Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 16 octobre 2020, 21 octobre 2020 et 18 juin 2021, la société civile de construction vente Senaville, prise en la personne de son représentant légal en exercice, et M. A E, représentés par M^e Jorion, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 1er octobre 2020 par laquelle la directrice générale de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur a décidé d’exercer le droit de préemption urbain sur un bien cadastré section AP 200, 201 et 202, sis au 11, rue Baron de Bres et 30-32, rue Volti, à Villefranche-sur-Mer ;

2°) d’enjoindre à la directrice générale de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur de proposer au vendeur, la société Senaville, puis à l’acquéreur évincé, M. A E ou à toute structure s’y substituant, d’acquérir ce bien au prix auquel il l’a acquis, conformément aux dispositions de l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme, dans un délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur une somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les requérants soutiennent que :

— la décision attaquée est entachée d’incompétence de son signataire, dès lors que :

— il appartient à l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur (ci-après, « EPF PACA ») d’établir qu’il a consenti une délégation à sa directrice générale ; d’établir que la délégation consentie du conseil d’administration est régulière et exécutoire et de produire à cet effet, la délibération de délégation de compétence du 5 mars 2020 évoquée dans la décision attaquée, la liste des membres du conseil d’administration de l’EPF PACA à la date de l’adoption de la décision de préemption litigieuse ; il doit également produire la copie de l’ensemble des convocations adressées aux membres du conseil d’administration ainsi que l’ordre du jour effectivement porté à leur connaissance, au moins dix jours à l’avance ; le procès-verbal des débats permettant d’établir que la « moitié au moins des membres » participait à la séance ou était représenté, que la décision a été prise à la majorité des suffrages exprimés conformément au décret modifié n°2001-1204 du 20 décembre 2001 portant création de l’EPF PACA ; en outre, l’EPF PACA devra également produire la preuve de son approbation par le préfet ainsi que la preuve de sa publication ou de son affichage ;

— il appartient à l’EPF PACA d’établir que l’arrêté préfectoral du 27 décembre 2017 prononçant la carence est entré en vigueur en produisant cet arrêté et la preuve de sa publication ; la régularité de l’arrêté du 27 décembre 2017 doit être établie ; l’EPF PACA doit produire l’avis du comité régional de l’habitat ainsi que l’avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ; par ailleurs, l’arrêté préfectoral n°2017-1122 du 27 décembre 2017 prononçant la carence définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2014-2016 pour la commune de Villefranche-sur-Mer ne pouvait permettre le transfert du droit de préemption par l’arrêté du 30 septembre 2020 puisqu’il résulte du titre même de l’arrêté du 27 décembre 2017 que la période visée est celle de 2014-2016 ;

— l’arrêté préfectoral du 27 décembre 2017 posant un objectif triennal 2017-2019 de réaliser 173 logements locatifs sur trois ans doit être produit et il doit être justifié de son caractère exécutoire ; le préfet des Alpes-Maritimes n’étant plus compétent pour préempter il ne pouvait pas déléguer ce droit ;

— à supposer même que le préfet des Alpes-Maritimes était compétent pour préempter, il appartient à l’EPF PACA d’établir que le directeur départemental adjoint des territoires de la mer des Alpes-Maritimes avait reçu une délégation de signature pour prendre la délégation de l’exercice du droit de préemption en date du 30 septembre 2020, au nom du préfet des Alpes-Maritimes, à l’EPF PACA pour l’acquisition du bien litigieux ; que cette délégation était exécutoire ;

— la décision litigieuse méconnaît les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration dès lors que le nom de sa signataire n’est pas lisible sur l’acte contesté ;

— la décision litigieuse est insuffisamment motivée ;

— la décision litigieuse est entachée d’un vice de procédure dans la mesure où à la date de l’avis du service des domaines du 21 septembre 2020, seul le préfet était titulaire du droit de préemption ; il appartient dès lors à l’EPF PACA d’établir que c’est l’autorité préfectorale qui a demandé et recueilli cet avis et que lui-même a réceptionné l’avis et a pu en prendre connaissance avant l’édiction de la décision litigieuse ;

