Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la délibération du 18 mai 2021 par laquelle le conseil communautaire de Pontivy Communauté (Morbihan) a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2105230 du 1er mars 2024, le tribunal administratif de Rennes a annulé cette délibération en tant que le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la zone 1AUB dispose que l’aménagement peut se réaliser sous forme de tranches successives portant sur une surface minimum de 0,5 hectare ainsi que la décision de rejet du recours gracieux dans la même mesure.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 26 avril 2024 et 24 avril 2025, la communauté de communes Pontivy Communauté, représentée par M^e Rouhaud, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er mars 2024 en tant qu’il a annulé partiellement la délibération du 18 mai 2021 ;

2°) de rejeter la demande présentée par M^me A… devant le tribunal administratif de Rennes ;

3°) de mettre à la charge de M^me A… le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La communauté de communes Pontivy Communauté soutient que :

- les dispositions de la zone 1AUB du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal relatives aux conditions d’aménagement ne règlementent pas directement la constructibilité des terrains mais seulement l’ouverture à l’urbanisation de ces secteurs ; ces conditions d’aménagement visent à éviter un gaspillage du foncier ; la suppression de la règle de la superficie minimale de terrain constructible par l’article 157 de la loi du 24 mars 2014 dite loi « ALUR », n’implique pas qu’il ne puisse être fait référence à un seuil lié à la surface pour encadrer l’ouverture à l’urbanisation de nouveaux secteurs ; le règlement peut prévoir un séquençage des opérations d’ensemble en zone 1AU ;

- les conclusions d’appel incident de M^me A… sont irrecevables ; elles portent sur un litige distinct ;

- les moyens soulevés par M^me A… ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 juin 2024 et 14 mai 2025, M^me B… A… représentée par M^e Beguin demande à la cour :

1°) de rejeter la requête de la communauté de communes Pontivy Communauté ;

2°) par la voie de l’appel incident, d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er mars 2024 en tant qu’il a rejeté le surplus de ses conclusions à fin d’annulation ainsi que la délibération du 18 mai 2021 du conseil communautaire de Pontivy Communauté et la décision de rejet de son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Pontivy Communauté le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen soulevé par la communauté de communes Pontivy Communauté n’est pas fondé ;

- ses conclusions d’appel incident sont recevables ; elles ne soulèvent pas un litige distinct ;

- les modifications apportées après l’enquête publique remettent en cause l’économie générale du plan local d’urbanisme ; elles conduisent à infléchir sensiblement le parti d’urbanisme retenu ;

- l’enquête publique est irrégulière, elle méconnait les dispositions de l’article R. 123-8 du code de l’environnement ; le dossier d’enquête publique est incomplet dès lors qu’il ne comportait pas de notice indiquant la façon dont l’enquête publique s’insère dans la procédure administrative ; le bilan des concertations publiques n’était pas joint au dossier d’enquête publique ;

- la délibération contestée méconnait les dispositions de l’article L. 103-6 du code de l’urbanisme ; le bilan de la concertation n’a pas été effectué ;

- la délibération contestée méconnait les dispositions des articles L. 123-7 à L. 132-11 du code de l’urbanisme ; alors que plusieurs passages à niveaux ouverts sont situés sur le territoire, le gestionnaire des infrastructures ferroviaires n’a pas été consulté ;

- la délibération contestée méconnait les dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; les conseillers communautaires n’ont pas été régulièrement convoqués ; la note explicative de synthèse est insuffisante ;

- le rapport de présentation est insuffisant en ce qui concerne les continuités écologiques du territoire, en ce qui concerne la biodiversité, la protection des sites Natura 2000 et les espèces et habitats naturels protégés, en ce qui concerne la consommation des sols et des espaces agro-naturels, en ce qui concerne les bâtiments susceptibles de changer de destination et en ce qui concerne les bâtiments vacants ;

- la délibération prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal n’était pas exécutoire ; elle n’a pas été affichée en mairie ni transmise au contrôle de légalité ;

- la délibération approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal n’a pas fait l’objet de formalités de publicités et d’affichage prévues par les dispositions des articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l’urbanisme ;

- l’orientation d’aménagement et de programmation n° 17 méconnait les dispositions des articles L. 151-6 et R. 151-6 du code de l’urbanisme ; elle n’est pas suffisamment précise et ne comporte aucune disposition relative à l’habitat, aux transports et aux déplacements.

