Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me D B a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler la délibération du 23 juin 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque a approuvé la révision générale du plan d’occupation des sols valant élaboration du plan local d’urbanisme de la commune d’Arcangues ou, à titre subsidiaire, de l’annuler uniquement en tant qu’elle classe les parcelles cadastrées AY n° 1 et AS n° 20 en zone agricole et les parcelles cadastrées section BC N° 71, 72, 73 et 74 en zone naturelle. M^me B a également demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler la délibération du 29 septembre 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque a abrogé la délibération du 23 juin 2018 et a approuvé la révision générale du plan d’occupation des sols valant élaboration du plan local d’urbanisme de la commune d’Arcangues ou, à titre subsidiaire, de l’annuler uniquement en tant qu’elle approuve le classement des parcelles susmentionnées.

Par un jugement n° 1802018, 1802592 du 3 novembre 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé les délibérations contestées.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 janvier, 4 juin et 28 septembre 2021 et le 18 janvier 2022, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la communauté d’agglomération du Pays Basque, représentée par M^e Ghaye, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 3 novembre 2020 ;

2°) de rejeter les conclusions présentées par M^me B devant le tribunal administratif de Pau ;

3°) de mettre à la charge de M^me B une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— contrairement à ce que soutient M^me B, ni l’appartenance de la commune d’Arcangues à la CAPB, ni la décision de procéder à l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal ne rendent la requête sans objet ;

— le jugement est irrégulier en ce qu’il n’a pas statué sur l’ensemble des moyens et n’a pas visé l’ensemble des mémoires qu’elle a présentés dans les instances 1802018 et 1802592, notamment son mémoire du 24 septembre 2020 et ses observations du 10 octobre 2020 ;

— le jugement est entaché d’une contradiction de motifs dès lors qu’il relève que la commissaire enquêtrice n’avait pas émis un avis personnel sur le projet de plan local d’urbanisme alors même qu’il a identifié les éléments constitutifs de cet avis personnel ;

— les premiers juges n’ont pas suffisamment motivé leur décision en ce qu’ils ont considéré que l’absence d’avis personnel caractérisé de la commissaire enquêtrice avait pu exercer une influence sur le sens de la délibération contestée ;

— le jugement est insuffisamment motivé s’agissant de l’erreur manifeste d’appréciation qu’aurait commise les auteurs du plan local d’urbanisme en classant les parcelles cadastrées section BC n° 71 à 74 en zone naturelle ;

— le tribunal n’a pas tiré les conséquences de ses propres constatations en refusant de faire application du mécanisme de régularisation prévu à l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme au seul motif que l’un des deux vices identifiés n’était pas susceptible d’être régularisé ;

— contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, l’avis de la commissaire enquêtrice était suffisamment motivé ; à supposer même que l’avis de la commissaire enquêtrice serait entaché d’insuffisance de motivation, cette irrégularité qui n’a pas privé le public d’une garantie ni exercé d’influence sur le sens de la décision, n’était pas de nature à entrainer l’annulation de la délibération approuvant le plan local d’urbanisme ;

— les auteurs du plan local d’urbanisme n’ont commis aucune erreur manifeste d’appréciation en classant les parcelles cadastrées section BC n° 71 à 74 en zone naturelle ;

— aucun autre moyen soulevé par la requérante en première instance n’est susceptible de fonder l’annulation des délibérations en litige ;

— la délibération arrêtant le plan local d’urbanisme a fait l’objet des mesures de publicité suffisantes ; en tout état de cause, l’insuffisance de cette publicité n’a pas nui à l’information complète de la population et n’a pas exercé d’influence sur le sens de la décision ;

— la publicité de l’enquête publique a été assurée dans deux journaux locaux aptes à recevoir les avis de publicité concernant la commune d’Arcangues ;

— la communauté d’agglomération du Pays Basque était compétente dès lors que la reprise et l’achèvement de la procédure de révision générale du plan d’occupation des sols valant plan local d’urbanisme de la commune d’Arcangues, initiée antérieurement à sa création, n’était pas soumise à l’obligation d’engager une procédure d’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal ;

