Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 août 2020 et le 14 octobre 2021, la SAS L’Etang, la SAS Bricolandes, la SAS Sodilandes, la SCI Jacaranda, la SAS Brazilandes, la SCI Imo B et M. A C, représentés par M^e Dunyach, demandent au tribunal :

1°) d’annuler partiellement la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal en tant qu’il classe les parcelles des requérants soit en zone U « quartiers résidentiel », soit pour partie en zone U « requalification urbaine » et pour partie en zone N, et également en tant qu’il crée une zone U « activités commerciales », ensemble la décision de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux formé contre cette délibération  ;

2°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération de modifier soit le classement soit le règlement écrit, afin de permettre le commerce de détail sur les propriétés des requérants ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération une somme de 7 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— leur requête est recevable dès lors que le rejet de leur recours gracieux est intervenu, par application des dispositions des articles 6 et 7 de l’ordonnance n° 2020-306, le 21 juillet 2020 et le délai de recours a ainsi expiré le 21 septembre 2020 ;

— ils justifient d’un intérêt pour agir dès lors que le PLUI leur fait grief en leur qualité de propriétaires de parcelles ou de bâtiments situés sur le territoire de l’agglomération ;

— par ailleurs, la procédure n’a pas été régulièrement menée :

* la communauté d’agglomération n’a pas arrêté les modalités de collaboration des communes membres, en méconnaissance de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme ;

* chaque commune membre n’a pas débattu du projet d’aménagement et de développement durables, en méconnaissance de l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme ;

* les éléments de l’enquête publique n’ont pas été présentés aux maires en méconnaissance de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme dès lors que la délibération attaquée vise les différentes conférences intercommunales dont la dernière s’est tenue le 19 mars 2019, soit antérieurement à l’enquête publique qui s’est déroulée du 9 septembre au 11 octobre 2019 ;

* il n’est pas établi qu’a été recueilli l’avis de la région, de la chambre des métiers et du gestionnaire d’infrastructures ferroviaires en méconnaissance de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme ;

* la commission d’enquête publique n’a pas motivé son avis, n’a pas analysé l’avis des personnes publiques associées et n’a pas examiné l’ensemble des observations du public, en méconnaissance de l’article R. 123-19 du code de l’environnement ;

— en outre, le rapport de présentation est insuffisant dès lors qu’il ne justifie ni de l’interdiction du commerce dans les zones de « quartiers résidentiels » ni de son encadrement excessif en zone de « requalification urbaine », ni même de l’interdiction des commerces au sein même des zones commerciales ; il ne justifie pas davantage la création d’une nouvelle zone commerciale, à l’Est de Mont-de-Marsan, et ne précise pas l’évolution du zonage de la commune de Saint-Pierre-du-Mont ;

— le plan local d’urbanisme intercommunal méconnaît, également, l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme dès lors que le règlement du secteur « requalification urbaine », qui ne permet ni création, ni extension de surface, est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale ; une parcelle intégrée au périmètre de la ZACOM est désormais classée en zone N où le commerce est interdit alors que, dans le même temps, le PLUI a créé une nouvelle zone commerciale à l’Est de Mont-de-Marsan ;

— le classement en zone U « quartier résidentiel » de certaines de leurs parcelles est entaché d’erreur manifeste d’appréciation en raison de l’ampleur des interdictions d’activités ;

— le classement en zone N de la parcelle 422 est entaché d’erreur de droit, le terrain ne présentant pas de qualité environnementale particulière et étant directement rattaché à la zone commerciale ;

— ces classements contredisent la justification figurant dans le rapport de présentation qui précise que la confortation du centre-ville doit se faire « dans un esprit de complémentarité » ;

— le PLUI est illégal en ce qu’il va au-delà de ce qu’exige la loi « ELAN » et porte, en outre, une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et d’industrie, la liberté d’entreprendre et la liberté d’établissement dès lors que les zones où le commerce est permis représentent moins de 5 % des zones U ;

— le PLUI a été adopté au vu d’une motivation économique qui porte atteinte au principe d’égalité et au principe de libre concurrence ;

— enfin, la création d’une nouvelle zone à vocation commerciale à l’Est de Mont-de-Marsan, non couverte par une OAP et dans un secteur identifié dans le rapport de présentation comme un réservoir de biodiversité, contredit l’objectif de lutte contre l’étalement urbain, est entachée d’erreur manifeste d’appréciation et méconnaît, enfin, le principe d’équilibre consacré notamment à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 avril 2021 et le 14 décembre 2021, la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération, représentée par M^e Rignault, conclut au rejet de la requête et, en cas de besoin, à ce qu’il soit fait application des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme. Elle demande que soit mise à la charge des requérants une somme de 6 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 18 octobre 2021, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 décembre 2021 à 12 heures.

