Vu la procédure suivante,

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Lalome Investissement, a demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté n° PA 27191.22.A0001 du 12 avril 2023 par lequel le maire de Clef-Vallée-d’Eure a refusé de lui délivrer un permis d’aménager pour la création d’un lotissement de cinquante lots à bâtir sur les parcelles cadastrées 211ZE143 et 211ZE142.

Par un jugement n° 2304123 du 6 août 2025, le tribunal administratif de Rouen a rejeté la requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 29 septembre 2025, la société Lalome Investissement, représentée par M^e Destrarac, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 6 août 2025 du tribunal administratif de Rouen ;

2°) d’annuler l’arrêté du 12 avril 2023 ;

3°) d’enjoindre à titre principal, à la commune de Clef Vallée d’Eure de lui délivrer un certificat de permis tacite dans le délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, ou subsidiairement, de lui délivrer le permis d’aménager sollicité dans le même délai ou, encore plus subsidiairement, de réexaminer la demande de permis d’aménager dans le même délai ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Clef-Vallée-d’Eure la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le jugement est insuffisamment motivé ;

l’arrêté attaqué procède au retrait du permis tacite dont elle était titulaire depuis le 23 mars 2023 et est entaché d’un vice de procédure tiré du défaut de procédure contradictoire préalablement à ce retrait, en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

il n’est pas établi que le courrier du 23 janvier 2023 modifiant le délai d’instruction et sollicitant des pièces complémentaires lui a été notifié dans le délai d’un mois suivant le dépôt de cette demande ; que la prolongation du délai d’instruction pour consultation de la DRAC décidée par ce courrier n’est pas motivée en droit et n’est pas justifiée au regard des articles R. 423-14 du code de l’urbanisme ; que les pièces complémentaires sollicitées dans ce courrier n’étaient pas exigibles ; que, par suite, le courrier du 23 janvier 2023 n’a pas interrompu le délai d’instruction ce qui a conduit à la naissance d’un permis d’aménager tacite le 23 mars 2023 ;

l’arrêté attaqué méconnaît l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme ;

le motif de refus tiré de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et des dispositions de l’article C 1 a) du règlement de la zone urbaine du PLUi valant SCOT de la communauté de communes d’Eure Madrie Seine est entaché d’illégalité ;

le motif tiré de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme est entaché d’illégalité.

La procédure a été communiquée à la commune de Clef-Vallée-d’Eure qui n’a pas produit dans la présente instance.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de l’urbanisme ;

le code des relations entre le public et l’administration ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 30 avril 2026 :

le rapport de M^me Potin, première conseillère,

les conclusions de M. Degand, rapporteur public,

les observations de M^e Gonnet, représentant la société Lalome Investissement et de M^e Justal-Gervais représentant la commune de Clef-Vallée-d’Eure.

Considérant ce qui suit :

Le 23 décembre 2022, une demande de permis d’aménager a été déposée par la société Lalome Investissement pour la création d’un lotissement de cinquante lots à bâtir sur les parcelles cadastrées 211ZE143 et 211ZE142, situées rue nationale à Ecardenville-sur-Eure, sur le territoire de la commune de Clef-Vallée-d’Eure. Par un arrêté en date du 12 avril 2023, le maire de Clef-Vallée-d’Eure a refusé de délivrer le permis sollicité. La société pétitionnaire a présenté un recours gracieux qui a été rejeté par la commune par une décision du 17 août 2023 La société Lalome Investissement interjette appel du jugement n° 2304123 du 6 août 2025 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 12 avril 2023 et de la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur la régularité du jugement :

Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ».