— à défaut de justification du caractère exécutoire d’une délibération instituant le droit de préemption, la décision litigieuse est entachée d’un défaut de base légale : la délibération du conseil métropolitain de la Métropole de Nice Côte d’Azur du 29 mars 2013, instituant le droit de préemption urbain sur une partie des zones urbaines U du plan local d’urbanisme (ci-après, « PLU ») de la commune de Villefranche-sur-Mer, ainsi que le zonage devront être produits ; il doit être justifié de l’accomplissement des formalités de publicité et de transmission de cette délibération conformément aux dispositions des articles R. 211-2 et R. 211-3 du code de l’urbanisme ; le caractère régulier de la délibération eu égard aux exigences posées dans l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales devra être établi ;

— l’EPF PACA doit établir que la décision de préemption litigieuse a été prise dans les délais conformément à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme ; l’EPF PACA doit établir que la visite du bien a été effectuée conformément aux dispositions de l’article D. 213-13-1 du code de l’urbanisme ; que le préfet des Alpes-Maritimes, alors titulaire du droit de préemption, était présent à cette visite ; qu’un constat contradictoire a été établi à l’issue de cette visite, permettant l’interruption du délai ; que toutes les formalités de notification et de publication ont été respectées ;

— l’EPF PACA ne justifie pas, à la date de la décision litigieuse, de la réalité et de l’antériorité du projet ayant conduit à la décision de préemption ;

— la décision litigieuse est entachée d’erreur de droit : par application des dispositions de l’article L. 211-4 et L.213- 1 du code de l’urbanisme, le bien préempté, ayant été achevé il y a moins de 10 ans et faisant l’objet d’un contrat de vente d’immeuble à construire, ne pouvait faire l’objet d’une préemption.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2021, l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, pris en la personne de sa directrice en exercice, représenté par M^e Ceccarelli-Le Guen de la SELAS DS Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme globale de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Par une ordonnance n° 2004217 du 2 novembre 2020, la juge des référés du tribunal administratif de Nice a rejeté, pour défaut de doute sérieux sur sa légalité, la demande de suspension de l’exécution de la décision litigieuse.

Par un mémoire, enregistré le 10 novembre 2020, la SCCV Senaville et M. A E ont confirmé maintenir leur requête, en application de l’article R. 612-5-2 du code de justice administrative.

Vu :

— l’ordonnance n° 2004217 du 2 novembre 2020 de la juge des référés du tribunal administratif de Nice ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le décret n°2001-1234 du 20 décembre 2001 ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 17 novembre 2022 :

— le rapport de M^me Le Guennec, conseillère,

— les conclusions de M^me Sorin, rapporteure publique ;

— les observations de M^e Jorion, représentant les requérants ;

— et les observations de M^e Pupponi, substituant M^e Ceccarelli-Le Guen, représentant l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Considérant ce qui suit :

1. Par une déclaration d’intention d’aliéner, reçue le 29 juin 2020 par la commune de Villefranche-sur-Mer, M^e Cauro a fait part de l’intention de la société civile de construction vente (ci-après, « SCCV ») Senaville de céder à son représentant, M. A E, un bien, cadastré section AP 200, 201 et 202, sis au 11, rue Baron de Bres et 30-32, rue Volti à Villefranche-sur-Mer. Par une décision en date du 1er octobre 2020, la directrice générale de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur (ci-après, « EPF PACA ») a décidé d’exercer le droit de préemption, qui lui a été délégué par le préfet des Alpes-Maritimes, sur cette cession, au prix de 2 400 000 euros mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner, en vue de la réalisation d’une « opération en acquisition-amélioration permettant la réalisation d’environ 10 logements mixtes dont au moins 30% de logements sociaux locatifs () ». La SCCV Senaville, propriétaire du bien objet de la décision de préemption et M. E, acquéreur évincé, demandent au tribunal l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code l’urbanisme : « () Pendant la durée d’application d’un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l’Etat dans le département lorsque l’aliénation porte sur un des biens ou droits énumérés aux 1° à 4° de l’article L. 213-1 du présent code, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l’objet de la convention prévue à l’article L. 302-9-1 précité. Le représentant de l’Etat peut déléguer ce droit () à un établissement public foncier créé en application des articles L. 321-1 ou L. 324-1 du présent code () ». Aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version applicable au litige : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d’application, le transfert à l’Etat des droits de réservation mentionnés à l’article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l’obligation pour la commune de communiquer au représentant de l’Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. () » Aux termes de l’article L. 302-8 du même code, dans sa version applicable au litige : « I.- Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l’article L. 302-5, le représentant de l’Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. Cet objectif ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l’année 2025, le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l’article L. 302-5. (.) ».

