Vu la procédure suivante :

I. Par une requête, enregistrée le 3 mars 2022 sous le numéro 2201626, et un mémoire complémentaire, enregistré le 30 mars 2023, la société Alila Promotion, représentée par M^e Brun (AARPI Alternatives Avocats), demande au tribunal :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté de mise en demeure du 23 novembre 2021 par lequel le préfet de l’Ain l’a mise en demeure de supprimer les dispositifs de publicité muraux portant l’inscription « ALILA » situés sur le territoire de la commune de Massieux avec remise en état des lieux, dans un délai de cinq jours à compter de la notification de cet arrêté, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à l’encontre de cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de l’État une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté de mise en demeure a été adopté à l’issue d’une procédure irrégulière, en l’absence d’une procédure contradictoire préalable, en méconnaissance de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— il méconnaît les dispositions de l’article L. 100-2 du code des relations entre le public et l’administration, en ce que la mise en demeure se fonde sur un procès-verbal établi par le maire de la commune de Massieux lui-même, qui a un intérêt personnel à ce que le projet n’aboutisse pas, et que cette partialité a eu une incidence sur le sens de la mise en demeure ;

— l’autorité préfectorale devait exercer son pouvoir d’appréciation sur l’animosité de l’auteur du procès-verbal à l’encontre du projet et sur le caractère spontané de ce procès-verbal ;

— elle n’était pas en situation de compétence liée en ce qui concerne l’appréciation du début de l’opération, qui ne doit pas être assimilé à la date d’engagement des travaux ;

— l’arrêté de mise en demeure, adopté sur le fondement de l’article L. 581-27 du code de l’environnement, est illégal pour les raisons suivantes :

. l’enseigne n° 5, qui fait figurer le nom commercial du projet, de même que l’enseigne n° 2, qui met en valeur la finalité sociale du projet immobilier concerné, constituent des enseignes temporaires au sens de l’article R. 581-68 du code de l’environnement ;

. le dénombrement des enseignes 6 à 10 est erroné ; cette imprécision rend l’arrêté inintelligible et impossible à exécuter ;

. la méconnaissance de l’article R. 581-69 du code de l’environnement n’est pas établie, dans la mesure où le maire a excédé ses pouvoirs de constatation des faits en se prononçant sur l’avancement probable des travaux et la qualité de propriétaire du terrain, alors qu’il est établi que l’opération immobilière avait effectivement commencé avant l’apposition des panneaux ;

. la méconnaissance de l’article L. 581-3 du code de l’environnement, comme celle de l’article R. 581-68, ne sont pas établies ;

. la méconnaissance de l’article L. 581-2 du code de l’environnement n’est pas établie ;

. les panneaux ne constituent pas des dispositifs visés à l’article R. 581-6 du code de l’environnement, qui n’a donc pas été méconnu ;

. les enseignes concernées ne constituent pas des dispositifs publicitaires, seuls visés à l’article R. 581-25 du code de l’environnement, qui n’a donc pas été méconnu ;

. les enseignes sont mal numérotées, ce qui ne permet pas d’identifier une méconnaissance de l’article R. 581-27 du code de l’environnement.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 juillet 2022, la préfète de l’Ain conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

— l’arrêté du 23 novembre 2021 se fonde sur un procès-verbal du maire de la commune de Massieux dressé le 23 octobre 2021 ;

— les panneaux ont tous été retirés le 10 janvier 2022, ce qui pourrait justifier qu’un non-lieu soit prononcé ;

— c’est le préfet qui exerce les compétences en matière de police de la publicité dans les communes qui ne disposent pas d’un règlement local de publicité ;

— le préfet est placé en situation de compétence liée pour adopter un arrêté de mise en demeure, dès le constat d’une méconnaissance des règles de publicité et d’affichage ;

— le moyen tiré de l’absence de procédure contradictoire est par suite inopérant ;

— la mise en demeure est fondée sur un procès-verbal dressé par le maire de la commune, en sa qualité d’officier de police judiciaire, qui s’est borné à procéder à des constats, sans qu’il existe de raison objective de remettre en doute son impartialité ;

— les affiches n° 1 et n° 2 ne font pas la promotion d’une activité exercée sur le tènement et ne peuvent donc pas constituer des enseignes temporaires au sens de l’article R. 581-68 du code de l’environnement ; l’affiche n° 5 constitue une publicité ; les dispositifs n° 6 à 10 constituent également de la publicité pour le promoteur ;

— les dispositifs de publicité devaient faire l’objet d’une déclaration préalable en application de l’article R. 581-6 du code de l’environnement ;

— l’opération signalée par les affiches n° 3 et 4, pour lesquelles la qualification d’enseignes temporaires est revendiquée, est une opération immobilière de construction ; or les opérations réalisées avant la pose des affiches le 23 octobre 2021 ne constituent pas des travaux suffisamment substantiels, seuls susceptibles de permettre la pose d’enseignes temporaires ;