Un mémoire, présenté pour la communauté de communes Pontivy Communauté, a été enregistré le 5 juin 2025. Il n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- la loi n° 2014-136 du 24 mars 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Dubost,

- les conclusions de M^me Ody, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Vautier, substituant M^e Rouhaud, représentant la communauté de communes Pontivy Communauté, et celles de M^e Delagne, substituant M^e Beguin, représentant M^me A….

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 15 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes Pontivy Communauté (Morbihan) a prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal et par une délibération du 10 décembre 2019, le conseil communautaire de Pontivy Communauté a arrêté le projet de plan local d’urbanisme intercommunal. Par une délibération du 18 mai 2021, le conseil communautaire a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal. Le 16 juillet 2021, M^me A…, propriétaire de la parcelle cadastrée section YL n° 235 sur le territoire de la commune de Noyal-Pontivy, a formé un recours gracieux contre cette délibération, lequel a été rejeté. M^me A… a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la délibération du 18 mai 2021 ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux. La communauté de communes Pontivy Communauté relève appel du jugement du 1er mars 2024 par lequel ce tribunal a annulé cette délibération en tant que le règlement de la zone 1AUB du plan local d’urbanisme intercommunal dispose que l’aménagement peut se réaliser sous forme de tranches successives portant sur une surface minimum de 0,5 hectare ainsi que la décision de rejet du recours gracieux dans la même mesure. M^me A…, par la voie de l’appel incident, demande l’annulation de ce jugement en tant qu’il a rejeté le surplus de ses conclusions à fin d’annulation.

Sur les conclusions tendant à l’annulation du jugement attaqué en tant qu’il a annulé partiellement la délibération du 18 mai 2021 :

D’une part, aux termes de l’article R. 151-20 du code de l’urbanisme : « Les zones à urbaniser sont dites « zones AU ». Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone et que des orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d’aménagement et d’équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. (…) ».

Il résulte de ces dispositions que le plan local d’urbanisme peut prévoir que les autorisations de construction au sein d’une zone à urbaniser seront délivrées, dans les conditions qu’il précise, lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble. Une telle opération peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée, sauf si le règlement du plan local d’urbanisme en dispose autrement ou si les conditions d’aménagement et d’équipement définies par ce règlement et par les orientations d’aménagement et de programmation du plan local d’urbanisme impliquent nécessairement que l’opération porte sur la totalité des terrains de la zone concernée.

D’autre part, l’article 157 de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové dite « loi ALUR », entré en vigueur le 27 mars 2014, a supprimé la possibilité pour un règlement de plan local d’urbanisme de fixer une superficie minimale de constructibilité des terrains.

Le règlement de la zone 1AUB du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) dispose que « (…) L’aménagement des zones 1AUB peut se réaliser sous forme d’opérations d’aménagement de l’ensemble du secteur ou de tranches successives portant sur une surface minimum de 0,5 ha à condition de ne pas compromettre le reste des capacités d’urbanisation de la zone notamment en termes de capacité d’équipements (réalisation d’accès, de voiries et réseaux divers). Les permis de construire pour les constructions isolées à vocation d’habitation ne sont autorisées que s’il s’agit de combler un espace résiduel. (…) ».

D’abord, il résulte de ces dispositions que celles-ci visent à définir les conditions d’aménagement des zones 1AUB en imposant que les opérations réalisées portent sur une surface de plus de 0,5 hectare afin d’y réaliser un aménagement d’ensemble et non à fixer, en méconnaissance des dispositions de l’article 157 de la loi du 24 mars 2014 citées précédemment, une superficie minimale de constructibilité des terrains situés dans son emprise. Ensuite, alors qu’une opération d’aménagement d’ensemble peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée, le PLUi pouvait définir, sans méconnaitre les dispositions de l’article R. 153-20 du code de l’urbanisme citées au point 2, les conditions de réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble au sein de la zone 1AUB en fixant un seuil minimum de 0,5 hectare.