3. Premièrement, par arrêté en date du 27 décembre 2017, le préfet des Alpes-Maritimes a constaté la carence de la commune de Villefranche-sur-Mer, en application des dispositions précitées de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, pour la période triennale 2014-2016, et a appliqué une majoration de 25 % sur le prélèvement par logement manquant visé audit article, pour une période de trois ans à compter du 1er janvier 2018. En application des dispositions précitées de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, cet arrêté de carence conférait l’exercice du droit de préemption au préfet des Alpes-Maritimes, pour les biens affectés ou destinés à être affectés au logement. La circonstance que, par un second arrêté en date du 27 décembre 2017, le préfet des Alpes-Maritimes a fixé à la commune de Villefranche-sur-Mer, sur le fondement de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation, un objectif de réalisation de logement locatifs sociaux pour la période triennale 2017-2019, est sans incidence sur la compétence du préfet des Alpes-Maritimes pour exercer le droit de préemption, fondée sur les dispositions des articles L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation et L. 210-1 du code l’urbanisme. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l’avis de la commission nationale du 18 octobre 2017 et l’avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement du 22 décembre 2017, visés dans l’arrêté en date du 27 décembre 2017 et produits à l’instance par l’EPF PACA, ont été rendus, conformément aux dispositions de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation. Par ailleurs, cet arrêté du 27 décembre 2017 a été publié au recueil spécial des actes administratifs 222. 2017 du 27 décembre 2017. Enfin, le défaut de production par l’EPF PACA de l’arrêté du 27 décembre 2017 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a, en application de l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation, fixé un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2017-2019 et de justification de son caractère exécutoire sont sans incidence dès lors qu’il résulte de ce qui vient d’être dit que la compétence du préfet des Alpes-Maritimes pour préempter le bien en cause se fonde exclusivement sur l’arrêté du 27 décembre 2017 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé à l’encontre de la commune de Villefranche-sur-Mer la carence définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

4. Deuxièmement, par arrêté n°2020-520 du 19 août 2020, le préfet des Alpes-Maritimes a donné délégation à M. B D, directeur départemental des territoires et de la mer, à l’effet de signer notamment des décisions relatives à l’exercice du droit de préemption urbain des communes carencées et plus particulièrement les « arrêtés de délégation du droit de préemption urbain au profit des opérateurs mentionnés à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme pour les communes faisant l’objet d’un arrêté de carence pris sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ». Cet arrêté a été publié au recueil spécial des actes administratifs 169.2020 le 20 août 2020. Il ressort également des pièces produites par l’EPF PACA que M. B D a été nommé directeur départemental par intérim de la direction départementale des territoires et de la mer des Alpes-Maritimes par un arrêté n°2020-518 en date du 18 août 2020, à compter du 24 août 2020 et que cet arrêté a été publié au recueil spécial des actes administratifs 167. 2020 le 18 août 2020. Par ailleurs, l’arrêté du 30 septembre 2020 par lequel le directeur départemental par intérim de la direction départementale des territoires et de la mer des Alpes-Maritimes, M. D, agissant sur délégation du préfet des Alpes-Maritimes, a délégué l’exercice du droit de préemption à l’EPF PACA pour l’acquisition d’un bien bâti d’une superficie totale au sol de 539 m2, section AP 200, 201 et 202, sis au 11, rue Baron de Bres et 30-32, rue Volti, à Villefranche-sur-Mer a été publié au recueil spécial des actes administratifs 214. 2020 le jour même, soit le 30 septembre 2020. Par suite, cette délégation était exécutoire au 1er octobre 2020, date à laquelle la directrice générale de l’EPF PACA a exercé le droit de préemption urbain litigieux.