— la méconnaissance de l’article L. 581-2 du code de l’environnement est établie par le nombre, l’étendue sur le tènement, l’absence d’autorisation et le non-respect de toutes les règles relatives à la publicité, des dispositifs litigieux ;

— les dispositifs n° 1, 2 et 5 à 10 ne constituent pas des enseignes temporaires au sens de l’article R. 581-68 du code de l’environnement, mais des dispositifs publicitaires qui devaient faire l’objet d’une déclaration préalable en application de l’article R. 581-6 du code de l’environnement ;

— les dispositifs n° 1, 2 et 5 à 10 méconnaissent également l’article R. 581-25 du code de l’environnement ;

— la méconnaissance de l’article R. 581-27 du code de l’environnement a été reconnue par la société requérante.

Par des observations enregistrées le 16 février 2023, la commune de Massieux, représentée la SELARL BG Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Alila Promotion au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— le moyen tiré de l’absence de procédure contradictoire est inopérant ;

— le maire s’est borné à dresser procès-verbal sans faire preuve de partialité ;

— seules les affiches n° 3 et 4 sont susceptibles d’être assimilées à des enseignes temporaires, les autres affiches ne peuvent être considérées que comme des publicités ;

— les moyens relatifs au respect du code de l’environnement ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 31 mars 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 mai 2023.

II. Par une requête, enregistrée le 3 mars 2022 sous le numéro 2201625, la société Alila Promotion, représentée par M^e Brun (AARPI Alternatives Avocats), demande au tribunal :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir :

— l’arrêté du 3 janvier 2022 de mise en recouvrement d’une astreinte administrative au bénéfice de la commune, par lequel le maire de la commune de Massieux a, au visa de l’arrêté du préfet de l’Ain du 23 novembre 2021 portant mise en demeure de supprimer dix dispositifs, déclaré la société Alila Promotion redevable envers la commune de Massieux d’une somme de 64 029 euros, correspondant au montant de l’astreinte pour la période du 2 au 31 décembre 2021 ;

— le titre de recettes émis le 31 janvier 2022 par la commune de Massieux pour le recouvrement d’une somme de 64 029 euros ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Massieux une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’ampliation du titre de recettes n’est pas signée de son auteur et méconnaît donc l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, ce qui entache d’illégalité le titre de recettes du 31 janvier 2022 ;

— l’arrêté du 3 janvier 2022 a été adopté à l’issue d’une procédure irrégulière puisqu’il n’a pas été précédé de l’invitation du préfet à liquider l’astreinte, en méconnaissance de l’article L. 581-30 du code de l’environnement ;

— l’arrêté du 3 janvier 2022 est entaché d’incompétence de son auteur ;

— le maire de la commune de Massieux a méconnu le principe d’impartialité ;

— la créance n’est pas fondée, dès lors que la mise en demeure pour l’exécution de laquelle l’astreinte a été liquidée est illégale, pour les raisons exposées dans le cadre de l’instance n° 2201626 exposées plus haut ;

— la créance n’est pas exigible, dès lors que le fait générateur de la créance alléguée est illégal.

Par des observations enregistrées le 28 mars 2023, la commune de Massieux, représentée par la SELARL BG Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Alila Promotion au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— un avis des sommes à payer n’a pas à être signé, en vertu de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;

— la liquidation de l’astreinte ne nécessite pas une invitation préalable de l’autorité préfectorale ; le maire est au demeurant en situation de compétence liée pour liquider l’astreinte ;

— le maire étant en situation de compétence liée pour liquider l’astreinte, le moyen tiré du vice d’incompétence et de partialité ne peut qu’être écarté ;

— les moyens relatifs au bien-fondé de la créance seront écartés pour les motifs exposés dans le cadre de l’instance n° 2201626.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 mars 2023, la préfète de l’Ain conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 29 mars 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 mai 2023.

Un mémoire présenté par la société Alila Promotion, enregistré le 14 mai 2023, n’a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

III. Par une requête, enregistrée le 22 avril 2022 sous le numéro 2203125, la société Alila Promotion, représentée par M^e Brun (AARPI Alternatives Avocats), demande au tribunal :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 22 février 2022 de mise en recouvrement d’une astreinte administrative au bénéfice de la commune, par lequel le maire de la commune de Massieux a, au visa de l’arrêté du préfet de l’Ain du 23 novembre 2021 portant mise en demeure de supprimer dix dispositifs d’enseigne, déclaré la société Alila Promotion redevable envers la commune de Massieux d’une somme de 19 772,64 euros, correspondant au montant de l’astreinte pour la période du 1er au 9 janvier 2022 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Massieux une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté a été adopté à l’issue d’une procédure irrégulière puisqu’il n’a pas été précédé de l’invitation du préfet à liquider l’astreinte, en méconnaissance de l’article L. 581-30 du code de l’environnement ;

— l’arrêté du 22 avril 2022 est entaché d’incompétence de son auteur ;

— le maire de la commune de Massieux a méconnu le principe d’impartialité ;

— la créance n’est pas fondée, dès lors que la mise en demeure pour l’exécution de laquelle l’astreinte a été liquidée est illégale, pour les raisons exposées dans le cadre de l’instance n° 2201626 exposées plus haut ;

— la créance n’est pas exigible, dès lors que le fait générateur de la créance alléguée est illégal.