Pour écarter l’existence d’un permis tacite, les premiers juges ont indiqué, d’une part, aux points 2 à 6 du jugement, que les documents dont la commune de Clé-Vallée-d’Eure a demandé la production n’étaient pas exigibles au titre des dispositions du code de l’urbanisme régissant le contenu d’un dossier de demande de permis d’aménager et, que cette demande n’avait donc pas eu pour effet de modifier le point de départ du délai d’instruction qui avait commencé à courir à compter de la réception du dossier complet en mairie. D’autre part, aux points 7 à 11, le jugement a précisé que les conditions de notification à la société Lalome Investissement de la majoration des délais d’instruction étaient régulières et que nonobstant l’erreur faite par l’administration concernant la majoration du délai d’instruction, ce dernier pouvait toutefois valablement être porté à quatre mois. Toutefois, en s’abstenant de répondre au point 9 du jugement attaqué aux branches du moyen relatives à la non-conformité du guichet numérique utilisé au regard des dispositions du code des relations entre le public et l’administration et à l’absence d’accord exprès de la société pétitionnaire pour l’utilisation de ce guichet numérique, le tribunal a insuffisamment motivé son jugement. Celui-ci doit, par suite, être annulé.

Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Lalome Investissement devant le tribunal administratif de Rouen.

Sur la recevabilité de la demande de première instance de la société Lalome :

Aux termes du premier alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». L’article R. 421-5 du même code prévoit : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ».

Aux termes de l’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision administrative peut faire l’objet, dans le délai imparti pour l’introduction d’un recours contentieux, d’un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai (…) ».

Lorsque, à la suite d’une décision ayant mentionné les voies et délais dans lesquels pouvait être introduit un recours en excès de pouvoir et ayant, ainsi, fait courir le délai de recours contentieux, le demandeur forme, avant l’expiration de ce délai, un recours gracieux contre cette décision, le délai de recours pour recours en excès de pouvoir, interrompu par le recours gracieux, ne recommence à courir qu’à compter, soit de la notification d’une nouvelle décision expresse de refus mentionnant les voies et délais de recours, soit, en cas de silence de l’administration, à compter de la naissance de la décision implicite qui en résulte, à la condition que l’accusé de réception du recours gracieux ait mentionné la date à laquelle cette décision implicite était susceptible de naître, ainsi que les voies et délais de recours qui lui seraient applicables.

Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté contesté du 12 avril 2023 a été communiqué par voie électronique à la société Lalome le 23 avril 2023. En saisissant la commune de Clé-Vallée-d’Eure, par lettre recommandée en date du 19 juin 2023, reçue le 23 juin 2023, d’un recours gracieux contre cet arrêté, et ce, dans le délai de recours contentieux, la société Lalome a régulièrement prorogé le délai de recours pour saisir la juridiction administrative. Par une décision du 17 août 2023, notifiée le 29 août 2023, la commune a expressément rejeté ce recours gracieux. Par suite, la demande de la société Lalome enregistrée au greffe du tribunal administratif de Rouen le 17 octobre 2023, soit dans le délai de deux mois mentionné au point 6, n’était pas tardive. Par conséquent, la commune de Clé-Vallée-d’Eure n’est pas fondée à soutenir que la demande de la société Lalome était tardive.

Sur l’arrêté du 12 avril 2023 :

En ce qui concerne l’intervention d’un permis d’aménager tacite :

S’agissant de la demande de pièces complémentaires :

D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat. ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 424-2 du même code : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction. ».

D’autre part, aux termes de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. ». Aux termes de l’article R. 423-38 dudit code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». Aux termes de l’article R. 423-39 du même code : « L’envoi prévu à l’article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ». Aux termes de l’article R.423-40 de ce code : « Si dans le délai d’un mois mentionné à l’article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l’article R. 423-39. ». Aux termes de l’article R. 423-41 de ce code : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R.423-38 ou ne portant pas sur l’une des pièces énumérées par le présent code n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction définis aux articles R.423-23 à R.423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R.423-42 à R.423-49. ».