5. Troisièmement, aux termes de l’article L. 321-4 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur, « Le décret qui crée l’établissement détermine son objet, sa zone d’activité territoriale et, éventuellement, sa durée. Il fixe son statut, notamment en ce qui concerne la composition du conseil d’administration, la désignation du président, celle du directeur, les pouvoirs du conseil d’administration, du président et du directeur et, le cas échéant, les conditions de représentation à l’assemblée spéciale prévue à l’article L. 321-5 des collectivités et établissements publics intéressés ». Aux termes de l’article 8 du décret n°2001-1234 du 20 décembre 2001 portant création de l’Etablissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur : " Le conseil d’administration est réuni et délibère conformément aux dispositions de l’article R.* 321-3 du code de l’urbanisme. Ses procès-verbaux et délibérations sont adressés au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Ils le sont également au contrôleur budgétaire et à l’agent comptable de l’établissement. Le président du conseil d’administration peut inviter toute personne dont l’audition lui paraît utile. L’ordre du jour des séances doit être porté à la connaissance des membres du conseil, au moins dix jours francs à l’avance. Le conseil d’administration délibère valablement lorsque la moitié au moins de ses membres participe à la séance ou est représentée. Quand, après une première convocation régulière, le conseil d’administration ne s’est pas réuni en nombre suffisant, la délibération est prise valablement sans condition de quorum après une seconde convocation à cinq jours au moins d’intervalle. () « . Aux termes de l’article 10 du même décret : » Le bureau règle les affaires qui lui sont renvoyées par le conseil d’administration dans la limite des délégations qui lui sont accordées. Les procès-verbaux et délibérations de ses réunions sont adressés au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, au contrôleur budgétaire et à l’agent comptable de l’établissement. Le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur peut soumettre au bureau toute question dont l’examen lui paraît utile Le président est tenu de l’inscrire à l’ordre du jour de la réunion du bureau la plus proche. Le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, le directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, le contrôleur budgétaire et l’agent comptable de l’établissement assistent de droit aux réunions du bureau et y sont entendus chaque fois qu’ils le demandent. () ".

6. Par délibération n° 2020/2 du 5 mars 2020, le conseil d’administration de l’EPF PACA a délégué l’exercice du droit de préemption dont l’établissement est titulaire ou délégataire au directeur général de l’établissement et, en cas d’absence ou d’empêchement, au directeur général adjoint opérationnel. Par les pièces produites, l’EPF PACA justifie de la liste des membres du conseil d’administration de l’établissement, que les convocations et l’ordre du jour pour la réunion du 5 mars 2020 ont été adressés aux membres du conseil d’administration au moins dix jours avant cette réunion, que plus de la moitié des membres y participaient et que le point 4 de l’ordre du jour relatif au renouvellement des délégations du conseil d’administration à la directrice générale pour l’exercice des droits de préemption et de priorité a été adopté à l’unanimité des suffrages exprimés, conformément aux dispositions précitées. Par ailleurs, l’EPF PACA justifie de l’approbation par le préfet de région de cette délibération le 6 mars 2020 et verse aux débats une attestation de sa publication régulière au recueil des actes administratifs de l’établissement le 10 mars 2020 à 12h42.

7. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que M^me C F, directrice générale de l’EPF PACA, n’était pas compétente pour signer la décision attaquée, doit être écarté en toutes ses branches.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / () ».

9. En l’espèce, la décision comporte le nom et le prénom de sa signataire, M^me C F ainsi que sa qualité de directrice générale de l’EPF PACA. A supposer même que le nom de la signataire soit, en partie, occulté par la signature, cette circonstance n’a créé aucune ambigüité quant à l’identité du signataire de l’acte, qui comporte par ailleurs, ainsi qu’il vient d’être dit, sa qualité et sa signature. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration doit être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l’avis du service des domaines sur le prix de l’immeuble dont il envisage de faire l’acquisition dès lors que le prix ou l’estimation figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l’arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l’article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. () L’avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d’un mois à compter de la date de réception de la demande d’avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l’acquisition ». La consultation du service des domaines préalablement à l’exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie tant pour ce dernier que pour l’auteur de la déclaration d’intention d’aliéner.