Par des observations enregistrées le 28 mars 2023, la commune de Massieux, représentée par la SELARL BG Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Alila Promotion au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la liquidation de l’astreinte ne nécessite pas une invitation préalable de l’autorité préfectorale ; le maire est au demeurant en situation de compétence liée pour liquider l’astreinte ;

— le maire étant en situation de compétence liée pour liquider l’astreinte, le moyen tiré du vice d’incompétence et de partialité ne peut qu’être écarté ;

— les moyens relatifs au bien-fondé de la créance seront écartés pour les motifs exposés dans le cadre de l’instance n° 2201626.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 mars 2023, la préfète de l’Ain conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 29 mars 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 mai 2023.

Un mémoire présenté par la société Alila Promotion, enregistré le 14 mai 2023, n’a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de l’environnement ;

— le code de procédure pénale ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Maubon,

— les conclusions de M. Borges-Pinto,

— et les observations de M^e Brun, pour la société Alila Promotion, et de M^e Navarro, pour la commune de Massieux.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes susvisées présentées par la société Alila Promotion posent des questions similaires et ont fait l’objet d’une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

2. Le 23 octobre 2021, un procès-verbal d’infraction aux dispositions des articles R. 581-69, R. 581-6, R. 581-25, L. 581-2 et R. 581-27 du code de l’environnement a été dressé, en application de l’article L. 581-40 du code de l’environnement, par le maire de la commune de Massieux, en raison de l’affichage sur des immeubles implantés en bordure de la route de la Genetière, sur le territoire de cette commune, au niveau du numéro 578 de cette route, de dix affiches relatives à l’activité de la société Alila Promotion. Par un arrêté du 23 novembre 2021, le préfet de l’Ain a mis en demeure la société Alila Promotion de supprimer ces dispositifs dans un délai de cinq jours suivant la notification de la mise en demeure. Par un courrier de son conseil du 3 décembre 2021, reçu le 7 suivant, la société Alila Promotion a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision, qui a été implicitement rejeté. Par sa requête n° 2201626, la société Alila Promotion demande au tribunal d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté de mise en demeure du 23 novembre 2021 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Le 3 janvier 2022, le maire de la commune de Massieux a, au visa de l’arrêté du préfet de l’Ain du 23 novembre 2021, déclaré la société Alila Promotion redevable envers la commune de Massieux d’une somme de 64 029 euros, correspondant au montant de l’astreinte à recouvrer pour la période du 2 au 31 décembre 2021. Le 31 janvier 2022, un titre de recettes a été émis à l’encontre de la société Alila Promotion pour le recouvrement d’une somme de 64 029 euros. Le 22 février 2022, le maire de la commune de Massieux a, au visa de l’arrêté du préfet de l’Ain du 23 novembre 2021, déclaré la société Alila Promotion redevable envers la commune de Massieux d’une somme de 19 772,64 euros, correspondant au montant de l’astreinte à recouvrer pour la période du 1er au 9 janvier 2022. Par ses requêtes n° 2201625 et 2203125, la société Alila Promotion demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 3 janvier 2022, l’arrêté du 22 février 2022 et le titre de recettes du 31 janvier 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Sur l’objet de la requête n° 2201626 :

3. Il résulte de l’instruction que les panneaux litigieux ont été retirés le 10 janvier 2022. Toutefois, l’arrêté de mise en demeure du préfet de l’Ain du 23 novembre 2021, en exécution duquel ont été adoptés les arrêtés de mise en recouvrement du 3 janvier et du 22 février 2022, a reçu exécution. Par suite, le litige n’ayant pas perdu son objet, les conclusions à fin de non-lieu présentées par l’État doivent être rejetées.