Il résulte des articles L. 423-1, L. 424-2, R. 423-19, R. 423-22, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-40, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l’urbanisme que, lorsqu’un dossier de demande de permis d’aménager est incomplet, l’administration doit inviter le demandeur, dans un délai d’un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l’invitant à compléter sa demande, l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, le délai d’instruction commence à courir à la date à laquelle l’administration les reçoit et, si aucune décision n’est notifiée à l’issue du délai d’instruction, un permis de construire est tacitement accordé. A l’inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences de ce livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l’expiration de ce délai. Lorsque l’administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d’une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n’a pas régularisé son dossier dans ce délai de trois mois. Enfin, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

Par un courrier en date du 23 janvier 2023, le maire de Clef-Vallée-d’Eure a informé la société Lalome Investissement de l’incomplétude de son dossier de demande de permis d’aménager et l’a invitée à indiquer le « numéro de récépissé du dossier déclaré à l’ordre des architectes », celui fourni ne permettant pas de vérifier le récépissé, à préciser « comment seront traitées les aires de jeux et de convivialité », le « modèle de candélabres qui seront installés », à préciser les essences d’arbres qui seront plantés au niveau des aires de jeux et de convivialité, à joindre au dossier la « note hydraulique » dont il était fait mention dans la notice PA 8 mais qui n’était pas jointe au dossier, et enfin, à préciser le projet de règlement en « matérialisant » la bande de stationnement longitudinale prévue dans la notice.

Toutefois, ni l’article A. 441-4 du code de l’urbanisme, ni aucune autre disposition de ce code régissant la composition des dossiers de demande de permis d’aménager n’impose qu’une demande de permis d’aménager d’un lotissement comporte, lorsqu’il a été fait appel à un architecte, le numéro de récépissé du dossier de déclaration à l’ordre des architectes. En outre, aucune des autres pièces complémentaires et précisions sollicitées par la demande de complétude du 23 janvier 2023, n’étaient exigibles au titre des articles R. 441-1 à R. 441-8-4 du code de l’urbanisme, régissant le contenu du dossier de demande de permis d’aménager, ce qui n’est, d’ailleurs, pas contesté par la commune en défense.

Par suite, la demande de pièce complémentaire n’étant pas justifiée, elle n’a pu retarder le point de départ du délai d’instruction qui a commencé à courir à compter de la demande initiale déposée le 23 décembre 2022.

S’agissant de la modification du délai d’instruction du permis :

L’article R. 423-23 du code de l’urbanisme dispose que le délai d’instruction de droit commun est de trois mois pour les demandes de permis d’aménager. Aux termes de l’article R. 423-24 dudit code : « Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R. 423-23 est majoré d’un mois : a) Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d’autorisation ou à des prescriptions prévus par d’autres législations ou réglementations que le code de l’urbanisme ». L’article R. 423-18 de ce même code prévoit que « (…) b) le délai de droit de commun est modifié dans les cas prévus par le paragraphe 1 de la sous-section 3 ci-dessous. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande (…) ». Aux termes de l’article R. 423-24 dudit code : « Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R. 423-23 est majoré d’un mois : / a) Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d’autorisation ou à des prescriptions prévus par d’autres législations ou réglementations que le code de l’urbanisme ; (…) ». Aux termes de l’article R. 425-31 du même code : « Lorsque le projet entre dans le champ d’application de l’article R. 523-4 du code du patrimoine, le dossier joint à la demande de permis comprend les pièces exigées à l’article R523-9 de ce code. La décision ne peut intervenir avant que le préfet de région ait statué, dans les conditions prévues à l’article R523-18 de ce code sur les prescriptions d’archéologie préventive. Dans le cas où le préfet de région a imposé des prescriptions, les travaux de construction ou d’aménagement ne peuvent pas être entrepris avant l’exécution de ces prescriptions. ». Aux termes de l’article R. 523-1 du code du patrimoine : « Les opérations d’aménagement, de construction d’ouvrages ou de travaux qui, en raison de leur localisation, de leur nature ou de leur importance, affectent ou sont susceptibles d’affecter des éléments du patrimoine archéologique ne peuvent être entreprises que dans le respect des mesures de détection et, le cas échéant, de conservation et de sauvegarde par l’étude scientifique ainsi que des demandes de modification de la consistance des opérations d’aménagement. » et de l’article R. 523-4 du même code : « Entrent dans le champ de l’article R. 523-1 : / (…) 3° Les opérations de lotissement régies par les articles R. 442-1 et suivants du code de l’urbanisme, affectant une superficie supérieure ou égale à 3 hectares ».