Un mémoire présenté pour la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération a été enregistré le 14 décembre 2021.

Par un courrier en date du 22 novembre 2022, en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, les parties ont été invitées à informer le tribunal de l’avancée de la procédure de modification simplifiée du plan local d’urbanisme intercommunal de Mont-de-Marsan Agglomération visant à inclure dans le rapport de présentation l’évolution du zonage de la commune de Saint-Pierre-du-Mont.

Par un mémoire, enregistré le 24 novembre 2022, la communauté d’agglomération a informé le tribunal qu’elle envisageait de présenter cette modification au conseil communautaire dans le courant de l’année 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me B,

— les conclusions de M^me Michaud, rapporteure publique,

— les observations de M^e Dunyach, représentant les requérants,

— et les observations de M^e Rignault, représentant la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 12 décembre 2019, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal. Par la présente requête, la SAS L’Etang, la SAS Bricolandes, la SAS Sodilandes, la SCI Jacaranda, la SAS Brazilandes, la SCI Imo B et M. A C demandent l’annulation partielle de cette délibération en tant que le plan approuvé classe leurs parcelles situées à Saint-Pierre-du-Mont et à Mont-de-Marsan, soit en zone U « quartiers résidentiels », soit pour partie en zone U « requalification urbaine » et pour partie en zone N, et en tant qu’il crée une zone U « activités commerciales », ainsi que l’annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par la communauté d’agglomération sur leur recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la procédure à l’issue de laquelle la délibération en litige a été adoptée :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de : / 1° L’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l’initiative de son président, l’ensemble des maires des communes membres ; () ".

3. Il ressort des pièces du dossier, des échanges intervenus lors de la conférence intercommunale des maires du 26 mai 2016, que les modalités d’association des communes à l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) ont été adoptées à l’unanimité des maires présents et prévoient que ces derniers seront conviés à participer aux travaux de la commission « Développement » de la communauté d’agglomération, dédiée à l’élaboration du PLUI. Il ressort, en outre, des visas de la délibération attaquée que plusieurs conférences des maires ont eu lieu les 6 mars 2018, 26 novembre 2018 et 13 mars 2019, préalablement au 12 avril 2019, date à laquelle le projet de PLUI a été arrêté, conformément aux prescriptions de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme, alors applicable : « Un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables mentionné à l’article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. / Lorsque le plan local d’urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale, le débat prévu au premier alinéa du présent article au sein des conseils municipaux des communes membres est réputé tenu s’il n’a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. ».

5. La communauté d’agglomération produit un tableau récapitulant les dates de réunion des conseils municipaux au cours desquelles s’est tenu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables, entre le 1er février et le 21 mars 2017, lequel s’est donc tenu, en tout état de cause, dans le délai requis de deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale ; () ".

7. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que, conformément aux dispositions précitées, les maires de la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération ont été convoqués, le 26 novembre 2019, à une conférence intercommunale, soit postérieurement à l’enquête publique qui s’est déroulée du 9 septembre au 11 octobre 2019, et préalablement à l’approbation du PLUI le 12 décembre 2019. Au cours de cette conférence intercommunale, les documents mis à la disposition des maires font état des apports et corrections réalisés entre le projet arrêté et le projet qui sera soumis à approbation, et en particulier des demandes de changement de destinations et de classements présentées en cours d’enquête publique, des réponses apportées par les communes concernées, et des recommandations formulées par la commission d’enquête publique, dont certaines reprennent les demandes formulées par les personnes publiques associées. Dès lors, le moyen manque en fait et doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 132-7 du code de l’urbanisme alors applicable : « L’État, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l’article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l’habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l’article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d’une opération d’intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d’industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d’agriculture et, dans les communes littorales au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. ». Aux termes de l’article L. 153-16 du même code : « Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques, associées à son élaboration, mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 () ». Aux termes de l’article R. 153-4 du même code : « Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables ».