Sur la qualification des dispositifs litigieux :

4. Aux termes de l’article L. 581-2 du code de l’environnement : « Afin d’assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d’Etat. () » Selon l’article L. 581-3 du code de l’environnement : " Au sens du présent chapitre : / 1° Constitue une publicité, à l’exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; / 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce ; / 3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d’un immeuble où s’exerce une activité déterminée. "

5. Il ressort des pièces du dossier que les dix affiches litigieuses sont : 1° une affiche de grande dimension comportant une photo d’un terrain à bâtir, les mots « nous achetons vos terrains » mis en valeur ainsi que du texte invitant le public à contacter la société Alila Promotion, intéressée par l’achat de terrains, par message électronique ; 2° une affiche de grande dimension comportant une photo d’un foyer de quatre personnes, les mots « offrons à tous l’accès à un logement de qualité » mis en valeur ainsi que du texte présentant les actions de la société Alila Promotion et invitant à découvrir leurs réalisations sur leur site internet ou les réseaux sociaux ; 3° une affiche de grande dimension comportant un document graphique représentant une vue de l’opération immobilière projetée ainsi que les mots « découvrez »le Clos Achille«   » mis en valeur ; 4° une affiche de grande dimension présentant les caractéristiques principales de l’opération immobilière « le Clos Achille » avec la mise en valeur des mots « 54 appartements du T2 au T5 » ; 5° une affiche de grande dimension comportant une photo d’un foyer de quatre personnes, les mots « découvrez »le Clos Achille«   » et « et si tout le monde était bien logé ' » mis en valeur ainsi que du texte invitant à suivre l’actualité de la société Alila Promotion sur leur site internet ou les réseaux sociaux ; 6° cinq affiches de plus petite dimension, accolées pour former un bandeau, comportant à quatre reprises le logo et le nom de la société Alila Promotion. Ces panneaux sont fixés, à proximité les uns des autres, sur des immeubles ou des murs de clôture implantés en bordure de la route de Genetière, voie de circulation publique, sur un terrain pour lequel la société HPL Genetière, filiale de la société Alila Promotion, dispose d’un permis de construire délivré par arrêté du 10 décembre 2019, modifié par arrêté du 23 mars 2020.

6. Les panneaux numéros 3, 4 et 5, qui comportent des documents graphiques ou des inscriptions relatives à l’opération immobilière autorisée par ces permis de construire, intitulée « le Clos Achille », constituent des enseignes au sens des dispositions de l’article L. 581-3 du code de l’environnement. Les panneaux numéros 1 et 2 ainsi que les affiches numéros 6, qui ne font aucune référence à cette opération, constituent en revanche des publicités.

Sur les moyens de légalité dirigés contre la mise en demeure du 23 novembre 2021 :

7. Aux termes de l’article L. 581-27 du code de l’environnement : « Dès la constatation d’une publicité, d’une enseigne ou d’une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, () l’autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les cinq jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. / Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité, l’enseigne ou la préenseigne irrégulière. / Si cette personne n’est pas connue, l’arrêté est notifié à la personne pour le compte de laquelle ces publicités, enseignes ou préenseignes ont été réalisées. » Il appartient au juge d’exercer un plein contrôle sur le respect de l’obligation incombant à l’autorité investie de pouvoir de police de prendre les mesures nécessaires à la suppression ou à la mise en conformité des publicités, préenseignes et enseignes irrégulièrement installées.

8. En premier lieu, aux termes de l’article L. 581-40 du code de l’environnement les officiers de police judiciaire figurent au nombre des autorités habilitées à procéder à toutes constations pour l’application de l’article L. 581-27 du code de l’environnement. Selon le 1° de l’article 16 du code de procédure pénale, les maires ont la qualité d’officier de police judiciaire. Si la société Alila Promotion estime que l’arrêté contesté a été établi sur la base d’un procès-verbal dressé en méconnaissance du principe d’impartialité, le maire de la commune de Massieux étant voisin immédiat du projet de promotion immobilière porté par la société Alila Promotion, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A, maire de la commune de Massieux et propriétaire du terrain contigu au terrain d’assiette de l’opération, pourrait retirer un bénéfice direct de la décision en litige, qui n’est pas susceptible de faire obstacle à la réalisation du projet immobilier, alors que le maire s’est borné à procéder à des constatations qu’il a transmises à l’autorité compétente. La circonstance qu’il ait assorti ces constatations d’affirmations relatives à la date présumée de début des travaux ou la propriété du terrain n’est pas suffisante pour caractériser une méconnaissance du principe d’impartialité. En outre, la circonstance que la cour administrative d’appel de Lyon ait, dans un contentieux distinct relatif à la mise en œuvre du droit de préemption urbain par le maire de la commune de Massieux, considéré que le maire avait la qualité de personne intéressée à l’affaire au sens des dispositions des articles L. 2131-11 et L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales, est sans incidence sur la légalité de l’arrêté du préfet de l’Ain en cause dans le présent litige. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’impartialité doit par suite, et en tout état de cause, être écarté.

