Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société civile immobilière (SCI) B… et M. A… B… ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Grenoble-Alpes Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la métropole, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux.

Par un jugement n° 2003750 du 10 août 2023, le tribunal a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires enregistrés les 9 octobre 2023, 9 avril 2024 et 15 septembre 2025, la SCI B… et M. B…, représentés par M^e Fiat, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 10 août 2023 ;

2°) d’annuler la délibération du 20 décembre 2019 ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux, ou à défaut d’abroger ces délibération et décision ;

3°) de mettre à la charge de Grenoble-Alpes Métropole une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

En ce qui concerne les moyens relatifs au classement de certaines parcelles :

– le classement en zone UE1 des parcelles dont ils sont propriétaires, sans intégration dans un espace de développement commercial ou une centralité urbaine commerciale, alors que ces parcelles appartiennent au centre-ville de Vizille, qu’elles sont incluses dans une zone d’aménagement commercial de type 1 dans le schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la région grenobloise et qu’elles accueillent déjà des activités de commerce, n’est pas compatible avec ce SCoT ;

– il n’est pas cohérent avec le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) ;

– il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

En ce qui concerne les autres moyens :

– le PLUi de la métropole a été approuvé à l’issue d’une procédure irrégulière en ce que les modalités de la collaboration avec les communes prévue à l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme n’ont pas été respectées ;

– il a été approuvé à l’issue d’une procédure irrégulière en ce que l’information des conseillers métropolitains sur les modifications apportées au projet de PADD mis au débat lors de la séance du 6 juillet 2018 n’a pas été suffisante, en méconnaissance de l’article L. 153-12 du même code ;

– il a été approuvé à l’issue d’une procédure irrégulière en ce que, dans certains lieux d’enquête publique, le dossier d’enquête publique mis à disposition du public était incomplet ;

– les documents qui composent le PLUi sont difficilement lisibles et les dispositions qu’il comporte sont inintelligibles, en méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme et du principe de sécurité juridique ;

– les orientations d’aménagement et de programmation thématiques « Paysage et Biodiversité » et « Risques et résilience » du PLUi méconnaissent l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme, en ce qu’elles comportent des prescriptions règlementaires et en ce que la seconde n’a pas de fondement légal ;

– les opérations de requalification des secteurs des Cros, ou des Tanneries, et des Tissages, qui renforcent les liens entre la zone des Forges et le centre ancien de Vizille, constituent des circonstances de fait nouvelles justifiant l’abrogation du PLUi en tant qu’il n’intègre pas la zone des Forges dans l’espace de développement commercial.

Par des mémoires en défense enregistrés les 12 février et 6 mai 2024, Grenoble-Alpes Métropole, représentée par M^e Chocron, conclut à titre principal au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer pendant douze mois sans l’attente d’une régularisation du PLUi et, en tout état de cause, à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge in solidum de la SCI B… et de M. B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– la Constitution, et notamment son Préambule ;

– le code de commerce ;

– le code de l’environnement ;

– le code général des collectivités territoriales ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Maubon, première conseillère,

– les conclusions de M^me Burnichon, rapporteure publique,

– et les observations de M^e Vincent, représentant la SCI B… et M. B…, et de M^e Schvartz, représentant Grenoble-Alpes Métropole.

Considérant ce qui suit :

La société civile immobilière (SCI) B… et M. B… relèvent appel du jugement du 10 août 2023 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande d’annulation de la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Grenoble-Alpes Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la métropole, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme, repris à compter du 1er janvier 2016 à l’article L. 153-8 du même code : « Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de l’établissement public de coopération intercommunale lorsqu’il est doté de la compétence en matière de plan local d’urbanisme, en collaboration avec les communes membres. L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l’initiative de son président, l’ensemble des maires des communes membres. (…). ».

