Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 juin 2020 et le 14 décembre 2021, l’association Les Plumés du Morbihan, M. C A, M. D E et M. G F, représentés par M^e Jean-Meire, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 13 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération a approuvé le schéma de cohérence territoriale ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la délibération méconnaît les dispositions de l’article L. 121-21 du code de l’urbanisme en ce qu’elle ne détermine pas de manière suffisamment précise et exhaustive les capacités d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser ;

— la délibération méconnaît les dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme ;

— la délibération méconnaît les dispositions des articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l’urbanisme ;

— le schéma de cohérence territoriale approuvé n’est pas compatible avec la charte du parc naturel régional du Golfe du Morbihan en ce qui concerne l’objectif de limitation de la consommation de l’espace et les modalités d’association du parc naturel régional en méconnaissance de l’article L. 131-1 du code de l’urbanisme ;

— la délibération méconnaît les dispositions de l’article L. 141-3 du code de l’urbanisme en raison, d’une part, de l’absence d’identification des espaces d’analyse des capacités de densification et de mutation et, d’autre part, de l’insuffisance d’explication du choix retenu pour le nombre de logements prévu par le schéma de cohérence territoriale et, enfin, de l’obsolescence de l’analyse de la consommation d’espaces ;

— elle méconnaît les dispositions de l’article L. 142-12 1° du code de l’urbanisme en ce qu’elle ne fixe aucun objectif d’offre de nouveaux logements à l’échelle communale.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 22 octobre 2021 et le 25 janvier 2022, la communauté d’agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 pour l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) ;

— le code de l’environnement ;

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. B,

— les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

— et les observations de M^e Jean-Meire, représentant l’association Les Plumés du Morbihan et autres, et de M^e Rouhaud, de la SELARL Lexcap, représentant la communauté d’Agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 28 août 2016, le préfet du Morbihan a créé la communauté d’Agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération, par fusion des établissements publics de coopération intercommunale Vannes Agglomération, Communauté de communes de la Presqu’île de Rhuys et Communauté de communes du Loc’h. Par une délibération du 28 septembre 2017 le conseil communautaire de Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération a prescrit l’élaboration d’un nouveau schéma de cohérence territoriale. Le projet de schéma de cohérence territoriale a été arrêté le 25 avril 2019. Par une délibération du conseil communautaire du 13 février 2020 Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération a approuvé le schéma de cohérence territoriale de Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération, dont l’association Les Plumés du Morbihan et autres demandent l’annulation.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-21 du code de l’urbanisme :

2. Aux termes des dispositions de l’article L. 121-21 du code de l’urbanisme applicables aux communes littorales : " Pour déterminer la capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d’urbanisme doivent tenir compte : 1° De la préservation des espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-23 ; 2° De la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ; 3° Des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés () ".

3. En l’espèce, il ressort du rapport de présentation que celui-ci comporte dans l’évaluation environnementale un paragraphe spécifique relatif à ces dispositions ainsi que la mention littérale des intérêts visés à l’article L. 121-21 pour déterminer les capacités d’accueil dans les espaces urbanisés ou à urbaniser. Ces intérêts ont été, selon ce même rapport de présentation, « croisés avec les notions de »diversité de fonctions« et de »mixité sociale« () tout aussi structurantes pour l’aménagement du territoire ». Ainsi, dans plusieurs développements successifs de l’évaluation environnementale, le rapport expose les capacités d’accueil au regard de la « préservation des espaces remarquables et par extension de l’ensemble des milieux et des ressources associées », les « capacités du territoire à subvenir aux besoins en eau pour les différents usages, aux différentes saisons » ainsi que la problématique de l’assainissement.

4. Le risque de submersion est également pris en compte en ce qui concerne 17 communes dont 4 d’entre elles présentent de forts enjeux, de même que la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes au regard de l’analyse de la consommation foncière des espaces agricoles et naturels observées sur la période 2007-2017. Enfin, pages 74 et suivantes, est explicité « un travail prospectif qui valorise également les notions de mixité sociale et de diversité des fonctions ».

5. S’agissant de la fréquentation des espaces naturels, le rapport de présentation indique une estimation de 350 000 visiteurs à l’année, une valeur stable depuis une quinzaine d’années et dont les auteurs du schéma de cohérence territoriale entendent réduire les effets.

6. La commission d’enquête a ainsi considéré que « le projet de SCoT énonce les éléments essentiels qui caractérisent les capacités d’accueil du territoire comme il doit le faire, conformément à l’article L. 121-21 du code de l’urbanisme, pour déterminer la capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser et même au-delà et que son projet prend la mesure des enjeux. », même si elle préconise quelques compléments pour mieux expliciter les capacités des équipements et des espaces.

7. Aucune disposition n’interdisait aux auteurs du schéma de cohérence territoriale d’élargir l’analyse des capacités d’accueil à l’ensemble des communes de son périmètre afin notamment d’appréhender la meilleure répartition possible de l’urbanisation sur son territoire et de contenir la concentration des constructions sur le littoral.

8. Par suite, les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont déterminé la capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser conformément aux dispositions de l’article L. 121-21 du code de l’urbanisme, et dans ces conditions, sans que les requérants ne puissent utilement se prévaloir de l’insuffisance du rapport de présentation à cet égard, le document d’urbanisme en litige n’apparaît pas incompatible avec les dispositions citées au point précédent.

9. Par ailleurs et en tout état de cause, la préservation des espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme est garantie par des orientations précises page 52 du document d’orientation et d’objectifs et par la localisation sur une carte spécifique, page 53, des espaces présentant à ce titre des enjeux environnementaux.

10. S’agissant des risques littoraux, l’objectif 6.4 « Prévoir et anticiper les risques naturels et technologiques » assure, pages 68 et suivantes, la prise en compte des risques d’inondation et de submersion pour réduire les vulnérabilités existantes. En particulier, le document d’orientation et d’objectifs impose la maitrise du développement de l’urbanisation et l’accueil de nouvelles populations dans les zones basses et les secteurs à risque connus en préconisant des aménagements et infrastructures nécessaires à la réduction des risques. Certaines communes telles que Theix-Noyalo, Sarzeau, Arzon, sont désignées comme devant porter une attention particulière dans leurs documents d’urbanisme respectifs à ces risques.

11. Des objectifs chiffrés de limitation de la consommation d’espaces naturels agricoles et forestiers sont également prescrits à l’aune de la consommation moyenne annuelle d’espace retenue par le schéma de cohérence territoriale soit 40 ha/an contre 92 ha/an de consommation effective sur la période 2007-2017.