9. Il ressort des pièces du dossier que, par des courriers du 12 avril 2019, la chambre de métiers compétente et le conseil régional de la Nouvelle-Aquitaine ont été respectivement saisis pour avis du projet arrêté de PLUI. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces deux instances auraient émis un avis exprès sur le projet arrêté le 12 avril 2019, dans un délai de trois mois après sa transmission. Dans ces conditions, elles doivent être regardées, en application des dispositions précitées de l’article R. 153-4 du code de l’urbanisme, comme ayant émis un avis tacite réputé favorable. S’agissant du gestionnaire d’infrastructures ferroviaires, le recueil de son avis sur un projet de PLUI a été introduit à l’article L. 132-7 du code de l’urbanisme par l’article 126 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, publiée au Journal officiel de la République française le 26 décembre 2019 et entrée en vigueur le lendemain. Eu égard à la date à laquelle le projet a été arrêté, ces dispositions n’étaient pas opposables à la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération. Le moyen est inopérant et ne peut donc qu’être écarté.

10. En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ». Si ces dispositions n’imposent pas à la commission d’enquête de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

11. Contrairement à ce qui est soutenu, le rapport de la commission d’enquête synthétise, en particulier, les éléments relevés dans les avis des personnes publiques et organismes associés et considère qu’ils ont formulé des remarques ciblées portant notamment sur des éléments à compléter, des corrections à apporter et des justifications à préciser. La commission d’enquête a par ailleurs recensé 192 observations auxquelles, avec la communauté d’agglomération, elles ont apporté une réponse individuelle présentée dans un tableau, prenant acte le cas échéant de l’engagement du porteur de projet de compléter certains éléments manquants. Elle a, en outre, exprimé un avis unique pour des contributions mettant en exergue la même observation qu’elle a structuré autour de 13 thèmes, appelant d’ailleurs de la part de la communauté d’agglomération, certains compléments. Enfin, en considérant que pourraient être envisagées des améliorations potentielles du projet et en formulant 12 recommandations, dont certaines s’approprient les demandes des personnes publiques et organismes associés, avant de présenter les principaux inconvénients et les principaux avantages du projet, la commission d’enquête justifie son avis favorable par le respect des règles administratives et un bilan entre les avantages et les inconvénients du projet globalement favorable. Ce faisant, elle a ainsi fait connaître son avis personnel motivé sur le projet de plan local d’urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 123-19 du code de l’environnement doit être écarté.

En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation du PLUI :

12. En sixième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 123-1-2 du code de l’urbanisme, en vigueur à la date à laquelle a été prescrite l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal, aujourd’hui reprises en substance à l’article L. 151-4 du même code : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. / Il analyse la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. / Il présente une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme. / Il justifie les objectifs compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ». Aux termes de l’article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d’aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables et des différences qu’elles comportent, notamment selon qu’elles s’appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d’aménagement et de programmation mentionnées à l’article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ; / 5° L’institution des zones urbaines prévues par l’article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l’article R. 151-20 lorsque leurs conditions d’aménagement ne font pas l’objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l’article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d’urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport. ".

13. D’une part, s’agissant de la première branche du moyen tiré de l’absence de justification des dispositions particulières adoptées par la communauté d’agglomération en ce qui concerne les règles d’implantation des commerces, le rapport de présentation du PLUI s’appuie sur le diagnostic territorial décrivant l’état de l’emploi et des activités économiques. Ce diagnostic souligne un point de vigilance quant aux pôles commerciaux périphériques qui se développent au détriment du commerce traditionnel de centre-ville, dont notamment le pôle de l’entrée Nord-Est. Il s’agit de conforter les pôles commerciaux et d’activités existants afin de ne pas disperser l’offre périphérique, et de renforcer le centre-ville de Mont-de-Marsan par une offre complémentaire afin d’éviter la vacance commerciale. Cet enjeu est traduit par l’axe 2 du PADD « pour une agglomération au soutien des initiatives économiques » et son orientation visant à renforcer les fonctions commerciales, récréatives et touristiques du cœur d’agglomération et à optimiser les capacités d’accueil et améliorer la qualité urbaine et paysagère des sites d’accueil, ce qui implique une réduction foncière à destination de l’activité économique. A cette fin, la communauté d’agglomération, par deux délibérations du 4 septembre 2018, a décliné sur son territoire le plan national « Action Cœur de Ville » et le moratoire sur le commerce, repris dans le PLUI. Dans une logique de développement intercommunal, les équipements d’envergures, induisant des flux de population et des services spécifiques, devront être implantés en fonction des caractéristiques des communes et de leur rôle au sein du territoire intercommunal. Les objectifs poursuivis, par ailleurs déjà identifiés dans le SCoT et le Document d’Aménagement Commercial de l’agglomération, sont de localiser les activités et services de rang d’agglomération en priorité dans le centre-ville de Mont-de-Marsan, afin d’éviter l’évasion commerciale en périphérie, mais également de préserver et développer l’activité commerciale et de services dans les centres-villes et les centres-bourgs de l’agglomération.