Grenoble-Alpes Métropole, métropole depuis le 1er janvier 2015, a prescrit l’élaboration du PLUi métropolitain, par une délibération du 6 novembre 2015. Cette délibération, qui a défini les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation préalable, a également arrêté les modalités de la collaboration avec les quarante-neuf communes que regroupe la métropole, prévues à l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme précité, préalablement débattues en conférence intercommunale des maires le 29 septembre 2015. Ont ainsi été prévues, à l’échelle des communes, la désignation d’un élu référent associé, avec le maire, à l’élaboration du PLUi, l’élaboration de livrets communaux et des réunions de travail, à l’échelle des territoires, des conférences territoriales des élus et des réunions de travail et, à l’échelle de la métropole, la conférence intercommunale des maires, des points d’information et des réunions de groupes techniques. La délibération du conseil métropolitain du 28 septembre 2018 a tiré le bilan de la concertation et de la collaboration avec les communes et constaté que les modalités prévues avaient été mises en œuvre, notamment par l’organisation de trois sessions de conférences territoriales, en mars 2016, en septembre-octobre 2016 et en juin 2018. Il ressort des pièces du dossier, notamment des énonciations de la délibération du 28 septembre 2018, que les élus et services métropolitains ont associé les élus et services communaux à l’élaboration des carnets communaux, des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) et du règlement dès le début de l’année 2016, et que les sessions de conférences territoriales ont porté sur le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) et sa traduction réglementaire. La circonstance que les sessions de conférences territoriales se soient tenues avant le second débat sur les orientations du PADD en conseil métropolitain du 6 juillet 2018, n’entache pas d’irrégularité la procédure en ce qui concerne les modalités de la collaboration avec les communes, qui a porté sur le PADD et sa traduction réglementaire et qui n’avait pas à être réitérée une fois les orientations du PADD débattues. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’irrégularité des modalités de collaboration avec les communes pour l’élaboration du projet de PLUi doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 123-9 du code de l’urbanisme, repris à compter du 1er janvier 2016 à l’article L. 153-12 du même code : « Un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux (…) sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables (…), au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. (…). ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ». Il résulte des dispositions de ce dernier article, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, que la convocation aux réunions du conseil métropolitain doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n’ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d’apprécier les implications de leurs décisions.

Le conseil métropolitain de Grenoble-Alpes Métropole a débattu à deux reprises des orientations du PADD du projet de PLUi, le 16 décembre 2016 et le 6 juillet 2018. Il ressort des pièces du dossier qu’était joint à la convocation à la séance du 6 juillet 2018, adressée par voie dématérialisée le 29 juin 2018, un rapport sur les projets soumis à délibération, comportant sept pages de présentation du point intitulé « Débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLUi », et notamment des « ajustements des orientations » apportées en 2018 par rapport au précédent débat qui s’était tenu en décembre 2017. Si les requérants soutiennent que ce rapport, qui tient lieu de note de synthèse, était insuffisamment précis sur les modifications apportées, qui n’ont été clairement présentées et débattues qu’en séance, il ressort des pièces du dossier que les conseillers métropolitains, qui ont par ailleurs reçu communication du PADD de 80 pages soumis à débat, ont disposé en temps utile avant la séance des documents leur permettant de bénéficier d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat et suffisante pour solliciter, le cas échéant, des explications complémentaires et ainsi délibérer de manière éclairée sur le projet soumis à délibération. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’irrégularité du déroulement du débat sur les orientations du PADD du 6 juillet 2018 doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale (…). ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 123-12 du code de l’environnement : « Le dossier d’enquête publique est mis en ligne pendant toute la durée de l’enquête. Il reste consultable, pendant cette même durée, sur support papier en un ou plusieurs lieux déterminés dès l’ouverture de l’enquête publique. Un accès gratuit au dossier est également garanti par un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public. ». Aux termes du I de l’article L. 123-10 du même code : « Quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant celle-ci, l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête informe le public. L’information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par l’enquête, ainsi que, selon l’importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : / -l’objet de l’enquête ; / (…) / -la date d’ouverture de l’enquête, sa durée et ses modalités ; / -l’adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d’enquête peut être consulté ; / -le (ou les) lieu(x) ainsi que les horaires où le dossier de l’enquête peut être consulté sur support papier et le registre d’enquête accessible au public ; / -le ou les points et les horaires d’accès où le dossier de l’enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; / -la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l’enquête. S’il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l’adresse du site internet à laquelle il est accessible. / (…). » Aux termes du premier alinéa de l’article R. 123-8 de ce code : « Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. » Aux termes de l’article R. 123-9 du même code : « I. – L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l’article L. 123-10, quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête. Cet arrêté précise notamment : / 1° Concernant l’objet de l’enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l’identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l’autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; / 2° En cas de pluralité de lieux d’enquête, le siège de l’enquête, où toute correspondance postale relative à l’enquête peut être adressée au commissaire enquêteur ou au président de la commission d’enquête ; / 3° L’adresse du site internet comportant un registre dématérialisé sécurisé auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l’enquête. En l’absence de registre dématérialisé, l’arrêté indique l’adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions ; / (…) / II. – Un dossier d’enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l’enquête publique. / Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l’article R. 123-11. » Le I de l’article R. 123-11 du même code prévoit qu’« Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (…) », tandis que le II précise que « L’avis mentionné au I est publié sur le site internet de l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête. (…). ».