Il résulte des articles R*423-4, R*423-5, R*423-18, R*423-42, R*423-43 et R*424-1 du code de l’urbanisme qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R*423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R*423-24 à R*423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente, le cas échéant, d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité d’une décision refusant une autorisation d’urbanisme.

D’une part, le courrier du 23 janvier 2023 indique que le délai d’instruction de la demande est modifié et porté de trois à cinq mois, car « son projet nécessite la consultation des services suivant » parmi lesquels la direction des affaires culturelles des Hauts-de-France. Si la lettre ne cite aucune disposition précise servant de fondement légal à la prolongation du délai d’instruction, la décision majorant le délai d’instruction n’étant pas une décision faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, elle n’est pas soumise à l’obligation de « comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait » posée par l’article L.211-5 du code des relations entre le public et l’administration mais seulement à celle instituée par l’article R. 423-42 du code de l’urbanisme de mentionner « les motifs de la modification de délai » sans autre précision. Or, le courrier en cause indique de manière suffisamment précise le motif qui la fonde. Elle doit ainsi être regardée comme régulièrement motivée.

D’autre part, il ressort des pièces du dossier que, le projet en cause consistant en une opération de lotissement affectant une superficie de 38 975 m² supérieure à 3 hectares, la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) devait être consultée en application des dispositions précitées. Ainsi, en application des dispositions de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme, le délai d’instruction de la demande de permis est majoré d’un mois et porté à quatre mois à compter du dépôt d’un dossier complet. Bien que le courrier en date du 23 janvier 2023 indique que le délai d’instruction est fixé à cinq mois au lieu de quatre mois, cette erreur sur la durée de la majoration applicable est sans incidence sur le principe de la prolongation et n’a pas eu pour effet de faire obstacle à ce que le délai d’instruction de droit commun soit majoré, en l’espèce, d’un seul mois, du fait de la nécessité de consulter les services de la direction régionale des affaires culturelles. Ainsi, le délai d’instruction applicable était de quatre mois.

S’agissant de la date de notification du courrier du 23 janvier 2023

Aux termes de l’article L. 112-15 du code des relations entre le public et l’administration : « Lorsqu’une personne doit adresser un document à l’administration par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l’utilisation d’un téléservice au sens de l’article 1er de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, d’un envoi recommandé électronique au sens de l’article L. 100 du code des postes et des communications électroniques ou d’un procédé électronique, accepté par cette administration, permettant de désigner l’expéditeur et d’établir si le document lui a été remis. / Lorsque l’administration doit notifier un document à une personne par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l’utilisation d’un envoi recommandé électronique au sens du même article L. 100 ou d’un procédé électronique permettant de désigner l’expéditeur, de garantir l’identité du destinataire et d’établir si le document a été remis. L’accord exprès de l’intéressé doit être préalablement recueilli. ». Aux termes de l’article R. 112-17 du même code : « Lorsqu’une administration souhaite recourir à un procédé électronique, prévu au deuxième alinéa de l’article L. 112-15 et ne relevant pas de l’article L. 100 du code des postes et des communications électroniques, elle informe les personnes intéressées, dont il lui appartient de recueillir l’accord exprès, des caractéristiques du procédé utilisé, conforme aux règles fixées par le référentiel général de sécurité prévu à l’article 9 de l’ordonnance du 8 décembre 2005 précitée, ainsi que des conditions de mise à disposition du document notifié, de garantie de l’identité de son destinataire et de prise de connaissance par ce dernier. Elle leur indique également les modalités de mise à jour des coordonnées et le délai de préavis prévu à l’article R. 112-18 ainsi que le délai, fixé à l’article R. 112-20, au terme duquel, faute de consultation du document par le destinataire, celui-ci est réputé lui avoir été remis ». L’article R. 112-18 de ce même code prévoit que : « Après accord exprès de la personne recueilli par voie électronique, celle-ci choisit, le cas échéant, parmi les moyens que lui propose l’administration, celui par lequel elle désire recevoir les avis de dépôt qui lui sont adressés. Elle maintient à jour, par la même voie, ses coordonnées afin que les avis de dépôt puissent lui parvenir. / Si elle ne souhaite plus bénéficier du procédé électronique, elle en informe l’administration par voie électronique dans un délai de préavis, fixé au préalable par cette dernière, qui ne peut excéder trois mois ». L’article R. 112-19 de ce même code précise que : « L’administration adresse à la personne un avis l’informant qu’un document est mis à sa disposition et qu’elle a la possibilité d’en prendre connaissance par le procédé prévu au deuxième alinéa de l’article L. 112-15. / Cet avis mentionne la date de mise à disposition du document, les coordonnées du service expéditeur et le délai prévu à l’article R. 112-20 ». Enfin, l’article R. 112-20 du même code prévoit que : « Le document notifié est réputé avoir été reçu par son destinataire à la date de sa première consultation. Cette date peut être consignée dans un accusé de réception adressé à l’administration par le procédé prévu au deuxième alinéa de l’article L. 112-15. / A défaut de consultation du document par son destinataire dans un délai de quinze jours, le document est réputé lui avoir été notifié à la date de mise à disposition ».

