Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

MM. C… A… et René B… et la société civile immobilière (SCI) Les Anidrées ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Grenoble-Alpes Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la métropole, ainsi que la décision du 2 juillet 2020 de rejet du recours gracieux formé par M. A… contre cette délibération.

Par un jugement n° 2004858 du 26 octobre 2023, le tribunal administratif a partiellement fait droit à leur demande en annulant, par son article premier, la délibération du 20 décembre 2019 et la décision du 2 juillet 2020 en tant qu’elles classent la parcelle cadastrée section AA n° 71, située sur le territoire de la commune d’Herbeys, en zone RG dans le règlement graphique des risques du PLUi.

Procédure devant la cour

Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés les 22 décembre 2023 et 28 février 2024, ainsi qu’un mémoire en réplique non communiqué enregistré le 12 novembre 2025, Grenoble-Alpes Métropole, représentée par M^e Sagalovitsch, demande à la cour :

1°) d’annuler l’article 1er de ce jugement du 26 octobre 2023 ;

2°) de rejeter totalement la demande de première instance de M. A… et autres ;

3°) de mettre à la charge solidaire de M. A… et de la SCI Les Anidrées une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– le jugement attaqué n’est pas suffisamment motivé, en ce que les premiers juges n’ont pas répondu de manière proportionnée à son argumentation concernant la réalité des risques naturels identifiés sur le territoire de la commune d’Herbeys ;

– en annulant le zonage litigieux pour erreur manifeste d’appréciation, au seul motif que les éléments produits en défense n’étaient pas suffisants pour caractériser le niveau d’aléa affectant la parcelle AA 71, alors que les requérants n’ont apporté aucun élément de preuve au soutien de ce moyen, et sans mettre en œuvre ses pouvoirs d’instruction, le tribunal a entaché son jugement d’une erreur dans les modalités d’administration de la preuve ;

– le classement de la parcelle en zone RG par le plan des risques naturels du PLUi est justifié d’une part par l’identification d’un risque G2c, soit un aléa « glissement de terrain » moyen, pour l’essentiel du terrain, et G3a, soit un aléa « glissement de terrain » fort, sur la partie basse de la parcelle en bordure de route, par la carte des aléas de la commune d’Herbeys, élaborée sur la base des documents disponibles et d’études réalisées à sa demande pour mettre à jour les connaissances sur les aléas dans les communes ne disposant pas d’un plan de prévention des risques naturels élaborés par l’État et dans les communes disposant d’une carte des aléas ancienne, et d’autre part par l’identification de la parcelle en dehors des zones urbanisées pour l’étude des risques ;

– ce classement n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors que la parcelle en litige est située, d’une part, en dehors des zones urbanisées étudiées au titre des risques en application des critères définis dans le livret métropolitain du rapport de présentation et, d’autre part, dans une commune pour le territoire de laquelle les connaissances du risque de glissement de terrain ont été actualisées sur la base des documents disponibles et d’études de terrain réalisées selon une méthodologie validée par les services de l’État.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 septembre 2025, M. A… et la SCI Les Anidrées, représentée par M^e Fiat, concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de Grenoble-Alpes Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 21 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 septembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– la Constitution, et notamment son Préambule ;

– le code de l’environnement ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Maubon, première conseillère,

– les conclusions de M^me Burnichon, rapporteure publique,

– et les observations de M^e Schvartz, représentant Grenoble-Alpes Métropole, et de M^e Vincent, représentant M. A… et la SCI Les Anidrées.

Considérant ce qui suit :

Par délibération du 6 novembre 2015, le conseil métropolitain de Grenoble-Alpes Métropole a prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la métropole, qui a été approuvé par une délibération du 20 décembre 2019. M. A…, associé de la société civile immobilière (SCI) Les Anidrées, propriétaire de la parcelle cadastrée section AA n° 71 située sur le territoire de la commune d’Herbeys, a formé un recours gracieux à l’encontre de cette délibération, qui a été rejeté par une décision du 2 juillet 2020. Par un jugement du 26 octobre 2023, le tribunal administratif de Grenoble, à la demande de la SCI Les Anidrées, de M. A… et d’un autre associé de la SCI, M. B…, a annulé la délibération du 20 décembre 2019 et la décision du 2 juillet 2020, en tant qu’elles classent la parcelle cadastrée section AA n° 71 en zone RG dans le règlement graphique des risques du PLUi. Grenoble-Alpes Métropole relève appel de ce jugement dans cette mesure.

Sur la régularité du jugement :

Aux points 38 à 40 du jugement attaqué, les premiers juges, après avoir décrit la parcelle en litige, ont indiqué que les éléments exposés par la note de présentation de la cartographie des aléas naturels prévisibles pour la commune d’Herbeys, « qui ne reposent sur aucune étude géotechnique du secteur dans lequel s’insère la parcelle ou sur un historique qui retracerait des observations de terrain, ne sont pas circonstanciés » et qu’ils « ne suffisent pas » pour qualifier de moyen l’aléa affectant la parcelle, en relevant que « le précédent document d’urbanisme retenait un risque faible G1 pour l’ensemble de la parcelle », avant de conclure que la métropole « n’établit pas la réalité des risques aléa moyen G2c et aléa fort G3a qui impliquent (…) l’interdiction de tout projet nouveau sur ce tènement ». Ainsi, et contrairement à ce qui est soutenu par la métropole, le tribunal administratif de Grenoble a suffisamment motivé son jugement, et en particulier les raisons pour lesquelles il a retenu comme fondé le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation entachant le classement de la parcelle en litige en zone RG par le plan des risques naturels du PLUi.

Sur le motif d’annulation retenu par les premiers juges :

Aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / (…) / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, (…) ; / (…). » Aux termes de l’article L. 151-8 du même code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Aux termes de l’article L. 151-9 de ce code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / (…) ». Aux termes de l’article R. 151-10 de ce code : « Le règlement est constitué d’une partie écrite et d’une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. / (…) ». Aux termes de l’article R. 151-11 de ce code : « Les règles peuvent être écrites et graphiques. / Lorsqu’une règle fait exclusivement l’objet d’une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. / (…). ». Aux termes de l’article R. 151-30 de ce code : « Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d’activités qu’il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. ». Aux termes de l’article R. 151-31 de ce code : « Dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu : / (…) / 2° Les secteurs où (…) l’existence de risques naturels, de risques miniers ou de risques technologiques justifient que soient interdites les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols. ».

Il résulte de ces dispositions que, si les autorités compétentes en matière d’urbanisme sont seulement tenues de reporter en annexe du plan local d’urbanisme les servitudes environnementales résultant de plans de prévention des risques naturels prévisibles, il leur est, par ailleurs, loisible, sur le fondement de la législation d’urbanisme et des prérogatives que leur confèrent les articles L. 101-2, R. 151-31 et R. 151-34 du code de l’urbanisme, de prévoir dans le plan local d’urbanisme leurs propres prescriptions destinées à assurer, dans des secteurs spécifiques exposés à des risques naturels qu’elles délimitent, la sécurité des biens et des personnes. En outre, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Le règlement du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole comporte plusieurs documents graphiques, et notamment, outre le « plan de zonage » (plan A) délimitant les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières, un « plan des risques naturels » (plan B1). Sur ce plan des risques naturels, la parcelle cadastrée section AA n° 71 est classée en zone « RG », qui correspond, selon le règlement des risques du PLUi, aux zones concernées par un aléa de glissement de terrain de niveau fort ou très fort en zone urbanisée et de niveau moyen, fort ou très fort en zone non urbanisée. Selon ce règlement, le principe général est l’interdiction de tout projet nouveau, certaines exceptions limitées étant toutefois prévues.

Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLUi comporte un objectif de « Construire une métropole résiliente », avec une attention portée aux risques majeurs particulièrement prégnants sur le territoire de la métropole. Dans le cadre de l’élaboration du PLUi, les services de la préfecture ont porté à connaissance de la métropole l’état des connaissances des risques naturels pour les communes du territoire métropolitain. En ce qui concerne la commune d’Herbeys, la métropole a été informée que le document le plus récent était une carte des aléas communale de 1995, et de la nécessité d’élaborer une nouvelle carte des aléas multirisques. La commune d’Herbeys fait ainsi partie des sept communes, sur les quarante-neuf qui composent la métropole, pour lesquelles les services de l’État ont estimé que la connaissance du risque était insuffisante et qu’une nouvelle étude d’aléa multirisque devait être réalisée. La métropole a mandaté des bureaux d’études spécialisés dans l’étude des risques naturels, aux fins de réaliser une cartographie des aléas naturels prévisibles sur le territoire métropolitain et d’élaborer, lorsque cela était nécessaire, une carte des aléas par commune. Selon la note de méthodologie générale de cette cartographie, la carte des aléas a été réalisée conformément à la « doctrine départementale de l’Isère validée en MIRNAT » (mission inter-services sur les risques naturels). Cette note précise, pour chacun des aléas étudiés, la méthodologie utilisée pour caractériser la probabilité d’occurrence et le niveau d’intensité, la qualification de l’aléa retenue résultant du croisement de ces deux données. La note de présentation pour la commune d’Herbeys précise qu’en application de la méthodologie décrite dans cette note de méthodologie générale, et à partir de reconnaissances de terrain effectuées au printemps 2017 et d’enquêtes auprès de la municipalité et des services de l’État, une carte des aléas a été établie pour la commune d’Herbeys. Selon cette carte, la quasi-totalité de la parcelle AA 71 est affectée d’un aléa « G2c », c’est-à-dire un aléa de glissement de terrain de probabilité d’occurrence faible et d’intensité modérée, qualifié de « moyen », tandis qu’une étroite bande de terrain située au Sud, le long du chemin de Romage, est quant à elle affectée d’un aléa « G3a », c’est-à-dire un aléa de glissement de terrain de probabilité d’occurrence moyenne et d’intensité modérée, qualifié de « fort ». Ensuite, conformément aux recommandations du « tableau de correspondance aléa – zonage » élaboré par les services de l’État dans l’Isère et mis à jour en novembre 2017, annexé au rapport de présentation du PLUi, ont été déterminées les règles applicables à chaque parcelle – soit interdiction de principe soit autorisation de principe, en fonction de la qualification de l’aléa dont elle est affectée et du caractère urbanisé ou non de la zone. En ce qui concerne l’aléa de glissement de terrain « moyen », il est recommandé d’autoriser les projets de travaux pour les zones urbanisées uniquement, et de les interdire par principe dans les zones non urbanisées. L’interdiction est recommandée dans toutes les zones pour l’aléa fort et très fort. Le caractère urbanisé ou non de la zone considérée s’apprécie selon ce document en fonction de la réalité physique de l’urbanisation et non en fonction du zonage des documents d’urbanisme. Sont annexées au rapport de présentation du PLUi des annexes informatives relatives aux risques, parmi lesquelles un « plan des zones urbanisées » qui indique, parcelle par parcelle, si elles constituent des zones urbanisées étudiées au titre des risques. La parcelle AA 71, qui est vierge de toute construction, n’est pas identifiée comme appartenant à une zone urbanisée au titre des risques. En conséquence, conformément au règlement des risques du PLUi évoqué au point précédent, la parcelle en litige, identifiée comme affectée d’un aléa de glissement de terrain principalement moyen et marginalement fort, et comme n’appartenant pas à une zone urbanisée, a été classée « RG », avec un principe d’interdiction de construire.

Il résulte de ce qui vient d’être exposé que Grenoble Alpes Métropole a diligenté des études pour mettre à jour les connaissances disponibles sur les risques naturels, notamment celui de glissement de terrain, affectant le territoire de la commune d’Herbeys, et appliqué la méthodologie recommandée par les services de l’État, susceptible de conduire à une modification de l’appréciation de ces risques par rapport à la carte des aléas communale élaborée en 1995. La méthodologie utilisée pour identifier et qualifier ces risques est précisée, dans la note méthodologique générale figurant en annexe du PLUi, aux pages 28 et suivantes de ce document, et dans la note de présentation concernant la commune d’Herbeys, qui relève notamment qu’ont été prises en compte la présence d’argile et d’eau, les pentes et dénivelés et l’épaisseur des terrains, et que la cartographie a été élaborée à partir de reconnaissances de terrain effectuées entre avril et mai 2017. La circonstance que cette note ne justifie pas les choix opérés zone par zone ou parcelle par parcelle, alors qu’elle comporte des indications précises sur les différents secteurs de la commune, notamment la précision que « les zones où l’épaisseur des terrains mobilisables est potentiellement importante (intensité modérée liée à la présence de placages morainiques), mais où la probabilité d’occurrence est plus faible (pentes plus faibles notamment), ont été classées en aléa moyen (G2c) ou fort (G3a). Quelques zones bâties sont concernées au Châtelard, aux Combes, à La Marèche et à La Côte », ne caractérise pas une insuffisance de justification des choix opérés. En outre, le livret métropolitain du tome 4 du rapport de présentation du PLUi, consacré à l’explication des choix retenus, expose de manière précise les choix opérés par le règlement des risques et par le plan des risques naturels, distinct du plan de zonage, qui s’imposent « quel que soit le classement des terrains, ce qui permet de rendre inconstructible, constructible sous prescriptions ou sans prescriptions selon la présence ou non d’un aléa et son niveau d’intensité ». Le sort différent réservé, en ce qui concerne l’aléa glissement de terrain « moyen », entre les terrains urbanisés et les terrains non urbanisés, ne caractérise de ce point de vue aucune méconnaissance du principe d’égalité, ces terrains étant placés, au regard des conséquences du risque susceptible de les affecter, dans une situation différente selon qu’ils accueillent ou pas des constructions. En ce qui concerne plus particulièrement le classement de la parcelle AA 71 en litige, les études géologiques dont elle a fait l’objet à la demande de ses propriétaires en 2009, 2015 et 2018, pour étudier les possibilités d’aménagement d’un dispositif d’assainissement et non pour étudier l’aléa de glissement de terrain, ne sont pas de nature à démontrer que le risque serait faible, alors que ces études notent l’existence d’un tel risque et soulignent la pente prononcée du terrain, de 30 % à 40 %. En outre, en réponse à une demande de la commune d’Herbeys de modification du classement d’une partie de cette parcelle, la métropole a répondu qu’il n’y avait pas lieu de la rendre constructible, la parcelle étant de grande superficie, non desservie par les réseaux, et intégralement concernée par des risques naturels.

Ainsi, en classant en zone « RG », par principe inconstructible, la parcelle en litige, à l’issue d’une mise à jour, par un bureau d’études spécialisé dans ce domaine, des connaissances sur les risques affectant la commune d’Herbeys, sur la base d’une méthodologie recommandée par les services de l’État elle-même mise à jour en 2017, en tenant compte des caractéristiques de la parcelle, notamment sa pente et l’absence de construction, les auteurs du PLUi n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation, sans que la circonstance que le terrain ait été antérieurement classé en aléa faible ne puisse être utilement invoquée.

Par suite, Grenoble-Alpes Métropole est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a retenu ce moyen pour annuler partiellement la délibération du 20 décembre 2019 et la décision du 2 juillet 2020.

Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, dans la limite des conclusions d’appel de la métropole, d’examiner les autres moyens soulevés par M. A… et autres.

Sur ces autres moyens :

En ce qui concerne les moyens tirés de vices de procédure :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme, repris à compter du 1er janvier 2016 à l’article L. 153-8 du même code : « Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de l’établissement public de coopération intercommunale lorsqu’il est doté de la compétence en matière de plan local d’urbanisme, en collaboration avec les communes membres. L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l’initiative de son président, l’ensemble des maires des communes membres. (…). ».

Grenoble-Alpes Métropole, métropole depuis le 1er janvier 2015, a prescrit l’élaboration du PLUi métropolitain par une délibération du 6 novembre 2015. Cette délibération, qui a défini les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation préalable, a également arrêté les modalités de la collaboration avec les quarante-neuf communes que regroupe la métropole, prévues à l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme précité, préalablement débattues en conférence intercommunale des maires le 29 septembre 2015. Ont ainsi été prévues, à l’échelle des communes, la désignation d’un élu référent associé, avec le maire, à l’élaboration du PLUi, l’élaboration de livrets communaux et des réunions de travail, à l’échelle des territoires, des conférences territoriales des élus et des réunions de travail et, à l’échelle de la métropole, la conférence intercommunale des maires, des points d’information et des réunions de groupes techniques. La délibération du conseil métropolitain du 28 septembre 2018 a tiré le bilan de la concertation et de la collaboration avec les communes et constaté que les modalités prévues avaient été mises en œuvre, notamment par l’organisation de trois sessions de conférences territoriales, en mars 2016, en septembre-octobre 2016 et en juin 2018. Il ressort des pièces du dossier, notamment des énonciations de la délibération du 28 septembre 2018, que les élus et services métropolitains ont associé les élus et services communaux à l’élaboration des carnets communaux, des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) et du règlement dès le début de l’année 2016, et que les sessions de conférences territoriales ont porté sur le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) et sa traduction réglementaire. La circonstance que les sessions de conférences territoriales se soient tenues avant le second débat sur les orientations du PADD en conseil métropolitain du 6 juillet 2018, n’entache pas d’irrégularité la procédure en ce qui concerne les modalités de la collaboration avec les communes, qui a porté sur le PADD et sa traduction réglementaire et qui n’avait pas à être réitérée une fois les orientations du PADD débattues. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’irrégularité des modalités de collaboration avec les communes pour l’élaboration du projet de PLUi doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 123-9 du code de l’urbanisme, repris à compter du 1er janvier 2016 à l’article L. 153-12 du même code : « Un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux (…) sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables (…), au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. (…). ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ». Il résulte des dispositions de ce dernier article, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, que la convocation aux réunions du conseil métropolitain doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n’ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d’apprécier les implications de leurs décisions.

Le conseil métropolitain de Grenoble-Alpes Métropole a débattu à deux reprises des orientations du PADD du projet de PLUi, le 16 décembre 2016 et le 6 juillet 2018. Il ressort des pièces du dossier qu’était joint à la convocation à la séance du 6 juillet 2018, adressée par voie dématérialisée le 29 juin 2018, un rapport sur les projets soumis à délibération, comportant sept pages de présentation du point intitulé « Débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLUi », et notamment des « ajustements des orientations » apportées en 2018 par rapport au précédent débat qui s’était tenu en décembre 2017. Si les requérants soutiennent que ce rapport, qui tient lieu de note de synthèse, était insuffisamment précis sur les modifications apportées, qui n’ont été clairement présentées et débattues qu’en séance, il ressort des pièces du dossier que les conseillers métropolitains, qui ont par ailleurs reçu communication du PADD de 80 pages soumis à débat, ont disposé en temps utile avant la séance des documents leur permettant de bénéficier d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat et suffisante pour solliciter, le cas échéant, des explications complémentaires et ainsi délibérer de manière éclairée sur le projet soumis à délibération. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’irrégularité du déroulement du débat sur les orientations du PADD du 6 juillet 2018 doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / (…). » L’article R. 153-4 de ce code prévoit que ces avis sont réputés favorables à défaut de réponse dans un délai de trois mois à compter de la transmission du projet de plan. Aux termes de l’article L. 132-7 du même code : « (…) sont associés à l’élaboration (…) des plans locaux d’urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V (…) [les] chambres de métiers (…). ». Aux termes de l’article R. 153-6 du même code : « Conformément à l’article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d’urbanisme ne peut être approuvé qu’après avis (…), le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu’il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. / Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l’absence de réponse à l’issue de ce délai, l’avis est réputé favorable. ».

Il ressort des pièces du dossier que le président de Grenoble-Alpes Métropole a, par courrier du 22 octobre 2018, saisi respectivement le président de la chambre des métiers et de l’artisanat de l’Isère et la présidente de la délégation régionale du Centre national de la propriété forestière Auvergne – Rhône-Alpes du projet de PLUi arrêté par délibération du 28 septembre 2018. L’absence de réponse à ces courriers durant trois mois conduit à réputer leur avis favorable. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération du 20 décembre 2019 a été adoptée à l’issue d’une procédure irrégulière, faute de saisine de la chambre des métiers et du Centre national de la propriété forestière, doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale (…). ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 123-12 du code de l’environnement : « Le dossier d’enquête publique est mis en ligne pendant toute la durée de l’enquête. Il reste consultable, pendant cette même durée, sur support papier en un ou plusieurs lieux déterminés dès l’ouverture de l’enquête publique. Un accès gratuit au dossier est également garanti par un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public. ». Aux termes du I de l’article L. 123-10 du même code : « Quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant celle-ci, l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête informe le public. L’information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par l’enquête, ainsi que, selon l’importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : / -l’objet de l’enquête ; / (…) / -la date d’ouverture de l’enquête, sa durée et ses modalités ; / -l’adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d’enquête peut être consulté ; / -le (ou les) lieu(x) ainsi que les horaires où le dossier de l’enquête peut être consulté sur support papier et le registre d’enquête accessible au public ; / -le ou les points et les horaires d’accès où le dossier de l’enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; / -la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l’enquête. S’il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l’adresse du site internet à laquelle il est accessible. / (…). ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 123-8 de ce code : « Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. » Aux termes de l’article R. 123-9 du même code : « I. – L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l’article L. 123-10, quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête. Cet arrêté précise notamment : / 1° Concernant l’objet de l’enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l’identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l’autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; / 2° En cas de pluralité de lieux d’enquête, le siège de l’enquête, où toute correspondance postale relative à l’enquête peut être adressée au commissaire enquêteur ou au président de la commission d’enquête ; / 3° L’adresse du site internet comportant un registre dématérialisé sécurisé auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l’enquête. En l’absence de registre dématérialisé, l’arrêté indique l’adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions ; / (…) / II. – Un dossier d’enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l’enquête publique. / Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l’article R. 123-11. ». Le I de l’article R. 123-11 du même code prévoit qu’« Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (…) », tandis que le II précise que « L’avis mentionné au I est publié sur le site internet de l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête. (…). ».

Il ressort des pièces du dossier que l’enquête publique relative au projet de PLUi de Grenoble-Alpes Métropole a été ouverte par un arrêté du président de la métropole du 5 mars 2019, qui comportait les indications exigées par l’article R. 123-9 du code de l’environnement et notamment l’objet de l’enquête, l’autorité responsable du projet, la composition du dossier d’enquête publique, le siège de l’enquête publique, la durée de l’enquête, les modalités de consultation du dossier d’enquête publique, les modalités de publicité de l’enquête ou encore les lieux, jours et heures de présence de membres de la commission d’enquête. En ce qui concerne les modalités de consultation du dossier d’enquête publique, l’article 8 de cet arrêté précisait, d’une part, que « le dossier d’enquête publique est consultable en version numérique sur le site internet de Grenoble-Alpes Métropole (…) accessible 7j/7j et 24h/24h pendant la durée de l’enquête » et qu’« un poste informatique sera tenu à disposition du public en accès libre sur chacun des lieux d’enquête aux jours et heures habituels d’ouverture ». D’autre part, l’arrêté prévoyait que le dossier « en version papier », « complet », serait consultable dans vingt-six lieux listés et une « version papier allégée » dans vingt-six autres lieux listés, la composition du « dossier allégé » étant précisée dans l’arrêté. L’avis de publicité de l’enquête publique a repris ces indications et a fait l’objet d’une publication dans des journaux d’annonces locales et d’affichage dans plusieurs emplacements de la métropole, visibles depuis la voie publique, outre sur le site internet de la métropole. La circonstance qu’un dossier papier en version allégée, dont la composition était précisée dans les avis d’enquête publique, ait été mis à disposition du public dans vingt-six lieux, sur le territoire d’une métropole couvrant celui de quarante-neuf communes, n’a pas privé les personnes intéressées, qui étaient averties du caractère allégé du dossier mis à disposition et qui disposaient si nécessaire de la possibilité de consulter le dossier complet sur le site internet mis en place par Grenoble-Alpes Métropole, accessible depuis des postes informatiques mis à disposition, de prendre connaissance du projet, d’en mesurer les impacts et d’émettre des observations. L’enquête publique, qui a duré cinquante-quatre jours entre le 1er avril et le 24 mai 2019, a suscité 2 402 contributions, représentant 4 231 observations thématiques. Dans ces conditions, et alors que les dysfonctionnements informatiques ne sont pas établis, le moyen tiré de l’irrégularité des modalités de consultation du public dans le cadre de l’enquête publique doit être écarté.

En ce qui concerne l’intelligibilité des documents composant le projet de PLUi et le PLUi approuvé :

Aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. (…). ».

Le projet de PLUi de Grenoble-Alpes Métropole comprenait, conformément aux dispositions précitées du code de l’urbanisme, un rapport de présentation, un PADD, des OAP et un règlement, accompagnés de documents graphiques et d’annexes. Plusieurs observations ont été émises durant l’enquête publique pour relever la complexité d’appréhension des documents composant le projet de PLUi soumis à enquête. Toutefois, le projet de PLUi comportait une partie « les pièces constitutives du PLUi », qui présentait de manière didactique, avec des copies des premières de couverture de chacun des documents ou parties de document, la composition et le contenu de chacun de ces éléments du PLUi. Il était notamment indiqué que le règlement graphique est composé de quinze documents graphiques distincts et que le règlement écrit est quant à lui constitué de sept tomes, le premier tome étant lui-même divisé en trois volumes. Si la lisibilité d’un document de planification concernant le territoire de quarante-neuf communes et couvrant plus de 540 kilomètres carrés n’est, par construction, pas aisée, il ressort cependant des pièces du dossier que, d’une part, la composition du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole en plusieurs documents distincts était clairement présentée dès l’introduction du rapport de présentation, et rappelée dans chacun de ces documents, qui comportent en général un préambule exposant les modalités d’articulation des documents entre eux et leurs opposabilité et valeur juridique respective. Le règlement des risques est constitué ainsi d’une partie « Dispositions générales » précisant les modalités d’application des règles qu’il énonce, qui varient selon que la commune est ou non couverte par d’autres documents réglementaires concernant les risques naturels, de manière intelligible. D’autre part, les quinze documents graphiques, eux-mêmes composés de plusieurs pages, sont chacun introduits par un carroyage d’ensemble permettant d’identifier la page à consulter en fonction de l’emplacement recherché. Si la densité du carroyage peut différer d’un document graphique à l’autre, en fonction de la densité des informations à y faire figurer, ces différences n’affectent pas la lisibilité et l’intelligibilité de ces plans, que la métropole a fait le choix de séparer « afin d’éviter la superposition des informations », ainsi qu’elle l’a exposé dans le cadre de l’enquête publique. L’impossibilité de disposer de l’ensemble des règles applicables à une parcelle en consultant un seul document, au demeurant irrésoluble dans le cadre d’un document d’urbanisme complexe comme l’est un plan local d’urbanisme intercommunal, et la difficulté en l’espèce de distinguer certains zonages, notamment les indices des zones urbaines et les types de risques naturels, ont toutefois été atténuées par la mise à disposition par Grenoble-Alpes Métropole d’un outil numérique cartographique de consultation du PLUi, librement accessible sur le site internet « pluicarte.lametro.fr » durant l’enquête publique, devenu « pluicarte.grenoble-alpesmetropole.fr », permettant d’accéder aisément à l’ensemble des règles, zonages, classements, OAP et sujétions applicables à une parcelle. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que la commission d’enquête a organisé plusieurs permanences, dans toutes les communes de la métropole, afin d’accompagner le public dans l’appréhension des documents composant le PLUi. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l’information du public n’aurait pas été suffisante du fait de l’inintelligibilité des documents composant le PLUi dans le dossier d’enquête publique doit être écarté.