Il ressort des pièces du dossier que l’enquête publique relative au projet de PLUi de Grenoble-Alpes Métropole a été ouverte par un arrêté du président de la métropole du 5 mars 2019, qui comportait les indications exigées par l’article R. 123-9 du code de l’environnement et notamment l’objet de l’enquête, l’autorité responsable du projet, la composition du dossier d’enquête publique, le siège de l’enquête publique, la durée de l’enquête, les modalités de consultation du dossier d’enquête publique, les modalités de publicité de l’enquête ou encore les lieux, jours et heures de présence de membres de la commission d’enquête. En ce qui concerne les modalités de consultation du dossier d’enquête publique, l’article 8 de cet arrêté précisait, d’une part, que « le dossier d’enquête publique est consultable en version numérique sur le site internet de Grenoble-Alpes Métropole (…) accessible 7j/7j et 24h/24h pendant la durée de l’enquête » et qu’« un poste informatique sera tenu à disposition du public en accès libre sur chacun des lieux d’enquête aux jours et heures habituels d’ouverture ». D’autre part, l’arrêté prévoyait que le dossier « en version papier », « complet », serait consultable dans vingt-six lieux listés et une « version papier allégée » dans vingt-six autres lieux listés, la composition du « dossier allégé » étant précisée dans l’arrêté. L’avis de publicité de l’enquête publique a repris ces indications et a fait l’objet d’une publication dans des journaux d’annonces locales et d’affichage dans plusieurs emplacements de la métropole, visibles depuis la voie publique, outre sur le site internet de la métropole. La circonstance qu’un dossier papier en version allégée, dont la composition était précisée dans les avis d’enquête publique, ait été mis à disposition du public dans vingt-six lieux, sur le territoire d’une métropole couvrant celui de quarante-neuf communes, n’a pas privé les personnes intéressées, qui étaient averties du caractère allégé du dossier mis à disposition et qui disposaient si nécessaire de la possibilité de consulter le dossier complet sur le site internet mis en place par Grenoble-Alpes Métropole, accessible depuis des postes informatiques mis à disposition, de prendre connaissance du projet, d’en mesurer les impacts et d’émettre des observations. L’enquête publique, qui a duré cinquante-quatre jours entre le 1er avril et le 24 mai 2019, a suscité 2 402 contributions, représentant 4 231 observations thématiques. Dans ces conditions, et alors que les dysfonctionnements informatiques ne sont pas établis, le moyen tiré de l’irrégularité des modalités de consultation du public dans le cadre de l’enquête publique doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. (…). ».