14. Ainsi, les zones urbaines sont donc de plus en plus resserrées aux centres-bourgs et au tissu construit existant, afin de limiter l’étalement urbain. A ce titre, le classement en zone urbaine n’accorde pas nécessairement un droit à construire, un certain nombre de contraintes pouvant se superposer. La justification des choix retenus pour délimiter les zones et fixer les règles qui y sont applicables précise, s’agissant des zones urbaines, l’ensemble des usages et affectations des sols, constructions et activités qui sont autorisées et qui sont interdites. Ces règles sont associées à une analyse morphologique réalisée sur l’agglomération : ainsi, les usages et affectations sont différents suivant la localisation de la zone urbaine (centre-ville, bourgs et hameaux, quartiers résidentiels, secteur à dominante d’activités économiques et commerciales) ce qui est considéré comme devant limiter les conflits d’usage. Enfin, un atlas graphique illustre l’ensemble des règles du chapitre à l’échelle parcellaire. Par ailleurs, s’agissant de la création d’une nouvelle zone commerciale à l’Est de Mont-de-Marsan, le rapport de présentation n’a pas à justifier chaque parcelle et, en tout état de cause, il résulte par ailleurs des écritures en défense que ce projet envisagé sur la zone dédiée a été abandonné. Par suite, cette branche du moyen doit être écartée.

15. D’autre part, s’agissant de l’omission, dans le rapport de présentation, de justifier l’évolution du zonage de la commune de Saint-Pierre-du-Mont, les auteurs du PLUI ont en l’espèce choisi, pour justifier de la délimitation et de l’institution des zones, en application de l’article R. 151- 2 précité du code de l’urbanisme, d’inclure dans le rapport de présentation une carte, pour chaque commune membre de la communauté d’agglomération, identifiant les modifications de zonage retenues, assortie d’annotations, sur chaque zone, permettant de comprendre les raisons de ces évolutions. Or, il ressort des pièces du dossier qu’aucune carte d’évolution de zonage de Saint-Pierre-du-Mont, deuxième commune la plus importante de l’agglomération et qui a connu une évolution dans le zonage anciennement appliqué, ne figure au rapport de présentation. Dans ces conditions, et ainsi que le reconnaît la communauté d’agglomération, le rapport de présentation est entaché d’une insuffisance pour ce motif également.

En ce qui concerne l’incompatibilité du PLUI avec le SCoT :

16. En septième lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : " Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; () ".

17. Il résulte de ces dispositions qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs.

18. Il ressort des pièces du dossier que les objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal du document d’orientations et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération, visent à assurer en priorité le maintien et le développement de l’offre commerciale du centre-ville de Mont-de-Marsan, des centres bourgs et des pôles de quartier de proximité et d’hyper proximité de l’agglomération, à mieux maîtriser le développement des pôles commerciaux de périphérie, à renforcer l’insertion paysagère des bâtiments commerciaux et à contribuer à la mise en œuvre d’un aménagement commercial durable. Ce document recommande de prévoir dans les documents locaux d’urbanisme la délimitation de périmètres au sein desquels l’implantation d’activités commerciales sera privilégiée tout en précisant que les nouvelles implantations ou extension d’établissements commerciaux dont la surface totale de plancher est supérieure à 1 000 m² s’effectueront prioritairement à l’intérieur du centre-ville de Mont-de-Marsan, des zones d’aménagement commerciales (ZACOM) identifiées dans le document d’orientations et d’objectifs, des centres-bourgs et des pôles de quartier et de proximité de l’agglomération. Il est enfin précisé que ce n’est que par exception que les communes pourront admettre la création de nouvelles implantations commerciales de proximité et, pour assurer la pérennité et la gestion d’activités existantes aux centres-villes et polarités, accorder une possibilité d’extension.