— le moyen tiré de l’irrégularité de la délibération du 29 août 2014 prescrivant le plan local d’urbanisme n’est pas recevable en application de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme ;

— aucune disposition ne prévoit l’organisation d’un nouveau débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables lorsqu’un transfert de compétence intervient entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale ;

— la procédure de révision n’est pas soumise aux dispositions de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme ; la conférence intercommunale exigée par l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme a eu lieu le 23 juin 2018 et a fait l’objet d’une convocation le 13 juin 2018 ;

— l’article 12 paragraphe IV du décret du 28 décembre 2015 n’a pas été méconnu ;

— les modifications résultant de l’enquête publique n’ont pas modifié l’économie générale du projet de plan local d’urbanisme ;

— l’absence de mention dans le règlement du plan local d’urbanisme de l’interdiction d’implantation de surfaces commerciales dont la surface de vente serait supérieure à 500 m² et les projets de création d’une déchetterie et d’extension de la zone artisanale Planuya 2, ne sont pas de nature à caractériser une incompatibilité du plan local d’urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale ;

— le choix d’étendre le zonage agricole et naturel en remettant en cause le mitage urbain et l’incohérence de la gestion des équipements publics que représentait l’ancienne zone NB des plans d’occupation des sols est en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables ;

— l’intégration de la totalité du golf de la commune au sein d’une zone Ng n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et ne méconnait pas les dispositions de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme ;

— le classement des parcelles cadastrées AY n° 1 et AS n° 20 n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

— la délibération du 29 septembre 2018 en tant qu’elle abroge la délibération du 23 juin 2018 est confirmative et superfétatoire et n’avait pas à être motivée.

Par des mémoires, enregistrés les 20 mars, 11 septembre, 29 novembre et 17 décembre 2021, M^me B, représentée par M^e Garcia, conclut à titre principal, au non-lieu à statuer sur la requête, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et à la mise à la charge de la communauté d’agglomération du Pays Basque d’une somme de 6 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— dès lors que la CAPB exécute le jugement du 3 novembre 2020, sa requête d’appel n’a plus d’objet ;

— le moyen tiré de ce que le tribunal aurait omis d’examiner et de répondre aux arguments présentés en défense n’est pas fondé ;

— le jugement n’est pas entaché de contradiction dès lors que le tribunal a exactement relevé que la commissaire enquêtrice s’était bornée à reprendre les éléments du dossier soumis à enquête publique et n’a pas indiqué les raisons justifiant le caractère favorable du projet ;

— le jugement est suffisamment motivé ;

— c’est à bon droit et par une motivation suffisante que le tribunal a censuré le classement des parcelles cadastrées BC n° 71 à 74 en zone naturelle ;

— les dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme ne pouvaient être appliquées en l’espèce ; l’erreur manifeste d’appréciation du classement des parcelles cadastrées BC n° 71 à 74 est une illégalité autre qu’un vice de forme ou de procédure qui ne peut être régularisée par une procédure de modification prévue aux articles L. 153-36 à L. 153-48 du code de l’urbanisme ; la régularisation constitue une simple faculté pour le juge et elle n’a pas été demandée par la CAPB ;

— les délibérations méconnaissent l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme ;

— la délibération arrêtant le plan local d’urbanisme n’a pas été affichée à la mairie d’Arcangues en méconnaissance de l’article R. 153-3 du code de l’urbanisme ;

— l’arrêté du 22 janvier 2018 par lequel le président de la CAPB a prescrit l’ouverture de l’enquête publique sur le projet de plan local d’urbanisme a été uniquement publié sur le journal La République des Pyrénées et L’Eclair des Pyrénées, ce qui rend la publicité insuffisante ;

— la CAPB ne pouvait reprendre la procédure de révision du plan local d’urbanisme de la commune d’Arcangues sans engager la procédure d’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal en application de l’article L. 153-6 du code de l’urbanisme ;

— les délibérations approuvant le plan local d’urbanisme ont été prises à l’issue d’une procédure irrégulière en l’absence d’une convocation d’une conférence intercommunale ;

— la délibération du 29 septembre 2018 abrogeant la délibération du 23 juin 2018 n’est pas suffisamment motivée quant aux illégalités justifiant l’abrogation ;