Le projet de PLUi de la métropole Grenoble-Alpes Métropole comprenait, conformément aux dispositions précitées du code de l’urbanisme, un rapport de présentation, un PADD, des OAP et un règlement, accompagnés de documents graphiques et d’annexes. Plusieurs observations ont été émises durant l’enquête publique pour relever la complexité d’appréhension des documents composant le projet de PLUi soumis à enquête. Toutefois, le projet de PLUi comportait une partie « les pièces constitutives du PLUi », qui présentait de manière didactique, avec des copies des premières de couverture de chacun des documents ou parties de document, la composition et le contenu de chacun de ces éléments du PLUi. Il était notamment indiqué que le règlement graphique est composé de quinze documents graphiques distincts et que le règlement écrit est quant à lui constitué de sept tomes, le premier tome étant lui-même divisé en trois volumes. Si la lisibilité d’un document de planification concernant le territoire de quarante-neuf communes et couvrant plus de 540 kilomètres carrés n’est, par construction, pas aisée, il ressort cependant des pièces du dossier que, d’une part, la composition du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole en plusieurs documents distincts était clairement présentée dès l’introduction du rapport de présentation, et rappelée dans chacun de ces documents, qui comportent en général un préambule exposant les modalités d’articulation des documents entre eux et leurs opposabilité et valeur juridique respective. Le règlement des risques est constitué ainsi d’une partie « Dispositions générales » précisant les modalités d’application des règles qu’il énonce, qui varient selon que la commune est ou non couverte par d’autres documents réglementaires concernant les risques naturels, de manière intelligible. D’autre part, les quinze documents graphiques, eux-mêmes composés de plusieurs pages, sont chacun introduits par un carroyage d’ensemble permettant d’identifier la page à consulter en fonction de l’emplacement recherché. Si la densité du carroyage peut différer d’un document graphique à l’autre, en fonction de la densité des informations à y faire figurer, ces différences n’affectent pas la lisibilité et l’intelligibilité de ces plans, que la métropole a fait le choix de séparer « afin d’éviter la superposition des informations », ainsi qu’elle l’a exposé dans le cadre de l’enquête publique. L’impossibilité de disposer de l’ensemble des règles applicables à une parcelle en consultant un seul document, au demeurant irrésoluble dans le cadre d’un document d’urbanisme complexe comme l’est un plan local d’urbanisme intercommunal, et la difficulté en l’espèce de distinguer certains zonages, notamment les indices des zones urbaines et les types de risques naturels, ont toutefois été atténuées par la mise à disposition par Grenoble-Alpes Métropole d’un outil numérique cartographique de consultation du PLUi, librement accessible sur le site internet « pluicarte.lametro.fr » durant l’enquête publique, devenu « pluicarte.grenoblealpesmetropole.fr », permettant d’accéder aisément à l’ensemble des règles, zonages, classements, OAP et sujétions applicables à une parcelle. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que la commission d’enquête a organisé plusieurs permanences, dans toutes les communes de la métropole, afin d’accompagner le public dans l’appréhension des documents composant le PLUi. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l’information du public n’aurait pas été suffisante du fait de l’inintelligibilité des documents composant le PLUi dans le dossier d’enquête publique doit être écarté.

Pour les mêmes motifs que ceux qui viennent d’être exposés, notamment la présentation didactique des nombreux documents composant le PLUi, dont la structure générale n’a pas évolué après l’enquête publique, qui font en outre référence les uns aux autres, et le carroyage introduisant les documents graphiques consultables de manière aisée sur le site internet de la métropole, et bien que la métropole n’ait pas suivi toutes les recommandations de la commission d’enquête tendant à en faciliter la lecture et la compréhension, la méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme et du principe de sécurité juridique du fait de l’inintelligibilité des documents composant le PLUi tel qu’approuvé doit également être écarté.

En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements. / (…). ». Aux termes du I de l’article L. 151-7 de ce code : « Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / (…) / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / (…). ». Enfin, aux termes de l’article L. 152-1 du même code : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols (…) sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation. ».

Le PLUi de Grenoble-Alpes Métropole comporte, d’une part, une OAP « Paysage et Biodiversité », applicable sur tout le territoire de la métropole, composée de sept « carnets de paysage ». Chaque carnet de paysage comporte une « charpente paysagère », à laquelle sont associées des orientations spécifiques et des « ambiances paysagères », assorties d’orientations ciblées. Tous les carnets sont précédés d’un préambule qui expose les objectifs de l’OAP, à savoir « Permettre une contextualisation des projets », « Assurer un traitement qualitatif des différentes composantes du projet », « Tirer parti des motifs paysagers existants sur chaque territoire » et « Préserver et renforcer la biodiversité spécifique de chaque territoire », en propose un mode d’emploi et précise les modalités d’appréciation de la compatibilité des projets avec elle. Ce préambule comporte la précision, mise en évidence par des caractères gras que « Tout projet de construction ou d’aménagement doit participer à la mise en œuvre des objectifs et orientations définis par l’OAP thématique Paysage et Biodiversité sans les contredire ni les remettre en question afin d’être compatible avec ces objectifs et orientations », et la mention suivante, mise en évidence par un encadré vert et des caractères gras : « Le rapport de compatibilité s’apprécie au regard des intitulés des orientations qui apparaissent en vert et qui sont numérotées. Les orientations sont opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme, tout projet devant montrer sa compatibilité avec les orientations définies dans les chapitres ‘Charpente’ et ‘Ambiance’. / Les principes d’aménagement (déclinés par des flèches noires ou vertes) précisent les expressions possibles des orientations opposables et illustrent des modalités de prise en compte afin que les porteurs de projet puissent comprendre au mieux les objectifs poursuivis. Ces principes d’aménagement n’ont cependant pas un caractère opposable mais permettent d’apprécier la bonne insertion du projet dans son environnement. »

