Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 octobre 2022 et le 22 décembre 2023, la société ALS, représentée par l’AARPI ZR Avocats, dans le dernier état de ses écritures demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 340 959,52 euros en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité fautive de l’arrêté du 24 novembre 2020 par lequel le maire de la commune de Cachan l’a mise en demeure d’interrompre ses travaux sur la parcelle cadastrée section S n° 54 sise 71, rue du Fief des Arcs à Cachan ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros pour l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est recevable ;

— l’arrêté litigieux est illégal dès lors que :

* il est entaché d’une erreur de fait ;

* il méconnait les dispositions de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme ;

* à supposer que le projet soit regardé comme créant des logements l’arrêté méconnait les dispositions de l’article L. 111-6-1-1 du code de la construction et de l’habitation ;

* il méconnait les dispositions de l’article 8-1 de la loi du 6 juillet 1989 ;

* il est entaché d’une erreur de droit dès lors que la « charte promoteur » n’est pas opposable aux autorisations d’urbanisme ;

— il n’y a pas lieu de faire droit à la substitution de motif opposée en défense par la préfète du Val-de-Marne ;

— l’illégalité fautive de l’arrêté du 24 novembre 2020 engage la responsabilité de l’Etat ;

— elle a droit à l’indemnisation de son préjudice financier à hauteur totale de 340 959,52 euros qui se répartit en :

* 116 354,97 euros au titre du coût des travaux illégalement interrompus ;

* 13 000 euros au titre de la dépréciation de son bien ;

* 62 826 euros au titre des frais exposés pour l’achat de la maison d’assiette du projet ;

* 101 384 euros au titre du manque à gagner ;

* 21 690,55 euros au titre des frais de l’emprunt ;

* 25 704 euros au titre de la pénalité de remboursement anticipé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2023, la préfète du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

— la requête est irrecevable ;

— l’autorité de la chose jugée exclut que la société requérante puisse se prévaloir de l’illégalité de l’arrêté du 24 novembre 2022 ;

— les préjudices ne sont pas réparables en l’absence d’un lien de causalité direct et certain avec l’illégalité alléguée ;

— les factures produites pour établir le montant des travaux déjà réalisés ne sont pas signées ;

— il n’est pas établi que la requérante ait exposé des frais de remise en état ;

La commune de Cachan représentée par la SCP ENJEA Avocats a présenté des observations enregistrées le 18 janvier 2023, et le 14 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Combier,

— les conclusions de M. Grand, rapporteur public,

— et les observations de M^e Guitton, représentant la société ALS.

Le préfet du Val­de­Marne n’étant ni présent ni représenté.

Considérant ce qui suit :

1. Le 20 avril 2020 la société ALS a acquis un pavillon sis 71, rue du Fief des Arcs à Cachan. Elle a déposé une déclaration préalable de travaux le 24 janvier 2020 portant sur la pose d’une clôture, d’un portail, de velux et baies vitrées. Cette déclaration a fait l’objet d’une décision de non-opposition le 14 mai 2020. Le 15 juin 2020 un procès-verbal a été dressé, relevant que le ravalement du pavillon avait été réalisé sans déclaration préalable, que les combles étaient en cours d’aménagement sans déclaration préalable et que les espaces des deux premiers niveaux étaient en cours de cloisonnement pour la réalisation de dix chambres comprenant une salle d’eau chacune. Par un courrier du 18 juin 2020 la maire de Cachan a invité la société ALS à suspendre ses travaux et à déposer une nouvelle déclaration préalable. Le 15 juillet 2020 la société ALS a déposé une nouvelle déclaration préalable pour la pose d’une clôture, d’un portail et d’un portillon. Ce projet a fait l’objet d’une décision de non-opposition le 21 septembre 2020. Un second procès-verbal d’infraction a été dressé le 6 novembre 2020 constatant la « division du pavillon en huit logements », le non-respect des dispositions du code de la construction et de l’habitation relatives aux minima de surface et de volume et que " les modifications [étaient] réalisées dans le périmètre de consultation des Architectes de Bâtiments de France et dans la zone prescrite d’anciennes carrières « . Par un arrêté du 24 novembre 2020 la maire de Cachan a mis en demeure la société ALS d’interrompre immédiatement ses travaux au visa notamment des articles L. 480-2 et suivants du code de l’urbanisme, aux motifs qu’ils ne s’agissait pas » de la construction d’une clôture avec portillon et portail ayant fait l’objet de la déclaration préalable susvisée, mais de l’aménagement de huit logements de type studio à l’intérieur d’un pavillon familial de 194 m² de surface de plancher « , que » les logements ne respectent pas les règles relatives aux minima de surface et de volume « , et que » pour favoriser la mixité sociale la charte promoteur impose des typologies variées de logements et que seulement 30 % maximum de studio peut être accepté ". Par une requête enregistrée le 17 mai 2021 la société ALS a demandé au tribunal d’annuler cet arrêté. Par un mémoire enregistré le 17 novembre 2021 la société ALS s’est désistée de son action. Le président de la 7ème chambre a donné acte de ce désistement par une ordonnance du 15 décembre 2021. C’est dans ces conditions que la société ALS a formé une demande indemnitaire préalable reçue en préfecture le 4 juillet 2022 restée sans réponse, de sorte qu’une décision implicite de rejet est née le 4 septembre 2022. Dans le dernier état de ses écritures, la société ALS demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 340 959,52 euros en réparation des différents préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 24 novembre 2020 par lequel la maire de Cachan l’a mise en demeure d’interrompre ses travaux.