19. D’une part, si les requérants prétendent que la parcelle cadastrée section AH n° 422 était intégrée au sein du périmètre de la ZACOM n° 2 prévue par le SCoT, il ressort toutefois de ce document, arrêté le 4 décembre 2012, que, s’il prévoit bien une ZACOM à cet endroit, son périmètre n’est pas défini par référence aux parcelles cadastrales. Il ressort d’ailleurs de la photo aérienne figurant au DOO du SCoT, produit au dossier, que la majorité de l’espace dédié à cette zone n’était pas encore artificialisée à la date à laquelle il a été élaboré, contrairement à l’état actuel de cette zone, qui l’est majoritairement. En outre, dans le PLUI, l’implantation commerciale dans le secteur de « requalification urbaine », est limitée aux reconstructions après démolition, sans création de surface de vente supplémentaire, et aux hypothèses de transfert de surfaces affectées au commerce au sein de ces mêmes secteurs de requalification urbaine, lesquels sont distincts des secteurs du centre-ville, des bourgs et hameaux. Dans ces conditions, en tenant compte de ce que les potentiels des ZACOM, et notamment de celle ici en cause, ont été largement utilisés, ces règles traduisent la volonté des auteurs du PLUI de conforter l’existant et d’éviter la vacance commerciale, ce qui ne les rend pas incompatibles, à l’échelle du territoire de l’agglomération, avec le souci de développer l’offre commerciale en centre-ville développé dans le SCoT.

20. D’autre part, le classement contesté en zone N de cette parcelle AH n° 422, qui manifeste la volonté de freiner la consommation d’espaces naturels et d’aménager de manière qualitative les entrées de ville, n’est pas incompatible avec l’implantation de l’offre commerciale en centre-ville et dans les ZACOM.

21. Ainsi, et à supposer même que le plan litigieux contrarierait la préconisation d’installer ou d’étendre des établissements commerciaux d’une surface supérieure à 1 000 m² notamment dans les ZACOM identifiées par le SCoT, il ne ressort pas des pièces du dossier que, à l’échelle de l’ensemble du territoire, le plan local d’urbanisme litigieux est incompatible avec les orientations et objectifs du SCoT du Marsan.

22. Dès lors, en autorisant le commerce dans tous les secteurs de la zone urbaine à l’exception du commerce de détail, interdit dans le secteur « activités économiques non commerciales » et du commerce de détail ou de gros, interdits dans le secteur « quartier résidentiel » les auteurs du PLUI n’ont nullement méconnu les objectifs du SCoT.

En ce qui concerne les règles applicables en zone U " quartier résidentiel :

23. Aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». Aux termes de l’article L. 151-16 du même code : « Le règlement peut identifier et délimiter les quartiers, îlots et voies dans lesquels est préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer cet objectif ». Aux termes de l’article R. 151-9 du même code : « Le règlement contient exclusivement les règles générales et servitudes d’utilisation des sols destinées à la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables, dans le respect de l’article L. 151-8, ainsi que la délimitation graphique des zones prévues à l’article L. 151-9. ».

24. Aux termes, en outre, de l’article R. 151-27 du même code : " Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d’intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire « . L’article R. 151-28 du même code prévoit quant à lui que : » Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : () / 3° Pour la destination « commerce et activités de service » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ;() « . Aux termes, enfin, de l’article R. 151-30 du même code : » Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d’activités qu’il définit ; /2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. ".

25. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée et à interdire des sous-destination de constructions, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

26. Il ressort des pièces du dossier, notamment du projet d’aménagement et de développement durables ainsi que du rapport de présentation, que la consommation foncière par les commerces, entre 2002 et 2018, a été de 117 ha dont plus de 100 ha l’ont été au-delà des limites de l’enveloppe urbaine, et que désormais l’interdiction de la sous-destination « commerce de détail » des constructions dans les deux secteurs « quartiers résidentiels » et « activités économiques non commerciales », en zone U et en zone A et N et les conditions applicables aux commerces dans le secteur « requalification urbaine » résultent du parti d’urbanisme retenu, déjà précisé, consistant à réduire la consommation foncière de 40 % par rapport à la décennie passée, et à renforcer les fonctions commerciales, récréatives et touristiques du cœur d’agglomération, en particulier le cœur commercial de Mont-de-Marsan, à revitaliser en priorité, afin d’éviter l’évasion commerciale en périphérie. Cette volonté constitue un motif d’urbanisme au regard des circonstances locales, au sens des dispositions de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme.

27. Il ressort également des pièces du dossier, qu’en application du règlement contesté, le commerce de détail est autorisé sans restriction dans les secteurs « centre-ville » représentant 110 ha, « bourgs et hameaux » représentant 63 ha, « cœur de quartier, quartier politique de la ville » représentant 1 ha, « activité commerciale » représentant 18 ha, « équipements » et « parc technologique » représentant 2 ha, soit un total de 194 ha. Ce potentiel disponible doit être analysé au regard de la physionomie du territoire de l’agglomération dans son ensemble, composée notamment d’une zone urbaine d’une superficie totale 3 966 ha représentant 8,2 % du territoire, d’une zone agricole de 8 252 ha représentant 17 % du territoire et d’une zone naturelle de 35 760 ha représentant 78 % du territoire. Si les requérants font valoir que l’interdiction des commerces en dehors du centre-ville, et les conditions applicables dans les autres secteurs, limitant les constructions au renouvellement de l’existant, méconnaissent le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, dès lors qu’elles conduisent à n’autoriser le commerce que sur 5 % de la superficie de la zone urbaine, laquelle au demeurant, comme il vient d’être dit, ne représente que 8,2 % du territoire de l’agglomération, et au sein de laquelle il n’est ni établi ni même allégué qu’ils seraient empêchés d’implanter un commerce dans cette superficie. Dans ces conditions, et dès lors que le règlement traduit le parti d’urbanisme retenu par les auteurs du PLU au travers du PADD, justifié dans le rapport de présentation, et ne prévoit pas d’interdiction à caractère général et absolu, il ne saurait constituer une rupture d’égalité devant les charges publiques, ni entraîner une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l’industrie, à la liberté d’établissement et à la libre concurrence, nonobstant la circonstance que cette règlementation pourrait empêcher aux requérants de développer leurs commerces.

En ce qui concerne le classement contesté de parcelles en zone U « quartier résidentiel » à Mont-de-Marsan et le classement en zone N de la parcelle cadastrée section AH n° 422 à Saint-Pierre-du-Mont :

28. En huitième lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». Aux termes de l’article R. 151-18 du même code : « Les zones urbaines sont dites » zones U « . Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ». Le règlement du PLUI litigieux fixe les usages et affectations des sols, constructions et activités interdites et précise que « Tout ce qui n’est pas interdit ou soumis à conditions particulières est autorisé par défaut ». L’article 1.1 précise, s’agissant du secteur « quartier résidentiel » de la zone urbaine, que : « sont interdits : les constructions destinées à l’artisanat si elles entraînent des nuisances ou de trouble au voisinage (sonores, olfactives, visuelles), les constructions à usage de commerce de détail ou de commerce de gros, les cinémas, les constructions destinées à l’extension des exploitations agricoles si elles apportent des nuisances supplémentaires, les exploitations forestières, les bâtiments agricoles nuisants et les industries ». L’article 1. 2 précise que : « sont autorisées sous conditions dans le secteur » quartier résidentiel " les constructions destinées à l’artisanat sous réserve qu’elles n’apportent pas de nuisance ou de trouble au voisinage (sonores, olfactives, visuelles,) et les constructions destinées à l’extension des exploitations agricoles sous réserve qu’elles n’apportent pas de nuisances supplémentaires.