11. Il n’est pas contesté que le pôle d’évaluation domaniale de la direction départementale des finances publiques des Alpes-Maritimes a été saisi le 30 juillet 2020. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le service des domaines a émis un avis le 21 septembre 2020. Si les requérants soutiennent qu’il n’est pas établi que cet avis a été préalablement porté à la connaissance de l’EPF PACA, cette allégation est contredite par la circonstance que cet avis est expressément visé, y compris sa date, dans la décision en litige et par l’e-mail produit par l’EPF PACA en date du 21 septembre 2020 à 11h45 faisant état de la réception dudit avis sur le site internet « demarches-simplifiees.fr ». En outre, la circonstance que cette demande d’avis ait été formulée par l’intermédiaire de l’EPF PACA, qui n’a bénéficié qu’ultérieurement d’une délégation de signature, mais qui avait conclu une convention cadre d’intervention sur le territoire des communes en constat de carence avec l’Etat le 14 décembre 2015, n’entache pas la régularité de cette consultation. Le moyen tiré de l’absence de consultation du service des domaines doit donc être écarté dans toutes ses branches.

12. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. () Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. (.) Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou, en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération () ». Aux termes de l’article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

13. Il résulte des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. Lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l’habitat, les exigences résultant de l’article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en œuvre de ce programme, et qu’un tel renvoi permet de déterminer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement du programme local de l’habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d’identifier la nature de l’action ou de l’opération d’aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe.

14. D’une part, il ressort de la décision du 1er octobre 2020 qu’elle vise les dispositions pertinentes du code de l’urbanisme, notamment les articles L. 210-1 et suivants, et celles du code de la construction et de l’habitation, notamment les article L. 302-5 et suivants. Elle vise également la convention cadre n°2 d’intervention sur le territoire des communes en constat de carence signée le 14 décembre 2015 entre l’Etat et l’EPF PACA et son avenant n°1, la convention opérationnelle habitat multi-sites conclue les 21 février 2012 et 28 mars 2012 entre la métropole Nice Côte d’Azur et l’EPF PACA et la convention d’adhésion à la convention opérationnelle habitat multi-sites entre l’EPF PACA et la commune de Villefranche-sur-Mer conclue les 17 et 28 novembre 2014. Elle mentionne également le plan local de l’habitat 2017-2022 approuvé par une délibération du conseil métropolitain de la métropole Nice Côte d’Azur en date du 28 juin 2018 et la délibération du conseil métropolitain de la métropole Nice Côte d’Azur en date du 29 mars 2013 instituant un droit de préemption urbain sur une partie des zones urbaines « U » du plan local d’urbanisme de la commune de Villefranche-sur-Mer et un droit de préemption renforcé sur le secteur de la vieille ville tel que défini au plan annexé à la dite délibération. La décision fait état du constat de carence de la commune de Villefranche-sur-Mer au 1er janvier 2017, qui comptabilisait un taux de logements locatifs sociaux de 5, 74 % au lieu des 25% exigés par les dispositions de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Elle fait, par ailleurs, état de l’objectif global de production de logements pour la commune de Villefranche-sur-Mer de 1 677 logements par an dont 46 logements en locatif social fixé par le plan local de l’habitat 2017-2022 et des secteurs d’intervention cibles pour la réalisation de programmes mixtes d’habitat qui sont, notamment, les terrains localisés en centre-ville ou en continuité des tissus urbains existants. Par ailleurs, elle mentionne que le bien visé se situe en zone UAe du plan local d’urbanisme métropolitain (PLUM), dans le centre-ville de la commune de Villefranche-sur-Mer et à proximité des équipements, des services et des commerces et qu’il se situe dans un périmètre de mixité sociale, exigeant dans les programmes de logements d’au moins 500 m2 de surface de plancher et que 30% minimum de la surface de plancher soit affecté à la réalisation de logements locatifs sociaux. Enfin, la décision de préemption litigieuse précise qu’il a été décidé de préempter le bien en cause, dont la localisation et la capacité présentent un caractère manifestement stratégique pour la commune et la métropole, dans le but de réaliser une opération d’acquisition-amélioration permettant la réalisation d’environ 10 logements mixtes dont au moins 30% de logements locatifs sociaux, dont la gestion sera confiée à un bailleur social choisi par la commune, et que ce projet répond, ainsi aux besoins de la commune et de la métropole et contribue au rattrapage du déficit de logements locatifs sociaux. Une telle motivation, qui fait apparaître la nature de ce projet, est suffisante.