— la CAPB a appliqué les articles issus du décret du 28 décembre 2015 sans prendre de délibération expresse en méconnaissance du VI de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015 ;

— les modifications apportées à la suite de l’enquête publique ont remis en cause l’économie générale du projet et auraient dû faire l’objet d’une nouvelle enquête publique ;

— le plan local d’urbanisme n’est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale ;

— le règlement du plan local d’urbanisme n’est pas cohérent avec le projet d’aménagement et de développement durables ;

— le STECAL Ng délimite une surface très importante qui ne satisfait pas aux dispositions de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme ;

— le classement des parcelles cadastrées section AY n° 1 et AS n° 20 en zone agricole est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me C A;

— les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Guillou, représentant la communauté d’agglomération du Pays Basque, et de M^e Taquet, représentant M^me B.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 29 août 2014, la commune d’Arcangues a prescrit la révision de son plan d’occupation des sols et sa transformation en plan local d’urbanisme. Le 16 juin 2016, un débat s’est tenu au sein du conseil municipal d’Arcangues sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables. Après accord de la commune d’Arcangues par délibération du conseil municipal du 17 mars 2017, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque (CAPB) a accepté de se substituer à elle pour achever la procédure de révision de son plan d’occupation des sols et sa transformation en plan local d’urbanisme par une délibération du 8 avril 2017. Par une délibération du 21 juillet 2017, le conseil communautaire de la CAPB a arrêté le projet de plan local d’urbanisme. Par un arrêté du 22 janvier 2018, le président de la CAPB a prescrit l’enquête publique qui s’est déroulée du 19 février 2018 au 23 mars 2018. Par une délibération du 23 juin 2018, le conseil communautaire de la CAPB a approuvé la révision du plan d’occupation des sols de la commune d’Arcangues valant plan local d’urbanisme. Par une délibération du 29 septembre 2018, ce même conseil a abrogé la délibération du 23 juin 2018 et a de nouveau approuvé le plan local d’urbanisme de la commune d’Arcangues. M^me B a demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler la délibération du 23 juin 2018 ou, à titre subsidiaire, de l’annuler uniquement en tant qu’elle classe les parcelles cadastrées AY n° 1 et AS n° 20 en zone agricole et les parcelles cadastrées section BC N° 71, 72, 73 et 74 en zone naturelle. M^me B a également demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler la délibération du 29 septembre 2018 ou, à titre subsidiaire, de l’annuler uniquement en tant qu’elle approuve le classement des parcelles susmentionnées. La CAPB relève appel du jugement du 3 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé ces deux délibérations.

Sur les conclusions à fin de non-lieu à statuer :

2. Contrairement à ce que soutient M^me B, les circonstances que la CAPB ait pris acte des conséquences de l’annulation prononcée par le jugement et que les travaux de préparation d’un plan local d’urbanisme intercommunal incluant le territoire de la commune d’Arcangues auraient débuté en 2022 ne privent pas d’objet l’appel interjeté alors, au demeurant, que la CAPB a demandé et obtenu le sursis à exécution du jugement contesté, par une ordonnance du 30 mars 2021.

Sur la régularité du jugement :

3. Aux termes de l’article R. 741-2 du code de justice administrative : « La décision mentionne que l’audience a été publique, sauf s’il a été fait application des dispositions de l’article L. 731-1. () Elle contient le nom des parties, l’analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application () ». L’absence de mention dans la minute des écritures présentées par la CAPB, notamment le mémoire du 24 septembre 2020 dans l’instance n° 1802018 ainsi que ses observations du 10 octobre 2020 dans les instances n° 1802018 et n° 1802592, a pour conséquence que l’analyse de ces mémoires et observations est absente de la minute. Les motifs du jugement, qui, notamment, ne répondent pas à la demande de la CAPB, formulée dans ses observations du 10 octobre 2020, d’annulation partielle du plan local d’urbanisme, ne sauraient, en l’espèce, suppléer à cette carence. Il en résulte que le jugement attaqué est entaché d’une irrégularité substantielle au regard des dispositions de l’article R. 741-2 du code de justice administrative. La CAPB est, par suite, fondée à en demander l’annulation.

4. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M^me B devant le tribunal administratif de Pau.

Sur la légalité des délibérations des 23 juin et 29 septembre 2018 approuvant le plan local d’urbanisme de la commune d’Arcangues :

5. Aux termes de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme : « L’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte communale ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d’exception, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause. / Les dispositions de l’alinéa précédent sont également applicables à l’acte prescrivant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme ou créant une zone d’aménagement concerté. () ».

6. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 29 août 2014 par laquelle le conseil municipal d’Arcangues a prescrit la révision du plan d’occupation des sols et sa transformation en plan local d’urbanisme était entrée en vigueur depuis plus de six mois lorsque, le 1er décembre 2019, les moyens tirés de l’absence de convocation régulière des membres de l’assemblée délibérante à la séance du 29 août 2014 et de l’insuffisance de leur information ont été présentés devant le tribunal administratif de Pau. Ces moyens sont, par suite, irrecevables.

7. Aux termes de l’article L. 153-1 du code de l’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme couvre l’intégralité du territoire : / 1° De l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale ; / 2° De la commune, lorsqu’il est élaboré par une commune non membre d’un tel établissement public () « . Aux termes de l’article L. 153-6 du même code : » I. En cas de création d’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, y compris lorsqu’il est issu d’une fusion, ou de modification du périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale compétent ou de transfert de cette compétence à un tel établissement public, les dispositions des plans locaux d’urbanisme applicables aux territoires concernés restent applicables. / () Celui-ci engage la procédure d’élaboration ou de révision de ce plan lorsqu’il le décide et au plus tard lorsqu’il doit réviser un des plans locaux d’urbanisme applicables dans son périmètre () « . Aux termes de l’article L. 153-9 du même code : » I. L’établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l’article L. 153-8 peut achever toute procédure d’élaboration ou d’évolution d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu’elle est issue d’une fusion ou du transfert de cette compétence. Lorsque la procédure a été engagée par une commune, l’accord de celle-ci est requis. L’établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l’ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence () ".

8. Il ressort des pièces du dossier que la commune d’Arcangues a prescrit la révision de son plan d’occupation des sols et sa transformation en plan local d’urbanisme le 29 août 2014 et a débattu des orientations du projet d’aménagement et de développement durables lors de sa séance du 16 juin 2016. Ainsi, à la date de la création de la CAPB, la commune d’Arcangues avait engagé la procédure de révision de son plan d’occupation des sols et a, par une délibération du 17 mars 2017, donné son accord pour que la CAPB se substitue à elle afin d’achever cette procédure en application du I de l’article L. 153-9 du code de l’urbanisme. Par une délibération du 8 avril 2017, la CAPB a décidé d’achever la procédure de révision du plan d’occupation des sols et sa transformation en plan local d’urbanisme et n’était pas tenue, contrairement à ce que soutient M^me B, d’engager une procédure d’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal.

9. Aux termes de l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme : « Un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables mentionné à l’article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme ».

10. Ainsi qu’il a été indiqué au point 8, il ressort des pièces du dossier qu’un débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables a eu lieu lors de la séance du conseil municipal de la commune d’Arcangues du 16 juin 2016. Dès lors que la CAPB a accepté d’achever la procédure de révision du plan d’occupation des sols de la commune d’Arcangues, c’est-à-dire de se substituer de plein droit à la commune dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, en application du I de l’article L. 153-9 du code de l’urbanisme, par une délibération du 8 avril 2017, elle n’était pas tenue, contrairement à ce que soutient M^me B, d’organiser un nouveau débat au sein du conseil communautaire de la CAPB en application de l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme.

11. Aux termes de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de : / 1° L’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l’initiative de son président, l’ensemble des maires des communes membres () ». Aux termes de l’article L. 153-21 du même code : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale () ».

12. D’une part, ainsi qu’il été indiqué au point 8, la révision du plan d’occupation des sols et sa transformation en plan local d’urbanisme a été initiée par la commune d’Arcangues puis reprise le 8 avril 2017 par la CAPB. Par suite, M^me B ne peut utilement se prévaloir de l’absence de réunion d’une conférence intercommunale en application de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme.

13. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que les maires de la CAPB ont été convoqués le 13 juin 2018 à une conférence intercommunale, préalablement à l’approbation de la révision du plan d’occupation des sols et de sa transformation en plan local d’urbanisme de la commune d’Arcangues, qui a été organisée le 23 juin 2018 conformément à l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen manque en fait.

14. Aux termes de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l’urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d’urbanisme : « () VI. – Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d’urbanisme dont l’élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d’une élaboration ou d’une révision prescrite sur le fondement du I de l’article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l’ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté () ».

15. La révision du plan d’occupation des sols de la commune d’Arcangues a été décidée par une délibération de son conseil municipal du 29 août 2014. Dès lors, en application de ces dispositions et en l’absence au dossier de délibération expresse du conseil municipal optant pour l’application des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme, les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l’urbanisme, dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, sont restées applicables au plan local d’urbanisme adopté par les délibérations attaquées du 23 juin 2018 puis du 29 septembre 2018. La circonstance que le rapport de présentation du plan local d’urbanisme ait été enrichi afin de respecter les exigences imposées par les dispositions de l’article R. 151-3 du code de l’urbanisme en ce qui concerne l’évaluation environnementale, ne permet pas à elle seule d’estimer que la CAPB a entendu appliquer les dispositions des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme, alors que le règlement du plan local d’urbanisme fait référence aux neuf destinations de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du VI de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015 doit être écarté.

16. Aux termes de l’article R. 123-18 du code de l’urbanisme, devenu R. 153-3 du même code : « La délibération qui arrête un projet de plan local d’urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application du III de l’article L. 300-2. / Elle est affichée pendant un mois au siège de l’établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie ».

17. L’absence de caractère exécutoire de la délibération arrêtant un projet de plan local d’urbanisme ne remet pas en cause l’existence juridique de cet acte et ne fait pas obstacle à ce que son annulation soit recherchée devant le juge de l’excès de pouvoir. Il suit de là que le moyen tiré de ce que la délibération du 21 juillet 2017 arrêtant le projet de plan local d’urbanisme ne serait pas devenue exécutoire, faute d’avoir été affichée en mairie pendant un mois ainsi que le prévoit l’article R. 123-18 du code de l’urbanisme, ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué à l’encontre de la délibération litigieuse approuvant ce document d’urbanisme.

18. Aux termes de l’article L. 123-10 du code de l’environnement : « I. Quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant celle-ci, l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête informe le public. L’information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par l’enquête, ainsi que, selon l’importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale () ». Aux termes de l’article R. 123-9 du même code : « I. Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. () ».

19. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de la commissaire enquêtrice que le président de la CAPB a fait procéder à la parution de l’avis d’enquête publique dans deux journaux dont la diffusion couvre le département : la République des Pyrénées et l’Eclair des Pyrénées. Un premier avis a été publié les samedi 3 et dimanche 4 février 2018 et un second les mercredi 21 février 2018 et jeudi 22 février 2018. Le moyen tiré de ce que les formalités de publicité n’ont pas été respectées doit ainsi être écarté.

20. Les moyens tirés de l’insuffisance du rapport de présentation du dossier arrêtant le plan local d’urbanisme et du dossier d’enquête publique ne sont pas assortis de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé. Au demeurant, la requérante se borne à affirmer le caractère erroné de certaines données du rapport de présentation sans apporter de justifications à l’appui de ses allégations.

21. Aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire ». Aux termes de l’article R. 153-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ». Si la règle de motivation prévue par les dispositions précitées n’impose pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête, elle oblige le commissaire enquêteur à apprécier les avantages et les inconvénients du projet et à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

22. D’une part, la commissaire enquêtrice a, alors qu’elle n’était pas tenue de répondre à toutes les observations, examiné l’ensemble des remarques recueillies sur le projet et notamment celles présentées par M^me B et a émis un avis défavorable au maintien des parcelles cadastrées AY 1, AS 20 et BC 71 à 74 en zone constructible en raison de leur « déconnexion » des zones urbaines et de l’absence d’assainissement collectif, conformément aux critères qu’elle avait indiqué retenir en accord avec les intentions des auteurs du document d’urbanisme.

23. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le rapport de la commissaire enquêtrice comprend une première partie relative aux généralités concernant le projet de plan local d’urbanisme, une deuxième partie concernant les modalités d’organisation et le déroulement de l’enquête et une dernière partie intitulée « observations, consultations et analyses ». Dans cette dernière partie, la commissaire enquêtrice synthétise le contenu des avis des personnes publiques associées, expose de manière structurée les 53 observations émises ainsi que les réponses apportées par la CAPB et donne son avis personnel sur chacune d’entre elles après avoir exposé sa méthode d’examen en fonction de critères déterminés. Elle présente ensuite les avantages du plan local, notamment le caractère indispensable de ce document pour le développement de la commune, les objectifs ambitieux du projet d’aménagement et de développement durable, et globalement, la diminution des surfaces des zones constructibles de 25 % à 11 %, l’augmentation des zones A de 10 % et des zones N de 25 % par rapport au plan d’occupation des sols, la reconduction des espaces boisés classés et l’absence de zone constructible en assainissement non collectif. Elle en présente également les inconvénients tenant notamment à l’impossibilité de satisfaire aux demandes de constructibilité de parcelles en présence d’un projet de plan local d’urbanisme visant à limiter l’étalement urbain, à favoriser une gestion économe des espaces naturels et une préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et à contenir le développement urbain en continuité de l’agglomération existante. Elle relève également les réserves des services de l’Etat ainsi que de l’autorité environnementale. Elle conclut en soulignant l’importance du travail de préparation du projet, la prise en compte des avis des personnes publiques associées et l’attitude de la CAPB qui a apporté des réponses et propositions. Dans ses conclusions, la commissaire enquêtrice a rappelé le contexte du projet, présenté le déroulement de l’enquête, résumé le contenu des différences observations recueillies et repris les avantages et inconvénients du projet énoncés ci-dessus. Alors même que les dernières phrases de ses conclusions sont très brèves, il résulte de la lecture de l’ensemble du rapport que la commissaire enquêtrice a détaillé les raisons l’amenant, au regard du déroulement de l’enquête et des caractéristiques du projet, à émettre un avis favorable. Par suite, M^me B n’est pas fondée à soutenir que le rapport et les conclusions de la commissaire enquêtrice auraient méconnu les exigences des articles R. 153-19 du code de l’environnement.

24. Aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme : " A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l’article L. 153-8 ".

25. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

26. En premier lieu, la modification du classement de la zone Planuya 2 de la zone 1 AUy en zone 2 AUy et la suppression de l’orientation d’aménagement et de programmation correspondante n’ont pas pour effet de bouleverser l’économie générale du plan local d’urbanisme dès lors qu’elles ne concernent qu’une superficie de 10 hectares, soit 0,57 % de la superficie de la commune de 17,57 km². En deuxième lieu, si la requérante fait valoir que le classement de parcelles en zone constructible résultant des observations recueillies lors de l’enquête publique représente une superficie de 30 hectares, elle n’apporte aucun élément permettant de tenir pour établi ce chiffre alors que le cumul des surfaces de parcelles faisant l’objet des modifications de zonage recensées dans le tableau joint à la délibération s’élève à moins de 3 hectares. Dans ces conditions, eu égard à l’étendue limitée des secteurs affectés par les modifications apportées au projet de plan initial qui procédaient de l’enquête publique, celles-ci n’étaient pas de nature à altérer l’économie générale du projet et à rendre, en conséquence, obligatoire l’ouverture d’une nouvelle enquête.

27. Aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 () ».

28. A l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme que les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

29. D’une part, si l’article A.5.1 du document d’orientation et d’objectif du schéma de cohérence territoriale agglomération de Bayonne et du sud des Landes indique que « les ZAE (zones d’activités économiques) () peuvent accueillir des commerces de détail dont la surface de vente est inférieure à 500 m² », la seule circonstance que le règlement du plan local d’urbanisme n’interdise pas l’implantation de commerces dont la surface de vente serait supérieure à 500 m² n’est pas à elle-seule de nature à caractériser une incompatibilité avec les orientations et objectifs de ce schéma. Au demeurant, la zone Uy, destinée à accueillir des constructions à usage d’activités, ne dispose plus de terrains disponibles.

30. D’autre part, le document d’orientation et d’objectif du schéma de cohérence territoriale agglomération de Bayonne et du sud des Landes fixe comme objectif en son point B.2.1 de « protéger strictement les espaces reconnus au niveau national et supranational ». Si le plan local d’urbanisme prévoit le projet d’une déchetterie et l’extension de la zone d’activités Planuya, dont le développement nécessiterait la consommation de 13 ha dont 0,71 ha en site Natura 2000, il ressort des pièces du dossier qu’à l’issue de l’enquête publique et pour tenir compte des avis notamment de la mission régionale d’autorité environnementale de la région Nouvelle-Aquitaine, ce secteur a été classé en zone 2 AUy alors qu’il était initialement classé en zone 1 AUy. Il résulte du règlement du plan local d’urbanisme que l’ouverture à l’urbanisation partielle ou totale de cette zone est différée et nécessite la modification ou la révision du plan local d’urbanisme. Il ressort du rapport de présentation que dans le cadre de cette modification du plan local d’urbanisme, des inventaires de terrains complémentaires devront être menés afin de mettre à jour et confirmer la présence de ces milieux à enjeux écologiques et que le cas échéant, des mesures d’évitement, de réduction voire de compensation devront être mises en place. Dans ces conditions, M^me B n’est pas fondée à soutenir que le plan local d’urbanisme de la commune d’Arcangues serait incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale.

31. Aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements (). Aux termes de l’article L. 151-8 dudit code : » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

32. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

33. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durables prévoit des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. Il énonce que « la consommation foncière devra tendre vers une moyenne de l’ordre de 12 à 14 logements par hectare, et une consommation foncière réduite environ de moitié » et ajoute que « le fait de ne développer la commune que sur des espaces desservis par l’assainissement collectif renforcera une utilisation économe de l’espace ». Contrairement à ce que soutient M^me B, ni le choix d’étendre le zonage agricole et naturel en remettant en cause le mitage urbain que représentait l’ancienne zone NB du plan d’occupation des sols, ni la limitation de l’emprise au sol des constructions à 50 % de la superficie de l’unité foncière en zone UB, qui répond à l’objectif de consommation raisonnée du foncier communal, ne sont incohérents par rapport aux objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, parmi lesquels celui d’atteindre une consommation moyenne de 12 à 14 logements par hectare. Par suite, le moyen tiré de l’incohérence entre le règlement du plan local d’urbanisme et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables doit être écarté.

34. Aux termes de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / 2° Des aires d’accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l’habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ; / 3° Des résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l’hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ".

35. Il ressort des pièces du dossier que la zone Ng est importante et couvre la totalité de la superficie du golf. Cependant, elle ne comprend qu’une quinzaine de constructions. La requérante conteste l’absence d’interdiction de construction dans cette zone contrairement à l’avis de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Toutefois, il résulte du règlement du plan local d’urbanisme que le secteur Ng ne bénéficie pas d’un règlement spécifique et que les dispositions applicables à la zone N ne permettent que les extensions et annexes des habitations existantes, l’annexe étant limitée à 50 m² d’emprise au sol et devant être située à moins de 20 m de l’habitation existante et l’extension limitée à 30 % de l’emprise au sol existante dans la limite de 50 m² d’emprise au sol supplémentaire. Dans ces conditions, les auteurs du plan local d’urbanisme, qui n’étaient pas liés par l’avis de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, n’ont pas fait une inexacte application de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme en classant l’ensemble du golf en zone Ng.

36. Aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites » zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues ".

37. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

38. Il ressort des pièces du dossier que le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale agglomération de Bayonne et du sud des Landes fixe comme objectifs de « qualifier les espaces de transitions entre espaces urbains et espaces agricoles et naturels » et de « maitriser drastiquement les extensions urbaines ». Le projet d’aménagement et de développement durables met en exergue l’objectif de protection des espaces naturels agricoles et forestiers. En outre, une des orientations du projet d’aménagement et de développement durables consiste en une utilisation économe de l’espace notamment en limitant le développement de la commune sur des espaces desservis par l’assainissement collectif. Le rapport de présentation précise en ce sens que, pour des motifs de préservation de l’environnement, d’économie de l’espace et de compatibilité avec le SCOT, le projet de plan local d’urbanisme a été de porter la constructibilité sur les secteurs reliés à l’assainissement collectif, assumant le choix de ce qu’une grande partie du territoire n’a plus vocation à être bâtie. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées BC n° 71 à 74, qui sont dépourvues de toute construction, sont entourées à l’est, au nord et au sud de vastes parcelles agricoles. Si, au sud de ces parcelles, une dizaine de parcelles sont bâties, ces constructions sont insérées dans un secteur à dominante agricole et naturel et sont classées en zone N. Par ailleurs, ces parcelles sont limitrophes d’une zone Natura 2000, et se situent entre une trame verte et une trame bleue, et à proximité de trois types de forêts. Par ailleurs, si ces parcelles sont desservies par les réseaux d’eau et d’électricité, elles ne sont pas reliées à l’assainissement collectif. Dans ces conditions, eu égard notamment au parti d’aménagement retenu par les auteurs du plan local d’urbanisme, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement des parcelles cadastrées BC n° 71 à 74 en zone N serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

39. Aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

40. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durables souligne l’importance de l’activité agricole tant au plan économique que du cadre de vie des habitants et que ses objectifs consistent non seulement en la préservation des valeurs agricoles mais également en la réduction de la consommation foncière en axant le développement urbain sur les espaces équipés en assainissement collectif. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AS n° 20, d’une surface de plus de 6 500 m², n’est pas bâtie et que, si une construction est implantée sur la parcelle AY n° 1, ce terrain d’une superficie de plus de 30 000 m², est contigu, au nord et à l’est, à des parcelles agricoles et naturelles. En outre, si, au sud et à l’ouest, une dizaine de parcelles sont bâties le long des voies, ces constructions sont insérées dans un secteur à dominante agricole et naturelle. Par ailleurs, si ces parcelles sont desservies par les réseaux d’eau et d’électricité, elles ne sont pas reliées à l’assainissement collectif. Par suite, et quelle que soit la valeur agricole des terres, leur classement en zone agricole n’est pas entachée d’erreur manifeste.

41. Il résulte de tout ce qui précède que M^me B n’est pas fondée à demander l’annulation des délibérations des 23 juin 2018 et 29 septembre 2018 approuvant la révision du plan d’occupation des sols de la commune d’Arcangues et sa transformation en plan local d’urbanisme.

Sur la légalité de la délibération du 27 septembre 2018 en tant qu’elle abroge la délibération du 23 juin 2018 :

42. La décision d’abrogation dont M^me B demande l’annulation revêt, en raison du caractère réglementaire de l’acte qu’elle abroge, un caractère réglementaire. Ni les dispositions de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration, ni aucune autre disposition, ni aucun principe général du droit n’imposaient sa motivation. Par suite, le moyen tiré de ce que l’administration n’a pas justifié dans son acte de l’illégalité dont était entachée la délibération du 23 juin 2018 doit être écarté comme inopérant.

Sur les frais liés au litige :

43. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me B une somme de 1 500 euros à verser à la communauté d’agglomération du Pays Basque au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font, en revanche, obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la communauté d’agglomération du Pays Basque, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1802018, 1802592 du 3 novembre 2020 du tribunal administratif de Pau est annulé.

Article 2 : Les demandes présentées par M^me B devant le tribunal administratif de Pau ainsi que le surplus de ses conclusions d’appel sont rejetés.

Article 3 : M^me B versera à la communauté d’agglomération du Pays Basque une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M^me D B et à la communauté d’agglomération du Pays Basque.

Une copie en sera adressée à la commune d’Arcangues.

Délibéré après l’audience du 5 avril 2022 à laquelle siégeaient :

M^me Elisabeth Jayat, présidente,

M^me Fabienne Zuccarello, présidente-assesseure,

M^me Nathalie Gay, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2022.

La rapporteure,

Nathalie ALa présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.