29. Les requérants soutiennent que le classement en zone U secteur « quartier résidentiel » de leurs parcelles situées à Mont-de-Marsan est entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elles s’insèrent dans un secteur caractérisé par la présence de grandes enseignes commerciales qui génèrent des flux de visiteurs et qui ne sont pas propices à la mixité des fonctions et activités autorisées (habitation, hébergement). Cependant, si certes le PADD décline son Axe 2 « Pour une agglomération au soutien des initiatives économiques » par l’objectif, notamment, de diminuer la consommation foncière à vocation d’activité sans réduire le potentiel de développement économique en veillant à optimiser l’utilisation du foncier économique, il prévoit surtout de renforcer les fonctions commerciales du cœur d’agglomération. Par ailleurs, si les requérants invoquent l’orientation du PADD selon laquelle il convient de requalifier les sites anciens et les friches urbaines, pour leur permettre d’accueillir « de l’activité », il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcelles non construites qu’ils possèdent répondent à la catégorie de friches urbaines. Enfin, compte tenu des caractéristiques et de la localisation des parcelles, accueillant des centres commerciaux avec parcs de stationnement à proximité de nombreuses habitations, leur classement n’entre pas en contradiction avec le rapport de présentation, qui prévoit, ainsi que précisé, qu’un classement en zone urbaine n’accorde pas nécessairement un droit à construire eu égard à l’analyse morphologique de chaque quartier. Dès lors, eu égard au parti d’aménagement des auteurs du PLUI, à la vocation de la zone définie par le règlement et à la configuration des lieux, le classement contesté en zone urbaine secteur « quartier résidentiel » des parcelles leur appartenant n’est entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation.

30. Par ailleurs, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites » zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues. ". Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

31. Les auteurs du PLUI se sont fixés comme objectifs de réduire de 40 % par rapport à la décennie passée, la consommation foncière à des fins urbaines, et de prioriser le développement des territoires sur des espaces déjà artificialisés, notamment en comblant les « dents creuses » identifiées au sein des enveloppes urbaines. La priorité est de favoriser le développement et le renouvellement des centres-villes et centre-bourgs, et de limiter le fractionnement des milieux notamment en préservant les coupures d’urbanisation et en maintenant les coulées vertes, les motifs paysagers facilitant les transitions douces avec les espaces agricoles et naturels au contact de l’urbanisation.

32. Si les requérants contestent le classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section AH n° 422 à Saint-Pierre-du-Mont, au motif que le terrain ne présente pas de qualité environnementale, le seul plan de l’ensemble commercial qu’ils produisent ne permet pas de l’établir mais atteste, en revanche, de l’absence de construction sur cette parcelle. Il ressort, en outre, des pièces du dossier que cette parcelle est située à l’extérieur de l’enveloppe urbaine, ceinturée par la rocade, limite au-delà de laquelle les auteurs du PLUI ont souhaité mettre fin à la consommation foncière. Cette parcelle, d’une superficie très importante de plus de quatre hectares, composée uniquement de végétation, se situe en périphérie de la commune de Saint-Pierre du Mont, ce qui fait obstacle à ce qu’elle soit considérée comme une « dent creuse ». Si elle est frontalière de l’enveloppe urbaine existante, et dispose d’accès à la voie publique, elle est aussi bordée au sud de plusieurs parcelles non construites et à l’est d’une parcelle agricole. Cet ensemble plus vaste dans lequel elle s’insère, favorise ainsi une transition entre la zone commerciale et les parcelles agricoles situées à l’est. Ainsi, compte tenu des caractéristiques de la parcelle, son classement en zone N n’entre pas en contradiction avec le rapport de présentation qui n’a pas à justifier du classement de chaque parcelle. Par suite, eu égard au parti d’aménagement, en particulier au principe rappelé de forte réduction de la consommation foncière à des fins urbaines, la délibération attaquée, en tant qu’elle classe la parcelle cadastrée section AH n° 422 en zone N, n’est aucunement entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

33. Les requérants soutiennent encore que la règlementation prévue dans le PLUI va au-delà de ce que lui permet le dispositif « action cœur de ville » ajoutée par la loi dite loi « ELAN » dans le code de la construction et de l’habitation, lequel n’implique pas d’interdire de manière quasi-générale le commerce en dehors du centre-ville, et ne peut servir de base légale audit plan local d’urbanisme, et se prévalent de décisions du Conseil d’Etat rendues en matière d’aménagement commercial régi par le code de commerce.