Par ailleurs, l’article R. 474-1 du code de l’urbanisme dispose que : « (…) II. -Lorsqu’en application du présent livre et des articles L. 112-14 et L. 112-15 du code des relations entre le public et l’administration, l’autorité compétente notifie un document par voie électronique à un usager, l’intéressé est réputé en avoir reçu notification : / 1° En cas d’utilisation d’un envoi recommandé électronique, le lendemain de la date d’envoi de l’information prévue au I de l’article R. 53-3 du code des postes et communications électroniques ; / 2° En cas d’utilisation d’un procédé électronique tel que mentionné à l’article R. 112-17 du code des relations entre le public et l’administration, par dérogation à l’article R. 112-20 du même code, le lendemain de la date d’envoi de l’avis de dépôt à l’usager ».

La société Lalome Investissement ne peut utilement se prévaloir des dispositions des articles L. 423-23 et A. 423-5 du code de l’urbanisme qui sont applicables aux communes de plus de 3 500 habitants.

Elle a déposé sa demande de permis d’aménager le 23 décembre 2022. Elle y habilitait un tiers, à savoir le cabinet Forteau Faisant, à recevoir par voie électronique les documents habituellement notifiés par lettre recommandée avec accusé de réception. La commune de Clef Vallée d’Eure en a accusé réception le même jour. Par une lettre en date du 23 janvier 2023, la commune a informé la société pétitionnaire de la majoration du délai d’instruction. L’avis de dépôt de cette lettre, produit par la société pétitionnaire pour la première fois en appel et l’informant du dépôt par la commune d’un courrier concernant sa demande de permis d’aménager, est conforme aux dispositions de l’article R. 112-19 du code des relations entre le public et l’administration. Toutefois, pour prolonger le délai d’instruction, la notification de ce courrier doit être intervenue dans le délai d’un mois qui suit le dépôt de la demande, conformément aux dispositions de l’article R. 423-18 du code de l’urbanisme. Or, en application des dispositions du 2° de l’article R. 474-1 du code de l’urbanisme précitées, la société pétitionnaire est réputée avoir reçu notification du courrier du 23 janvier 2023 le lendemain de sa date d’envoi, soit le 24 janvier 2023. Le courrier du 23 janvier 2023 n’a ainsi pas eu pour effet de prolonger le délai d’instruction de droit commun de trois mois. Dès lors, en l’absence d’une décision notifiée dans ce délai, la société Lalome Investissement est devenue titulaire d’un permis d’aménager tacite le 23 mars 2023. Or, c’est par un arrêté du 12 avril 2023 que la commune a refusé à la société le permis d’aménager demandé. L’arrêté attaqué a ainsi implicitement mais nécessairement eu pour effet de retirer cette autorisation d’urbanisme tacite.

En ce qui concerne le retrait du permis d’aménager tacite :

Aux termes de l’article L. 240-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Au sens du présent titre, on entend par : / 1° Abrogation d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir ; / 2° Retrait d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir comme pour le passé ». Aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « (…) le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire (…) ».