12. S’agissant du traitement des déchets, les requérants n’établissent pas que ce sujet serait déterminant pour évaluer la capacité d’accueil du territoire du schéma de cohérence territoriale. Il ressort au demeurant que l’évaluation environnementale du schéma de cohérence territoriale, au titre d’un chapitre spécifique pages 192 et suivantes, synthétise le contenu des plans régional de Bretagne et départemental du Morbihan de prévention et de gestion des déchets dont le volume, la répartition par type de déchets en 2016, les évolutions entre 2012 et 2016 et expose les perspectives en ce domaine.

13. En ce qui concerne les enjeux de déplacement, le schéma de cohérence territoriale identifie explicitement les enjeux en la matière et mentionne que « Les 165 000 habitants de Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération effectuent environ 660 000 déplacements quotidiens ». Le diagnostic territorial indique notamment que « l’urbanisation reste encore assez concentrée autour de Vannes où se retrouvent les principaux pôles d’emplois et équipements, ou autour de pôles relais comme Grand-Champ, Elven ou Sarzeau. Ainsi, cette organisation peut faciliter les solutions de mobilité de flux qui convergent vers ces destinations (transports collectifs, covoiturage, modes actifs etc.). Un développement de l’urbanisation et de la mobilité allant dans le sens d’une réduction (ou d’une augmentation moins significative) des déplacements participerait donc à réduire les consommations énergétiques, ce qui s’avère indispensable pour se rapprocher des objectifs nationaux (réduction de 50 % des consommations énergétiques à l’horizon 2050). ». Enfin, le diagnostic rapporte que « la capacité d’accueil touristique ainsi que la densité de résidences secondaires étaient très élevées sur la partie sud du Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération » et que, « malgré cette capacité (), Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération souffre d’un manque d’efficacité en termes de multi modalité. Les équipements du type gare TGV, etc. sont vieillissants et ne permettent pas aux touristes de se rendre sur le territoire de façon optimale. ». Ainsi, pour estimer les capacités d’accueil des populations sur le territoire, les auteurs du schéma de cohérence territoriale n’ont pas ignoré les polarités urbaines existantes et leurs incidences sur les flux de voyageurs et d’usagers des transports.

14. Par ailleurs, le conseil communautaire a pris en compte dans ses analyses les résidences secondaires, dont le taux de présence élevé de 20 % a été souligné. Des graphiques insérés dans le diagnostic traitent notamment l’évolution entre 1968 et 2014 de la part de ces résidences secondaires et plus de précisions sont apportées dans une partie intitulée « Une saisonnalité qui rythme une partie du territoire ». La synthèse du diagnostic conclut sur ce point que « Au sud, le »Golfe et ses îles« - Carte postale du territoire, ce secteur constitue de longue date une destination de villégiature, avec notamment un grand nombre de résidences secondaires (plus de 70 % du parc de logements dans certaines communes). Aujourd’hui le territoire n’échappe pas à ce tropisme littoral () » et « le marché du logement y est devenu très excluant pour les jeunes ménages, et notamment pour les actifs occupant des emplois de services présents dans ces secteurs. ». Le rôle, qualifié « d’ambigu », des résidences secondaires est même appréhendé page 172 du diagnostic. Au regard de ce constat, les auteurs du plan local d’urbanisme sont incités, aux termes des orientations du schéma de cohérence territoriale, à tenir compte « de la part des résidences secondaires et de la capacité à influer sur cette évolution ».

15. Dans ces conditions, alors qu’aucune disposition légale ou réglementaire n’impose aux schémas de cohérence territoriale de fixer des objectifs de production ou de limitation de la production de logements destinés à une résidence secondaire, les auteurs du document d’urbanisme en litige ne peuvent être regardés comme ayant esquivé l’examen de cet enjeu urbanistique et économique.

16. Enfin, le schéma de cohérence territoriale comporte également des développements sur la fréquentation touristique concentrée sur le secteur « Golfe et îles » et ses incidences, positives comme négatives, sur le territoire. Le schéma de cohérence territoriale préconise ainsi, notamment au titre de l’orientation n° 9, une meilleure répartition des fréquentations estivales par le développement d’un « tourisme des 4 saisons » et d’une « offre touristique rétro-littoral ». L’évaluation environnementale constate également que " 10 hectares à l’horizon 2035 pour les équipements et services de proximité [seront] nécessaires au secteur du Golfe et ses îles. En matière d’équipements et de services à la population, l’offre actuelle est de bon niveau. Néanmoins, la population des résidents secondaires et la fréquentation touristique très élevée impliquent des aménagements spécifiques de proximité. ".

17. S’agissant de la prise en compte des activités conchylicoles, le document d’orientation et d’objectifs prescrit des orientations spécifiques à ce sujet, notamment page 59. Le diagnostic comme les orientations retenues par les auteurs du schéma de cohérence territoriale n’ignorent ni la vulnérabilité des ressources ni les conflits d’usage entre l’urbanisation et les exploitations marines alors qu’il appartient en tout état de cause au schéma de mise en valeur de la mer, approuvé le 10 février 2006 pour le Golfe du Morbihan, de préciser à quelle activité principale sont affectés les espaces maritimes et littoraux.

18. Les requérants font également valoir eux-mêmes que le rapport de présentation a été complété afin d’expliciter plus en détail la capacité d’accueil du territoire, ainsi que le préconisait l’autorité environnementale dans son avis du 6 août 2019. A cet égard, l’autorité environnementale a sollicité une estimation des capacités d’accueil à l’échelle de l’ensemble du territoire et non pas simplement des communes littorales.

19. Si les dispositions de l’article L. 121-21 imposent une analyse des capacités d’accueil des communes littorales, en l’espèce réalisée, ces mêmes dispositions n’interdisent pas pour autant aux auteurs du schéma de cohérence territoriale d’étendre cet examen à l’ensemble des communes du territoire qu’il couvre compte tenu de l’objectif d’équilibre défini à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme et favorisant notamment un « développement urbain maîtrisé ». Ce moyen doit, dès lors, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme :

20. Aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau () ».

21. La compatibilité du schéma avec les dispositions législatives particulières au littoral doit s’apprécier à l’échelle du territoire qu’il couvre et compte tenu de l’ensemble de ses orientations et prescriptions, cette appréciation ne pouvant conduire à examiner isolément les orientations arrêtées en ce qui concerne tel ou tel point du territoire couvert, au regard des dispositions législatives relatives à la protection du littoral.

22. En l’espèce, aux termes de l’orientation n° 5 du document d’orientation et d’objectifs « Les espaces proches du rivage au sens de la loi Littoral sont déterminés en croisant les critères suivants, qui émanent de la jurisprudence : / – la distance par rapport au rivage, / – la covisibilité avec la mer, / – la nature et l’occupation de l’espace (urbanisé, naturel, existence d’une coupure liée à une infrastructure, etc.) ou la présence d’un espace remarquable au sens de la loi Littoral peut constituer un indice déterminant. ».

23. Des schémas illustratifs issus du document « Planifier l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral », édité par le ministère de l’équipement et le ministère de l’écologie en 2006 accompagnent la définition de ces critères et la localisation et l’étendue des espaces proches du rivage du territoire sont définies par la cartographie située en fin d’orientation.

24. La circonstance que le document d’orientation et d’objectifs ne prévoit pas explicitement la prise en compte de la structure bocagère et le système de la végétation est sans incidence sur la compatibilité du schéma de cohérence territoriale avec les dispositions du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional ou encore avec les dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme dès lors que le schéma de cohérence territoriale prévoit lui-même que soit pris en compte « l’occupation de l’espace » interstitiel jusqu’au rivage, notamment naturel. Ce critère est ainsi susceptible de permettre de prendre en considération la présence de haies ou de boisements qui structureraient le paysage.

25. Par ailleurs, si les requérants font valoir que l’appréciation de certains espaces proches du rivage, notamment en raison du fait qu’il n’est pas tenu compte de la végétation présente, n’est pas conforme à la loi littoral, ces seuls exemples relatifs à la commune de Sarzeau, essentiellement fondés sur le critère de la distance au détriment d’une approche multicritère telle que celle retenue par l’orientation n° 5 du document d’orientation et d’objectifs en se fondant sur la jurisprudence, ne sauraient établir l’existence d’une incompatibilité avec les dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme.

26. La communauté d’agglomération expose au demeurant sans être sérieusement contestée que ces délimitations jusqu’à l’intérieur des terres trouvent leurs fondements en raison de la topographie du secteur et par la présence de paysages maritimes tels que des zones humides ou des zones submersibles en bordure du trait de côte, ou encore en raison de ruptures de topographie entre les espaces urbanisés et les rivages et par la présence d’éléments matériels de discontinuité tels que des routes existantes. Au demeurant, le schéma de cohérence territoriale se borne à identifier à l’échelle de son territoire une « délimitation présumée » de ces espaces que les plans locaux d’urbanisme préciseront « à la parcelle ».

27. Les requérants soutiennent enfin que la détermination de la limite transversale de la mer n’a été effectuée que pour la rivière d’Auray, en vertu d’un décret du 9 janvier 1856 mais pas pour les rivières de l’Epinay, Sarzeau, Pénerf, Vincin, d’Auray, du Bono, ni pour le chenal de Saint-Léonard et qu’ainsi, ces rivières ne pouvaient être prises en compte dans la détermination des espaces proches du rivage.

28. Il résulte des dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme que les espaces proches du rivage et rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-8 du même code s’entendent de ceux qui sont désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, à l’exclusion des estuaires et deltas mentionnés au 2° du même article et que pour leur application, la limite du rivage doit être regardée comme correspondant à la limite transversale de la mer, qui marque la frontière de la mer à l’embouchure des fleuves et des rivières, déterminée, en application de l’article L. 2111-5 du code général de la propriété des personnes publiques, conformément aux dispositions, désormais codifiées aux articles R. 2111-5 à R. 2111-14 du même code, du décret du 29 mars 2004 relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l’embouchure des fleuves et rivières et, avant l’entrée en vigueur de ce décret, conformément aux dispositions de l’article 2 du décret du 21 février 1852 relatif à la fixation des limites des affaires maritimes dans les fleuves et rivières affluant à la mer et sur le domaine public maritime. La délimitation de la mer à l’embouchure des cours d’eaux repose sur l’observation combinée de plusieurs indices, tels que la configuration des côtes et notamment l’écartement des rives, la proportion respective d’eaux fluviales et d’eaux de mer, l’origine des atterrissements, le caractère fluvial ou maritime de la faune et de la végétation. La part relative de chacun de ces indices, dont se dégage l’influence prépondérante ou non de la mer, doit être appréciée en fonction des circonstances propres à chaque espèce.

29. Or, en l’espèce, il n’est pas contesté que les rivières en cause sont situées sur le territoire de communes littorales. Il est également constant qu’aucun texte réglementaire n’a déterminé, en application des dispositions citées au point précédent, la limite transversale de la mer à l’embouchure de certaines des rivières ou du chenal comme des étiers mentionnés par les requérants.

30. La limite de salure des eaux et la limite transversale de la mer ont été identifiées sur certains de ces cours d’eau selon le tableau récapitulatif des limites transversales à la mer et des limites de salure des eaux en région Bretagne, accessible tant aux parties qu’à la juridiction. Ainsi, pour ce qui concerne la présente instance, la limite de salure des eaux et la limite transversale de la mer n’ont été identifiées que sur les rivières du Bono et d’Auray.

31. Toutefois, pour ce qui concerne les autres cours d’eau, au regard des indices relatifs à la délimitation de la mer à l’embouchure des cours d’eaux, il ressort des données issues de la base Géoportail que l’ensemble des cours d’eau mentionnés par les requérants sont localisés par le service hydrographique et océanique de la marine, laquelle identifie par un trait bleu la limite des plus hautes mers définies par le trait de côte Histolitt (TCH) Les auteurs du schéma de cohérence territoriale étaient donc fondés à estimer le périmètre des espaces proches du rivage en tenant compte ' des rives de ces cours d’eau.

32. Il ressort également de la fiche technique de la zone Natura 2000 « directive Habitats » « Golfe du Morbihan-Presqu’île de Rhuys », référencée n° FR5300029, que celle-ci couvre l’ensemble des cours d’eaux cités par les requérants. Or, ce secteur constitue le second plus grand ensemble d’herbiers de zostères et le Golfe du Morbihan ainsi que des secteurs complémentaires périphériques comme l’étier de Pénerf, sont considérés comme étant

d’importance internationale pour l’hivernage et la migration des oiseaux d’eau. Le golfe est par ailleurs un site de reproduction important pour de nombreux oiseaux marins. Enfin, ses fonds marins rocheux abritent une faune et une flore remarquables par leur diversité.

33. Dans ces conditions, au regard de la présence de nombreux indices permettant de constater l’influence prépondérante de la mer et en conséquence de localiser la limite transversale de la mer le long de ces cours d’eau, les auteurs du schéma de cohérence territoriale n’ont commis aucune erreur de droit en prenant en compte les cours d’eau et étiers contestés par les requérants.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l’urbanisme :

34. Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme, ajouté par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique : " Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, les modalités d’application des dispositions du présent chapitre [relatif à l’aménagement et protection du littoral]. Il détermine les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121-8, et en définit la localisation ".

35. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs () ».

36. D’une part, constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application du 1er alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.

37. D’autre part, le 2ème alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 dite loi ELAN, ouvre la possibilité, en dehors de la bande littorale de 100 mètres et des espaces proches du rivage, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, à seule fin de permettre l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics, de densifier l’urbanisation, à l’exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié.

38. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages.

39. Enfin, les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs.

40. Aux termes de l’objectif 5.1 du document d’orientations et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale contesté « Conditions d’urbanisation des agglomérations, villages et secteurs déjà urbanisés », des critères d’identification des agglomérations et villages et localisation ont été définis. Ainsi, « Les agglomérations et villages sont des zones urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. Leur identification fait l’objet d’un tableau et d’une cartographie. L’identification de ces espaces a été réalisée à l’échelle du périmètre du SCoT sans tenir compte des limites administratives communales. / Les critères de densité et de nombre de constructions, retenus pour identifier les villages et les agglomérations, ont permis de localiser la quasi-totalité des villages et des agglomérations du territoire. / Afin de tenir compte des particularités du territoire, mais aussi de traduire le parti d’aménagement voulu par les auteurs du SCoT, des critères spécifiques ont été formulés de façon complémentaire, pour les sites touristiques d’envergure départementale. Pour ces sites, les agglomérations et villages correspondent aux secteurs urbanisés caractérisés par un noyau ancien de constructions, complété par la présence d’un ensemble bâti significatif et d’intérêt historique, architectural ou patrimonial (monument historique). Le village de Kermoizan Suscinio a été retenu à ce titre. / Les agglomérations se distinguent des villages en étant généralement les bourgs historiques des communes. Elles comportent une plus grande densité d’équipements, de services et de commerces. Toutes les communes, quelle que soit leur taille ou leur nombre d’habitants ont, au moins, une agglomération. Les secteurs de grande taille ayant une diversité d’usages avec notamment des constructions industrielles, artisanales et commerciales font également l’objet d’une identification en agglomération. ». En outre, « les villages identifiés au titre de la loi littoral, de même que ceux des communes non littorales, n’ont pas pour vocation d’étendre leur urbanisation au dépend des agglomérations. Ainsi, parmi les villages identifiés, certains peuvent uniquement faire l’objet d’une densification ou d’une extension limitée aux surfaces déjà inscrites dans les documents d’urbanisme en vigueur à la date d’approbation du SCoT. Cette distinction est précisée dans le tableau ci-après. A noter que cela ne signifie pas que les autres villages doivent s’étendre. Ils pourront être légèrement étendus uniquement, en continuité avec l’existant, selon le parti d’aménagement retenu à l’échelle communale. ».

41. Par ailleurs, le document d’orientation et d’objectifs identifie des secteurs déjà urbanisés et le schéma de cohérence territoriale détaille les critères permettant d’identifier les secteurs déjà urbanisés. Ainsi, " Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par la présence : / – la présence au minimum d’environ 25 bâtiments situés en continuité les uns des autres ; / – une épaisseur du tissu urbanisé permettant notamment de le distinguer d’une urbanisation purement linéaire ; / – la présence d’un réseau de voirie adaptée à la bonne desserte des bâtiments ; / – présence de réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets; / – une relative densité résultant de la continuité des bâtiments entre eux. / Deux critères additionnels peuvent venir conforter l’identification de tels secteurs : / – La présence d’un noyau ancien historique ; / – La présence d’un équipement ou d’un lieu de vie collectif. ". 52 secteurs localisés sur le territoire correspondent aux critères définis et se situent en dehors ou en limite des espaces proches du rivage. Ils sont localisés dans un tableau et sur une carte.

42. Il est en outre précisé dans le rapport de présentation quelle a été la méthodologie d’identification des agglomérations et villages. Les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont ainsi pris en compte les bâtiments et constructions inscrits sur un document topographique, une photographie aérienne de 2018 et défini deux niveaux de continuité entre les bâtiments selon qu’ils sont distants de moins de 50 mètres et moins de 30 mètres : En premier lieu l’ensemble des secteurs de 6 constructions et plus, séparés de moins de 50 mètres a été retenu comme « socle » de base pour l’analyse. En second lieu, le nombre d’environ 50 constructions a été retenu pour justifier du critère « nombre significatif ». Ce seuil a été retenu au regard d’un arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 28 février 2014, commune de Crozon, n° 12NT01411.

43. S’agissant des secteurs déjà urbanisés, le rapport de présentation précise également la méthodologie employée. Ainsi, « L’ensemble des secteurs de plus de 20 constructions a été analysé pour identifier la présence des critères listés précédemment. Les secteurs ont été confrontés avec le dernier cadastre disponible (datant du 1er janvier 2019) et les chantiers en cours afin d’identifier les dernières constructions. Le critère de continuité a été justifié par la présence d’environ 25 de constructions à moins de 30 mètres les unes des autres et 25 à 30 à moins de 50 mètres les unes des autres. Le critère d’épaisseur a été regardé en excluant tous les secteurs d’urbanisation linéaire (même ceux qui respectaient tous les autres critères). Le critère densité a été regardé en nombre de constructions de plus de 20 m² par hectare sur les parties continues (à moins de 30 mètres les unes des autres). Le seuil de plus de 11 constructions à l’hectare a été retenu. ».

44. Il ressort des termes mêmes du document d’orientation et d’objectifs que le schéma de cohérence territoriale a fixé des critères d’identification relatifs au nombre et à la densité des constructions. A cet égard, le nombre de 50 constructions a été retenu comme étant suffisamment significatif, de même qu’une distance d’éloignement de moins de 50 mètres entre les 6 constructions constituant le cœur du village. La circonstance que ces critères soient inspirés par des décisions juridictionnelles est, en elle-même, sans incidence, dès lors que le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale a bien déterminé des critères au des dispositions de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme. Les auteurs du schéma de cohérence territoriale n’étaient pas non plus liés par les critères précédemment définis dans le schéma de cohérence territoriale de Vannes Agglomération ou de la Presqu’île de Rhuys.

45. Si les requérants font également valoir que les critères retenus ne seraient pas conformes à la jurisprudence dès lors que la nation de bâtiment mentionnée au schéma de cohérence territoriale serait plus restrictive que la notion de construction, il ressort des éléments de méthodologie exposés dans le rapport de présentation que les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont plus certainement pris en considération le nombre de constructions, étant entendu que le critère de l’épaisseur du tissu urbain et la prise en compte des seules constructions de plus de 20 m² concernent essentiellement des bâtiments.

46. Enfin, les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont entendu, pour permettre le développement de certains sites touristiques, définir des critères spécifiques formulés de façon complémentaire, correspondant à des situations plus exceptionnelles. Si, comme le soutiennent les requérants, la notion de site touristique d’envergure départementale ne fait l’objet d’aucune définition juridique, cette exigence du schéma de cohérence territoriale renvoie implicitement mais nécessairement, non seulement à l’ampleur des constructions présentes sur le site, à la diversité de l’offre culturelle qu’il propose, mais également à sa notoriété et la fréquentation par un public nombreux témoignant de son attractivité et de son rayonnement au-delà même du périmètre du schéma de cohérence territoriale ainsi que de sa polarité touristique sur le département.

47. Ce critère est en tout état de cause « complémentaire », selon les termes mêmes des prescriptions du schéma de cohérence territoriale, dès lors que la présence d’un « noyau ancien », c’est-à-dire une continuité bâtie constituant un tissu urbain historique de densité généralement élevée, et donc de plusieurs constructions groupées et resserrées, auquel s’ajoute « un ensemble bâti significatif » sont cumulativement exigés. Par ces critères, les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont entendu tenir compte de la configuration du site caractérisée par la présence d’un bâtiment exceptionnel, ceint de douves imposant un recul des premières habitations à proximité, et d’une disposition des constructions selon une morphologie urbaine spécifique, de type castral, organisée de part et d’autre de ce monument.

48. La circonstance que ce critère à caractère exceptionnel, n’engageant donc par définition aucune incitation à un mitage généralisé sur le territoire couvert par le schéma de cohérence territoriale qui serait incompatible avec les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, ne concerne pour le moment que le site du château de Suscinio est sans incidence sur la légalité de ce critère supplémentaire.

49. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à contester la légalité de l’identification et de la localisation des villages par le schéma de cohérence territoriale en litige.

50. Par ailleurs, les requérants soutiennent que les secteurs « Domaine des Grèves de Suscinio », « Kerbiboul », « Kergorange », « Kersauz », « Gouézan », « Le Botpenal », « Kerdouin » et « La Belle Etoile » et « La Lande de Cano » auraient dû être identifiés par le schéma de cohérence territoriale comme des villages au sens des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

51. Dès lors que les dispositions de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme précitées imposent expressément aux auteurs des schémas de cohérence territoriale de localiser les villages et agglomérations au regard des critères qu’ils auront préalablement identifiés, il leur appartient de désigner l’ensemble des villages ou agglomérations pouvant être recensés sur le territoire du schéma de cohérence territoriale.

52. Or, il ressort des pièces du dossier ainsi que des données issues de Geoportail que les secteurs de « Kerbiboul », du « Domaine des Grèves de Suscinio », de « Kergorange » situés sur la commune de Sarzeau, de « Gouézan » à Saint-Gildas-de-Rhuys, de « La Belle Etoile » et de « La Lande de Cano » sur la commune de Séné comptent plus d’une cinquantaine de constructions densément réparties autour de voies structurantes. Ces lieudits satisfont ainsi aux critères fixés par le schéma de cohérence territoriale pour l’identification et la localisation des villages.

53. Par suite, alors que les auteurs du schéma de cohérence territoriale étaient tenus de définir la localisation de l’ensemble des villages et agglomérations au regard des critères qu’ils avaient déterminés, les requérants sont fondés à soutenir que le schéma de cohérence territoriale méconnaît les dispositions combinées des articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l’urbanisme en tant qu’il ne procède pas à l’identification de l’ensemble des secteurs urbanisés répondant aux critères des villages et agglomérations fixés par le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale.

54. Les requérants soutiennent que la faculté ouverte par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme d’autoriser des extensions de l’urbanisation en continuité des villages et des agglomérations n’appartiendrait qu’aux seuls auteurs des plans locaux d’urbanisme. Il est ajouté qu’en créant une catégorie de villages qui ne peuvent faire l’objet d’extensions, le schéma de cohérence territoriale aurait, en réalité, identifié des secteurs déjà urbanisés.

55. D’une part, aux termes de l’article L. 141-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables, le document d’orientation et d’objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l’organisation de l’espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d’un développement équilibré dans l’espace rural entre l’habitat, l’activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d’ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines ".

56. Aux termes du projet d’aménagement et de développement durables page 23, les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont entendu " Optimiser les espaces, rapprocher les fonctions et limiter l’artificialisation des sols [qui] constituent des orientations d’un aménagement moins consommateur (de réseaux, de gestion, de coûts de transport, de foncier, etc.) et qui participe pleinement à une vitalité des bourgs et centre-ville. « . Ils ont en outre constaté que » Les terres agricoles et naturelles ne sont pas extensibles et [que] leur préservation est donc une priorité, tout comme la bonne maîtrise de leur sous-sol, pour un territoire dont l’identité s’appuie grandement sur la qualité de son cadre de vie. ".

57. Le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale comporte un objectif 1.2 tendant à assurer un développement équilibré modérant la consommation foncière, en maîtrisant l’évolution de l’occupation des sols entre les fonctions agricoles, naturelles, résidentielles et économiques, et en limitant l’artificialisation des sols, difficilement réversible. Le renouvellement urbain et la densification des espaces déjà urbanisés sont ainsi privilégiés pour l’ensemble des types de développement de l’urbanisation et les extensions foncières.

58. Le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale comprend aussi un objectif 1.3 en faveur d’une « organisation territoriale qui privilégie les centralités locales », selon lequel, dans chaque commune, « le poids des centralités doit être renforcé ». Selon cet objectif, l’essentiel du développement démographique et urbain doit s’effectuer en leur sein ou en continuité, tandis que le développement des villages doit seulement « assurer une offre complémentaire et adaptée au regard de l’armature communale tant en nombre qu’en surface ».

59. L’objectif 5.1 du document d’orientation et d’objectifs concernant les conditions d’urbanisation des agglomérations, villages et secteurs déjà urbanisés rappelle expressément qu’au regard de l’objectif 1.2 « les villages identifiés au titre de la loi Littoral, de même que ceux des communes non littorales, n’ont pas vocation d’étendre leur urbanisation au dépend des agglomérations », ce qui justifie la distinction litigieuse entre les villages pouvant seulement faire l’objet « d’une densification ou d’une extension limitée aux surfaces déjà inscrites dans les documents d’urbanisme en vigueur à la date d’approbation du SCoT » et les autres, qui « pourront être légèrement étendus, uniquement en continuité avec l’existant, selon le parti d’aménagement retenu à l’échelle communale ».

60. Cette distinction entre des villages n’est pas incompatible avec les dispositions particulières au littoral dès lors qu’elle a pour effet de protéger davantage les espaces littoraux en limitant plus rigoureusement l’extension des villages.

61. De plus, il ne résulte pas des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme que la faculté d’autoriser ou non des extensions de l’urbanisation en continuité des villages et des agglomérations n’appartiendrait qu’aux seuls auteurs des plan locaux d’urbanisme dès lors que ces dispositions s’imposent indifféremment, et dans un rapport de compatibilité, à ces deux documents d’urbanisme.

62. En outre, il appartient également aux auteurs des schémas de cohérence territoriale, à l’instar des auteurs des plans locaux d’urbanisme, de déterminer un parti d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir.

63. Il s’ensuit que les auteurs du schéma de cohérence territoriale étaient habilités à fixer des orientations visant à maîtriser l’extension de certains secteurs. De plus, le schéma de cohérence territoriale se limite en l’espèce à préconiser une urbanisation en densification prioritairement et n’interdit nullement une extension ultérieure. Il ne propose ainsi qu’une organisation préférentielle de l’urbanisation des villages localisés, la limitation des surfaces en extension étant renvoyée aux prescriptions des plan locaux d’urbanisme en la matière. Les auteurs du schéma de cohérence territoriale n’ont donc pas méconnu le périmètre des compétences qui leur était conféré par les dispositions précitées du code de l’urbanisme.

64. Enfin, la localisation de villages dont l’extension est limitée ne peut être regardée comme une identification de secteurs déjà urbanisés au sens du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dès lors que ces villages ne sont pas soumis aux conditions tenant à leur situation en dehors des espaces proches du rivage, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, à l’interdiction d’étendre le périmètre bâti existant et de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ce moyen doit par suite être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompatibilité du schéma de cohérence territoriale avec la charte du parc naturel régional du Golfe du Morbihan en ce qui concerne l’objectif de limitation de la consommation de l’espace :

65. Aux termes de l’article L. 141-6 du code de l’urbanisme : " Le document d’orientation et d’objectifs [du schéma de cohérence territoriale] arrête, par secteur géographique, des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain et décrit, pour chacun d’eux, les enjeux qui lui sont propres. « . Aux termes de l’article L. 131-1 du même code : » Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral () / 6° Les chartes des parcs naturels régionaux prévues à l’article L. 333-1 du code de l’environnement () ".

66. En l’espèce, aux termes de la charte du parc naturel régional, et plus particulièrement de son article 22 intitulé « Assurer la maitrise de l’étalement urbain », une enveloppe de consommation d’espace estimée, « à partir du nombre d’hectares classés en urbanisé et urbanisable, au-delà des surfaces déjà inscrites dans les documents d’urbanisme valides opposables à compter de la date de classement du Parc », mobilisable sur la période de 15 ans 2014-2029 a été fixée à 276 hectares maximum pour la communauté d’agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération, soit 24 communes du parc naturel régional.

67. En outre, la charte précise que " (1) les espaces urbanisés et urbanisables (zonage U+AU) correspondent à l’ensemble des surfaces des zonages d’urbanisation et d’urbanisation future des documents d’urbanisme, calculées de la manière suivante : / – pour les POS, total de l’ensemble des surfaces correspondant aux zonages suivants : / • zonages U (par exemple Ua, Uba, Ubb, ) exceptés les zonages Uip et Up, / • zonages Na (par exemple Naa, Nai, 1Nai, ) exceptés les zonages Nap. / – pour le plan local d’urbanisme, total de l’ensemble des surfaces correspondant aux zonages suivants : / • zonages U (par exemple Ua, Ub, Uc, Uh Ui, Uba, ) exceptés les zonages Uip et Up, / • zonages AU (par exemple 1AU, 1AUi, 2AU, ), / • zonages Nh quand il est utilisé pour l’identification d’habitat isolé. ".

68. Il ressort des termes de l’objectif 1.2 du document d’orientation et d’objectifs que celui-ci fixe un volume maximal de consommation d’espaces agricoles et naturels de 600 hectares pour la période 2020-2035, qui a été qualifié de « très positif » par le préfet du Morbihan dans son avis en date du 25 juillet 2019. Ce volume correspond à « un plafond que doit respecter la consommation effective d’espace sur la période de mise en œuvre du SCoT ». Il ne correspond pas, au sens de la charte de parc naturel régional, au « nombre d’hectares classés en urbanisé et urbanisable, au-delà des surfaces déjà inscrites dans les documents d’urbanisme valides opposables à compter de la date de classement du Parc ».

69. Pour justifier de la compatibilité du schéma de cohérence territoriale avec les objectifs de la charte du parc naturel régional en matière de consommation foncière, le livret n° 3 de l’évaluation environnementale du schéma de cohérence territoriale précise que " La charte du parc naturel régional liste les zones U et AU (1AU et 2AU) + NH des documents en vigueur à la date d’élaboration de la charte (8 920 hectares) et permet 276 hectares de consommation foncière en plus, soit 9 196 ha au maximum en 2029. A la date de l’arrêt du SCoT, les zones U + 1AU +NH représentent 8 451 hectares. A noter que parmi les zones 1AU, certaines ne sont pas urbanisées et seront donc intégrées dans la consommation foncière du territoire. En additionnant les 8451 hectares déjà classés en U, 1AU et NH et les 600 hectares maximums de consommation foncière potentiels inscrits dans le SCoT à l’horizon 2035, cela revient à 9 051 hectares, soit 145 hectares de moins que ce que permet la charte à l’horizon 2030. ".

70. Or, d’une part, aucune disposition n’imposait, contrairement à ce que soutiennent les requérants, de tenir compte de la superficie des zones U, AU et NH à la date d’approbation du schéma de cohérence territoriale et non à la date d’arrêt du schéma de cohérence territoriale.

71. D’autre part, la communauté d’agglomération fait valoir sans être sérieusement contestée que dans leur estimation tendant à contester la surface des zones de consommation foncière, les requérants ne prennent pas en compte la surface des zones Nh pourtant considérées par la charte comme des zonages d’urbanisation et d’urbanisation future des documents d’urbanisme.

72. Si les requérants contestent également la surface de 8 451 hectares de surfaces classées U, AU et Nh à la date d’arrêt du schéma de cohérence territoriale, au motif que cette surface résultant d’une diminution de telles surfaces serait contradictoire avec la consommation foncière évaluée dans le schéma de cohérence territoriale à une moyenne de 90 hectares par an depuis 2014, il y a lieu de distinguer, d’une part, la consommation effective des terres, c’est-à-dire une occupation progressive par leur urbanisation, et, d’autre part, le classement en zone U et AU ou Nh qui ne correspond pas nécessairement à des espaces totalement urbanisés.

73. L’objectif de limitation de la consommation d’espace prévu par le schéma de cohérence territoriale, qui fixe une réduction de 50 % de celle-ci par rapport à la période 2007-2017, est ainsi compatible avec les dispositions de la charte du parc naturel régional, comme l’a d’ailleurs relevé la commission d’enquête. En tout état de cause, l’échéance de l’année 2035 du schéma de cohérence territoriale est plus lointaine que celle de la charte en 2029, induisant ainsi que les 600 hectares maximums de consommation foncière potentiels inscrits dans le schéma de cohérence territoriale ne seront pas atteints en 2029 et que le plafond de 9 196 hectares mentionné précédemment et fixé par la charte sera nécessairement respecté. Ce moyen doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne l’insuffisance des modalités d’association du parc naturel régional en méconnaissance de l’article L. 131-1 du code de l’urbanisme :

74. Aux termes de la charte du parc naturel régional : « Les communes et intercommunalités adhérentes s’engagent à tenir cet objectif et, pour ce faire, à mettre en œuvre une gestion économe de l’espace lors des révisions et modifications des documents de planification et d’urbanisme et à favoriser des opérations d’aménagement plus denses. Elles s’engagent à associer le Parc le plus en amont possible de ces démarches. ».

75. D’une part, les conditions dans lesquelles le parc naturel régional a émis son avis sont sans incidence sur la légalité de la délibération contestée. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de l’avis rendu par le bureau du syndicat mixte du parc naturel régional est inopérant et ne peut qu’être écarté.

76. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet de schéma de cohérence territoriale a été adressé au parc naturel régional le 29 avril 2019, conformément aux dispositions de l’article L. 143-20 du code de l’urbanisme, en sa qualité de personne publique associée et que ce dernier a émis un avis favorable à l’unanimité le 28 juin 2019 assorti de plusieurs remarques étayées d’un argumentaire particulièrement circonstancié de plus d’une quinzaine de pages, dont aucune ne porte sur une éventuelle association défaillante du parc naturel régional, qui atteste de la participation et de l’implication pleine et entière de ce dernier dans l’élaboration du schéma de cohérence territoriale et de sa volonté de peser, pour la préservation des intérêts dont il a la charge, sur les choix des auteurs du schéma de cohérence territoriale. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 141-3 du code de l’urbanisme :

77. Aux termes de l’article L. 141-3 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors applicable : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables et le document d’orientation et d’objectifs en s’appuyant sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques, notamment au regard du vieillissement de la population, et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’agriculture, de préservation du potentiel agronomique, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services. () / Il identifie, en prenant en compte la qualité des paysages et du patrimoine architectural, les espaces dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation en application de l’article L. 151-4. / Il présente une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d’orientation et d’objectifs. / Il décrit l’articulation du schéma avec les documents mentionnés aux articles L. 131-1 et L. 131-2, avec lesquels il est compatible ou qu’il prend en compte ». Aux termes de l’article L. 104-5 de ce code : « Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document () ». Aux termes de l’article L. 141-6 du même code, dans sa rédaction alors applicable : « Le document d’orientation et d’objectifs arrête, par secteur géographique, des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain et décrit, pour chacun d’eux, les enjeux qui lui sont propres ».

78. En l’espèce, les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont consacré un développement spécifique dans le livret n° 3 de l’évaluation environnementale à une « Identification des espaces dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation ». Il en ressort que ceux-ci, ont fait le choix de privilégier l’orientation n° 4 du schéma de cohérence territoriale « Renforcer la qualification de destination d’exception par la qualité des aménagements et des paysages », de garantir une cohérence avec les objectifs de limitation de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et enfin, en lien avec l’objectif 2.3 de l’orientation n° 2, de « Mettre en œuvre un urbanisme durable » selon laquelle les « plans locaux d’urbanisme identifient la capacité de production de logements dans l’enveloppe urbaine à court, moyen et long termes ». Ils ont ainsi identifié l’ensemble de l’enveloppe urbaine du territoire, définie au document d’orientation et d’objectifs, pour l’analyse de la capacité de densification et de mutation. Il est précisé dans ce même document que « Le SCoT promeut en priorité la densification et le renouvèlement du tissu urbain existant (40 % à 80 % des nouveaux logements devront être réalisés en densification). Pour ce faire, il privilégie la densification douce (division parcellaire), l’utilisation des dents creuses et privilégie les formes urbaines compactes et peu consommatrices d’espaces. Les documents d’urbanisme locaux identifient tout d’abord le potentiel foncier mutable et densifiable dans la tâche urbaine. ».

79. La carte de l’enveloppe urbaine du territoire page 26 de l’évaluation environnementale, livret n° 3, ainsi que la carte page 28 du nombre de logements à l’hectare constituent des orientations géographiques supplémentaires permettent aux auteurs des plan locaux d’urbanisme de localiser les espaces devant faire prioritairement l’objet d’analyses des capacités d’intensification urbaine. Dans ces conditions et en dépit de l’importance du périmètre retenu, le schéma de cohérence territoriale doit être regardé comme ayant procédé à l’identification des espaces dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation.

80. S’agissant du nombre de logements à produire, il ressort du rapport de présentation que les résidences secondaires comme le phénomène de desserrement des ménages ont été analysés pour estimer les besoins à satisfaire. Des compléments ont été ajoutés au rapport de présentation pour répondre aux observations de la mission régionale de l’environnement dans son avis en date du 6 août 2019. Ainsi, le rapport de présentation au titre de l’évaluation environnementale, observe notamment que « Au sud, le »Golfe et îles« - Carte postale du territoire, ce secteur constitue de longue date une destination de villégiature, avec notamment un grand nombre de résidences secondaires (plus de 70 % du parc de logements dans certaines communes). Aujourd’hui, le territoire n’échappe pas à ce tropisme littoral, avec notamment l’installation de retraités (investissement à plein temps de la résidence secondaire ou nouvel achat) et plus généralement d’une population aux revenus importants. Le marché du logement y est devenu très excluant pour les jeunes ménages, et notamment pour les actifs occupant des emplois de services présents dans ces secteurs. ». Il est en outre exposé la méthodologie de calcul du besoin en logements en ces termes, « A L’échelle du territoire, c’est 850 à 900 logements à prévoir pour maintenir le nombre d’habitants en anticipant les phénomènes de décohabitation, de production de résidences secondaires et autres phénomènes résidentiels (évolution de la vacance, opérations de renouvellement urbain, etc.). A ces logements, s’ajoutent 800 à 850 logements pour l’accueil démographique sur la base d’une taille moyenne des ménages de l’ordre de 2,1 personnes par ménage. ».

81. La répartition de logements sur le territoire du schéma de cohérence territoriale et l’objectif de 1 700 logements pour 1 700 habitants supplémentaires tiennent compte du taux significatif de résidences secondaires et de la capacité d’accueil des communes littorales, qui sont invitées à déterminer leur choix en la matière en examinant attentivement « la part des résidences secondaires et de la capacité à influer sur cette évolution ». Dans son mémoire en réponse produit lors de l’enquête publique, la communauté d’agglomération a indiqué que la production de logements envisagée n’est pas uniquement la résultante du phénomène des résidences secondaires mais aussi la conséquence du vieillissement global de la population et de la diminution du nombre de personnes par ménage, ce que la commission d’enquête n’a pas démenti. Si le schéma de cohérence territoriale favorise, par des objectifs de densification, l’habitat collectif ou intermédiaire susceptible d’accueillir tant des résidents permanents dont des familles et des jeunes actifs que les résidents secondaires, il appartiendra également au programme local de l’habitat de confirmer ces constats et de conforter ces objectifs. Par suite, les insuffisances du contenu du schéma de cohérence territoriale alléguées ne sont pas établies.

82. S’agissant de la consommation de l’espace, son analyse au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de schéma le 25 avril 2019 supposait de disposer des données d’évolution de l’occupation du sol sur la période courant sur les années 2008-2018. Toutefois, le syndicat mixte ne disposant que d’une partie de ces données, le schéma a été élaboré avec les éléments techniquement disponibles issus des cadastres de la direction générale des impôts et du Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques, ainsi que l’explicitent les éléments de méthode en annexe du rapport de présentation.

83. Or, l’analyse de la consommation d’espace sur la période correspondant aux années 2007-2017, présentée page 31 du livret n° 1 du rapport de présentation, constate une consommation de 900 hectares au total soit environ 90 hectares par an. Ces chiffres n’ont été contestées ni par les personnes publiques associées ni par la commission d’enquête.

84. Les requérants n’établissent pas, ni n’allèguent au demeurant, que l’étude portant sur une période plus ancienne d’une année par rapport à l’année 2018 serait viciée par l’absence de prise en compte de la période manquante, plus récente, ni que le syndicat mixte aurait eu à sa disposition des données plus récentes qu’il aurait omis d’exploiter. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale révisé serait insuffisant faute d’actualisation des données pour la période comprise entre les années 2017 et 2018. Ce moyen doit en conséquence être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 141-12 1° du code de l’urbanisme en ce qu’elle ne fixe aucun objectif d’offre de nouveaux logements à l’échelle communale :

85. Aux termes de l’article L. 141-12 du code de l’urbanisme : « Le document d’orientation et d’objectifs définit les objectifs et les principes de la politique de l’habitat au regard, notamment, de la mixité sociale, en prenant en compte l’évolution démographique et économique et les projets d’équipements et de dessertes en transports collectifs. / Il précise : / 1° Les objectifs d’offre de nouveaux logements, répartis, le cas échéant, entre les établissements publics de coopération intercommunale ou par commune () ».

86. D’une part, il résulte de ces dispositions que la répartition des objectifs de l’offre de logements ne constitue qu’une faculté réservée aux auteurs du plan local d’urbanisme. Par suite, les requérants ne sauraient invoquer utilement l’absence de ventilation par commune de la production de logements envisagée.

87. D’autre part, il ressort des pièces du dossier, en ce qui concerne la capacité de production de logements dans l’enveloppe urbaine, que le document d’orientation et d’objectifs page 20 comporte une carte indicative illustrant les limites de chaque commune du périmètre du schéma de cohérence territoriale et mentionnant la part de production de logement en densification correspondant à l’objectif communal de production des logements au sein de l’enveloppe bâtie. Le document d’orientation et d’objectifs comprend également page 23 la répartition par commune des objectifs de densité moyenne minimale des surfaces d’extension à vocation résidentielle. Ces éléments permettent de localiser, ne serait-ce que partiellement, le développement de l’offre de nouveaux logements.

88. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du 13 février 2020 doit être annulée en tant seulement que le schéma de cohérence territoriale approuvé ne procède pas à l’identification de l’ensemble des secteurs urbanisés mentionnés au point 52 répondant aux critères des villages et agglomérations fixés par le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

89. Aux termes de l’article L. 911-2 du code de justice administrative, dans sa rédaction issue de l’article 40 de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d’office l’intervention de cette nouvelle décision ».

90. Le présent jugement implique qu’il soit enjoint d’office à la communauté d’agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération d’engager, dans le délai de quatre mois à compter de la notification de ce jugement, la procédure appropriée pour parvenir à la régularisation des illégalités mentionnées au point 52 affectant le schéma de cohérence territoriale de Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération approuvé le 13 février 2020.

Sur les frais liés au litige :

91. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les requérants, qui n’ont pas la qualité de partie perdante, versent à la communauté d’agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération une somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

92. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération le paiement d’une somme totale de 1 500 euros à verser à l’association Les Plumés du Morbihan, M. A, M. E et M. F au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du 13 février 2020 est annulée en tant que le schéma de cohérence territoriale approuvé ne procède pas à l’identification de l’ensemble des secteurs urbanisés mentionnés au point 52 répondant aux critères des villages et agglomérations fixés par le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale.

Article 2 : Il est enjoint à la communauté d’agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération d’engager, dans le délai de quatre mois à compter de la notification de ce jugement, la procédure appropriée pour parvenir à la régularisation des illégalités affectant le schéma de cohérence territoriale Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération approuvé le 13 février 2020.

Article 3 : La communauté d’agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération versera à l’association Les Plumés du Morbihan, M. A, M. E et M. F la somme totale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l’association Les Plumés du Morbihan, première dénommée, représentante unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la communauté d’agglomération Golfe du Morbihan-Vannes Agglomération.

Délibéré après l’audience du 7 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M^me René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 octobre 2022.

Le rapporteur,

signé

F. B

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.