9. En deuxième lieu, d’une part, il ressort des termes de l’arrêté contesté que la mention de l’article L. 581-2 du code de l’environnement, assorti des mots « atteinte au cadre de vie, compte tenu des caractéristiques du nombre et des dimensions de ces dispositifs », ne constitue pas un motif de mise en demeure de supprimer les dispositifs litigieux mais un rappel du cadre juridique de la réglementation dont l’arrêté a pour objet d’assurer le respect ; d’autre part, la mention de l’article L. 581-3 du code de l’environnement ne constitue pas non plus un motif de la décision de mise en demeure contestée, mais simplement le rappel des éléments de définition d’une enseigne. Dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 581-2 et L. 581-3 du code de l’environnement doivent être écartés comme inopérants.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 581-18 du code de l’environnement : « Un décret en Conseil d’Etat fixe les prescriptions générales relatives à l’installation et à l’entretien des enseignes en fonction des procédés utilisés, de la nature des activités ainsi que des caractéristiques des immeubles où ces activités s’exercent et du caractère des lieux où ces immeubles sont situés. () » Aux termes de l’article R. 581-68 du code de l’environnement : « Sont considérées comme enseignes ou préenseignes temporaires : / () / 2° Les enseignes ou préenseignes installées pour plus de trois mois lorsqu’elles signalent des travaux publics ou des opérations immobilières de lotissement, construction, réhabilitation, location et vente (). » Aux termes de l’article R. 581-69 de ce code : « Ces enseignes ou préenseignes temporaires peuvent être installées trois semaines avant le début () de l’opération qu’elles signalent et doivent être retirées une semaine au plus tard après la fin () de l’opération. »

11. La décision contestée indique que les dispositifs d’enseignes temporaires n° 3 et 4 ont été « installés plus de trois semaines avant le début de l’opération » que ces enseignes temporaires signalent, en méconnaissance de l’article R. 581-69 du code de l’environnement. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu’une déclaration d’ouverture du chantier a été reçue en mairie le 23 juillet 2021 informant du démarrage du chantier le 20 juillet 2021. Dans ces conditions, alors qu’aucune disposition ni aucun principe n’exige que les travaux signalés par des enseignes temporaires aient effectivement débuté ou soient substantiellement engagés au moment de l’implantation de ces enseignes, la société Alila Promotion est fondée à soutenir que le préfet de l’Ain a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation dans l’application de l’article R. 581-69 du code de l’environnement en la mettant en demeure de supprimer les enseignes n° 3 et 4 au motif qu’ils étaient installés plus de trois semaines avant le début de l’opération qu’elles signalent.

12. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 581-6 du code de l’environnement : « L’installation, le remplacement ou la modification des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité sont soumis à déclaration préalable auprès du maire et du préfet dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. » Aux termes de l’article R. 581-6 de ce code : " Sous réserve de l’application des dispositions de l’article R. 581-9, font l’objet d’une déclaration préalable, l’installation, le remplacement ou la modification : / – d’un dispositif ou d’un matériel qui supporte de la publicité ; / – de préenseignes dont les dimensions excèdent 1 mètre en hauteur ou 1,50 mètre en largeur. / () ".

13. Il n’est pas contesté qu’aucun des panneaux litigieux n’a fait l’objet de déclaration préalable à leur installation, alors que les panneaux numéros 1 et 2 ainsi que les affiches numéros 6, qui ne font aucune référence à l’opération immobilière prévue sur le terrain, constituent des publicités. En conséquence, la société Alila Promotion n’est pas fondée à soutenir que le préfet de l’Ain a méconnu les dispositions de l’article R. 581-6 du code de l’environnement en la mettant en demeure de supprimer les dispositifs de publicité numéros 1, 2 et 6 au motif qu’aucune déclaration préalable n’a été déposée pour ces dispositifs. En ce qui concerne le panneau numéro 5 en revanche, qui constitue une enseigne et pas une publicité ainsi qu’il a été dit au point 6, la société Alila Promotion est fondée à soutenir que ce dispositif n’entrait dans aucun des cas listés à l’article R. 581-6 du code de l’environnement et que le préfet de l’Ain a méconnu les dispositions de cet article en la mettant en demeure de supprimer ce dispositif.

14. En cinquième lieu, aux termes du I de l’article R. 581-25 du code de l’environnement : " Il ne peut être installé qu’un seul dispositif publicitaire sur les unités foncières dont le côté bordant la voie ouverte à la circulation publique est d’une longueur au plus égale à 80 mètres linéaire. / Par exception, il peut être installé : / – soit deux dispositifs publicitaires alignés horizontalement ou verticalement sur un mur support ; / – soit deux dispositifs publicitaires scellés au sol sur les unités foncières dont le côté bordant la voie ouverte à la circulation publique est d’une longueur supérieure à 40 mètres linéaire. / Sur les unités foncières dont le côté bordant la voie ouverte à la circulation publique est d’une longueur supérieure à 80 mètres linéaire, il peut être installé un dispositif publicitaire supplémentaire par tranche de 80 mètres au-delà de la première. / Ces dispositifs peuvent être installés librement sur l’unité foncière. "

15. Il ressort des pièces du dossier que les dispositifs litigieux sont installés sur une unité foncière dont le côté bordant la voie ouverte à la circulation publique est d’une longueur d’environ cinquante mètres. L’installation de ces dispositifs, qui sont au nombre de dix, dont sept sont publicitaires, méconnaissent les dispositions précitées qui n’en autorisent qu’un seul, ou deux par exception et sous conditions. Par suite, la société Alila Promotion n’est pas fondée à soutenir que le préfet de l’Ain aurait fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 581-25 du code de l’environnement.