Pour les mêmes motifs que ceux qui viennent d’être exposés, notamment la présentation didactique des nombreux documents composant le PLUi, dont la structure générale n’a pas évolué après l’enquête publique, qui font en outre référence les uns aux autres, et le carroyage introduisant les documents graphiques consultables de manière aisée sur le site internet de la métropole, et bien que la métropole n’ait pas suivi toutes les recommandations de la commission d’enquête tendant à en faciliter la lecture et la compréhension, la méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme et du principe de sécurité juridique du fait de l’inintelligibilité des documents composant le PLUi tel qu’approuvé doit également être écarté.

En ce qui concerne les orientations d’aménagement et de programmation thématiques :

Aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements. / (…). ». Aux termes du I de l’article L. 151-7 de ce code : « Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / (…) / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / (…). ». Enfin, aux termes de l’article L. 152-1 du même code : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols (…) sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation. ».

En premier lieu, le PLUi de Grenoble-Alpes Métropole comporte une OAP « Paysage et Biodiversité », applicable sur tout le territoire de la métropole, composée de sept « carnets de paysage ». Chaque carnet de paysage comprend une « charpente paysagère », à laquelle sont associées des orientations spécifiques et des « ambiances paysagères », assorties d’orientations ciblées. Tous les carnets sont précédés d’un préambule qui expose les objectifs de l’OAP, à savoir « Permettre une contextualisation des projets », « Assurer un traitement qualitatif des différentes composantes du projet », « Tirer parti des motifs paysagers existants sur chaque territoire » et « Préserver et renforcer la biodiversité spécifique de chaque territoire », en propose un mode d’emploi et précise les modalités d’appréciation de la compatibilité des projets avec elle. Ce préambule comporte l’indication, mise en évidence par des caractères gras que « Tout projet de construction ou d’aménagement doit participer à la mise en œuvre des objectifs et orientations définis par l’OAP thématique Paysage et Biodiversité sans les contredire ni les remettre en question afin d’être compatible avec ces objectifs et orientations », et la mention suivante, mise en évidence par un encadré vert et des caractères gras : « Le rapport de compatibilité s’apprécie au regard des intitulés des orientations qui apparaissent en vert et qui sont numérotées. Les orientations sont opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme, tout projet devant montrer sa compatibilité avec les orientations définies dans les chapitres ‘Charpente’ et ‘Ambiance’. / Les principes d’aménagement (déclinés par des flèches noires ou vertes) précisent les expressions possibles des orientations opposables et illustrent des modalités de prise en compte afin que les porteurs de projet puissent comprendre au mieux les objectifs poursuivis. Ces principes d’aménagement n’ont cependant pas un caractère opposable mais permettent d’apprécier la bonne insertion du projet dans son environnement. »

Il ressort des précisions apportées dans le préambule de chaque carnet de paysage, citées au point précédent, que les énonciations de l’OAP « Paysages et Biodiversité », quels que soient les termes employés par ce document, n’ont ni pour objet ni pour effet de revêtir un caractère réglementaire qui s’imposerait, dans un rapport de conformité, aux projets de construction ou d’aménagement. Le livret métropolitain du rapport de présentation du PLUi précise à ce titre que les OAP « sont rédigées de manière qualitative et parfois quantitative, en énonçant des ordres de grandeur, (…) sans toutefois s’apparenter à un règlement », « un écart relatif par rapport aux dispositions fixées étant toléré dès lors que l’esprit des dispositions définies dans l’OAP est respecté (ou n’est pas contrarié, dans un rapport de compatibilité) ». Si l’OAP énonce que les principes d’aménagement permettent d’apprécier la bonne insertion du projet dans son environnement, ces principes sont illustratifs, ainsi qu’elle l’indique, et ne sont pas opposables, contrairement aux orientations de l’OAP, qui sont rédigées de manière souple. La circonstance que ces orientations traitent certains aspects des projets régis par ailleurs par le règlement du PLUi, notamment la volumétrie et l’implantation des constructions, l’aménagement paysager et végétal, le traitement des clôtures et des limites, la qualité environnementale et paysagère des constructions, la desserte et le stationnement, ne leur confère pas pour autant, dans la mesure où elles n’entretiennent, ainsi que l’OAP l’indique clairement, qu’un rapport de compatibilité avec les demandes d’autorisations d’urbanisme qui y seront confrontées, un caractère illégalement règlementaire. Par suite, le moyen tiré de ce que l’OAP « Paysages et Biodiversité » comporterait des prescriptions de nature réglementaire illégales doit être écarté.

En second lieu, le PLUi de Grenoble-Alpes Métropole comporte une OAP « Risques et Résilience », applicable également sur tout le territoire de la métropole. Le livret métropolitain du rapport de présentation du PLUi expose que cette OAP vient « en complément du règlement écrit, donner les éléments pour traduire l’orientation du PADD qui vise à « construire une métropole résiliente ». / Dans un rapport de compatibilité, elle a vocation à compléter et enrichir le règlement des risques afin d’accompagner le porteur de projet à proposer des solutions d’aménagements résilients. ». Selon le préambule de l’OAP, tout projet de construction ou d’aménagement doit participer à la mise en œuvre de ses objectifs et orientations, sans les contredire ni les remettre en question, afin d’être « compatible avec ces objectifs et orientations ». La première partie énonce des principes d’aménagement, au nombre de cinq pour les inondations et de quatre pour les mouvements de terrain. Les parties suivantes sont relatives à divers aléas et contiennent des orientations rédigées en des termes souples, qui ne revêtent pas le caractère de prescriptions impératives. Ces orientations s’inscrivent dans le cadre posé par l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme précité, la liste figurant à l’article L. 151-7 du même code n’étant pas limitative. La circonstance que ces orientations traitent certains aspects des projets de constructions qui pourraient être régis par le règlement du PLUi, notamment l’aménagement des surfaces habitables et des équipements collectifs au-dessus de la hauteur des plus hautes eaux connues, la prévision de parcours à moindre dommage, la prescription de procédés constructifs garantissant une résistance aux aléas hydrauliques, la mise en place de dispositifs d’obturation ou la réduction des ouvertures, l’alignement des arbres, les modes de gestion des eaux usées traitées et des eaux pluviales, la limitation des déblais et remblais, le renforcement ou l’aveuglement des façades exposées et l’évitement de l’accueil de sites touristiques et de loisirs en plein air, ne leur confère pas pour autant, dans la mesure où elles n’entretiennent, ainsi que l’OAP le précise clairement, qu’un rapport de compatibilité avec les demandes d’autorisations d’urbanisme qui y seront confrontées, un caractère illégalement règlementaire. Par suite, le moyen tiré de ce que l’OAP « Risques et Résilience » comporterait des prescriptions de nature réglementaire illégales doit être écarté.

Il résulte de ce qui précède que Grenoble-Alpes Métropole est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du 20 décembre 2019 et la décision du 2 juillet 2020, en tant que le plan des risques naturels du PLUi de la métropole classe la parcelle AA 71, située sur le territoire de la commune d’Herbeys, en zone RG. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la métropole en première instance, le jugement attaqué doit être annulé dans cette mesure.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par M. A… et la SCI Les Anidrées soit mise à la charge de Grenoble-Alpes Métropole, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A… et de la SCI Les Anidrées la somme demandée au titre des mêmes dispositions par Grenoble-Alpes Métropole.

D É C I D E :

Article 1er : L’article 1er du jugement n° 2004858 du tribunal administratif de Grenoble du 26 octobre 2023 est annulé.

Article 2 : Les conclusions présentées devant le tribunal administratif de Grenoble par M. A… et autres, le surplus des conclusions de la requête d’appel de Grenoble-Alpes Métropole et les conclusions présentées devant la cour par M. A… et la SCI Les Anidrées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Grenoble-Alpes Métropole, à M. C… A… et à la SCI Les Anidrées.

Copie en sera adressée à la préfète de l’Isère et à la commune d’Herbeys.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Michel, présidente de chambre,

M^me Mauclair, présidente assesseure,

M^me Maubon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 décembre 2025.

La rapporteure,

G. MaubonLa présidente,

C. Michel

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne à la préfète de l’Isère en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,