Sur les conclusions indemnitaires

En ce qui concerne le principe de responsabilité

2. En principe, toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain. La responsabilité de l’administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s’est elle-même placée, indépendamment des faits commis par la puissance publique, et à laquelle l’administration aurait pu légalement mettre fin à tout moment.

En ce qui concerne l’illégalité fautive :

3. Aux termes du troisième alinéa de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme : « Dès qu’un procès-verbal relevant l’une des infractions prévues à l’article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l’autorité judiciaire ne s’est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l’interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. ». Aux termes du dixième alinéa du même article : " Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d’aménagement sans permis d’aménager, ou de constructions ou d’aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d’aménager, le maire prescrira par arrêté l’interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l’exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l’arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public. Dans tous les cas où il n’y serait pas pourvu par le maire et après une mise en demeure adressée à celui-ci et restée sans résultat à l’expiration d’un délai de vingt-quatre heures, le représentant de l’Etat dans le département prescrira ces mesures et l’interruption des travaux par un arrêté dont copie sera transmise sans délai au ministère public. "

4. Si le maire, agissant au nom de l’État en sa qualité d’auxiliaire de l’autorité judiciaire, peut, en vertu des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, interrompre les travaux pour lesquels a été relevée, par procès-verbal dressé en application de l’article L. 480-1 du même code, une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 de ce code, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code de l’urbanisme, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées, il ne peut légalement prendre un arrêté interruptif pour des travaux exécutés conformément aux autorisations d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision et ce même s’il estime que les travaux en cause méconnaissent les règles d’urbanisme et notamment le document local d’urbanisme.

5. En premier lieu, si, par une ordonnance du 15 décembre 2021 devenue définitive, le président de la 7ème chambre a donné acte du désistement de l’action en excès de pouvoir engagée par la société requérante à l’encontre de l’arrêté interruptif de travaux du 24 novembre 2020, cette ordonnance a mis fin au litige d’excès de pouvoir sans examen au fond de la demande de la société ALS. Par suite le préfet n’est pas fondé à opposer l’autorité de la chose jugée aux conclusions de pleine juridiction de la société requérante tendant à la réparation des préjudices causés par l’illégalité de cet arrêté interruptif de travaux.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme : « Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. () ». Aux termes de l’article L. 421-4 du code de l’urbanisme : « Un décret en Conseil d’Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux () qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l’exigence d’un permis et font l’objet d’une déclaration préalable. () ». L’article R. 421-17 du même code dispose que " doivent être précédés d’une déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à R*. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : () / b) Les changements de destination d’un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l’article R. 151-27; () / f) Les travaux qui ont pour effet la création soit d’une emprise au sol, soit d’une surface de plancher supérieure à cinq mètres carrés et qui répondent aux critères cumulatifs suivants : / – une emprise au sol créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / – une surface de plancher créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés. () « . Enfin, aux termes de l’article R. 421-17-1 du code de l’urbanisme : » Lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16, les travaux de ravalement doivent être précédés d’une déclaration préalable dès lors qu’ils sont effectués sur tout ou partie d’une construction existante située : / a) Dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable classé en application de l’article L. 631-1 du code du patrimoine ou dans les abords des monuments historiques définis à l’article L. 621-30 du code du patrimoine ; () "

7. Pour motiver l’arrêté du 24 novembre 2020 la maire de Cachan s’est tout d’abord fondée sur l’existence de travaux non déclarés emportant création de 8 logements de type studio à l’intérieur d’un pavillon familial de 194 m² de surface de plancher.

8. D’une part, il ne résulte pas des dispositions des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l’urbanisme précités, que les travaux entrepris, qui consistaient en des aménagements intérieurs sans changement de destination ni création de surface plancher, devaient être préalablement autorisés.

9. D’autre part, contrairement à ce que fait valoir la commune dans ses observations, et à supposer même que les travaux entrepris devraient être regardés comme une division en logements, aucune disposition légale ou réglementaire n’impose par principe qu’une telle division soit précédée d’une autorisation d’urbanisme. Si les autorités compétentes en matière d’urbanisme peuvent dans certaines conditions, ressortant par exemple de l’article L. 111-6-1-1 du code de la construction et de l’habitation en vigueur à date de l’arrêté litigieux, adopter des dispositions réglementaires imposant la délivrance d’une autorisation d’urbanisme préalablement à une division en logement, il ne résulte pas de l’instruction que le territoire de la commune de Cachan et en particulier le terrain d’assiette du projet soit soumis à une telle obligation. Il s’en suit qu’il ne résulte pas de l’instruction que la maire pouvait régulièrement motiver l’arrêté litigieux en relevant que les travaux consistaient en une division en logements.

10. Pour motiver l’arrêté du 24 novembre 2020 la maire de Cachan a ensuite considéré que « pour favoriser la mixité sociale la charte promoteur impose des typologies variées de logements et que seulement 30 % maximum de studio peut être accepté ».

11. Toutefois, la charte promoteur « construire durablement à Cachan » visée par la décision attaquée ne revêt pas de valeur réglementaire et un tel motif ne pouvait fonder légalement l’arrêté interruptif de travaux.

12. Pour motiver l’arrêté du 24 novembre 2020 la maire de Cachan a enfin considéré que « les logements ne respectent pas les règles relatives aux minima de surface et de volume », la commune précisant dans ses observations qu’elle entendait viser les dispositions de l’article L. 111-6-1 du code de la construction et de l’habitation, précitées.

13. Aux termes de l’article L. 152-2 du code de la construction et de l’habitation dans sa version applicable à la date de l’arrêté contesté : « Dès qu’un procès-verbal relevant une des infractions prévues à l’article L. 152-4 a été dressé, le maire peut également, si l’autorité judiciaire ne s’est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l’interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. » Aux termes de l’article L. 152-4 du même code : « Est puni d’une amende de 45 000 euros le fait, pour les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou toute autre personne responsable de l’exécution de travaux, de méconnaître les obligations imposées par les articles L. 111-3-4, L. 111-4, L. 111-7-1, L. 111-7-2, L. 111-7-3, L. 111-8, L. 111-9, L. 111-10, L. 111-10-1, L. 111-10-4, L. 112-17, L. 112-18, L. 112-19, L. 125-3, L. 131-4 et L. 135-1, par les règlements pris pour leur application ou par les autorisations délivrées en conformité avec leurs dispositions. En cas de récidive, une peine d’emprisonnement de six mois peut en outre être prononcée. »

14. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 111-6-1 du code de la construction et de l’habitation : « Sont interdites : () / toute division d’immeuble en vue de mettre à disposition des locaux à usage d’habitation d’une superficie et d’un volume habitables inférieurs respectivement à 14 m2 et à 33 m3, les installations ou pièces communes mises à disposition des locaux à usage d’habitation nés de la division n’étant pas comprises dans le calcul de la superficie et du volume desdits locaux, () »

15. Il résulte des dispositions de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme citées au point 3 qu’un arrêté interruptif de travaux pris sur ce fondement constitue une mesure de police visant à faire cesser les infractions à la législation de l’urbanisme et non celles qui pourraient résulter de la méconnaissance du code de la construction et de l’habitation. À supposer même que les travaux entrepris doivent être regardés comme impliquant une division en logements, la société requérante est en tout état de cause fondée à soutenir que l’arrêté attaqué ne pouvait légalement se fonder sur la circonstance que son projet méconnaitrait les minima de surface prévus à l’article L. 111-6-1 du code de la construction et de l’habitation.

16. Si la commune fait valoir dans ses observations que l’arrêté litigieux pouvait être régulièrement pris par la maire pour le même motif et en vertu des pouvoirs qu’elle tient de l’article L. 152-2 du code de la construction et de l’habitation précité, il ne résulte pas de ces dispositions, qui ne mentionnent pas l’article L. 111-6-1 du code de la construction et de l’habitation au titre des infractions susceptibles de fonder un arrêté interruptif de travaux, qu’un tel arrêté pourrait être régulièrement motivé par le constat, allégué, de l’infraction aux dispositions de ce dernier article.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que l’arrêté de la maire de Cachan du 24 novembre 2020 est illégal et que cette illégalité engage la responsabilité de l’État. La société requérante est, par suite, fondée à demander la réparation des préjudices de toute nature, directs et certains, qui résultent de cette illégalité fautive.