15. D’autre part, eu égard aux éléments qui viennent d’être énoncés, l’administration, au nom de laquelle l’EPF PACA préempte les parcelles en litige, justifie de la réalité d’un projet d’aménagement répondant à une politique locale de l’habitat social, qui entre dans les prévisions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier, que par une lettre en date du 18 septembre 2020, un bailleur social dénommé « Logis familial » a proposé la réalisation d’un programme de 40 % de logements locatifs sociaux et de 60% d’accession à la propriété. La circonstance que l’EPF PACA ne sera pas lui-même en charge de la réalisation du projet est sans incidence dès lors qu’il a seulement vocation à procéder à l’acquisition de ce bien dans le cadre d’un projet conduit par une autre personne publique. De plus, la circonstance, à la supposer établie, que le projet ne pourrait être qualifié d’opération d’acquisition-amélioration au motif qu’il porte sur des constructions neuves, est également sans incidence dès lors que l’administration justifie, par ailleurs, de la réalité d’un projet suffisamment précis et d’intérêt général, consistant en la réalisation d’environ 10 logements mixtes dont au moins 30% de logements locatifs sociaux. Enfin, la circonstance que l’acquéreur évincé exercerait une activité conforme à l’objectif poursuivi par la décision de préemption est également sans incidence sur la légalité de celle-ci. Dès lors, les requérants ne peuvent utilement faire valoir que M. E a l’intention de construire des logements sur les parcelles en question, dont au moins 30% de logements locatifs sociaux et d’en confier, potentiellement, la gestion à un bailleur social. Dans ces conditions, l’administration justifie de la réalité d’un projet suffisamment établi, étant précisé que les caractéristiques précises de ce projet n’ont pas à être définies à la date de la décision attaquée, et qui présente, un intérêt général suffisant de nature à justifier légalement l’exercice de ce droit.

16. En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme : « La délibération par laquelle le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l’article L. 211-1, d’instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d’en modifier le champ d’application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l’exécution de l’ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l’application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l’affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ». Aux termes de l’article R. 211-3 du même code : « Le maire ou, le cas échéant, le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent adresse sans délai au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques, à la chambre départementale des notaires, aux barreaux constitués près les tribunaux judiciaires dans le ressort desquels est institué le droit de préemption urbain et au greffe des mêmes tribunaux copie des actes ayant pour effet d’instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d’en modifier le champ d’application. Cette copie est accompagnée, s’il y a lieu, d’un plan précisant le champ d’application du droit de préemption urbain. ».

17. Les obligations d’affichage et de publication par voie de presse de la délibération instaurant le droit de préemption urbain prévues à l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme constituent des formalités nécessaires à l’entrée en vigueur d’une telle délibération. En revanche, les formalités de transmission d’une copie de la délibération aux personnes mentionnées à l’article R. 211-3, qui ont pour seul objet d’informer ces personnes, sont sans incidence sur le caractère exécutoire de cette délibération.

18. En l’espèce, par délibération du 29 mars 2013, le conseil métropolitain de la métropole Nice Côte d’Azur a institué un droit de préemption urbain sur une partie des zones urbaines U, telle qu’elle figure au plan annexé, et un droit de préemption urbain renforcé sur le secteur de la vielle ville, tel que défini au plan annexé, dans lequel se situe la zone UA. Cette délibération été transmise en préfecture le 8 avril 2013. De plus, elle a été affichée en mairie à compter du 12 avril 2013, comme l’atteste le certificat d’affichage du maire en date du 12 avril 2013, et en métropole, à compter du 15 avril 2013, conformément aux dispositions de l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, elle a été mentionnée dans le journal « Les Petites Affiches des Alpes-Maritimes » du 19 au 25 avril 2013 et le journal « Nice-Matin » du 25 avril 2013, diffusés dans le département. Le moyen tiré de ce que, cette délibération n’étant pas exécutoire, la décision de préemption en litige serait entachée d’un défaut de base légale doit, par suite, être écarté.