16. En sixième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article R. 581-27 du code de l’environnement : « La publicité non lumineuse ne peut être apposée à moins de 0,50 mètre du niveau du sol. »

17. Il ressort des mentions du procès-verbal du 23 octobre 2021 que les cinq affiches n° 6 sont installées à 47 centimètres du niveau du sol. Si la société Alila Promotion soutient que seuls deux des panneaux concernés étaient apposés à moins de 50 centimètres du niveau du sol, elle ne fournit aucune pièce à l’appui de cette affirmation. Dans ces conditions, elle n’est pas fondée à soutenir que le préfet de l’Ain aurait fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 581-27 du code de l’environnement en la mettant en demeure de supprimer ces dispositifs.

18. Il résulte de l’instruction que le préfet de l’Ain aurait pris la même décision de mise en demeure de supprimer les dispositifs numéros 1, 2 et 6 s’il s’était fondé sur l’unique motif de défaut de dépôt d’une déclaration préalable pour ces dispositifs.

19. En dernier lieu, pour mettre en demeure la société Alila Promotion de supprimer ces dispositifs, le préfet de l’Ain s’est borné à constater l’absence de déclaration préalable pour l’installation de ces dispositifs de publicité, sans avoir à porter une appréciation sur les faits de l’espèce. En application des dispositions précitées de l’article L. 581-27 du code de l’environnement, il était tenu, après avoir constaté la méconnaissance de l’article R. 581-6 du même code, de mettre en demeure la société requérante de supprimer ces dispositifs. Dès lors que le préfet se trouvait en situation de compétence liée, le moyen tiré de ce que l’arrêté contesté du 23 novembre 2021 n’aurait pas été précédé d’une procédure contradictoire doit être écarté comme inopérant.

20. Il résulte de ce qui précède que la société Alila Promotion est seulement fondée à solliciter l’annulation de l’arrêté du 23 novembre 2021 en tant qu’il la met en demeure de supprimer les dispositifs n° 3, 4 et 5.

Sur les moyens de légalité dirigés contre les arrêtés du 3 janvier et du 22 février 2022 et le titre de recettes du 31 janvier 2022 :

21. En premier lieu, aux termes de l’article R. 2342-1 du code général des collectivités territoriales : « Conformément aux dispositions de l’article 1er du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, sont applicables aux communes et à leurs établissements publics les principes fondamentaux contenus dans le titre Ier dudit décret. » Selon l’article R. 2342-4 de ce code : " Les produits des communes () qui ne sont pas assis et liquidés par les services fiscaux de l’État en exécution des lois et règlements en vigueur, sont recouvrés : / – soit en vertu de jugements ou de contrats exécutoires ; / – soit en vertu de titres de recettes ou de rôles émis et rendus exécutoires par le maire en ce qui concerne la commune (). / Les mesures d’exécution forcée pour le recouvrement de ces produits sont effectuées comme en matière de contributions directes. / Toutefois, l’ordonnateur autorise ces mesures d’exécution forcée selon les modalités prévues à l’article R. 1617-24. / Les oppositions, lorsque la matière est de la compétence des tribunaux judiciaires, sont jugées comme affaires sommaires. « Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : » () / 1° En l’absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l’établissement public local permet l’exécution forcée d’office contre le débiteur. / Toutefois, l’introduction devant une juridiction de l’instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre. / () / 2° La contestation qui porte sur la régularité d’un acte de poursuite est présentée selon les modalités prévues à l’article L. 281 du livre des procédures fiscales. () / () / 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L’envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l’adresse qu’il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l’établissement public local ou au comptable public vaut notification de ladite ampliation. / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. / 5° Lorsque le redevable n’a pas effectué le versement qui lui était demandé à la date limite de paiement, le comptable public lui adresse la mise en demeure de payer prévue à l’article L. 257 du livre des procédures fiscales avant la notification du premier acte d’exécution forcée devant donner lieu à des frais. / Lorsque la mise en demeure de payer n’a pas été suivie de paiement, le comptable public peut, à l’expiration d’un délai de huit jours suivant sa notification, engager des poursuites devant donner lieu à des frais mis à la charge du redevable dans les conditions fixées à l’article 1912 du code général des impôts. / 6° Pour les créances d’un montant inférieur à 15 000 €, la mise en demeure de payer mentionnée au 5° est précédée d’une lettre de relance adressée par le comptable public ou d’une phase comminatoire, par laquelle il demande à un huissier de justice d’obtenir du redevable qu’il s’acquitte auprès de lui du montant de sa dette. / Les frais de recouvrement sont versés directement par le redevable à l’huissier de justice. Le montant des frais, qui restent acquis à l’huissier de justice, est calculé selon un taux proportionnel aux sommes recouvrées fixé par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre de la justice. / Lorsque la lettre de relance ou la phase comminatoire n’a pas été suivie de paiement, le comptable public peut adresser une mise en demeure de payer. Dans ce cas, l’exécution forcée des poursuites donnant lieu à des frais peut être engagée à l’expiration d’un délai de huit jours suivant la notification de la mise en demeure de payer. / (). "