Par suite, la communauté de communes Pontivy Communauté est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Rennes s’est fondé, pour annuler la délibération contestée, sur ce que le règlement de la zone 1AUB du PLUi en prévoyant que l’aménagement peut se réaliser sous forme de tranches successives portant sur une surface minimum de 0,5 hectare est illégal.

Il appartient dès lors à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M^me A… susceptibles de fonder l’annulation prononcée par le tribunal administratif.

En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales :

Aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. » et aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) ». Aux termes de l’article L. 2121-13 de ce code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ». Et aux termes de l’article L. 5211-1 dudit code : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. (…) Pour l’application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. (…) ».

Il résulte de ces dispositions que la convocation aux réunions d’un conseil communautaire doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n’ait fait parvenir aux membres du conseil, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

Il ressort des pièces du dossier que les convocations adressées aux conseillers communautaires le 12 mai 2021 étaient accompagnées de la note explicative de synthèse, du projet de délibération pour l’approbation du PLUi et d’un tableau de synthèse des modifications apportées au PLUi tel qu’arrêté par la délibération du 10 décembre 2019. Ces pièces permettaient aux conseillers communautaires, compte tenu de l’ampleur et de la nature du projet, de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que des conseillers communautaires auraient sollicité, sans toutefois l’obtenir, communication d’un document qu’ils estimaient nécessaires pour se prononcer utilement sur cette affaire. Par suite, les moyens tirés du défaut de convocation des conseillers communautaires et de leur insuffisante information doivent être écartés.

En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 132-7 à L. 132-11 du code de l’urbanisme :

En vertu de l’article L. 132-7 du code de l’urbanisme, l’Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l’article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l’habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les chambres de commerce et d’industrie territoriales, les chambres de métiers, les chambres d’agriculture et, dans les communes littorales au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, les sections régionales de la conchyliculture sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme. Aux termes de l’article L. 132-11 du même code : « Les personnes publiques associées : 1° Reçoivent notification de la délibération prescrivant l’élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; 2° Peuvent, tout au long de cette élaboration, demander à être consultées sur le projet de schéma de cohérence territoriale ou de plan local d’urbanisme ; 3° Emettent un avis, qui est joint au dossier d’enquête publique, sur le projet de schéma ou de plan arrêté. ».

En premier lieu, M^me A… ne peut utilement se prévaloir de l’absence de notification de la délibération prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme ainsi que de celle arrêtant le projet de plan local d’urbanisme « au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l’emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme » mentionné au dernier alinéa de l’article L. 132-7 du code de l’urbanisme, alors que ces dispositions, entrées en vigueur le 27 décembre 2019, n’étaient pas opposables à la communauté de communes Pontivy Communauté eu égard aux dates auxquelles l’élaboration du plan a été prescrite, le 15 décembre 2015 et le projet de plan a été arrêté, le 10 décembre 2019. Le moyen est inopérant et ne peut donc qu’être écarté.

En second lieu, il ressort des pièces du dossier que les délibérations du 15 décembre 2015 prescrivant l’élaboration du PLUi et du 10 décembre 2019 arrêtant le PLUi ont été adressées respectivement, les 16 février 2016 et 3 janvier 2020, aux présidents des chambres du commerce et d’industrie du Morbihan et des Côtes-d’Armor ainsi qu’aux présidents des chambres des métiers et de l’artisanat du Morbihan et des Côtes-d’Armor. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les chambres de commerce et d’industrie et les chambres des métiers et de l’artisanat du Morbihan et des Côtes-d’Armor n’auraient pas été consultées doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « Un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables mentionné à l’article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. ».

Le conseil communautaire de la communauté de communes Pontivy Communauté a débattu, le 23 mars 2017, sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du PLUi. En outre, il ressort des pièces du dossier que chaque conseil municipal des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunal a débattu des orientations générales de ce PADD au cours des séances des 3, 6, 9, 13, 15, 16, 17, 20 et 22 mars ainsi que le 27 avril 2017. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 153-12 précité, faute pour les conseils municipaux d’avoir débattu des orientations générales du PADD, manque en fait et doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 153-15 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 153-15 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « Lorsque l’une des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l’organe délibérant compétent de l’établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d’urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. »

Par une délibération du 10 décembre 2019, le conseil communautaire de Pontivy Communauté a arrêté le projet de PLUi. Alors que la commune de Bréhan a émis un avis défavorable au projet tel qu’arrêté par cette délibération, il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire, dans sa séance du 3 mars 2020, a délibéré à nouveau sur le projet et émis un avis favorable à celui-ci à la majorité des deux tiers, trente-sept voix ayant été émises pour et une voix contre. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 153-15 doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 103-6 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 103-6 du code de l’urbanisme : « A l’issue de la concertation, l’autorité mentionnée à l’article L. 103-3 en arrête le bilan. Lorsque le projet fait l’objet d’une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l’enquête. ».