34. Toutefois, ainsi que précisé, l’objectif d’assurer une priorité au maintien et au développement de l’offre commerciale des centres-villes est prévu depuis 2012 dans le SCoT, repris également dans le PLUI, indépendamment d’autres règlementations tendant aux mêmes fins, dont fait partie le dispositif des opérations de revitalisation du territoire introduit dans le code de la construction et de l’habitation par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 dite loi « ELAN », et qui donne lieu à la conclusion d’une convention entre l’Etat et la collectivité territoriale, notamment. De plus, il ne ressort pas du plan litigieux qu’il interdit tout commerce en dehors du centre-ville sur le fondement de ce dispositif alors, au contraire, que le règlement l’autorise dans plusieurs secteurs de la zone urbaine, autres que le secteur du « centre-ville ». Ce moyen ne peut donc qu’être écarté.

35. Enfin, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme alors en vigueur : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L’équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l’étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d’urbanisme d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. En conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l’article L. 101-2 du code l’urbanisme.

36. La création d’une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n’est pas un préalable obligatoire à la création d’un secteur « activités commerciales » dans la zone urbaine. Si, à l’emplacement de ce nouveau secteur, situé à l’entrée Est de Mont-de-Marsan, un réservoir de biodiversité est en effet identifié dans le rapport de présentation, il ressort cependant du règlement graphique, que la zone est composée de deux parties, de part et d’autre d’une bande correspondant à ce réservoir, classée en zone Ne. Il ressort, par ailleurs, des écritures en défense, que le projet de regroupement des enseignes commerciales dans cette zone a été expressément abandonné au profit d’une « ferme urbaine ». Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’équilibre énoncé à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, invoqué sans autre précision, ne peut qu’être écarté.

37. En outre, ainsi que précisé au point 31, les auteurs du PLUI se sont fixés comme objectif la réduction de 40 % par rapport à la décennie passée de la consommation foncière à des fins urbaines, en faisant de la rocade une limite à ne plus dépasser. L’axe 2 du PADD, intitulé « Pour une agglomération au soutien des initiatives économiques », se décline par l’objectif, certes, de diminuer la consommation foncière à vocation d’activité, mais sans réduire le potentiel de développement économique et en veillant à optimiser l’utilisation du foncier économique. Les parcelles concernées se situent au sein de l’enveloppe urbaine, à l’intérieur de la rocade et elles offrent un lieu de développement maîtrisé, tout en préservant le réservoir de biodiversité existant. Dans ces conditions, la création d’un unique secteur « activités commerciales », dans la zone urbaine n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation et ne méconnaît pas l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

38. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération du 12 décembre 2019 portant approbation du plan local d’urbanisme intercommunal doit être annulée en tant que le rapport de présentation a omis de justifier l’évolution du zonage de la commune de Saint-Pierre-du-Mont. Dès lors, les conclusions présentées en défense par la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération tendant à ce qu’il soit fait application de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme ne peuvent qu’être rejetées.

Sur frais liés au litige :

39. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SAS L’Etang, la SAS Bricolandes, la SAS Sodilandes, la SCI Jacaranda, la SAS Brazilandes, la SCI Imo B et M. A C, qui n’ont pas la qualité de partie perdante, versent à la communauté d’agglomération une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération une somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par la SAS L’Etang, de la SAS Bricolandes, de la SAS Sodilandes, de la SCI Jacaranda, de la SAS Brazilandes, de la SCI Imo B et de M. A C, et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération de la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération du 12 décembre 2019 est annulée en tant que le rapport de présentation a omis de justifier de l’évolution du zonage de la commune de Saint-Pierre-du-Mont.

Article 2 : La communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération versera à La SAS L’Etang, la SAS Bricolandes, la SAS Sodilandes, la SCI Jacaranda, la SAS Brazilandes, la SCI Imo B et M. A C une somme globale de 1 000 euros (mille euros), au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération présentées sur le fondement de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme et de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SAS L’Etang, à la SAS Bricolandes, à la SAS Sodilandes, à la SCI Jacaranda, à la SAS Brazilandes, à la SCI Imo B, à M. A C et à la communauté d’agglomération Mont-de-Marsan Agglomération.

Délibéré après l’audience du 30 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M^me Perdu, présidente,

M^me Duchesne, conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2022.

La rapporteure,

Signé : M. BLa présidente,

Signé : S. PERDU

La greffière,

Signé : P. UGARTE

La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,

Signé : P. UGARTE