A cet égard, les terrains de la requérante ne jouxtent un terrain construit qu’au sud-est avec la parcelle cadastrée EB n° 327, qui marque le début de l’enveloppe urbaine du hameau de la Chasseloire. Si quelques constructions existent sur la parcelle cadastrée EB n° 416 et, de l’autre côté du chemin de la Métairie, sur la parcelle cadastrée EA n° 69, ces parcelles sont-elles mêmes en dehors de l’enveloppe urbaine classée en secteur UMe du hameau de la Chasseloire et les constructions s’y trouvant sont distantes de près ou plus de cent mètres de celles édifiées sur la parcelle cadastrée EB n° 327. Il en résulte que la requérante n’est pas fondée à soutenir que la mise en œuvre des critères indiqués par le rapport de présentation pour délimiter les secteurs UMe de « hameaux isolés » aurait dû conduire à rattacher ses terrains au secteur UMe couvrant l’enveloppe urbaine du hameau, ou village, de la Chasseloire. Par ailleurs, si la requérante se prévaut de ce que ses terrains seraient desservis par des réseaux publics, en particulier un réseau d’assainissement, la circonstance qu’un terrain non construit soit ainsi desservi, ou susceptible d’être aisément raccordé à des réseaux publics implantés à proximité, ne fait pas obstacle à ce qu’il soit classé par les auteurs du plan local d’urbanisme autrement qu’en zone urbaine ou à urbaniser et ce, compte tenu du parti d’urbanisme retenu dans le secteur dont relève ce terrain. L’article R. 151-22 fait d’ailleurs état de ce que peuvent être classés en zone agricole des secteurs « équipés ou non ». C’est ainsi conformément à une orientation du projet d’aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d’urbanisme en litige n’ont pas inclus dans ce secteur UMe les terrains de M^me I.

50. Il ressort également des pièces du dossier que ces deux parcelles, qui étaient d’ailleurs déjà classées en zone agricole dans le plan local d’urbanisme de Saint-Herblain, sont en dehors comme éloignées de toute centralité ainsi qu’à l’extérieur du périphérique nantais. Elles se rattachent clairement à un secteur à dominante naturelle et agricole au sud-ouest de Saint-Herblain, classé par le plan local d’urbanisme approuvé le 5 avril 2019 en secteur Ad, les réunions agglomérées de constructions d’habitation le parsemant formant pour leur part des secteurs UMe. Ce secteur est identifié par le cahier communal de Saint-Herblain du rapport de présentation et constitue un plateau agricole. Ce cahier relève qu’il s’agit du plus vaste espace agricole de la commune de Saint-Herblain, s’étendant, au sud de la zone d’activités de la Lorie, vers la vallée de la Pâtissière, dans un quadrant sud-ouest, et que cet espace agricole présente un paysage morcelé, mité par les friches et le bâti, notamment dans le secteur des villages. La préservation d’un tel espace agricole, en faisant obstacle à l’étalement urbain en son sein par « grignotage » depuis les périmètres bâtis des hameaux ou villages préexistants, est au nombre des orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables et constitue ainsi un parti d’urbanisme retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme attaqué. Dans cet espace agricole, les terrains non bâtis, autres que ceux situés dans une enveloppe urbaine et pour cette raison classés en secteur UMe, présentent un potentiel pour l’agriculture, qu’ils soient effectivement exploités ou, constituant des « friches » agricoles ou des terres agricoles en situation de déprise, ne le sont plus effectivement, quand bien même ce potentiel serait-il modeste, une telle modestie n’ouvrant pas un droit à l’absence de classement en zone agricole, ni à un classement en zone urbaine ou à urbaniser. Il n’en va pas différemment lorsque, le cas échéant, ces terrains sont le surplus de terrains plus vastes dont une ou des fractions en ont été antérieurement détachées pour y accueillir des constructions d’habitation. Leur classement et, au cas d’espèce, le maintien de leur classement en zone agricole, répondent également à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables consistant à pérenniser les espaces et activités agricoles, en particulier en vue de la « reconquête » des friches agricoles. Il est justifié par la préservation du potentiel des terres agricoles encore existantes à Saint-Herblain, lesquelles terres correspondent, en majorité, à celles du plateau agricole au sud-ouest du territoire de cette commune. Dès lors, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le classement dans le secteur Ad de la zone agricole A des parcelles cadastrées section EB n° 418 et n° 420 à Saint-Herblain serait empreint d’une erreur manifeste d’appréciation.

51. Il résulte de ce qui précède que M^me I n’est pas fondée à demander l’annulation, en tout ou en partie, de la délibération attaquée du 5 avril 2019.

Sur les frais liés au litige :

52. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Nantes Métropole, qui n’a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d’une somme au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Nantes Métropole au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me I est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Nantes Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me L I ainsi qu’à Nantes Métropole.

Délibéré après l’audience du 31 mai 2022, à laquelle siégeaient :

M. B de Baleine, président,

M^me Le Lay, première conseillère,

M^me Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2022.

Le président-rapporteur,

A. B DE BALEINE

L’assesseure la plus ancienne dans l’ordre du tableau,

Y. LE LAY La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne

au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui la concerne

ou à tous huissiers de justice à ce

requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir

à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

le greffier