Il ressort des précisions apportées dans le préambule de chaque carnet de paysage, citées au point précédent, que les énonciations de l’OAP « Paysages et Biodiversité », quels que soient les termes employés par ce document, n’ont ni pour objet ni pour effet de revêtir un caractère réglementaire qui s’imposerait, dans un rapport de conformité, aux projets de construction ou d’aménagement. Le livret métropolitain du rapport de présentation du PLUi précise à ce titre que les OAP « sont rédigées de manière qualitative et parfois quantitative, en énonçant des ordres de grandeur, (…) sans toutefois s’apparenter à un règlement », « un écart relatif par rapport aux dispositions fixées étant toléré dès lors que l’esprit des dispositions définies dans l’OAP est respecté (ou n’est pas contrarié, dans un rapport de compatibilité) ». Si l’OAP énonce que les principes d’aménagement permettent d’apprécier la bonne insertion du projet dans son environnement, ces principes sont illustratifs, ainsi qu’elle le précise, et ne sont pas opposables, contrairement aux orientations de l’OAP, qui sont rédigées de manière souple. La circonstance que ces orientations traitent certains aspects des projets régis par ailleurs par le règlement du PLUi, notamment la volumétrie et l’implantation des constructions, l’aménagement paysager et végétal, le traitement des clôtures et des limites, la qualité environnementale et paysagère des constructions, la desserte et le stationnement, ne leur confère pas pour autant, dans la mesure où elles n’entretiennent, ainsi que l’OAP l’indique clairement, qu’un rapport de compatibilité avec les demandes d’autorisations d’urbanisme qui y seront confrontées, un caractère illégalement règlementaire. Par suite, le moyen tiré de ce que l’OAP « Paysages et Biodiversité » comporterait des prescriptions de nature réglementaire illégales doit être écarté.

Le PLUi de Grenoble-Alpes Métropole comporte, d’autre part, une OAP « Risques et Résilience », applicable également sur tout le territoire de la métropole. Le livret métropolitain du rapport de présentation du PLUi expose que cette OAP vient « en complément du règlement écrit, donner les éléments pour traduire l’orientation du PADD qui vise à « construire une métropole résiliente ». / Dans un rapport de compatibilité, elle a vocation à compléter et enrichir le règlement des risques afin d’accompagner le porteur de projet à proposer des solutions d’aménagements résilients. ». Selon le préambule de l’OAP, tout projet de construction ou d’aménagement doit participer à la mise en œuvre de ses objectifs et orientations, sans les contredire ni les remettre en question, afin d’être compatible avec ces objectifs et orientations. La première partie énonce des principes d’aménagement, au nombre de cinq pour les inondations et de quatre pour les mouvements de terrain. Les parties suivantes sont relatives à divers aléas et contiennent des orientations rédigées en des termes souples, qui ne revêtent pas le caractère de prescriptions impératives. Ces orientations s’inscrivent dans le cadre posé par l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme précité, la liste figurant à l’article L. 151-7 du même code n’étant pas limitative. La circonstance que ces orientations traitent certains aspects des projets de constructions qui pourraient être régis par le règlement du PLUi, notamment l’aménagement des surfaces habitables et des équipements collectifs au-dessus de la hauteur des plus hautes eaux connues, la prévision de parcours à moindre dommage, la prescription de procédés constructifs garantissant une résistance aux aléas hydrauliques, la mise en place de dispositifs d’obturation ou la réduction des ouvertures, l’alignement des arbres, les modes de gestion des eaux usées traitées et des eaux pluviales, la limitation des déblais et remblais, le renforcement ou l’aveuglement des façades exposées et l’évitement de l’accueil de sites touristiques et de loisirs en plein air, ne leur confère pas pour autant, dans la mesure où elles n’entretiennent, ainsi que l’OAP le précise clairement, qu’un rapport de compatibilité avec les demandes d’autorisations d’urbanisme qui y seront confrontées, un caractère illégalement règlementaire. Par suite, le moyen tiré de ce que l’OAP « Risques et Résilience » comporterait elle aussi des prescriptions de nature réglementaire illégales doit être écarté.

En dernier lieu, la SCI B… et M. B… contestent le classement des parcelles d’assiette de la zone des Forges, notamment constituée des parcelles cadastrées section AN nos 793, 1055, 1056, 1057 (devenue 1125, 1126, 1127, 1128, 1129, 1130, 1131, 1132, 1133 et 1134), 1109 et 1110, situées sur le territoire communal de Vizille, dont ils sont propriétaires, en zone UE1 « activités économiques et productives » par le plan de zonage (pièce A) du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole, ainsi que l’exclusion de la zone des Forges du périmètre des espaces de développement commercial (EDC) ou des centralités urbaines commerciales (CUC) délimités sur le document graphique C1 « Atlas de la mixité fonctionnelle et commerciale » du PLUi.

D’une part, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme (…) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale (…) ; / (…). ». Aux termes de l’article L. 142-1 du même code : « Sont compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d’urbanisme (…) ; / (…). ». Aux termes de l’article L. 141-5 de ce code : « Dans le respect des orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables, le document d’orientation et d’objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l’organisation de l’espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d’un développement équilibré dans l’espace rural entre l’habitat, l’activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d’ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. ». Il résulte de ces dispositions qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

Par ailleurs, aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme dans sa version en vigueur à la date d’approbation du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la grande région de Grenoble, le 21 décembre 2012 : « Les schémas de cohérence territoriale (…) présentent le projet d’aménagement et de développement durable retenu, qui fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme en matière d’habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile. / Pour mettre en œuvre le projet d’aménagement et de développement durable retenu, ils fixent, dans le respect des équilibres résultant des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations générales de l’organisation de l’espace et de la restructuration des espaces urbanisés et déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers. Ils apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l’environnement. / A ce titre, ils définissent notamment les objectifs relatifs à l’équilibre social de l’habitat et à la construction de logements sociaux, à l’équilibre entre l’urbanisation et la création de dessertes en transports collectifs, à l’équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des commerces, à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention des risques. / (…) / Ils peuvent comprendre un document d’aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l’article L. 752-1 du code de commerce. / (…). ». Aux termes du II de cet article L. 752-1 : « Les schémas (…) peuvent définir des zones d’aménagement commercial. / Ces zones sont définies en considération des exigences d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement ou de qualité de l’urbanisme spécifiques à certaines parties du territoire couvert par le schéma. Leur délimitation ne peut reposer sur l’analyse de l’offre commerciale existante ni sur une mesure de l’impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces. / (…). ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / (…). » Aux termes de l’article L. 151-5 de ce code : « Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. / (…). ». Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

Par ailleurs, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement / (…) peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. » Aux termes de l’article L. 151-16 de ce code : « Le règlement peut identifier et délimiter les quartiers, îlots et voies dans lesquels est préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer cet objectif. » Aux termes de l’article R. 151-9 du même code : « Le règlement contient exclusivement les règles générales et servitudes d’utilisation des sols destinées à la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables, dans le respect de l’article L. 151-8, ainsi que la délimitation graphique des zones prévues à l’article L. 151-9. » Aux termes de l’article R. 151-18 de ce code : « Les zones urbaines sont dites « zones U ». Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ». Aux termes de l’article R. 151-28 de ce code : « Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / (…) / 3° Pour la destination « commerce et activités de service » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma ; / (…). » Aux termes de l’article R. 151-30 de ce code : « (…) en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d’activités qu’il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. ». Aux termes de l’article R. 151-33 de ce code : « Le règlement peut, en fonction des situations locales, soumettre à conditions particulières : / 1° Les types d’activités qu’il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. ».

Enfin, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation à ce titre ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d’erreur manifeste.

Il ressort des dispositions du règlement écrit du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole, éclairées par le livret métropolitain du rapport de présentation du PLUi, que les auteurs du PLUi ont prévu deux types de zones urbaines, les zones urbaines mixtes et des zones urbaines dédiées. Parmi ces dernières figurent les zones UE, qui sont dédiées aux activités économiques. En zone UE1, définie comme « zone économique dédiée aux activités productives et artisanales », ou zone à vocation productive et artisanale, les constructions destinées à l’artisanat et au commerce de détail sont autorisées sous réserve de satisfaire aux trois conditions cumulatives d’être situées dans un EDC ou dans une CUC délimités sur l’atlas de la mixité fonctionnelle et commerciale, de respecter la surface de vente maximale autorisée par ce document graphique et, lorsqu’elles sont implantées à moins de 50 mètres d’une zone urbaine mixte (zone UA, UB, UC ou UD), de ne pas générer de nuisances pour le voisinage. Les constructions destinées au commerce de gros sont quant à elles soumises à la seule troisième condition, et les constructions destinées aux activités de service où s’effectue l’accueil d’une clientèle à la seule première condition.

Le SCoT de la grande région de Grenoble comporte un document d’aménagement commercial (DAC) qui délimite des zones d’aménagement commercial (ZACOM) en cohérence avec les objectifs d’aménagement du territoire du document d’orientation et d’objectifs (DOO). Il ressort de ce document que les auteurs du SCoT, au titre des objectifs du PADD de « Revitaliser les centres-villes » et d’« Arrêter la création et l’extension en périphérie des villes des grandes zones de commerces quotidiens et des grandes surfaces généralistes », ont entendu faire une distinction, au sein des activités de commerce de détail, entre celles de proximité et celles de non-proximité, et encourager l’implantation des premières en centre-ville et des secondes en périphérie. Au titre de l’objectif « Définir une hiérarchie des pôles urbains et leurs périmètres d’influence recherchés », le SCoT a élaboré une hiérarchie des pôles urbains (villes-centres, pôles principaux, pôles d’appui, pôles secondaires, pôles locaux et pôles touristiques), et identifié des périmètres d’influence au sein desquels sont délimitées des ZACOM, reprises dans le DOO. Les ZACOM de type 1 sont des espaces prioritaires du développement commercial pour tous les types de commerce, celles de type 2 sont des espaces économiques et urbains mixtes de centralité et celles de type 3 sont des espaces économiques dédiés pour les commerces moins compatibles avec la présence de l’habitat.

Le PADD du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole, qui souhaite « Affirmer Vizille comme centralité métropolitaine du Grand Sud », en particulier « Soutenir l’offre commerciale et de services du centre-ville de Vizille », comporte une orientation consacrée à l’amélioration de la qualité de l’offre commerciale sur l’ensemble du territoire, avec un objectif de « Renforcer le niveau de couverture commercial du Grand Sud de la métropole », pour lequel les deux actions envisagées sont « Faire évoluer la qualité du maillage commercial, en privilégiant les logiques d’ultra-proximité, en particulier pour le commerce alimentaire » et « Redynamiser en priorité le commerce vizillois, autour d’un centre-ville marchand dense, proposant une offre commerciale et de services de proximité ». Une autre orientation de ce PADD est de renforcer l’attractivité économique de la métropole, avec un objectif d’« Assurer une offre équilibrée et suffisante de capacités d’accueil pour l’implantation et le développement des entreprises » et de « Garantir l’offre de foncier économique » « en exploitant l’ensemble des potentialités foncières ». Le livret métropolitain du rapport de présentation du PLUi expose qu’en matière d’aménagement commercial, le PLUi a mis en place trois outils réglementaires, parmi lesquels les EDC et les CUC. Les ZACOM du SCoT ont été traduites dans le PLUi par les EDC, avec une « méthode de traduction », exposée dans le rapport de présentation, consistant à en exclure les espaces dont l’insertion urbaine est fortement contrainte, correspondant aux secteurs pavillonnaires, et les espaces économiques, afin de répondre à l’objectif de conservation du foncier pour les activités productives, à l’exception de ceux identifiés comme pouvant accueillir du commerce.