En vertu du premier alinéa de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, l’autorité compétente ne peut retirer une décision de non opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire tacite ou explicite que s’il est illégal et si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire de cette autorisation d’urbanisme avant l’expiration du délai de trois mois suivant la date à laquelle il a été accordé.

Si l’arrêté du 12 avril 2023 se présente formellement comme un refus du permis d’aménager, il doit s’analyser comme le retrait d’un permis tacite obtenu par la société Lalome Intervention. Ce retrait est intervenu dans le délai de trois mois, conformément aux dispositions de l’article L.424-5 rappelées au point précédent.

Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. /A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (…) ». Aux termes de l’article L. 121-1 du même code : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Aux termes de l’article L. 122-1 de ce code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (…) ».

La décision portant retrait d’un permis d’aménager est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis d’être informé de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Les dispositions précitées font également obligation à l’autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d’audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu’elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n’est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu’elle peut être écartée.

Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration constitue une garantie pour le titulaire du permis d’aménager que l’autorité administrative entend rapporter.

Il n’est pas établi ni même allégué et il ne ressort pas des pièces du dossier que la société pétitionnaire aurait été informée de l’intention de la commune de Clef-Vallée-d’Eure de retirer le permis tacite et aurait été mise à même de présenter ses observations sur les motifs susceptibles de fonder ce retrait. Une telle irrégularité dans la procédure a, dans les circonstances de l’espèce, privé la société Lalome Investissement de la garantie prévue par les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, le moyen tiré du non-respect de la procédure contradictoire préalable est fondé et de nature à justifier l’annulation de l’arrêté du 12 avril 2023.

En ce qui concerne le moyen tiré de de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et C1a du règlement des zones U du plan local d’urbanisme intercommunal :

Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». Aux termes de l’article C 1 a) du règlement des zones urbaines du plan local d’urbanisme intercommunal de la Communauté de communes d’Eure Madrie Seine : « Les terrains doivent être desservis par des voies publiques ou privées, dans des conditions répondant à l’importance et à la destination du projet d’aménagement, notamment en ce qui concerne la commodité, la sécurité de la circulation des accès, ainsi que les moyens d’approche permettant une lutte efficace contre l’incendie ».

Les risques d’atteinte à la sécurité publique qui, en application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, justifient le refus d’un permis de construire ou son octroi sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l’opération projetée peut engendrer pour des tiers. Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

L’autorité administrative compétente dispose également, sans jamais y être tenue, de la faculté d’accorder le permis de construire ou de ne pas s’opposer à la déclaration préalable en assortissant sa décision de prescriptions spéciales qui, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d’un nouveau projet, ont pour effet d’assurer la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect. Le pétitionnaire auquel est opposée une décision de refus de permis de construire ou d’opposition à déclaration préalable ne peut utilement se prévaloir devant le juge de l’excès de pouvoir de ce que l’autorité administrative compétente aurait dû lui délivrer l’autorisation sollicitée en l’assortissant de prescriptions spéciales.

La commune de Clef-Vallée-d’Eure a estimé, sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, qu’il existait un risque pour la sécurité des usagers de la route et des riverains, du fait d’une intersection dangereuse entre la route départementale 836 et le chemin d’accès au projet. Il ressort des pièces du dossier que la rue du chemin vert constitue l’unique voie d’accès pour les véhicules au projet de lotissement. Or, le lotissement de cinquante lots projeté aura pour effet d’augmenter les mouvements d’entrée et sortie quotidiens et engendrera un trafic supplémentaire. Eu égard au trafic important généré par le lotissement et à sa proximité immédiate avec une intersection, le risque pour la sécurité des usagers invoqué par la décision attaquée est suffisamment établi. Si la société pétitionnaire se prévaut d’aménagements prévus par le projet tels que la création d’un accès piéton entre les lots 15 et 16 ainsi qu’un élargissement de la voie d’accès au projet, ceux-ci ne permettent pas de prévenir les risques pour la sécurité des usagers au niveau de l’intersection. Dès lors, compte tenu des atteintes à la sécurité publique impliquées par le projet, le maire de la commune de Clef-Vallée-d’Eure était fondé à estimer que le permis tacite méconnait les dispositions de l’article R. 111-2 et de l’article C 1 a) du règlement des zones urbaines du PLUi de la communauté de communes d’Eure Madrie Seine.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et de l’article 2° B° du PLUi :

Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. ». L’article 2 « qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère » du règlement du PLUi énonce que ces dispositions sont applicables aux opérations autorisées dans le cadre d’un permis d’aménager.