19. En sixième lieu, l’illégalité de l’acte instituant un droit de préemption peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois, cet acte, qui se borne à rendre applicables dans la zone qu’il délimite les dispositions législatives et réglementaires régissant l’exercice de ce droit, sans comporter lui-même aucune disposition normative nouvelle, ne revêt pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel qu’un requérant serait encore recevable à invoquer par la voie de l’exception les illégalités qui l’affecteraient, alors qu’il aurait acquis un caractère définitif.

20. En l’espèce, il résulte de ce qui vient d’être dit au point 18 que la délibération du 29 mars 2013 du conseil métropolitain de la métropole Nice Côte d’Azur est devenue définitive. Par suite, les requérants ne sont pas recevables à invoquer, par voie d’exception, l’illégalité de cette délibération au regard des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales exigeant un délai de convocation de cinq jours francs des membres du conseil délibérant.

21. En septième lieu, aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l’article L. 514-20 du code de l’environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d’être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d’Etat. () Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d’emphytéose, d’habitation ou d’usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner. Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret () ». Aux termes de l’article D. 213-13-1 du même code : « La demande de la visite du bien prévue à l’article L. 213-2 est faite par écrit. Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu’au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l’article R. 213-25. Le délai mentionné au troisième alinéa de l’article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire ». Aux termes de l’article D. 213-13-2 du même code : « L’acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l’article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. La visite du bien se déroule dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la date de la réception de l’acceptation de la visite, en dehors des samedis, dimanches et jours fériés. Le propriétaire, son mandataire ou le notaire est tenu d’informer de l’acceptation de la visite les occupants de l’immeuble mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner. Un constat contradictoire précisant la date de visite et les noms et qualité des personnes présentes est établi le jour de la visite et signé par le propriétaire ou son représentant et par le titulaire du droit de préemption ou une personne mandatée par ce dernier. L’absence de visite dans le délai prévu au troisième alinéa vaut soit refus de visite, soit renonciation à la demande de visite. Dans ce cas, le délai suspendu en application du quatrième alinéa de l’article L. 213-2 reprend son cours ». Aux termes de l’article R. 213-25 du code de l’urbanisme : « Les demandes, offres et décisions du titulaire du droit de préemption et des propriétaires prévues par le présent titre sont notifiées par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, par acte d’huissier, par dépôt contre décharge ou par voie électronique dans les conditions prévues aux articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l’administration ».

22. Il résulte des dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, le cas échéant prorogé par une demande unique de communication de documents ou une demande de visite du bien, s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l’exercer, les mêmes dispositions imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, le cas échéant prorogé, c’est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé, ou à son mandataire, et transmise au représentant de l’Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé, ou son mandataire, et par le représentant de l’Etat dans le délai de deux mois, éventuellement prorogé, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

23. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d’intention d’aliéner a été reçue en mairie le 29 juin 2020, faisant alors courir le délai de deux mois prévu par les dispositions précitées de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme. Une demande de visite et de pièces complémentaires en date du 20 août 2020 a été reçue le 27 août 2020 par le notaire mandataire, M^e Cauro et notifiée par acte d’huissier le 28 août 2020 à la SCCV Senaville, interrompant ainsi le délai de deux mois. A supposer même que le requérant doive dès lors être regardé comme ayant refusé tacitement la visite, ce qui aurait pour conséquence que le délai d’instruction aurait d’une part repris non à l’issue de la visite, le 15 septembre 2020, mais à la date de son refus tacite, le 4 septembre 2020, il a recommencé à courir pour une durée d’un mois et expirait le 4 octobre 2020. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption a été adoptée le 1er octobre 2020 et transmise au préfet de région le même jour. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que cette décision a été notifiée par acte d’huissier le 2 octobre 2020 à la SCVV Senaville. Si la société requérante soutient qu’il appartient à l’EPF PACA de justifier de l’accomplissement des formalités de publicité, ces dernières sont sans incidence sur le caractère exécutoire de la décision contestée, lequel est déterminé, ainsi qu’il l’a été dit, par sa notification au propriétaire intéressé et sa transmission au contrôle de légalité. Par ailleurs, la notification de la décision de préemption à l’acquéreur évincé a pour objet et pour effet de faire courir le délai de recours à l’encontre de la décision de préemption mais n’est pas une condition de sa légalité. Ainsi, la circonstance alléguée que la décision de préemption en litige n’aurait pas été notifiée à l’acquéreur évincé, M. E, est contrairement à ce que soutiennent les requérants, sans incidence sur sa légalité. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier, notamment de constats d’huissier, que cette décision a été signifiée à l’acquéreur évincé le 2 octobre 2020. Par suite, la décision litigieuse en date du 1er octobre 2020 ne peut être considérée comme tardive au regard des dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme.

24. En huitième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 211-4 du code de l’urbanisme : « Ce droit de préemption n’est pas applicable : (.) c) A l’aliénation d’un immeuble bâti, pendant une période de quatre ans à compter de son achèvement. Toutefois, par délibération motivée, la commune peut décider d’appliquer ce droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis à ce droit. Pour la mise en œuvre du deuxième alinéa de l’article L. 210-1, le représentant de l’Etat dans le département peut également décider, par arrêté motivé, d’appliquer le droit de préemption aux aliénations et cessions mentionnées au présent article sur la totalité ou sur certaines parties du territoire soumis à ce droit ». Aux termes de l’article L. 213-1 du même code, dans sa version applicable à la date de la décision attaquée : " Ne sont pas soumis au droit de préemption : ( ) b) Les immeubles qui font l’objet d’un contrat de vente d’immeuble à construire dans les conditions prévues par les articles 1601-1 et suivants du code civil, sauf lorsque ces dispositions sont appliquées à des bâtiments existants ; () ".

25. D’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le bien acquis par la voie de la préemption relève de l’une des catégories d’immeubles qui ne sont pas soumises au droit de préemption urbain en vertu des dispositions précitées de l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 29 mars 2013, le conseil métropolitain de la métropole Nice Côte d’Azur a institué un droit de préemption urbain sur une partie des zones urbaines U, telle qu’elle figure au plan annexé, et un droit de préemption urbain renforcé sur le secteur de la vielle ville, tel que défini au plan annexé, dans lequel se situe la zone UA, permettant d’appliquer ce droit aux aliénations et cessions visées à l’article L. 211-4 du code de l’urbanisme. Si les requérants soutiennent que le bien litigieux ne se situe pas dans la zone concernée par le droit de préemption renforcé, ils ne l’établissent pas. Il ressort au contraire des pièces du dossier que le bien se situe en zone UA, entièrement couverte par l’institution d’un droit de préemption dit « renforcé ». Par suite, l’EPF PACA n’a entaché sa décision d’aucune erreur de droit en faisant usage du droit de préemption urbain renforcé à l’égard des immeubles litigieux, bâtis depuis moins de quatre ans à la date de la décision attaquée.

26. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision en date du 1er octobre 2020.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

27. La présente décision, qui rejette les conclusions à fin d’annulation, n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction présentées par les requérants ne peuvent dès lors qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

28. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’EPF PACA qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

29. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants la somme de 2 000 euros à verser à l’EPF PACA au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCCV Senaville et M. A E est rejetée.

Article 2 : La SCCV Senaville et M. A E verseront la somme de 2 000 euros à l’EPF PACA sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société civile de construction vente Senaville, à M. A E et à l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Délibéré après l’audience du 17 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M^me Gazeau, première conseillère,

M^me Le Guennec, conseillère,

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe, le 8 décembre 2022.

La rapporteure,

signé

B. Le Guennec

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

C. Martin

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne

ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun,

contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière,