Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. IB, M. ADet M^me JCont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d’annuler la délibération du 28 juillet 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bessay-sur-Allier a approuvé la modification du plan local d’urbanisme de la commune. Par un jugement du 14 mai 2018, le tribunal a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 13 juillet 2018, et un mémoire en réplique enregistré le 13 juin 2019 qui n’a pas été communiqué, M. B, M. D et M^me C, représentés par M^e Vimini, demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement précité du 14 mai 2018 ;

2°) d’annuler la délibération du 28 juillet 2016 du conseil municipal de la commune de Bessay-sur-Allier ;

3°) et de mettre à la charge de la commune de Bessay-sur-Allier la somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la procédure est irrégulière en l’absence de délibération du conseil municipal ayant prescrit la modification du plan local d’urbanisme et l’ayant soumis à enquête publique, cette compétence appartenant, conformément à l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, au conseil municipal ;

— elle est également irrégulière dès lors que l’avis d’enquête publique n’a fait l’objet d’aucune publication ou affichage en méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-11 du code de l’environnement, les photographies produites ne permettant pas d’établir la réalité de cet affichage dans le délai de quinzaine avant l’ouverture de l’enquête publique, ce qui explique la faible participation du public ;

— le dossier mis à l’enquête publique était incomplet, faute de comporter les avis des personnes associées et notamment celui négatif du 29 avril 2016 de la chambre d’agriculture de l’Allier, ce qui a nécessairement influé sur l’information et le débat public, ainsi que l’avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles que la commune aurait dû notamment consulter en application du principe de participation posé à l’article L. 110-1 du code l’environnement ;

— les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées et dépourvues d’un avis personnel, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-19 du code de l’environnement ;

— les dispositions de l’article L. 2121-10 et suivants du code général des collectivités territoriales ont été méconnues dès lors que les conseillers municipaux n’ont été convoqués que par courriels, sans leur acceptation préalable, en dehors du délai de trois jours francs avant la date de réunion du conseil municipal et sans qu’y soient joints les documents utiles, ce qu’atteste l’absence de quatre d’entre eux ;

— la délibération est entachée d’une erreur de droit dès lors que la modification emportant, sans un encadrement règlementaire, la réduction d’une zone naturelle et l’augmentation des risques de nuisance, c’est la procédure de révision qui aurait dû être utilisée conformément à l’article L. 153-4 du code de l’urbanisme ;

— Le règlement de la zone Npv méconnaît toujours les dispositions de l’article L. 123-1-5 et R. 123-9 du code de l’urbanisme en l’absence de dispositions précises permettant d’encadrer et de limiter les constructions autorisées ; la nouvelle rédaction des seuls articles destinés à réglementer les constructions étant imprécise ou vidée de son sens par les dérogations qu’ils contiennent, il en va ainsi des articles 7 Npv relatif à l’implantation par rapport aux limites séparatives, 9 Npv, relatif à l’emprise foncière et 10 Npv, relatif à la hauteur maximale des ouvrages à raison de la dérogation prévue sans aucune limite.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 septembre 2018, la commune de Bessay-sur-Allier, représentée par M^e FG, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Souteyrand, président-assesseur,

— les conclusions de M^me Bourion, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Vimini, avocat des requérants, et de M^e Juilles, avocate de la commune de Bessay-sur-Allier.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêt du 17 décembre 2013, la cour a annulé le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 18 décembre 2012 rejetant la demande de M. B, M. D et M^me Caux fins d’annulation de l’arrêté du 4 octobre 2011 par lequel le préfet de l’Allier a délivré un permis de construire à la société Photosol pour la création d’un parc photovoltaïque comportant 50 000 modules, de 1,50 m² chacun et d’une hauteur de 2 mètres, 10 postes de conversion, un poste de livraison et un local technique, sur une superficie de 20 hectares situés dans une parcelle propriété depuis 1994 de la commune de Bessay-sur-Allier. La cour s’est fondée sur l’illégalité du règlement de la zone Npv, d’environ 23 hectares, d’assiette du projet au regard des dispositions des articles L. 123-1-5 et R. 123-9 du code de l’urbanisme, à défaut de dispositions venant, d’une manière suffisamment précise, encadrer et limiter les constructions autorisées, dans des conditions permettant d’assurer l’insertion de ces constructions dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel de la zone. M. B, M. Det M^me Crelèvent appel du jugement du 14 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande d’annulation de la délibération du 28 juillet 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bessay-sur-Allier a approuvé la modification du plan local d’urbanisme de la commune qui concerne le seul règlement de la zone Npv susmentionnée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-37 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige en vertu de l’article 3 de l’ordonnance susvisée : « La procédure de modification est engagée à l’initiative du président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du maire qui établit le projet de modification ». Aux termes de l’article L. 153-41 du même code : « le projet de modification est soumis à enquête publique () par le président de l’établissement de coopération intercommunale ou le maire () ». Il résulte de ces dispositions qu’il appartenait bien au maire de Bessay-sur-Allier, et non au conseil municipal, contrairement à ce que soutiennent les requérants, d’engager la procédure de modification du plan local d’urbanisme de la commune.

3. En deuxième lieu, qu’aux termes de l’article R. 123-11 du code de l’environnement qui est inséré dans le même chapitre : « I. – Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets, plans ou programmes d’importance nationale, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l’enquête. / II.-L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d’affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. () / III.-En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l’affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s’il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l’environnement. ».

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport d’enquête, que l’avis d’enquête publique a été publié dans le journal « La Montagne » les 10 mai et 31 mai 2016 et dans le journal « La semaine de l’Allier » les 12 mai et 2 juin 2016 et a fait l’objet d’un affichage en mairie, sur le site Internet de la commune et sur le terrain classé dans la zone Npv dont la modification a eu pour objet de préciser le règlement. Dès lors, en dépit de la circonstance que, sur l’un des clichés photographiques produit par la commune, n’apparaissent pas les mentions permettant d’établir la réalité de cet affichage en mairie dans le délai de quinzaine avant l’ouverture de l’enquête publique les dispositions de l’article R. 123-11 du code de l’environnement n’ont pas été méconnues, alors qu’au surplus le maire a certifié la réalité de cet affichage.

5. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme applicable : « Avant l’ouverture de l’enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. () ». Au termes de l’article R. 153-8 de ce code : « Le dossier soumis à l’enquête publique est composé des pièces mentionnées à l’article R. 123-8 du code de l’environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. () ». Et aux termes de L’article L. 153-43 du même code : « A l’issue de l’enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. ».

6. Il est constant que l’avis négatif de la chambre d’agriculture de l’Allier, émis le 29 avril 2016, n’a pas été joint au dossier soumis à enquête publique. Toutefois, la modification en litige du plan local d’urbanisme de Bessay-sur-Allier ne concerne que le règlement applicable à la seule zone Npv et non la création de celle-ci qui avait été approuvée par une délibération du 28 mars 2011 du conseil municipal, en dépit d’un avis déjà négatif, formulé de façon identique, de la chambre consulaire. Par suite, en l’espèce, cette omission au dossier mis à la disposition du public, n’a eu aucune influence sur les résultats de l’enquête publique. En outre, cette modification, qui ne porte que sur le règlement de la zone, n’ayant pas pour effet de réduire des surfaces agricoles, les requérants ne peuvent, en tout état de cause, utilement soutenir que la commune aurait dû consulter préalablement pour avis la commission départementale de la consommation des espaces agricoles et que cet avis aurait dû être joint au dossier de l’enquête publique. Enfin il y a lieu d’écarter, en tant qu’elle n’est pas assortie des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé, la branche du moyen, relatif à la procédure d’élaboration du projet de modification du PLU, tirée de ce que les dispositions de l’article L 110-1 du code l’environnement ont été méconnues faute pour la commune d’avoir engagé, préalablement à l’enquête publique, une procédure particulière de de participation du public au processus de décision.

7. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement applicable: « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / () ». Il appartient au commissaire enquêteur, après avoir apprécié les avantages et inconvénients de l’opération, d’indiquer, au moins sommairement et en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, qui doit porter sur l’ensemble de l’opération en cause.

8. En l’espèce, après avoir analysé dans son rapport les observations du public, le commissaire-enquêteur a émis un avis favorable à la modification après avoir notamment relevé que « le projet ne remet pas en cause la vocation naturelle de la zone et la remise en état initial des lieux en fin d’occupation » et que le nouveau règlement, établi avec les services de l’Etat, est en conformité avec l’arrêt précité de la cour. Eu égard à la portée de la modification en litige du plan local d’urbanisme, cet avis est suffisamment motivé.

9. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s’ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ». Aux termes de l’article L. 2121-12 dudit code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () ».

10. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal ont été régulièrement convoqués pour le 28 juillet 2016 par courriels adressés le 22 juillet 2016. Et il n’est pas établi que cette transmission dématérialisée n’aurait pas été approuvée par ses destinataires ou qu’elle ne comportait pas en pièces jointes tous les documents utiles. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales doit être écarté en tant qu’il manque en fait. En outre, la commune de Bessay-sur-Allier comptant moins de 3 500 habitants, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 2121-12 doit être écarté en tant qu’il est inopérant.

11. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme alors applicable : " Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables ;/ 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d’une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. « . Et, aux termes de l’article L. 153-36 dudit code : » Sous réserve des cas où une révision s’impose en application de l’article L. 153-31, le plan local d’urbanisme est modifié lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d’aménagement et de programmation ou le programme d’orientations et d’actions. ".

12. Eu égard à ce qui a été dit au point 6, la modification n° 1 en litige du plan local d’urbanisme de Bessay-sur-Allier a pour seul objet de préciser le règlement applicable à la zone Npv, déjà créée et dédiée au développement des énergies renouvelables, s’agissant des conditions d’implantation, de hauteur et de densité des constructions. Ces aménagements règlementaires n’ont donc pas pour objet ou pour effet de réduire une zone agricole ou naturelle, ni d’étendre les possibilités de construction dans la zone. En outre, il n’est pas établi qu’ils sont susceptibles de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables ou de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels. Par suite les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que la commune a recouru à la procédure de modification de son plan local d’urbanisme en lieu et place d’une révision.

13. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; () / Il précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l’hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. () ".

14. Il ressort des pièces du dossier de l’enquête publique que la zone Npv, dont la création a été approuvée le 28 mars 2011 au plan local d’urbanisme de la commune de Bessay-sur-Allier, qui correspond à des terrains situés au sud du bourg, est destinée uniquement au développement des énergies renouvelables et, en particulier, à l’énergie solaire avec l’implantation d’une centrale photovoltaïque au sol. Cette zone, qui est en majeure partie engazonnée, est bordée au nord par une zone Ue et par la route de Lyon, à l’est et à l’ouest par des zone A et au sud par une zone Nb destinée à protéger la ripisylve, constituée d’arbres de grande hauteur, du cours d’eau « Le Luseray ». Il est prévu à l’article 13 du règlement de la même zone que les plantations de valeur ainsi que les structures repérées comme « éléments paysagers de valeur » devront être conservés et entretenus, alors que les aménagements qui seront réalisés sur la zone seront accompagnés par des dispositifs végétaux ou paysagers afin d’assurer leur insertion paysagère en harmonie avec leur environnement immédiat et ne seront pas visibles depuis les axes principaux ni depuis les zones d’habitat. Et, si les dispositions de l’article 9 dudit règlement autorisent une emprise au sol sur l’intégralité de l’unité foncière et celles de l’article 10 prévoient que la hauteur maximale des ouvrages fixée à 3 mètres peut être dépassée lorsque leurs caractéristiques techniques l’imposent, les dispositions susmentionnées de l’article 13 garantissent toutefois la préservation des « bordures vertes » d’intérêt paysager et l’insertion paysagère des ouvrages. Les dispositions du règlement de la zone Npv permettent donc d’assurer l’insertion dans leur environnement des installations et des ouvrages techniques destinés à y être édifiés, en compatibilité avec le maintien du caractère naturel de cette zone, comme l’exige les dispositions précitées de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme.

15. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande d’annulation de la délibération du 28 juillet 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bessay-sur-Allier a approuvé la modification du plan local d’urbanisme de la commune.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bessay-sur-Allier, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B, M. Det M^me Cdemandent au titre des frais exposés à l’occasion du présent litige. Et il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B, M. Det M^me Cune somme au titre des frais exposés par la commune de Bessay-sur-Allier.

D E C I D E :

Article 1^er : La requête de M. B, de M. Det de M^me Cest rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Bessay-sur-Allier tendant au bénéfice de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. IB, à M. ADà M^me J Cet à la commune de Bessay-sur-Allier.

Copie en sera adressée au préfet de l’Allier.

Délibéré après l’audience du 20 juin 2019 à laquelle siégeaient :

M. Seillet, président,

M. Souteyrand, président-assesseur,

M^me E, première conseillère.

Lu en audience publique, le 11 juillet 2019.

18LY02683