Il résulte de ce qui précède que, si le SCoT a entendu identifier en ZACOM de type 1 des espaces prioritaires du développement commercial, où les activités commerciales pourront s’implanter préférentiellement, les auteurs du PLUi, qui sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec les orientations et objectifs du SCoT comme exposé au point 16, ne sont pas tenus de permettre des implantations commerciales sur la totalité des espaces identifiés en ZACOM de type 1 par le SCoT. Ainsi, si la commune de Vizille est identifiée dans le DAC comme pôle principal de développement commercial, et que la zone des Forges est incluse dans la délimitation d’une ZACOM de type 1, qui couvre globalement l’ensemble de la zone urbaine centrale de Vizille, il n’en résulte pas pour autant une incompatibilité du PLUi, qui n’a pas intégré la zone des Forges dans un EDC ni dans une CUC, avec le SCoT. Le livret communal relatif à Vizille du rapport de présentation du PLUi indique que le périmètre de l’EDC inclut le périmètre de la ZACOM 1 (centre de Vizille) mais exclut plusieurs secteurs, en particulier « les secteurs à vocation d’accueil des activités de production (Nord de la ZA de Cornage, Messidor et Les Forges) ». Ce faisant, les auteurs du PLUi, sans contrarier l’orientation du SCoT de « Rééquilibrer et polariser l’offre commerciale en priorité dans les centres urbains mixtes », ont également pris en considération l’orientation d’« Assurer un développement économique équilibré et répartir l’offre foncière en conséquence », qui comporte un objectif de « renforcer la mixité urbaine en demandant d’implanter les activités économiques compatibles avec l’habitat à l’intérieur des espaces urbains mixtes ». La SCI B… et M. B… ne sont, dès lors, pas fondés à soutenir, en se prévalant de ce que la zone des Forges est incluse dans une ZACOM de type 1 et pas de type 3 par le SCoT, que le classement de cette zone en zone UE1 et sa non inclusion dans un EDC ou une CUC par le PLUi de Grenoble-Alpes Métropole seraient incompatibles avec le SCoT de la grande région de Grenoble.

Par ailleurs, il ressort du diagnostic et des conclusions de la « stratégie de redynamisation commerciale » du centre-ville marchand de Vizille menée par la métropole Grenoble-Alpes Métropole et la commune de Vizille à partir de 2015, que le centre-ville de Vizille, limité dans cette étude à son hypercentre marchand, constitué des locaux commerciaux situés rue du Général de Gaulle et à proximité immédiate de la place du château, connaît une dévitalisation nécessitant une redynamisation à court terme. La zone des Forges, si elle est située à environ trois cents mètres de la place du château et de la rue du Général de Gaulle, n’appartient pas à l’hypercentre marchand de la commune de Vizille que les auteurs du PLUi entendent redynamiser en privilégiant les « logiques d’ultra-proximité » ainsi que le prévoit le PADD. Ainsi, le classement de la zone des Forges en zone UE1, hors EDC et hors CUC, par les pièces A et C1 du règlement graphique du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole, n’est pas incohérent avec le PADD de ce PLUi.

Enfin, il ressort des pièces du dossier que la zone des Forges constitue un compartiment urbain distinct du reste du centre-ville, structuré par la rue des Forges qui la traverse selon un axe Nord-Sud. Elle se compose, à l’Ouest, de locaux et espaces de stationnement de grande superficie, affectés à un supermarché alimentaire et des commerces automobiles et, à l’Est, de locaux de superficie plus réduite, accueillant des activités économiques diverses, commerciales, artisanales ou productives. Ainsi, son classement en zone à vocation productive et artisanale UE1 n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. La circonstance que cette zone UE1, qui n’a pas, selon le règlement du PLUi, vocation à accueillir de commerces, soit située dans la partie urbaine centrale de la commune, à proximité de l’hypercentre, n’est pas suffisante, alors que le PADD cherche à rétablir le dynamisme de l’hypercentre de Vizille et à préserver l’offre de foncier économique, pour entacher d’erreur manifeste d’appréciation la non-inclusion de la zone des Forges dans un EDC, espace destiné à accueillir tout type de commerce, et notamment du commerce de détail. Dans la mesure où la zone des Forges accueille également des commerces de non-proximité telle que la vente et la réparation de véhicules automobiles, sa non inclusion dans une CUC, outil de « polarisation de l’activité commerciale de détail et de proximité » d’après le livret métropolitain du rapport de présentation, n’est pas non plus entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

Il résulte de ce qui précède que la SCI B… et M. B… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Il s’ensuit que leur requête doit être rejetée, dans toutes ses conclusions, y compris, en l’absence d’un changement de circonstances tel que le PLUi serait devenu illégal, celles à fin d’abrogation présentées à titre subsidiaire, ainsi que celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SCI B… et de M. B…, in solidum, une somme de 2 000 euros à verser à Grenoble-Alpes Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI B… et de M. B… est rejetée.

Article 2 : La SCI B… et M. B… verseront, in solidum, à Grenoble-Alpes Métropole la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… en application des dispositions de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à Grenoble-Alpes Métropole.

Copie en sera adressée à la commune de Vizille.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Michel, présidente de chambre,

M^me Mauclair, présidente assesseure,

M^me Maubon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 décembre 2025.

La rapporteure,

G. MaubonLa présidente,

C. Michel

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne à la préfète de l’Isère en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,