En ce qui concerne l’indemnisation

18. En premier lieu, la société requérante demande la réparation du préjudice résultant des frais engagés pour la part des travaux entrepris en pure perte du fait de l’interruption des travaux. Toutefois, alors qu’elle supporte la charge de la preuve, elle ne démontre pas et il ne résulte pas de l’instruction que ces travaux, quand bien même ils seraient inachevés, auraient été réalisés en pure perte et n’auraient pas contribué à l’amélioration de son bien. Elle ne démontre donc pas dans ces conditions la réalité d’un tel préjudice.

19. En deuxième lieu, si dans sa requête la société demandait l’indemnisation des frais de remise en état du pavillon, après que ses travaux ont été irrégulièrement interrompus en application de l’arrêté du 24 novembre 2020, dans son mémoire complémentaire du 22 décembre 2023 elle précise que ces travaux n’ont pas été réalisés avant la revente ultérieure du pavillon. En revanche par ce même mémoire elle demande l’indemnisation du préjudice tiré de la moins-value à la revente de son bien.

20. Il résulte de l’instruction qu’elle avait acquis le pavillon sur lequel les travaux litigieux ont été réalisés le 20 avril 2020 au prix de 893 000 euros et qu’elle l’a revendu 28 octobre 2022 au prix de 880 000 euros. Toutefois, en se bornant à soutenir que la valeur de son bien n’a pu subir une dépréciation que du fait de l’intervention de l’arrêté illégal du 24 novembre 2024, et à se prévaloir de l’évolution des prix des pavillons en Ile-de-France entre les dates d’achat et de revente de son bien, elle n’établit pas que la moins-value qu’elle allègue avoir subie serait en lien direct et certain avec l’arrêté interruptif de travaux du 24 novembre 2020, édicté presque deux ans avant la vente du 28 octobre 2022, cette vente ayant au demeurant été réalisée après qu’elle ait formé sa demande préalable indemnitaire, le 4 juillet 2022. Par suite la société requérante n’est pas fondée à demander l’indemnisation de ce préjudice.

21. En troisième lieu, la société demande l’indemnisation des frais exposés et des intérêts de l’emprunt exposés pour l’achat de son pavillon. La société soutient que ce préjudice serait la conséquence directe et certaine de l’illégalité de l’arrêté du 24 novembre 2020 dès lors qu’elle n’avait acheté ce pavillon qu’en vue de l’exploiter par sa mise à disposition en colocation sous le régime de la location meublée et du « bail mobilité » institué par l’article 25-12 de la loi du 6 juillet 1989 « tendant à améliorer les rapports locatifs », et que ce projet d’exploitation aurait été rendu impossible du fait de l’intervention de cet arrêté. Toutefois, alors notamment que ces frais auraient dû être exposés même si elle avait pu mener à bien son projet, elle ne démontre pas que l’arrêté litigieux serait la cause directe et certaine du préjudice allégué.

22. En quatrième lieu, la société demande l’indemnisation des pénalités exposées pour le remboursement anticipé de son prêt. Toutefois, comme il vient d’être dit, les frais exposés au titre de son emprunt ne sauraient être regardés comme un préjudice résultant de manière directe et certaine de l’illégalité de l’arrêté du 24 novembre 2020. En tout état de cause, elle n’établit pas avoir effectivement exposé ces frais.

23. En cinquième lieu, la société demande l’indemnisation du manque à gagner consistant dans les revenus qu’elle espérait tirer de la location de son bien dans les conditions évoquées ci-dessus. Toutefois, un tel manque à gagner revêt un caractère éventuel alors que la société ALS ne justifie d’aucune circonstance particulière telle que des engagements souscrits par de futurs locataires ou l’état avancé de démarches en vue de la location de son bien permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant en l’espèce un caractère suffisamment direct et certain.

24. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité, les conclusions à fin d’indemnisation présentées par la société ALS doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société ALS est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société ALS, au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune de Cachan.

Copie en sera adressée au préfet du Val­de­Marne.

Délibéré après l’audience du 17 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Gougot, présidente,

M. Duhamel, premier conseiller,

M. Combier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 janvier 2025.

Le rapporteur,

D. COMBIER

La présidente,

I. GOUGOT

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au ministre de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

la greffière,