Par une délibération du 10 décembre 2019, le conseil communautaire a dressé le bilan de la concertation organisée du 16 décembre 2015 au 1er décembre 2019. Il ressort du document « Bilan de la concertation du Plan local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) » joint en annexe à cette délibération, que la communauté de communes qui avait dressé le bilan de la concertation par une délibération du 25 février 2019, a décidé de retirer cette délibération le 24 septembre 2019, afin de poursuivre la procédure de concertation sur le projet en cause. Ce document mentionne que la concertation avec le public s’est déroulée à travers la tenue d’ateliers thématiques avec les acteurs du territoire, la mise à disposition de registres de concertation, la mise en place d’une adresse mail dédiée ainsi que l’organisation de réunions publiques visant à présenter la procédure d’élaboration du PLUi ainsi que le contexte règlementaire, les principaux points du diagnostic du territoire et de l’état initial de l’environnement ainsi que les orientations du PADD, les premiers éléments de traduction règlementaire du PADD et enfin présenter les pièces règlementaires du PLUi. Des réunions publiques complémentaires ont été également organisées dans plusieurs communes. En outre, ce document indique le nombre d’observations recueillies sur les registres de concertation ainsi que leur analyse synthétique et mentionne les différents thèmes sur lesquels la population s’est exprimée au cours des réunions publiques. Il souligne que « beaucoup de thèmes ont été abordés mais certains sont revenus plus souvent, tels que la problématique des territoires ruraux contraints par des règlementations nationales de plus en plus strictes et non adaptées à leurs caractéristiques. Le public s’est avéré sensible également aux enjeux environnementaux dans une optique de préservation et de mise en valeur du cadre de vie et du riche patrimoine naturel du territoire. D’autres thèmes ont également été abordés, notamment la constructibilité en dehors des bourgs et la question du développement économique du territoire qui est l’axe premier du PADD. Peu de remarques en réunions publiques ont porté sur des enjeux fonciers individuels et la constructibilité de terrains, ces remarques ou demandes ont été faites par le biais des observations dans les registres ou par courrier. ». Dans ces conditions, M^me A… n’est pas fondée à soutenir que le conseil communautaire n’aurait pas dressé le bilan de la concertation et le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’irrégularité de l’enquête publique :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 123-9 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable au litige : « I. – L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l’article L. 123-10, quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête. (…) II. – Un dossier d’enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l’enquête publique. Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l’article R. 123-11. » et aux termes de l’article R. 123-11 du même code : « I. – Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d’importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l’enquête. II. – L’avis mentionné au I est publié sur le site internet de l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête. Si l’autorité compétente ne dispose pas d’un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l’Etat dans le département. Dans ce cas, l’autorité compétente transmet l’avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. III. – L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d’affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d’être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. Cet avis est publié quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que l’avis d’enquête publique a été publié dans les journaux le Télégramme et Ouest France les 17 août et 7 septembre 2020. Par ailleurs, il ressort des attestations des maires des communes membres de la communauté de communes Pontivy Communauté que cet avis a été affiché dans chaque mairie ainsi que sur différents lieux communaux. Enfin, il ressort du rapport de la commission d’enquête que les communes ont utilisé « leurs panneaux d’affichage d’informations locales, leurs bulletins municipaux, leur site internet voire les réseaux sociaux pour porter à connaissance du public la tenue de l’enquête ». Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-11 du code de l’environnement doit donc être écarté.

En second lieu, aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’environnement : « Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. (…) 3° La mention des textes qui régissent l’enquête publique en cause et l’indication de la façon dont cette enquête s’insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l’enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d’autorisation ou d’approbation ; (…) 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l’article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l’acte prévu à l’article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n’a eu lieu, le dossier le mentionne ; (…) ».

S’il appartient à l’autorité administrative de procéder à l’ouverture de l’enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l’environnement, la méconnaissance de ces dispositions n’est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique que si elle n’a pas permis une bonne information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative.

D’abord, il ressort des pièces du dossier que l’avis d’enquête publique indique la façon dont cette enquête publique s’insère dans la procédure administrative relative au projet de plan local d’urbanisme intercommunal ainsi que les décisions pouvant être adoptées par le conseil communautaire Pontivy Communauté au terme de l’enquête. Par ailleurs, le dossier d’enquête publique comprenait une pièce 5.0 « Délibérations du conseil communautaire » comportant l’ensemble des délibérations du conseil communautaire relatives au PLUi faisant mention des dispositions applicables au projet. Ainsi, l’absence de notice explicative mentionnée au 3°) de l’article R. 123-8 cité précédemment n’a ni privé le public de la possibilité de bénéficier d’une information complète sur le projet, ni exercé une influence sur les résultats de l’enquête.

Cette pièce 5.0 « Délibérations du conseil communautaire » comprenait aussi la délibération du 10 décembre 2019 dressant, comme il a été dit au point 20, le bilan de la concertation avant l’arrêt du projet.

Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-8 précité doit donc être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que les modifications apportées après l’enquête publique ne procèdent pas de celle-ci et remettent en cause l’économie générale du projet :

Aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé (…) ».

Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d’urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

La délibération contestée comprend une annexe sous la forme d’un tableau énumérant les modifications apportées après l’enquête publique qui s’est tenue du 7 septembre au 16 octobre 2020 ainsi que l’origine de ces modifications. En outre, il ressort du rapport de la commission d’enquête que celle-ci a émis un avis favorable au projet sous réserve « de réduire de façon drastique les consommations foncières en réexaminant tous les secteurs concernés par une artificialisation des terres et particulièrement celles qui entament des espaces à valeur agronomique et les espaces naturels. Pontivy Communauté pourrait, sans remettre en cause l’économie générale de son PLUi, diminuer l’extension urbaine pour l’habitat à hauteur de 20 hectares. Etant donné les espaces disponibles et les friches existantes dans les zones d’activités équipées, elle pourrait limiter la surface globale dédiée au secteur économique à celle consommée pendant les 10 dernières années. (…) Pontivy Communauté doit appliquer des modalités intercommunales permettant, d’une part, de prioriser l’ouverture à l’urbanisation des secteurs en densification et, d’autre part, de recourir au zonage 2AU auquel le projet de PLUi recourt beaucoup trop faiblement alors qu’il constitue, pourtant, le meilleur moyen de maîtriser la consommation foncière et d’agir sur la réduction de la vacance ». Par ailleurs, il ressort du PADD que les auteurs du PLUi ont entendu « développer une économie dynamique, diversifiée et pourvoyeuse d’emplois » et « accueillir de nouveaux habitants de façon répartie sur le territoire », « adapter le niveau d’équipements et de service aux besoins des habitants d’aujourd’hui et de demain », « préserver et mettre en valeur les paysages et le patrimoine naturel », « préserver et remettre en bon état les continuités écologiques » et enfin « modérer la consommation d’espaces agricoles et naturels ». Les modifications apportées au projet après enquête publique tenant à la production de nouveaux logements par changement de destination avec un passage d’un coefficient de réalisation de 10 à 20 %, à la prise en compte des demandes de changement de destination, à la réduction de l’extension des surfaces économiques et à celle des équipements non prioritaires pour lesquels les projets n’étaient pas suffisamment avancés, et au reclassement en zone 2AU des secteurs d’extension ne bénéficiant pas des réseaux et équipements de capacité suffisante pour accueillir une urbanisation, qui concourent à la modération de la consommation des espaces qui constitue un objectif du PADD, ne bouleversent pas l’économie générale du projet. Enfin, si le périmètre des espaces boisés classés a été modifié à l’issue de l’enquête publique, pour ne conserver à ce titre que les boisements participant de la trame verte et bleue, il ne ressort pas des pièces du dossier, que cette modification bouleverserait l’économie générale du projet alors au demeurant que ces boisements font l’objet d’une protection par leur classement en zone Na, Nf ou Nb. Dans ces conditions, les modifications apportées au plan local d’urbanisme intercommunal procèdent de l’enquête publique et ne remettent pas en cause l’économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’insuffisance du rapport de présentation :

Aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; » et aux termes de l’article L. 151-4 du même code, dans sa rédaction application au litige : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. (…) Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (…) ».

D’une part le rapport de présentation expose les tendances démographiques, présente les trois scenarii étudiés et explique le choix retenu du taux de croissance démographique le plus haut à échéance de dix ans, compte tenu de la position géographique du territoire et de son attractivité économique et résidentielle. Il ressort des pièces du dossier que ce scenario est en outre compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Pontivy. Si le préfet du Morbihan et la commission d’enquête ont souligné le caractère ambitieux du scénario d’évolution démographique et économique retenu, cette seule circonstance n’est pas de nature à établir l’insuffisance du rapport de présentation sur ce point. En outre, s’il a été également souligné par les personnes publiques associées et la commission d’enquête que la consommation foncière projetée était excessive, que le pourcentage de remobilisation des logements vacants et résidences principales devait être précisé et que les bâtiments susceptibles de faire l’objet d’un changement de destination, à l’exception des habitations vacantes, devaient faire l’objet d’une identification, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation a fait l’objet de modifications, à l’issue de l’enquête publique, pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport de la commission d’enquête. A cet égard, le PLUi approuvé a notamment réduit les secteurs en extension pour l’habitat, les activités économiques, et les équipements non prioritaires et augmenté les objectifs de remobilisation des logements vacants et de production de logements par changement de destination. Il ressort également de cette délibération que les demandes de changement de destination ont été prises en compte lorsqu’elles correspondaient aux critères retenus. Le rapport de présentation ne peut donc être regardé comme insuffisant s’agissant de la consommation des sols et des espaces agro-naturels, des bâtiments susceptibles de changer de destination et des bâtiments vacants.

D’autre part, M^me A… se prévaut de l’insuffisance du rapport de présentation en ce qui concerne les continuités écologiques du territoire et la biodiversité, la protection des sites Natura 2000 et les espèces et habitats naturels protégés. Il ressort des pièces du dossier qu’une évaluation environnementale a été réalisée du mois de juillet 2016 jusqu’au mois de janvier 2019 qui a notamment analysé les incidences sur l’environnement du projet y compris en ce qui concerne les secteurs revêtant une importance particulière pour l’environnement, les mesures destinées à « éviter, réduire, compenser » et le programme de suivi des mesures sur l’environnement. Il ressort en outre du rapport de la commission d’enquête que le territoire de la communauté de communes est concerné par deux sites Natura 2000 et que le PLUi a pris en compte les enjeux sur les espaces naturels et agricoles du territoire notamment ceux qui concernent les sites Natura 2000, en classant presque totalement ces espaces en zone N, Nb et Nf et en y associant des dispositions spécifiques complémentaires telles que les trames verte et bleue, zones humides, ou espaces boisés classés qui permettent de respecter les objectifs de conservation des habitats et espèces d’intérêt communautaire. Il indique également que le PLUi ne présente pas d’incidence avérée, directe ou indirecte, sur les objectifs de conservation des habitats et des espèces d’intérêt communautaire des sites Natura 2000 présents sur le territoire. A cet égard, la commission d’enquête a également relevé que le recours à un zonage Nb et Nf pour les périmètres des zones Natura 2000, les ZNIEFF de type 1, les espaces naturels sensibles du département, les zones humides remarquables et les réserves gérées par l’association Bretagne vivante constitue une très bonne protection de ces milieux remarquables et que le projet a pris en compte les remarques de l’autorité environnementale s’agissant des zones d’extension qui présentaient des enjeux environnementaux. Enfin, alors que le rapport de présentation a fait l’objet de modifications à l’issue de l’enquête publique pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport de la commission d’enquête, il ne ressort pas des pièces du dossier que le rapport de présentation serait insuffisant s’agissant des continuités écologiques du territoire et de la biodiversité, de la protection des sites Natura 2000 et des espèces et habitats naturels protégés.

Dans ces conditions, le rapport de présentation, tel que modifié à l’issue de l’enquête publique, ne peut être regardé comme étant insuffisant. Le moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés du défaut de caractère exécutoire des délibérations prescrivant et approuvant le PLUi :

Aux termes de l’article R. 153-20 du code de l’urbanisme : « Font l’objet des mesures de publicité et d’information prévues à l’article R. 153-21 : 1° La délibération qui prescrit l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation. Il en est de même, le cas échéant, de l’arrêté qui définit les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation lors de la modification du plan local d’urbanisme ; 2° La délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d’urbanisme ; (…) ».

En premier lieu, eu égard à l’objet et à la portée de la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l’accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l’appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme.

Il résulte de ce qui vient d’être dit que la circonstance, à la supposer avérée, que la délibération du conseil communautaire du 15 décembre 2015 prescrivant l’élaboration du PLUi n’aurait pas acquis de caractère exécutoire faute d’avoir été transmise au contrôle de légalité et d’avoir été publiée est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée. Le moyen est inopérant et ne peut qu’être écarté.

En second lieu, la circonstance que la délibération contestée du 18 mai 2021 n’aurait pas fait l’objet de mesures de publicité ni d’un affichage est sans incidence sur sa légalité. Le moyen est par suite inopérant et ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’illégalité de l’orientation d’aménagement et de programmation n° 17 :

Aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (…) » et aux termes de l’article L. 151-7 du même code : « I. – Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu’en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s’applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-6 de ce code : « Les orientations d’aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d’aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s’inscrit la zone, notamment en entrée de ville. Le périmètre des quartiers ou secteurs auxquels ces orientations sont applicables est délimité dans le ou les documents graphiques prévus à l’article R. 151-10. ».

Si en matière d’aménagement, une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) implique un ensemble d’orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l’échelle du périmètre qu’elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l’environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur, les dispositions citées au point 39 n’imposent pas qu’une OAP comprenne nécessairement des dispositions portant à la fois sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements. Ainsi, si l’OAP n° 17 « rue Lann Ar Velin » indique seulement que « – trois accès seront créés : un depuis la rue Lann Ar Velin ; un depuis la rue Parkeu El Lein et un depuis l’impasse Lann Er Net. – Les arbres existants sur le site seront à préserver » sans comporter de dispositions relatives aux transports et à l’habitat, elle ne méconnait pas les dispositions de l’article L. 151-6 précité, de sorte que le moyen doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que la communauté de communes Pontivy Communauté est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de M^me A…, la délibération du 18 mai 2021 en tant que le règlement de la zone 1AUB du PLUi dispose que l’aménagement peut se réaliser sous forme de tranches successives portant sur une surface minimum de 0,5 hectare ainsi que la décision de rejet du recours gracieux dans la même mesure.

Sur les conclusions tendant à l’annulation du jugement attaqué en tant qu’il a rejeté le surplus des conclusions à fin d’annulation de la délibération du 18 mai 2021 :

Pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 9 à 40, les moyens soulevés, par la voie de l’appel incident, par M^me A… à l’encontre de la délibération contestée doivent être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que M^me A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté le surplus de ses conclusions à fin d’annulation.

Sur les frais liés au litige :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me A… la somme que la communauté de communes Pontivy Communauté demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par M^me A… soient mises à la charge de la communauté de communes Pontivy Communauté, qui n’est pas la partie perdante.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du 1er mars 2024 du tribunal administratif de Rennes est annulé en tant qu’il a annulé la délibération du 18 mai 2021 en tant que le règlement de la zone 1AUB du PLUi dispose que l’aménagement peut se réaliser sous forme de tranches successives portant sur une surface minimum de 0,5 hectare ainsi que la décision de rejet du recours gracieux dans la même mesure.

Article 2 : La demande présentée par M^me A… devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée.

Article 3 : Les conclusions d’appel incident et les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par M^me A… sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Pontivy Communauté au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Pontivy Communauté et à M^me B… A….

Délibéré après l’audience du 9 février 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Rimeu, présidente de chambre,

- M. Rivas, président-assesseur,

- M^me Dubost, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mars 2025.

La rapporteure,

A.-M. DUBOST

La présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.