22. En application des dispositions du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. Par suite, et alors que la préfète de l’Ain a produit en défense le bordereau de titres de recettes émis le 31 janvier 2022 signé, la société Alila Promotion ne peut pas utilement soutenir que l’avis des sommes à payer, ampliation du titre de recettes émis le 31 janvier 2022, ne serait pas signé.

23. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 581-2 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable au litige : « Afin d’assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d’Etat. () » Aux termes de l’article L. 581-27 de ce code : « Dès la constatation d’une publicité, d’une enseigne ou d’une préenseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, (), l’autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les cinq jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou préenseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. / (). » Selon l’article L. 581-30 de ce code : " À l’expiration du délai de cinq jours, dont le point de départ se situe au jour de la notification de l’arrêté, la personne à qui il a été notifié est redevable d’une astreinte de 200 euros par jour et par publicité, enseigne ou préenseigne maintenue. Ce montant est réévalué chaque année, en fonction de l’évolution du coût de la vie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. / () / L’astreinte est recouvrée, dans les conditions prévues par les dispositions relatives aux produits communaux, au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle ont été commis les faits constatés ; à défaut par le maire de liquider le produit de l’astreinte, de dresser l’état nécessaire à son recouvrement et de le faire parvenir au préfet dans le mois qui suit l’invitation qui lui en est faite par celui-ci, la créance est liquidée et recouvrée au profit de l’État. / (). « Aux termes de l’article R. 581-83 du même code : » Le montant de l’astreinte administrative prévue à l’article L. 581-30 est réévalué chaque année dans la proportion de la variation, par rapport à l’indice du mois de janvier 2012, de l’indice des prix à la consommation, hors tabac, de l’ensemble des ménages (série France entière), calculé par l’Institut national de la statistique et des études économiques pour le mois de janvier de l’année considérée. « Selon l’article R. 581-84 : » L’état nécessaire au recouvrement des astreintes prononcées en application de l’article L. 581-30 () est, à défaut de diligence du maire, établi et recouvré au profit de l’État dans les conditions prévues aux articles 23 à 28 et 112 à 124 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. "

24. D’une part, il ne résulte pas des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 581-30 du code de l’environnement, qui prévoit une invitation du préfet au maire à liquider l’astreinte dans le seul cas où celui-ci n’aurait pas été diligent pour ce faire, que l’invitation préfectorale serait un préalable nécessaire à l’établissement de l’acte liquidatif, ainsi que le soutient la société requérante. Par suite, la société Alila Promotion n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 3 janvier 2022 et l’arrêté du 22 février 2022 seraient entachés d’irrégularité pour ce motif.

25. D’autre part, il résulte de ces dispositions que l’astreinte infligée à raison du maintien d’une enseigne ou d’une publicité irrégulière est due de plein droit à l’expiration du délai de cinq jours à compter de la mise en demeure et est recouvrée par le maire de la commune concernée ou, à défaut, par le préfet. Lorsque, en application des dispositions précitées, le maire d’une commune prononce une astreinte en vue de garantir l’exécution d’une mise en demeure de supprimer ou de mettre en conformité avec la réglementation en vigueur des publicités, enseignes ou pré-enseignes ou liquide une telle astreinte, et alors même que le produit de cette dernière est affecté à la commune, le maire agit au nom de l’État. Il s’ensuit que le maire se borne, lorsqu’il liquide et recouvre l’astreinte, à tirer les conséquences du maintien du dispositif irrégulier malgré l’expiration du délai fixé, sans avoir à porter une appréciation sur les faits de l’espèce. Si la société Alila Promotion estime que l’arrêté du 3 janvier 2022, l’arrêté du 22 février 2022 et le titre de recettes du 31 janvier 2022 ont été adoptés en méconnaissance du principe d’impartialité puisque M. A, maire de la commune de Massieux, est propriétaire du terrain contigu au terrain d’assiette de l’opération, il résulte de qui précède que le maire de la commune de Massieux était tenu d’adopter les arrêtés de mise en recouvrement et d’émettre le titre de recettes en litige. En outre, la circonstance que la cour administrative d’appel de Lyon ait, dans un contentieux distinct relatif à la mise en œuvre du droit de préemption urbain par le maire de la commune de Massieux, considéré que le maire avait la qualité de personne intéressée à l’affaire au sens des dispositions des articles L. 2131-11 et L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales, est sans incidence sur la légalité des décisions contestées. Par suite, la société Alila Promotion n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 3 janvier 2022, l’arrêté du 22 février 2022 et le titre de recettes du 31 janvier 2022 seraient entachés d’incompétence.

26. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été exposé aux points 7 à 20 ci-dessus que la société Alila Promotion a apposé sept dispositifs de publicité sans déclaration préalable, en méconnaissance de l’article R. 581-6 du code de l’environnement et les a maintenus après l’expiration du délai de cinq jours suivant la notification de l’arrêté du préfet de l’Ain du 23 novembre 2021 la mettant en demeure de supprimer ces dispositifs, le 1er décembre 2021. Elle a ainsi méconnu l’article L. 581-7 du code de l’environnement et encourrait le prononcé de l’astreinte prévue à l’article L. 581-30 du même code.

27. Le montant de l’astreinte résultant de l’application combinée des dispositions précitées des articles L. 581-30 et R. 581-83 du code de l’environnement et de l’indice des prix à la consommation calculé par l’Institut national de la statistique et des études économiques disponible à la date du 3 janvier 2022 était de 213,43 euros par jour de retard. Ce montant était de 219,70 euros par jour de retard au 22 février 2022. Il est constant que les dispositifs litigieux n’ont été déposés que le 10 janvier 2022, soit un maintien irrégulier durant trente jours au 31 décembre 2021, ainsi que le constate l’arrêté du 3 janvier 2022, et de neuf jours au 10 janvier 2022, ainsi que le constate l’arrêté du 22 février 2022. Il résulte de ce qui précède que les sommes dont la société Alila Promotion est redevable à la commune de Massieux sont de 44 820,30 euros en ce qui concerne la période du 2 au 31 décembre 2021 et de 13 841,10 euros en ce qui concerne la période du 1er au 9 janvier 2022. La société Alila Promotion doit donc être déchargée du paiement du solde, soit 19 208,70 euros et 5 931,54 euros, et les arrêtés de mise en recouvrement annulés en tant qu’ils mettent une somme supérieure à la charge de la société Alila Promotion. Le titre de recettes émis le 31 janvier 2022 doit être annulé dans la même mesure.

Sur les frais liés aux litiges :

En ce qui concerne l’instance n° 2201626 :

28. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l’État la somme que la société Alila Promotion demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

29. L’arrêté litigieux ayant été pris au nom de l’État, la commune de Massieux n’est pas partie à la présente instance au sens des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, bien qu’elle ait été appelée en la cause pour produire des observations. Par suite, les conclusions de la commune de Massieux présentées sur le fondement de ces dispositions ne sont pas recevables et doivent être rejetées.

En ce qui concerne les instances n° 2201625 et 2203125 :

30. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Massieux la somme que la société Alila Promotion demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

31. Le maire ayant agi comme autorité de l’État pour prendre les actes contestés, la commune de Massieux n’est pas partie à la présente instance au sens des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, bien qu’elle ait été appelée en la cause pour produire des observations. Par suite, les conclusions de la commune de Massieux présentées sur le fondement de ces dispositions ne sont pas recevables et doivent être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : L’arrêté du préfet de l’Ain du 23 novembre 2021 portant mise en demeure à la société Alila Promotion de supprimer des dispositifs de publicité muraux apposés route de la Genetière sur le territoire de la commune de Massieux est annulé en tant qu’il met la société Alila Promotion en demeure de supprimer les dispositifs numérotés 3, 4 et 5.

Article 2 : L’arrêté du 3 janvier 2022 par lequel le maire de la commune de Massieux a déclaré la société Alila Promotion redevable envers la commune de Massieux d’une somme de 64 029 euros, correspondant au montant de l’astreinte pour la période du 2 au 31 décembre 2021, ainsi que le titre de recettes émis le 31 janvier 2022 pour le recouvrement de cette somme, sont annulés en tant qu’ils excèdent la somme de 44 820,30 euros. La société Alila Promotion est déchargée de l’obligation de payer le solde soit 19 208,70 euros.

Article 3 : L’arrêté du 22 février 2022 par lequel le maire de la commune de Massieux a déclaré la société Alila Promotion redevable envers la commune de Massieux d’une somme de 19 772,64 euros, correspondant au montant de l’astreinte pour la période du 1er au 9 janvier 2022, est annulé en tant qu’il excède la somme de 13 841,10 euros. La société Alila Promotion est déchargée de l’obligation de payer le solde soit 5 931,54 euros.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Alila Promotion, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la commune de Massieux.

Copie en sera adressée à la préfète de l’Ain et au directeur départemental des finances publiques de l’Ain.

Délibéré après l’audience du 8 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

M^me Maubon, première conseillère,

M. Gilbertas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024.

La rapporteure,

G. Maubon

Le président,

H. Drouet La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière

Nos 2201625, 2201626, 2203125