D’une part, pour apprécier si un projet de construction porte atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

D’autre part, il résulte des dispositions du code de l’urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d’aménagement ayant pour but l’implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l’occupation des sols édictées par le code de l’urbanisme ou les documents locaux d’urbanisme, même s’ils n’ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n’existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d’un lot d’une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l’autorité compétente de refuser le permis d’aménager sollicité ou de s’opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu’elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l’implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d’urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme requises.

Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet de lotissement en litige, d’une superficie de 4 hectares environ et entouré de terrains agricoles, se situe dans un secteur de la commune de Clef-Vallée-d’Eure, classé en zone Ub (zone urbanisée à caractère résidentiel) du PLUi, qui borde un quartier pavillonnaire, à la sortie du village. Ce secteur ne présente aucune qualité paysagère particulière. Il ressort également des pièces du dossier que le projet de lotissement prévoit l’aménagement d’une frange végétale en limite Ouest ainsi qu’un espace vert collectif dans la partie la plus au Sud et la plus visible depuis la voie publique, permettant ainsi une transition paysagère avec la plaine agricole ainsi qu’une meilleure insertion paysagère. De plus, si l’arrêté litigieux a été pris au motif que le projet sera « très visible », qu’il ne prendrait pas en compte la topographie du terrain, et qu’il y aurait une différence de niveau de 7m entre le point le plus haut et le point le plus bas du terrain, la commune ne produit aucun élément permettant d’établir la réalité d’une telle pente alors que ce point est contesté par la requérante, qui relève que le terrain présente une pente naturelle faible, de 2,3 % sur une longueur de 300 mètres environ. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la composition « rectiligne » du lotissement serait de nature à porter atteinte à la qualité du site. Enfin, la seule circonstance que l’opération sera « très visible » ne constitue pas un motif pouvant être opposé sur le fondement des dispositions précitées, alors, au demeurant, que l’intégration des constructions dans le paysage pourra être assurée ultérieurement au stade de la délivrance des permis de construire. La société requérante est donc fondée à soutenir que le motif tiré de l’atteinte aux lieux environnants est entaché d’illégalité.

Il résulte de tout ce qui précède qu’eu égard à la méconnaissance de la procédure contradictoire retenue au point 30, la société Lalome Investissements est néanmoins fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 12 avril 2023 du maire de la commune de Clef-Vallée-d’Eure.

Sur les conclusions en injonction :

Aux termes de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l’objet d’une déclaration, l’autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. (…) ».

Lorsqu’une décision créatrice de droits est retirée et que ce retrait est annulé, la décision initiale est rétablie à compter de la date de lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation. Il s’ensuit que, la pétitionnaire se trouvant à nouveau bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme tacite pour son projet, il y a lieu d’enjoindre à la commune de Clef-Vallée-d’Eure de délivrer à la société Lalome Investissement le certificat prévu par les dispositions de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés à l’instance :

En application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Clef-Vallée-d’Eure la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du 6 août 2025 du tribunal administratif de Rouen est annulé.

Article 2 : L’arrêté du 12 avril 2023 de la commune de Clef-Vallée-d’Eure est annulé.

Article 3 : Il est enjoint à la commune de Clef-Vallée-d’Eure de délivrer à la société Lalome Investissement un certificat de permis d’aménager tacite dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : La commune de Clef-Vallée-d’Eure versera à la société Lalome Investissement la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Clef-Vallée-d’Eure et à la SAS Investissement.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Ghislaine Borot, présidente de chambre,

M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,

M^me Marjolaine Potin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mai 2026.

La rapporteure,

Signé : M. Potin

La présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au préfet de l’Eure en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro