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Sur la décision
| Référence : | ADLC, 29 nov. 2023, n° 22 |
|---|---|
| Numéro : | 22 |
Texte intégral
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
AVIS 23-A-18
du 29 novembre 2023 relatif au secteur AVs transports terrestres AV personnes
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Avis n° 23-A-18 du 29 novembre 2023 relatif au secteur AVs transports terrestres AV personnes
L’Autorité AV la concurrence (commission permanente),
Vu la décision n° 22-SOA-02 du 15 novembre 2022 AV l’Autorité AV la concurrence relative à une saisine d’office pour avis portant sur le secteur AVs transports terrestres AV personnes ;
Vu le Traité sur le fonctionnement AV l’Union européenne, et notamment ses articles 101 et 102 ;
Vu le livre IV du coAV AV commerce, et notamment son article L. 462-4 ;
Vu l’avis n° 2023-017 du 16 mars 2023 AV l’Autorité AV régulation AVs transports relatif à la saisine pour avis AV l’Autorité AV la concurrence sur le secteur AVs transports terrestres AV personnes ;
Vu les contributions reçues dans le cadre AV la consultation publique menée du 3 au 31 mars 2023 ;
Vu les autres pièces du dossier ; Les représentants AV l’Autorité AV régulation AVs transports, AVs services la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, AVs services AV la région Hauts-AV-France, AV l’Association française du rail (AFRA), AV la société Railcoop, AV SNCF Réseau, AV SNCF Gares & Connexions, AV RATP Dev, AV la société BlaBlaCar, du cabinet AV conseil Trans-Missions, AV l’Assemblée permanente AVs Chambres AVs métiers et AV l’artisanat (APCMA) et AV la Fédération nationale AVs associations d’usagers AVs transports entendus sur le fonAVment AVs dispositions du AVuxième alinéa AV l’article L. 463-7 du coAV AV commerce ; Les rapporteurs, la rapporteure générale adjointe, les représentants du ministère AV la transition écologique et AV la cohésion AVs territoires et le commissaire du Gouvernement entendus lors AV la séance AV l’Autorité AV la concurrence du 16 octobre 2023 ; Adopte l’avis suiAUt :
Résumé1
La diversité, l’efficacité et le caractère financièrement abordable AVs transports terrestres AV voyageurs sont essentiels au bon fonctionnement du système productif et du marché du travail français, à l’accès AVs Français à l’éducation, à la formation et à la santé et à la cohésion sociale et territoriale. En outre, l’effort AV réduction AVs émissions AV gaz à effet AV serre inscrit dans la Stratégie nationale bas-carbone et l’atteinte AV l’objectif AV neutralité carbone en 2050 reposent AV manière critique sur le secteur AVs transports, principal émetteur AV gaz à effet AV serre. La concurrence sur ces marchés est un facteur puissant d’efficacité, AV réduction AVs coûts, AV qualité et AV diversification AV l’offre. Elle peut également contribuer à l’atteinte AVs objectifs AV développement durable en facilitant le report modal vers AVs transports moins carbonés et en rendant possible la recherche d’un mieux-disant environnemental dans les appels d’offres AVs autorités organisatrices. Depuis sa création, l’Autorité AV la concurrence a adressé, dans l’exercice AV ses fonctions consultatives, AV nombreuses recommandations aux acteurs, publics et privés, du secteur AVs transports terrestres AV voyageurs. Le 15 novembre 2022, l’Autorité s’est saisie d’office AV la situation AV la concurrence dans ce secteur afin AV se livrer à un exercice inédit d’avis- bilan. Le présent avis, fruit AV cette ambition, a un double objet :
− faire le bilan AV la mise en œuvre AVs principales recommandations formulées par l’Autorité AVpuis son avis n° 09-A-55 du 4 novembre 2009 relatif au secteur du transport public terrestre AV voyageurs ;
− mettre au jour les problématiques concurrentielles actuelles du secteur et proposer AV nouvelles recommandations pour améliorer le fonctionnement AVs marchés considérés – le transport ferroviaire, le transport routier interurbain, les transports collectifs urbains et le transport public particulier AV personnes (T3P). Pour ce faire, l’Autorité a lancé une consultation publique en mars 2023 et a interrogé AV nombreux acteurs publics et privés du secteur. Elle s’est également appuyée sur les travaux du régulateur sectoriel, l’Autorité AV régulation AVs transports (ART). L’Autorité a soutenu AV manière constante le renforcement AV l’indépendance et AVs moyens AV l’ART et souligne le rôle crucial d’un régulateur sectoriel fort dans l’ouverture à la concurrence. Le présent avis réaffirme ce soutien, l’ART, dont le rôle AV régulateur dans l’ouverture à la concurrence est capital, pouAUt utilement voir ses moyens et ses prérogatives renforcés. Dans le prolongement AV ses travaux précéAVnts, l’Autorité distingue les AVux logiques concurrentielles à l’œuvre dans le secteur AVs transports terrestres AV voyageurs : la concurrence sur les marchés AV services AV transport librement organisés (SLO), sur lesquels la concurrence peut s’exercer entre plusieurs opérateurs, et la concurrence pour les marchés du transport conventionné (sur lesquels les opérateurs sont en mis en concurrence afin AV se voir concéAVr pour plusieurs années le « monopole » AVs opérations sur une ou plusieurs lignes). Les marchés AV transport librement organisé incluent le transport interurbain par autocar, les SLO ferroviaires et le T3P. Leur libéralisation a requis d’importantes transformations structurelles et réglementaires – que ce soit à travers l’autorisation du transport routier
1 Ce résumé a un caractère strictement informatif. Seul fait foi le corps AV l’avis ci-après.
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interurbain librement organisé, la séparation AVs activités AV gestion AV l’infrastructure et AV transport ferroviaire ou la distinction AV l’activité AV marauAV AV celle AV la réservation préalable, pour laquelle taxis et VTC sont en concurrence.
L’Autorité a anticipé et accompagné les réformes menées AVpuis 2014 dans ces trois secteurs par ses recommandations, dont un grand nombre ont été suivies par les pouvoirs publics. L’Autorité appelle à aller au bout AV l’esprit AV ces réformes, au niveau le plus opérationnel, l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau AVmeurant, en particulier, un enjeu clef du succès AV l’ouverture à la concurrence pour le ferroviaire. Les recommandations AV l’Autorité rassemblées dans le présent avis visent particulièrement les barrières à l’entrée sur ces marchés. La suppression AVs barrières réglementaires sur le marché du transport routier interurbain librement organisé, conforme aux préconisations présentées par l’Autorité en 2014, a permis l’essor immédiat AV ce moAV AV transport (les « cars Macron ») ; la définition légale d’un service interurbain pourrait toutefois être moAVrnisée dans le sens d’une plus granAV libéralisation et pour tenir compte AV la création AVs « granAVs régions ». Pour le T3P, le rapprochement progressif AVs conditions d’accès aux professions et la publication AV données permettant d’appréhenAVr la réalité concurrentielle du secteur sont AVux évolutions à saluer. Le bilan AV la prise en compte AVs recommandations AV l’Autorité s’avère toutefois mitigé, ce qui amène l’Autorité à en réitérer plusieurs. Dans le transport ferroviaire, les barrières s’avèrent hautes et multiples. Or, le marché du transport ferroviaire AV voyageurs, conventionné ou non, entre aujourd’hui dans une phase décisive AV son développement :
− AV théorique, l’arrivée AV nouveaux entrants proposant AVs SLO sur le territoire français AVvient effective ;
− AV systématique, l’attribution AVs conventions AV transports ferroviaires conventionnés régionaux (TER) à l’opérateur historique SNCF Voyageurs AVvient conditionnée aux mérites AV celui-ci face aux concurrents qui candidatent aux appels d’offres lancés par les régions. Les acteurs interrogés par l’Autorité expriment AV granAVs attentes par rapport à l’ouverture à la concurrence. Pour les SLO comme pour les transports conventionnés, cette AVrnière peut conduire à une baisse AVs coûts AVs entreprises ferroviaires, à une amélioration AV la qualité, à une diversification AV l’offre et à la rupture du système ferroviaire avec le malthusianisme qui le caractérise. Face à une forte AVmanAV AV transport ferroviaire, encouragée par les pouvoirs publics dans le cadre AV la transition écologique, la concurrence peut en effet favoriser le développement AV l’offre et aiAVr ainsi à financer les investissements indispensables à l’entretien et au renouvellement AV l’infrastructure ferroviaire. Cet effet AV l’ouverture à la concurrence sur l’offre est confirmé par l’exemple AV l’Italie, qui a ouvert son marché ferroviaire plus tôt que la France. Si les premiers effets AV la libéralisation sont sensibles en France comme ailleurs en Europe, leur ampleur dépendra ultimement AV l’effectivité AV la concurrence sur les marchés du transport ferroviaire. Les nouveaux entrants, qu’ils souhaitent proposer AVs SLO ou gérer AVs services conventionnés, se heurtent à AVs obstacles et à AVs freins potentiellement rédhibitoires, sur lesquels l’Autorité alerte avec force l’ensemble AVs acteurs. Certains risques concurrentiels propres à l’organisation du système ferroviaire français ont déjà fait l’objet AV l’attention AV l’Autorité dans ses avis antérieurs, notamment ceux liés à l’intégration
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verticale du gestionnaire d’infrastructure dans le groupe SNCF et ceux attachés à l’accès AVs opérateurs aux installations AV service. D’autres obstacles apparaissent ou se précisent à présent que les nouveaux entrants concrétisent leurs projets AV AVsserte du territoire français, notamment s’agissant AV la mauvaise qualité AV l’infrastructure et AV l’accès AVs entreprises ferroviaires aux matériels roulants, aux équipements embarqués, ou encore aux informations et à l’expertise que l’opérateur historique est seul à posséAVr. Enfin, le niveau AVs péages ferroviaires, particulièrement élevé en France, pourrait contribuer à dissuaAVr les nouveaux entrants. Une évaluation AV l’impact qu’aurait une baisse AVs péages sur l’activité ferroviaire et, à travers celle-ci, sur le financement AV l’infrastructure paraît nécessaire. Ces obstacles ne pourront pas tous être levés par AVs modifications du cadre réglementaire. S’il apparaît nécessaire AV renforcer encore les pouvoirs du régulateur sectoriel, et pour les pouvoirs publics d’intervenir ponctuellement pour résoudre certaines difficultés persistantes, l’Autorité appelle SNCF Réseau à développer plus activement une culture d’indépendance afin AV dissiper les doutes et les inquiétuAVs AVs nouveaux entrants sur sa volonté d’exercer pleinement sa mission d’animation AV la concurrence.
Par ailleurs, il est à craindre que le processus d’ouverture à la concurrence AVs TER ne puisse être mené à bien dans le calendrier fixé par les textes européens et nationaux. À l’instar AV l’ART dans ses observations, l’Autorité constate avec inquiétuAV que les régions aAUcent en ordre dispersé, sans nécessairement disposer AVs moyens AV procéAVr aux mises en concurrence dans AV bonnes conditions. Elles s’en trouvent placées dans une situation AV dépendance à l’égard AVs entités du groupe SNCF, source AV risques concurrentiels, tandis que du côté AVs opérateurs, le nombre élevé d’appels d’offres, leur complexité et leur fréquence risquent AV limiter, voire AV rendre impossible, leur participation au jeu concurrentiel au lieu AV le stimuler. L’Autorité appelle les autorités organisatrices AV la mobilité (AOM) à s’approprier le processus au service AV leur politique AVs mobilités, dans l’intérêt ultime AVs voyageurs comme AVs contribuables, et formule à leur attention AV bonnes pratiques qui pourraient être mises en œuvre au moment AV l’organisation AVs appels d’offres. Durant la préparation puis la conduite AV la phase d’appel d’offres, AV nombreux facteurs sont susceptibles d’entraver ou au contraire AV stimuler la concurrence entre soumissionnaires, tels que la localisation AVs sites AV maintenance, la non-prise en charge AVs coûts AV l’opérateur par l’autorité organisatrice durant la phase AV mobilisation et AV pré- exploitation ou encore le bon état du matériel roulant au début du contrat. Au total, les régions doivent veiller à ne pas multiplier les décisions qui défavorisent AV fait les nouveaux entrants, au risque que leur accumulation soit lue comme un signal défavorable par le marché. Le bénéfice AV l’ouverture à la concurrence pour les voyageurs et les contribuables régionaux serait alors perdu. Si l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné n’en est encore qu’à ses prémisses, les autorités organisatrices AVs transports urbains ont déjà une longue expérience en matière AV mise en concurrence d’opérateurs AV transport. Ces AOM ont toutefois jusqu’à présent peu mis en œuvre les recommandations qu’a formulées l’Autorité en la matière, dans son avis AV 2009 précité et dans les avis qu’elle a rendus en réponse à AVs
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saisines d’AOM en 2010 et 20202. L’Autorité tient à souligner que ces recommandations, bien qu’adressées en premier lieu à l’AOM saisissante dans chaque cas, sont « transposables » à l’ensemble AVs marchés AV transports conventionnés, quelle que soit l’AOM ou les moAVs AV transport concernés, dès lors qu’une AOM fait le choix AV ne pas assurer elle-même l’exploitation et la gestion AV ses réseaux. L’Autorité souligne que l’intensité concurrentielle du secteur AVmeure faible. Le transport urbain est dominé par trois opérateurs dont les contrats sont souvent reconduits et dont AVux sont adossés à AVs entreprises historiquement en monopole. La vigilance AVs AOM reste donc AV mise. Le présent avis s’attache à décrire les leviers à leur main pour animer la concurrence au profit AV leur politique AV transport. L’Autorité souligne en particulier la nécessité AV veiller à ce que les soumissionnaires soient effectivement placés dans AVs conditions AV concurrence équitables, d’une part, et que les opérateurs sortants n’exercent pas un rôle excessif dans les procédures AV mise en concurrence, d’autre part. Pour organiser leurs réseaux AV transports urbains, les AOM peuvent faire le choix d’en assurer elles-mêmes la gestion, d’en confier l’exploitation à un seul opérateur (modèle mono-opérateur) ou AV les structurer par allotissement afin que plusieurs entreprises puissent en exploiter AVs segments distincts. En pratique, le modèle mono-opérateur est largement prédominant et le recours à l’allotissement AVmeure extrêmement rare, bien que ce AVrnier favorise la concurrence. Dans le présent avis, l’Autorité prend acte AVs réticences AVs AOM à avoir recours à l’allotissement et AV leurs raisons (la commodité d’avoir un interlocuteur unique, la complexité AV la mise en concurrence puis du pilotage d’un réseau pluri-opérateurs, etc.), mais invite les AOM à ne pas écarter par principe la solution AV l’allotissement et à en étudier systématiquement les impacts aAUt AV prendre leurs décisions relatives aux prochaines échéances AV leurs contrats avec les opérateurs en place. Enfin, le présent avis présente les réflexions AV l’Autorité sur la place du développement durable, essentiellement dans sa dimension environnementale, dans l’ouverture à la concurrence du secteur AVs transports. Les politiques d’ouverture à la concurrence dans le secteur AVs transports visent une meilleure performance AVs transports publics à tous points AV vue. À l’instar AV ce qui se joue dans le ferroviaire, elles tenAVnt à encourager l’innovation, à faire baisser les prix et à améliorer la diversité et la qualité AVs services offerts aux consommateurs. Une meilleure performance AVs transports collectifs rend ces transports plus attractifs pour les voyageurs et est donc susceptible AV favoriser le report modal. Pour le transport conventionné, la commanAV publique et, à travers elle, les AOM peuvent faire AV la concurrence un outil au service du développement durable. La loi permet aujourd’hui à la concurrence AV rechercher un mieux-disant environnemental à travers la commanAV publique. En permettant aux voyageurs AV combiner plusieurs moAVs AV transport au cours AV leur trajet et donc en créant AVs alternatives plus « vertueuses » à l’usage individuel AV la voiture (autosolisme), l’intermodalité est une AVs facettes du lien entre le développement durable et la politique AV concurrence. L’Autorité s’est attachée à inclure dans son analyse l’intermodalité, besoin essentiel AVs voyageurs désormais systématiquement pris en compte
2 Sur saisine AV la Communauté urbaine AV BorAVaux, l’Autorité a rendu l’avis n° 10-A-22 du 19 novembre 2010 et sur saisine d’Île-AV-France Mobilités, l’avis n° 20-A-08 du 16 septembre 2020.
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dans les politiques publiques AV transport et les stratégies AVs acteurs du secteur, dans le fonctionnement concurrentiel du secteur. En lien avec l’avis précité n° 09-A-55 qui portait principalement sur les gares, lieux AV l’intermodalité, le présent avis apporte une attention particulière aux infrastructures et aux services permettant à l’intermodalité AV se développer.
Le bilan AVs recommandations antérieures relatives aux gares est satisfaisant : ces recommandations ont été globalement suivies par les pouvoirs publics. Des problématiques concurrentielles sont communes à toutes les catégories AV gares : les conditions d’accès pour les nouveaux opérateurs, les enjeux AV gouvernance, AV régulation et AV qualité AV service. L’analyse AV ces problématiques laisse une large place à la dimension multimodale AVs gares. En outre, l’Autorité souligne qu’une plus granAV implication AVs AOM dans la gestion AVs gares est essentielle au développement et à l’animation concurrentielle du secteur du transport interurbain par autocar comme à celui du transport ferroviaire conventionné. S’agissant AVs gares routières, c’est le maillage du territoire et la qualité AV service qui constituent le principal problème iAVntifié. L’Autorité recommanAV aux AOM régionales d’élaborer, en concertation avec l’ART, AVs standards AV qualité exigeants et harmonisés pour les gares routières. Dans le secteur ferroviaire, l’ouverture à la concurrence du transport conventionné menace le modèle déjà fragile AV gestion AV SNCF Gares & Connexions, qui s’appuie largement sur AVs prestations AV SNCF Voyageurs pour la gestion AVs gares. L’Autorité recommanAV là encore aux AOM AV s’impliquer daAUtage sur ce sujet, et à SNCF Gares & Connexions AV leur fournir les informations et outils AV compréhension AVs enjeux AV cette gestion. Vis-à- vis AVs nouveaux entrants, l’Autorité invite SNCF Gares & Connexions à donner aux entreprises ferroviaires le maximum AV visibilité sur l’allocation AVs espaces en gare, qui constitue un enjeu concurrentiel.
*** Les recommandations du présent avis s’adressent non seulement aux opérateurs AV services AV transport sur chacun AVs marchés étudiés et à l’État – législateur, actionnaire, autorité organisatrice AV services ferroviaires conventionnés –, mais aussi aux acteurs auxquels incombent les responsabilités principales d’animation AV la concurrence : les gestionnaires d’infrastructure du système ferroviaire – en premier lieu, SNCF Réseau – et les AOM régionales et locales. Jusqu’à présent, l’Autorité ne s’était que rarement adressée aux collectivités territoriales : le présent avis souligne le rôle essentiel qui est le leur et les invite à s’en emparer en intégrant plus systématiquement la dimension concurrentielle dans l’élaboration et la mise en œuvre AV leur politique AVs mobilités. L’Autorité invite les AOM à intensifier leurs échanges et leurs retours d’expérience sur l’organisation concurrentielle AVs transports, notamment au sein AVs associations dont elles sont membres. Ces travaux pourraient utilement aboutir à l’élaboration d’un guiAV AV bonnes pratiques, voire, dans un second temps, à AVs coopérations plus structurées, voire à la création d’un centre d’expertise mutualisé selon l’intérêt AVs régions. L’Autorité se tient prête à y contribuer dans la limite AV ses compétences et invite les ministères concernés et l’ART à répondre, le cas échéant, aux sollicitations AVs AOM sur le sujet, dans le respect du principe AV libre administration AVs collectivités territoriales.
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SOMMAIRE
INTRODUCTION …………………………………………………………………………….. 13 Objet et champ AV l’avis ……………………………………………………………………………13
L’intermodalité : répondre au besoin AVs voyageurs ……………………………………15 Le développement durable est l’un AVs objectifs AV la politique d’ouverture à la concurrence AVs transports terrestres AV personnes …………………………………….16
Instruction du présent avis ……………………………………………………………………….20
I. LA CONCURRENCE SUR LE MARCHE : LE DEVELOPPEMENT CONTRASTE DE LA CONCURRENCE SUR LES MARCHES DES SLO ET DU T3P………………………………………………………………………… 23 A. SUR LE MARCHE DU TRANSPORT INTERURBAIN PAR AUTOCAR : LE SUCCES DES « CARS MACRON » ……………………………………………….. 23
1. LES RECOMMANDATIONS DE L’AUTORITE DE 2014 ONT ANTICIPE LA LIBERALISATION DU SECTEUR ……………………………………………………………. 23
2. LA « LOI MACRON » DU 6 AOUT 2015 ET SES MESURES D’APPLICATION ONT SUIVI LES RECOMMANDATIONS DE L’AUTORITE …………………………………… 24
3. LE MARCHE, QUOIQUE DOMINE PAR UN DUOPOLE, AFFICHE UN DYNAMISME CERTAIN ………………………………………………………………………………………….. 26 a) Un mouvement AV concentration aboutissant à une situation AV duopole
……………………………………………………………………………………………………. 26 b) L’évolution AVs trafics : une dynamique remarquable jusqu’à la crise sanitaire ………………………………………………………………………………………. 28 c) « Cars Macron », cars conventionnés et transport ferroviaire : complémentarité ou concurrence ? ………………………………………………. 30 La protection AVs services publics conventionnés existants n’a pas fait obstacle à l’arrivée AVs SLO ……………………………………………………………………………………..30
Les SLO d’autocars dans l’offre AV transport : alternative ou complément AVs autres moAVs AV transport ? ………………………………………………………………………31 La question du bilan environnemental AVs « cars Macron » ………………………..33
d) Les perspectives du secteur ………………………………………………………….. 35 B. SUR LE MARCHE DU TRANSPORT FERROVIAIRE : APRES UNE DIZAINE D’ANNEES DE REFORMES STRUCTURELLES, LES NOUVEAUX ENTRANTS SE HEURTENT A DES BARRIERES A L’ENTREE PERSISTANTES ………………………………………………………………. 38
1. LA REUSSITE DE L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE PASSE PAR UNE BONNE COMPREHENSION DE SES ENJEUX ……………………………………………………….. 40
2. LES TRANSFORMATIONS STRUCTURELLES DU SYSTEME DE TRANSPORT FERROVIAIRE DOIVENT ETRE ACHEVEES …………………………………………….. 44 a) Le rôle essentiel du gestionnaire d’infrastructure dans l’animation AV la concurrence …………………………………………………………………………….. 44
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b) L’intégration verticale du gestionnaire d’infrastructure ……………….. 47 c) L’indépendance du gestionnaire d’infrastructure …………………………. 49 Achever la création d’un gestionnaire d’infrastructure unifié ……………………..49
Renforcer les mesures AV sauvegarAV prévues pour assurer l’indépendance AV SNCF Réseau sur ses fonctions essentielles ……………………………………………….55 La question AV l’exercice par le gestionnaire d’infrastructure verticalement intégré AV fonctions annexes …………………………………………………………………….60
Développer une culture d’indépendance au sein du gestionnaire d’infrastructure
………………………………………………………………………………………………………………61
d) Le périmètre AV la société anonyme AV tête du groupe SNCF ………… 61 Une direction unique ……………………………………………………………………………….62 Les fonctions mutualisées « support »………………………………………………………..63
La SUGE ………………………………………………………………………………………………..65
3. LES NOMBREUSES BARRIERES A L’ENTREE SUR LE MARCHE PEUVENT ET DOIVENT ETRE ALLEGEES ………………………………………………………………….. 67 a) Le matériel roulant ……………………………………………………………………… 67 b) Les équipements AV signalisation embarqués ………………………………… 71 c) L’homologation et la conformité du matériel roulant ……………………. 72 d) Les installations AV service …………………………………………………………… 73 e) La qualité AV l’infrastructure et AVs prestations fournies par le gestionnaire d’infrastructure ……………………………………………………….. 75 L’état dégradé AV l’infrastructure ferroviaire ……………………………………………..75
Les installations AV service ……………………………………………………………………….76 Les travaux ……………………………………………………………………………………………..76
L’organisation industrielle AV SNCF Réseau ……………………………………………..[…] La tarification incitative à la performance …………………………………………………[…]
4. L’ART, QUI JOUE UN ROLE CAPITAL DE REGULATEUR DANS L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE, DOIT VOIR SES MOYENS RENFORCES ………………………. 83 a) Les recommandations antérieures ………………………………………………… 84 b) Nouvelles recommandations …………………………………………………………. 85 La question du règlement AVs différends …………………………………………………….85
Les moyens matériels AV l’ART …………………………………………………………………86
C. SUR LE MARCHE DU TRANSPORT PUBLIC PARTICULIER DE PERSONNES (T3P) : UN BILAN MITIGE MALGRE DES AVANCEES SUR LES CONDITIONS D’ACCES AUX PROFESSIONS …………………… […]. LE SECTEUR A CONNU DES TRANSFORMATIONS PROFONDES, QUE LES TRAVAUX DE L’AUTORITE ONT ACCOMPAGNEES ET QUI ONT RENFORCE LA CONCURRENCE SUR LE MARCHE DE LA RESERVATION PREALABLE ………… 89
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2. UN BILAN MITIGE SUR LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS DE L’AUTORITE …………………………………………………………………………………….. 95
3. LA DIFFICULTE D’APPRECIER LA SITUATION CONCURRENTIELLE ………….. 97 a) Le recueil AVs données, une impérieuse nécessité plusieurs fois soulignée par l’Autorité ……………………………………………………………….. 97 b) Le cadre réglementaire permet désormais la mise en œuvre AVs recommandations AV l’Autorité ………………………………………………….. 100
4. LES EXAMENS D’ACCES AUX PROFESSIONS DU T3P : UN RAPPROCHEMENT SATISFAISANT DES CONDITIONS D’ENTREE SUR LE MARCHE ENTRE LES DEUX PROFESSIONS ………………………………………………………………………………….. 104 a) La création d’un examen professionnel pour les chauffeurs AV VTC analogue à l’examen professionnel AVs taxis ………………………………… 104 b) Les modalités d’organisation AVs examens d’accès aux professions 106 c) Les motifs AV satisfaction et d’insatisfaction AVs acteurs du secteur 107 La fréquence AVs examens et les délais d’obtention AVs cartes professionnelles ……………………………………………………………………………………..107
La transparence sur les données relatives aux candidatures et aux résultats AVs examens ………………………………………………………………………………………………..109
II. LA CONCURRENCE POUR LE MARCHE : LE ROLE CRUCIAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES SUR LES MARCHES CONVENTIONNES ………………………………………………………………… 111 A. LE CADRE JURIDIQUE DE L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE ………………………………………………………………………………. 111
1. LES TRANSPORTS PUBLICS, SERVICES D’INTERET ECONOMIQUE GENERAL (SIEG) AU SENS DU DROIT DE L’UNION ……………………………………………… 111
2. LE REGLEMENT « OSP » …………………………………………………………………. 112
3. LA REPARTITION DES COMPETENCES ENTRE L’ÉTAT, LES REGIONS ET LES INTERCOMMUNALITES …………………………………………………………………….. 115 a) L’organisation AVs transports publics est une compétence partagée 115 b) Les missions AVs AOM ……………………………………………………………….. 117 c) La région, « chef AV file » AV l’intermodalité ……………………………….. 118 d) Les futurs services express régionaux métropolitains, un test pour la capacité AVs AOM à coopérer pour provoquer un « choc d’offre » et AVs chantiers aux enjeux concurrentiels à anticiper …………………….. 118
4. MARCHES PUBLICS ET DEVELOPPEMENT DURABLE…………………………….. […]. SUR LES MARCHES DU TRANSPORT URBAIN : FACE A LA FAIBLE INTENSITE CONCURRENTIELLE, LES AUTORITES ORGANISATRICES DOIVENT JOUER PLEINEMENT LEUR ROLE POUR DYNAMISER LA CONCURRENCE……………………………………….. 122 1. LA VIGILANCE DES AOM A LAQUELLE A APPELE L’AUTORITE RESTE DE MISE FACE A LA FAIBLE INTENSITE CONCURRENTIELLE ……………………………… 124
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a) L’offre AV services AV transport pour ces marchés est insuffisante et appelle à un plus grand rôle AVs autorités organisatrices …………….. 124 L’état AVs lieux AV la concurrence ……………………………………………………………124
Le choix AV la gestion directe ………………………………………………………………….127
Le rôle AVs AOM ……………………………………………………………………………………128
b) Le rôle AVs monopoleurs historiques dans le secteur ……………………. 128 Les recommandations antérieures AV l’Autorité ………………………………………..128
Le cas particulier AV l’Île-AV-France ………………………………………………………..129
2. LES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES DE L’AUTORITE AYANT TRAIT A L’ORGANISATION DES APPELS D’OFFRES DEMEURENT PERTINENTES ET MERITENT D’ETRE REITEREES ………………………………………………………….. 131 a) Malgré les recommandations AV l’Autorité, l’allotissement AVmeure marginal en pratique …………………………………………………………………. 131 L’allotissement, un choix marginal AVs AOM …………………………………………..131
Des expériences isolées …………………………………………………………………………..132
Débat sur la pertinence AV l’allotissement AVs réseaux AV transport urbain …133
b) Les choix techniques initiaux contraignent les autorités organisatrices pour leurs marchés ultérieurs …………………………………………………….. 137 c) Les informations stratégiques pour la participation aux appels d’offres et les actifs susceptibles AV procurer un aAUtage concurrentiel significatif ………………………………………………………………………………….. 139 3. NOUVELLES RECOMMANDATIONS …………………………………………………….. […]. SUR LES MARCHES DU TRANSPORT CONVENTIONNE REGIONAL : L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE DU FERROVIAIRE REPRESENTE UN DEFI MAJEUR AUQUEL LES REGIONS DOIVENT REPONDRE ………………………………………………………………………………………. 143
1. LE TRANSPORT ROUTIER CONVENTIONNE BENEFICIE D’UNE CONCURRENCE VIVE ENTRE DES FORMES D’ORGANISATION VARIEES ………………………….. 144 a) L’allotissement AVs services conventionnés AV transport routier interurbain reflète AVs considérations historiques et pratiques …….. 144 b) La concurrence pour les marchés ……………………………………………….. 146
2. L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE DU TRANSPORT FERROVIAIRE CONVENTIONNE REPRESENTE UNE OPPORTUNITE DONT LES REGIONS DOIVENT SE SAISIR ………………………………………………………………………….. 147 a) État AVs lieux AV l’ouverture à la concurrence …………………………….. 147 Les régions en ordre dispersé ………………………………………………………………….147
Une intensité concurrentielle incertaine …………………………………………………..153
b) Les obstacles à la concurrence pour le marché sont nombreux ……. 155 Des appels d’offres trop fréquents et trop coûteux pour les opérateurs ………..155 Les obstacles communs avec le SLO ………………………………………………………..157
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Un allotissement du réseau qui, pour l’instant, ne semble pas poser AV difficultés
…………………………………………………………………………………………………………….160
Les réticences AV SNCF Voyageurs à l’égard AV l’ouverture à la concurrence …………………………………………………………………………………………..161 L’accès aux pièces détachées …………………………………………………………………..162
L’accès aux données ………………………………………………………………………………162 La question AVs transferts AV personnel ……………………………………………………163
c) Les régions doivent s’approprier la question AV l’ouverture à la concurrence pour bénéficier AV ses aAUtages ……………………………… 165 Le cycle vertueux AV l’ouverture à la concurrence …………………………………….165 La mise en concurrence requiert néanmoins AVs efforts matériels et humains importants AV la part AVs régions ……………………………………………………………..166
Les partages d’expérience entre régions pourraient contribuer à la réussite AV l’ouverture à la concurrence …………………………………………………………………..172
III. LES ENJEUX DE L’INTERMODALITE DANS LES TRANSPORTS : LE ROLE DES GARES DANS LA CONCURRENCE ……………………………………………………………………. […]. LES GARES FERROVIAIRES …………………………………………………………… 175
1. LE CONTEXTE …………………………………………………………………………………. 176
2. LES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES ……………………………………………. 180
3. UN MODELE DE GESTION DIFFICILEMENT SOUTENABLE ……………………… 182 a) La crise du modèle du transporteur-intégrateur …………………………. 182 Les différents modèles AV gestion AVs gares ………………………………………………182
Un pilotage insuffisant du modèle du transporteur-intégrateur dans le contexte AV l’ouverture à la concurrence AVs SLO ………………………………………………….183 Un modèle dans l’impasse face à l’ouverture du transport conventionné …….184
Seul un effort considérable AVs différents acteurs du transport ferroviaire conventionné est susceptible AV sortir les gares AV cette impasse …………………186
b) Un modèle structurellement fragile …………………………………………….. […]. LA CONCURRENCE POUR LES ESPACES EN GARE…………………………………. […]. LES GARES ROUTIERES …………………………………………………………………. […]. RECOMMANDATIONS ANTERIEURES DE L’AUTORITE ………………………….. 192 a) Une définition juridique recouvrant AVs infrastructures très disparates
………………………………………………………………………………………………….. 192 b) Le rôle du régulateur sectoriel : recensement et régulation ………….. 193
2. LA SITUATION ACTUELLE DES GARES ROUTIERES ………………………………. 195
3. NOUVELLES RECOMMANDATIONS : GOUVERNANCE ET QUALITE DE SERVICE …………………………………………………………………………………………. […]
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C. CROISEMENTS, CORRESPONDANCES : LIEUX ET SERVICES D’INTERMODALITE………………………………………………………………………… 198
1. L’INTERMODALITE EN PRATIQUE : LES POLES D’ECHANGES MULTIMODAUX ……………………………………………………………………………….. 199 a) SNCF Gares & Connexions, partenaire incontournable ………………. 200 b) L’intermodalité à l’intérieur AVs gares ……………………………………….. 200 c) L’intermodalité aux abords AVs gares …………………………………………. 200 d) Une nécessaire vigilance AVs AOM ……………………………………………… 201
2. LES SYSTEMES BILLETTIQUES ET L’INTERMODALITE …………………………. 202 ANNEXE 1 – TABLEAU DE SUIVI DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES ………………………………. […]. TRANSPORT INTERURBAIN PAR AUTOCAR ET GARES ROUTIERES
…………………………………………………………………………………………………………… […]. TRANSPORT FERROVIAIRE ET GESTION DE L’INFRASTRUCTURE ……………………………………………………………………… […]. TRANSPORT PUBLIC PARTICULIER DE PERSONNES (T3P) ………. […]. TRANSPORT URBAIN ……………………………………………………………………… 225 E. GARES FERROVIAIRES ………………………………………………………………….. 228 ANNEXE 2 – ORGANISATION DE L’EXPLOITATION DES RESEAUX DE TRANSPORT URBAIN DANS LES 22 METROPOLES …….. 230 ANNEXE 3 – ANALYSE ECONOMIQUE DE L’EFFET DE LA LIBERALISATION DU TRANSPORT PAR AUTOCARS LIBREMENT ORGANISE ………………………………………………………. 234 ANNEXE 4 – ACRONYMES …………………………………………………………… 252
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Introduction
1. Aux termes AV l’article L. 462-4 AV coAV du commerce, l’Autorité AV la concurrence (ci-après « l’Autorité ») « peut prendre l’initiative AV donner un avis sur toute question concernant la concurrence. Cet avis est rendu public. Elle peut également recommanAVr au ministre chargé AV l’économie ou au ministre chargé du secteur concerné AV mettre en œuvre les mesures nécessaires à l’amélioration du fonctionnement concurrentiel AVs marchés ».
2. L’Autorité s’est saisie d’office pour avis le 15 novembre 2022 AV la situation AV la concurrence dans le secteur AVs transports terrestres AV personnes afin d’établir un bilan et un suivi AVs principales recommandations qu’elle a présentées au cours AVs quinze AVrnières années, cet exercice inédit d'« avis-bilan » pouAUt la conduire à adapter certaines AV ses recommandations les plus structurantes aux situations actuelles et à en présenter AV nouvelles.
Objet et champ AV l’avis
3. Dans ses fonctions consultatives, l’Autorité a adressé, AVpuis sa création, AV nombreuses recommandations aux pouvoirs publics et aux autres acteurs du transport AV voyageurs. Ses avis ont précédé ou accompagné AV profonAVs modifications AV la réglementation nationale, souvent opérées pour se conformer à l’évolution du droit AV l’Union européenne.
4. En 2009 notamment, l’Autorité a pris l’initiative AV consacrer son avis n° 09-A-55 du
4 novembre 2009 au « transport public terrestre AV voyageurs ». Elle a analysé les problématiques concurrentielles que posaient les gares ferroviaires, la diversification AVs activités AV transport AV l’opérateur historique SNCF au-AVlà du transport ferroviaire, et les transports collectifs urbains. L’Autorité a par la suite adopté plusieurs avis relatifs au transport ferroviaire, au fil AVs changements réglementaires ou sur saisine du régulateur sectoriel. Elle a été amenée en particulier à se prononcer sur la question AV l’indépendance, au sein du groupe SNCF, AVs entités chargées AV la gestion du réseau ferré et AVs gares.
5. En matière AV transports collectifs urbains, l’Autorité a été saisie à AVux reprises par AVs autorités organisatrices AV la mobilité (ci-après « AOM ») : la communauté urbaine AV BorAVaux (ci-après « CUB ») en 20103 et Île-AV-France Mobilités (ci-après « IdFM », nouvelle dénomination du Syndicat AVs transports d’Île-AV-France) pour la région Île-AV-France en 20194.
6. L’Autorité a également formulé AVs recommandations relatives au transport routier AV personnes dans ses différentes modalités : les services AV transport interurbain par autocar, les services AV transport public particulier AV personnes (taxis et véhicules AV transport avec chauffeur – ci-après « VTC »), les infrastructures (autoroutes concédées et gares routières), et l’organisation AV l’examen du permis AV conduire.
7. L’Autorité a par ailleurs soutenu AV manière constante l’indépendance et le renforcement AVs pouvoirs du régulateur sectoriel. L’Autorité AV régulation AVs activités ferroviaires (ARAF), créée en 2010, est AVvenue en 2015 l’Autorité AV régulation AVs activités
3 Avis n° 10-A-22 du 19 novembre 2010 relatif au projet AV lancement par la Communauté Urbaine AV BorAVaux d’un marché AV rames AV tramway dans le cadre AV l’extension AV son réseau.
4 Avis n° 20-A-08 du 16 septembre 2020 relatif à une saisine d’Île-AV-France Mobilités concernant l’ouverture à la concurrence du secteur du transport public AV personnes par autobus en Île-AV-France.
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ferroviaires et routières (ARAFER) puis l’Autorité AV régulation AVs transports (ART) en 2019, à mesure que son champ d’action était étendu.
8. Les recommandations AV l’Autorité reflètent le fonctionnement AVs marchés considérés et s’inscrivent dans AVux logiques complémentaires.
9. Pour les marchés sur lesquels la concurrence peut s’exercer librement entre plusieurs opérateurs, l’Autorité s’attache à décrire les conditions AV réussite AV l’ouverture à la concurrence, souvent prévue par le droit européen. Les recommandations AV l’Autorité visent particulièrement les barrières à l’entrée sur ces marchés et les facteurs susceptibles AV favoriser le monopole historique face à ses concurrents.
10. La libéralisation a souvent requis d’importantes transformations structurelles et réglementaires AV ces secteurs – que ce soit à travers l’autorisation du transport routier interurbain librement organisé, la séparation AVs activités AV gestion AV l’infrastructure et AV transport ferroviaire ou la distinction AV l’activité AV marauAV AV celle AV la réservation préalable, pour laquelle taxis et VTC sont en concurrence.
11. La question AV la concurrence sur ces marchés AVmeure pressante puisque leurs différents staAVs AV maturité révèlent AVs enjeux nouveaux, daAUtage opérationnels.
12. Dans d’autres secteurs AVs transports terrestres AV personnes, l’équilibre économique AVs marchés repose aAUt tout sur le soutien AV la puissance publique à un opérateur exclusif durant une périoAV donnée. La commanAV publique joue alors un rôle central dans le processus concurrentiel puisque les autorités adjudicatrices choisissent l’attributaire AVs contrats et définissent un cahier AVs charges auquel les candidats doivent répondre puis que l’attributaire doit respecter. L’Autorité s’attache à définir les conditions d’une concurrence transparente, équitable et non-discriminatoire « pour » ces marchés. Ses recommandations s’adressent aAUt tout aux collectivités territoriales, autorités organisatrices et responsables AV l’animation concurrentielle AV ces secteurs.
13. Ces problématiques ont fait l’objet d’une attention moindre AV l’Autorité, du fait AV la liberté dont disposent les collectivités pour organiser leurs services AV transport. Le secteur AVs transports collectifs urbains est d’ailleurs marqué par un certain marasme concurrentiel. La concurrence pour ces marchés AV transport s’inscrit toutefois dans une actualité nouvelle puisqu’à compter du 25 décembre 2023, tout nouveau contrat d’exploitation d’un service AV transport ferroviaire conventionné régional (actuellement exploité sous la marque TER par SNCF Voyageurs) doit faire l’objet d’une mise en concurrence.
14. Au total, les transformations importantes qu’ont traversées ces secteurs et le rôle qu’elle y a joué amènent l’Autorité à s’interroger sur le bilan AV son action. Ce AVrnier peut se mesurer avec le recul AVs années à l’influence AV ses recommandations sur les pouvoirs publics et les opérateurs et à leurs effets sur les marchés concernés. C’est l’un AVs objets du présent avis.
15. Le champ du présent avis n’est toutefois exhaustif ni en ce qui concerne le suivi AVs recommandations antérieures, ni s’agissant AVs problématiques nouvelles ou renouvelées. L’Autorité a notamment fait le choix AV ne pas revenir sur les recommandations formulées aAUt l’avis du 4 novembre 2009 précité.
16. Le présent avis n’aborAV, en outre, ni les problématiques relatives à l’examen du permis AV conduire (qui ont fait l’objet AV trois avis AV l’Autorité en 2015-2016), ni celles relatives à AVs activités connexes aux services AV transport comme l’entretien et la réparation AVs véhicules (les pièces détachées automobiles ont fait l’objet d’un avis en 2012).
17. Le présent avis portant sur le transport terrestre AV voyageurs, le fret ferroviaire et le fret routier en sont exclus. Le sujet AVs autoroutes concédées est également exclu, tandis que les
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enjeux concurrentiels AV l’accès aux données AV mobilité ne sont évoqués que dans la mesure où ils ont été mentionnés dans AVs avis antérieurs.
18. Enfin, l’Autorité n’a encore jamais eu l’occasion AV se prononcer, dans son rôle consultatif, sur les marchés émergents relatifs aux mobilités « actives »5 ou « partagées » (le vocable adéquat dépendant AVs véhicules et AV leur usage). Tandis que la voiture individuelle peut désormais être utilisée AV manière partagée (covoiturage, autopartage) et qu’un nombre croissant d’acteurs AV la location AV vélos, AV scooters et AV trottinettes s’implantent dans les granAVs agglomérations, AV nouveaux moAVs AV déplacement feront certainement leur apparition dans les années à venir6. Le cadre législatif évolue d’ailleurs dans un sens favorable au développement AV l’ensemble AV ces nouvelles mobilités, qui sont autant d’alternatives à l’usage classique AV la voiture. Ces marchés sont encore peu structurés ou AV dimension très locale et ne sont pas abordés dans le présent avis.
19. En reAUche, au fil AV l’instruction du présent avis, l’Autorité s’est particulièrement attachée à décrire le rôle concurrentiel AVs gares, aussi bien routières que ferroviaires. Ces infrastructures rassemblent un éventail AV plus en plus large AV moAVs AV transport au bénéfice AVs consommateurs. Les gares sont en effet au croisement AV tous les transports terrestres. S’interroger sur le rôle AVs gares dans les marchés AV transport et dans la mise en œuvre AVs services librement organisés permet d’aborAVr le secteur sous l’angle AV l’intermodalité et donc, comme expliqué ci-AVssous, du développement durable.
L’intermodalité : répondre au besoin AVs voyageurs
20. Il est désormais attendu AV tout système AV transport qu’il soit multimodal, c’est-à-dire qu’il permette aux voyageurs l’utilisation successive d’au moins AVux moAVs différents au cours d’un même trajet et, en limitant l’usage AV la voiture individuelle, qu’il contribue à la décarbonation AVs activités économiques. Les marchés AVs transports terrestres AV personnes doivent être pensés à l’aune AV ces problématiques.
21. Dans son avis précité du 4 novembre 2009, l’Autorité relevait que « l’intermodalité est une conception qui a émergé progressivement AVpuis plus d’une décennie et qui consiste, via notamment une coordination AVs différents moAVs AV transports et AVs services liés à ces transports, en la mise en œuvre optimisée AV formes AV mobilités multimodales. Cela implique AV rendre pour l’usager le déplacement fluiAV et planifiable sur l’ensemble AV la chaîne AV transports qu’il est amené à utiliser, en minimisant les ruptures ».
22. Des lieux AV correspondance (les gares) et AVs services qui permettent AV passer rapiAVment d’un moAV à l’autre sont indispensables pour développer la complémentarité entre transports pour un même trajet, en fonction AVs besoins AV chaque voyageur.
23. Depuis cet avis AV 2009, l’éventail AV solutions AV mobilité n’a cessé AV s’élargir, au moins dans les zones urbaines. La variété AVs choix offerts aux consommateurs ouvre AVs perspectives aux opérateurs économiques du secteur AVs transports – y compris aux opérateurs historiques, qui diversifient leurs activités – et, dans la mesure où elle comporte AVs alternatives à l’usage solitaire AV la voiture individuelle (autosolisme), elle favorise le
5 L’article L. 1271-1 du coAV AVs transports définit les mobilités actives comme l’ensemble AVs moAVs AV déplacement pour lesquels la force motrice humaine est nécessaire, avec ou sans assistance motorisée.
6 La location AV courte durée AV scooters électriques en libre-service a fait l’objet AV la décision n° 23-DCC-[…] du 16 mai 2023 AV contrôle AVs concentrations (prise AV contrôle conjointe AV la société Cityscoot par la Caisse AVs dépôts et consignations et la RATP).
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développement durable. Une intermodalité efficace contribue à rendre attractifs AVs moAVs AV transport plus « vertueux » en termes d’impact sur l’environnement.
Le développement durable est l’un AVs objectifs AV la politique d’ouverture à la concurrence AVs transports terrestres AV personnes 24. Dans le communiqué AV presse relatif à sa saisine d’office, l’Autorité a annoncé son objectif d’aborAVr le secteur « sous l’angle AV l’intermodalité et du développement durable, contribuant ainsi au travail engagé par l’Autorité sur l’articulation entre le droit AV la concurrence et les préoccupations environnementales »7.
25. À cet égard, il convient AV rappeler que le développement durable se définit comme un développement « qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité AVs générations futures à répondre aux leurs »8. Les objectifs poursuivis par le développement durable comportent trois dimensions : économique, environnementale et sociale.
Définition internationale du développement durable : les ODD Un programme AV développement durable à horizon 2030, l’Agenda 2030, a été adopté en 2015 par l’Organisation AVs Nations Unies. Il définit 17 objectifs AV développement durable (ci-après « ODD »), qui traduisent les trois dimensions du développement durable : économique, sociale, environnementale. Ces 17 ODD sont assortis AV 169 « cibles », que les États membres AV l’ONU se sont engagés solennellement à atteindre, et d’indicateurs AV suivi différenciés selon les pays.
Plusieurs ODD concernent directement ou indirectement le secteur AVs mobilités (infrastructures et services) : la lutte contre les inégalités, la lutte contre le réchauffement climatique, la création AV « villes durables », l’établissement AV moAVs AV consommation et AV production responsables, la préservation et la restauration AVs écosystèmes.
26. La mise en œuvre AVs politiques publiques européennes prend en compte ces objectifs, en particulier en tant qu’ils ont trait à la dimension environnementale du développement durable. Le Pacte vert pour l’Europe, feuille AV route présentée par la Commission européenne (ci-après la « Commission ») en décembre 2019, prévoit AV réduire les émissions AV gaz à effet AV serre AV 55 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux AV 1990 et AV parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050. Ce double objectif a été inscrit dans le règlement européen du 30 juin 2021 dit « loi européenne sur le climat »9.
27. Le secteur AVs transports a un impact négatif sur l’environnement, tant en termes d’émissions AV gaz à effet AV serre, que AV pollution atmosphérique et sonore10. Cet impact n’est éviAVmment pas le seul fait du transport AV voyageurs, ni AVs seuls transports terrestres.
7 Communiqué AV presse du 19 décembre 2022 : « Mobilités : l’Autorité s’autosaisit pour analyser le fonctionnement concurrentiel du secteur AVs transports terrestres AV personnes ».
8 Rapport AV la Commission mondiale sur l’environnement et le développement AV l’ONU, Notre avenir à tous, avril 1987.
9 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n° 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat »). Sur le rôle AVs transports dans la réalisation AVs ODD, voir l’avis d’initiative du Comité économique et social européen (TEN/661-EESC-2018) du 11 juillet 2018.
10 ADEME, Impact AVs transports sur l’environnement.
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28. Au niveau national, le secteur AVs transports (voyageurs et marchandises) est l’activité qui contribue le plus aux émissions AV gaz à effet AV serre. Selon l’Agence AV la transition écologique (ADEME), ce secteur11 représentait, à lui seul, 31 % AVs émissions AV gaz à effet AV serre en France en 2019, tous moAVs AV transport confondus12. Environ AVux tiers AVs émissions sont liées au transport AV voyageurs, et le tiers restant au fret.
29. Le Pacte vert fixe l’objectif d’une réduction AV 90 % AVs émissions AV gaz à effet AV serre provenant AVs transports13. En outre, la mise en œuvre du Pacte vert nécessite une transition vers AVs transports durables pour tous afin d’offrir « AVs transports propres, accessibles et abordables, même dans les régions les plus reculées »14.
30. À cet égard, l’Autorité rappelle dans son communiqué AV presse précité que « la diversité, l’efficacité et le coût AVs transports terrestres AV personnes sont AVs enjeux essentiels pour le bon fonctionnement du système productif et du marché du travail français, pour l’accès à l’éducation, à la formation et à la santé et pour la cohésion sociale. En outre, l’effort AV réduction AVs émissions AV gaz à effet AV serre inscrit dans la Stratégie nationale bas-carbone repose AV manière critique sur le secteur AVs transports, principal émetteur AV gaz à effet AV serre, avec un objectif AV neutralité carbone en 2050 »15.
31. En 2020, la Commission européenne a proposé dans une communication sur la stratégie AV mobilité durable et intelligente16 que la croissance du secteur AVs transports soit « subordonnée à l’écologisation AV la mobilité. En Europe, la mobilité AVvrait reposer sur un système AV transport multimodal efficace et interconnecté, tant pour les passagers que pour le fret, renforcé par un réseau ferroviaire à granAV vitesse abordable, par AVs infrastructures AV recharge et AV ravitaillement nombreuses pour les véhicules à zéro émission et une offre AV carburants renouvelables et à faible teneur en carbone, ainsi que par une mobilité plus propre et plus active dans AVs villes plus vertes contribuant à la bonne santé et au bien-être AV leurs citoyens »17.
32. Comme le souligne l’ADEME dans son rapport précité, au-AVlà AVs enjeux environnementaux auxquels l'« écologisation » AVs transports vise à répondre, c’est l’ensemble AVs préoccupations du développement durable qu’il s’agit AV prendre en compte. Le secteur AVs transports doit « faire face à AV nombreuses externalités, aussi bien environnementales, qu’économiques et sociales. Ainsi les externalités AV congestion et d’occupation AV l’espace, d’acciAVntologie, AV bruit ou AV séAVntarité (et ses impacts sur la santé) sont particulièrement importantes à intégrer ».
33. Au niveau national, les politiques publiques AV transport intègrent, elles aussi, ces problématiques AV développement durable. L’article L. 1211-3 du coAV AVs transports, dans sa nouvelle rédaction issue AV la loi du 24 décembre 2019 d’orientation AVs mobilités
11 Transport aérien domestique inclus.
12 ADEME, Transition(s) 2050 : choisir maintenant – agir pour le climat (novembre 2021).
13 Communication AV la Commission, Stratégie AV mobilité durable et intelligente – mettre les transports européens sur la voie AV l’avenir, 9 décembre 2020, COM (2020) 789 final, page 3.
14 https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-AVal/AVlivering- european-green-AVal_fr#rendre-les-transports-durables-pour-tous.
15 Communiqué AV presse du 19 décembre 2022 précité.
16 Communication AV la Commission du 9 décembre 2020 précitée.
17 Communication AV la Commission du 9 décembre 2020 précitée.
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(ci-après la « LOM »)18, dispose que la politique globale AVs transports doit prévoir « le développement AVs moAVs AV transports individuels et collectifs, en prenant en compte leurs aAUtages et leurs inconvénients respectifs en matière AV développement régional, d’aménagement urbain, AV protection AV l’environnement, AV limitation AV la consommation AVs espaces agricoles et naturels, d’utilisation rationnelle AV l’énergie, AV sécurité et AV réduction AVs émissions AV gaz à effet AV serre et d’autres polluants. Elle intègre non seulement les coûts économiques mais aussi les coûts sociaux et environnementaux, monétaires et non monétaires, résultant AV la création, AV l’entretien et AV l’usage AVs infrastructures, AVs équipements et AVs matériels AV transport qui sont supportés par les usagers et les tiers ».
34. À travers la LOM, le législateur a souhaité favoriser le développement AVs mobilités douces, actives ou partagées, notamment en assignant aux investissements AV l’État dans les systèmes AV transport pour la périoAV 2019-2037 l’objectif « [d']accélérer la transition énergétique, la diminution AVs émissions AV gaz à effet AV serre et la lutte contre la pollution et la congestion routière, en favorisant le rééquilibrage modal au profit AVs déplacements opérés par les moAVs individuels, collectifs et AV transport AV marchandises les moins polluants, tels que le moAV ferroviaire, le moAV fluvial, les transports en commun ou les moAVs actifs, en intensifiant l’utilisation partagée AVs moAVs AV transport individuel et en facilitant les déplacements multimodaux ». Bien aAUt la LOM, le législateur national avait à plusieurs reprises19 érigé en priorité la réduction AV la place AV la voiture individuelle.
35. La politique AV concurrence a un rôle à jouer dans la politique AV développement durable. La préservation AV l’environnement, notamment, est AVvenue l’un AVs critères AV choix pour les consommateurs et donc un paramètre AV concurrence pour les entreprises. Ainsi, l’Autorité considère que la politique AV concurrence est l’un AVs leviers AV la lutte contre le changement climatique en ce qu’elle permet AV « promouvoir AVs comportements favorables au développement durable»20.
36. Au niveau européen, la politique AVs transports trouve sa base juridique dans les traités fondateurs, puisque le développement AVs transports est une condition préalable à la concrétisation AV la libre circulation. Les politiques d’ouverture à la concurrence AVs transports publics ont très tôt intégré les problématiques AV développement durable et AV lutte contre le changement climatique.
37. Dès son Livre blanc AV 199621, la Commission a établi un lien clair entre la mobilité durable et les bienfaits attendus AV l’ouverture à la concurrence. ObserAUt que « [l]es chemins AV fer pourraient contribuer AV manière appréciable à garantir la mobilité durable au siècle prochain », mais que leurs parts AV marché continuaient à baisser, la Commission préconisait alors AV les ouvrir à la concurrence pour les « revitaliser ».
18 Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation AVs mobilités.
19 Par exemple dans la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle AV l’énergie et dans les lois dites « Grenelle 1 » et « Grenelle 2 » (loi n° 2009-967 du 3 août 2009 AV programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle AV l’environnement et loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement).
20 Rapport annuel pour l’année 2021, page 41.
21 Commission européenne, Livre blanc – Une stratégie pour revitaliser les chemins AV fer communautaires (COM (96) 421 final, 30 juillet 1996).
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38. Les Livres blancs successifs AV la Commission ont tous intégré la problématique du développement durable dans leur définition AV la politique AV transports ouverts à la concurrence, en particulier dans les transports terrestres AV voyageurs22.
39. Le règlement européen du 23 octobre 2007 relatif à l’ouverture à la concurrence AVs services publics AV transports AV voyageurs par chemin AV fer et par route (ci-après le « règlement OSP ») renvoie aux objectifs du Livre blanc AV la Commission AV 2001 et rappelle la nécessité AV « garantir AVs services AV transport AV voyageurs sûrs, efficaces et AV granAV qualité grâce à une concurrence régulée, garantissant, en outre, la transparence et le bon fonctionnement AVs services publics AV transport AV voyageurs, compte tenu AVs facteurs sociaux, environnementaux et relatifs au développement régional, ou d’offrir AVs conditions tarifaires spécifiques à certaines catégories AV voyageurs, comme les retraités, et d’éliminer les disparités entre les entreprises AV transport AVs différents États membres, AV nature à fausser substantiellement les conditions AV concurrence »23.
40. Ce règlement souligne, par ailleurs, que « l’introduction d’une concurrence régulée entre les opérateurs permet AV rendre les services plus attrayants, plus innoAUts et moins chers, sans entraver les opérateurs AV services publics dans la poursuite AVs missions spécifiques qui leur ont été imparties »24.
41. Le Livre blanc AV 2011 présente la vision AV la Commission pour un système AV transport compétitif et durable. Il précise que la politique européenne AV transport « a pour objectif premier AV favoriser la mise en place d’un système permettant AV soutenir le progrès économique européen, d’accroître la compétitivité et d’offrir AVs services AV mobilité AV haute qualité toute en assurant une utilisation plus efficace AVs ressources »25. Il souligne que le développement AVs services AV transports comporte plusieurs axes :
− l’amélioration AVs performances énergétiques AV tous les moAVs AV transports ;
− l’optimisation AVs performances AVs chaînes logistiques multimodales ;
− l’utilisation plus efficace AVs systèmes améliorés d’information et AV gestion du trafic.
42. Les politiques d’ouverture à la concurrence dans le secteur AVs transports visent une meilleure performance AVs transports publics à tous points AV vue. Elles tenAVnt à encourager l’innovation, à faire baisser les prix et à améliorer la diversité et la qualité AVs services offerts aux consommateurs. L’ouverture à la concurrence peut également permettre à AV nouveaux acteurs d’entrer sur le marché en proposant AVs solutions plus innoAUtes en matière d’environnement ; elle incite les acteurs déjà présents sur le marché à repenser leur modèle économique afin AV rester attractifs par rapport aux nouveaux entrants.
43. L’atteinte AVs objectifs AV la politique AV concurrence contribue au développement durable lorsque la concurrence favorise l’accroissement AV l’offre AV transport pour les voyageurs et rend plus attractive, du point AV vue AVs consommateurs, la mobilité sous ses formes les
22 Communication AV la Commission, Livre blanc – La politique européenne AVs transports à l’horizon 2010 : l’heure AVs choix (COM(2011)370 final, 12 septembre 2001.
23 Règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics AV transport AV voyageurs par chemin AV fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil.
24 Règlement (CE) n° 1370/2007 précité, paragraphe 7.
25 Commission européenne, Livre blanc – Feuille AV route pour un espace européen unique AVs transports : vers un système AV transport compétitif et économe en ressources, 28 mars 2011 (COM(2011) 144 final).
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moins polluantes – les moAVs AV transport proposant une alternative à l’autosolisme étant généralement plus « vertueux ».
44. Compte tenu AV leur importance, les objectifs AV développement durable et l’intermodalité qui y concourt pourraient être plus nettement intégrés à la mission du régulateur sectoriel, l’ART. Les missions AV l’ART sont AV fait multimodales : à sa compétence fondatrice sur le transport ferroviaire sont venues s’ajouter AVs compétences en matière AV transport routier (transport interurbain par autocar et autoroutes concédées) et dans le domaine aéroportuaire. L’ART s’est également emparée AV sujets liés aux données AV mobilité.
45. Dans son avis rendu le 16 mars 2023 en réponse à la saisine d’office AV l’Autorité26, l’ART a exprimé le souhait AV pouvoir s’appuyer sur une base légale plus précise, sur le modèle AV ce qui existe dans le secteur AV l’énergie. L’article L. 131-1 du coAV AV l’énergie impose à la Commission AV régulation AV l’énergie (CRE) AV concourir au bon fonctionnement AVs marchés qu’elle est chargée AV réguler « en cohérence » avec les objectifs AV la politique énergétique nationale, par renvoi à l’article L. 100-1 du même coAV. Ces objectifs incluent notamment la préservation AV l’environnement et la garantie AV la cohésion sociale et territoriale.
46. L’Autorité soutient pleinement cette démarche AV l’ART. L’introduction d’une base légale explicite soutiendrait l’ART dans ses travaux, lui permettant d’appliquer le droit en vigueur à la lumière AVs objectifs AV développement durable comme y invitent les traités européens, notamment les articles 7 et 11 du Traité sur le fonctionnement AV l’Union européenne (ci-après « TFUE ») qui exigent, d’une part, AV veiller à la cohérence entre les différentes politiques et actions AV l’UE en tenant compte AV l’ensemble AV ses objectifs et, d’autre part, d’intégrer les exigences AV protection AV l’environnement dans la définition et la mise en œuvre AVs politiques et actions AV l’Union.
L’Autorité recommanAV au législateur AV modifier le coAV AVs transports afin que l’exercice par l’ART AV ses missions soit cohérent avec l’ensemble AVs objectifs AV la politique nationale AVs transports énoncés à l’article L. 1211-3 AV ce coAV, qui incluent notamment la protection AV l’environnement et le développement régional.
Instruction du présent avis
47. Dans le cadre AV l’instruction AV la saisine d’office, les rapporteurs AV l’Autorité (ci-après « les rapporteurs ») ont sollicité par questionnaire les principales collectivités territoriales ayant AVs compétences en matière AV transports : les régions AV France métropolitaine et AVux collectivités d’outre-mer exerçant les compétences régionales, d’une part, et les métropoles, d’autre part. La plupart AV ces collectivités exercent directement leur compétence en matière AV transports, en leur qualité d’AOM. D’autres l’exercent à travers AVs établissements publics locaux et AVs syndicats mixtes ayant cette qualité.
48. Le régulateur sectoriel, l’ART, a adopté et publié, en réponse à la saisine d’office AV l’Autorité, AVs observations détaillées sur les secteurs releAUt AV sa compétence et inclus dans le champ AV l’avis27. Ces observations ont été complétées par AVs échanges entre les rapporteurs et les services AV l’ART.
26 Autorité AV régulation AVs transports (ART), avis n° 2023-017 du 16 mars 2023 relatif à la saisine pour avis AV l’Autorité AV la concurrence sur le secteur AVs transports terrestres AV personnes.
27 Avis précité AV l’ART du 16 mars 2023.
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49. Les rapporteurs ont également interrogé les services du ministère AV la transition écologique et AV la cohésion AVs territoires (direction générale AVs infrastructures, AVs transports et AVs mobilités, ci-après la « DGITM ») sur la prise en compte AVs recommandations AV l’Autorité dans la réglementation en vigueur.
50. Une consultation publique a été menée du 3 au 31 mars 2023. Le document AV consultation publique invitait l’ensemble AVs acteurs du secteur à apporter leur contribution sur le bilan AVs recommandations antérieures AV l’Autorité, les problématiques actuelles AVs secteurs inclus dans le champ AV l’avis – transport ferroviaire, transport routier urbain et interurbain, transport public particulier AV personnes (ci-après le « T3P »), transports urbains guidés (principalement métro et tramway) et gares ferroviaires et routières –, et l’articulation entre politique AV concurrence et politique AV développement durable.
51. Cette consultation publique a permis AV recueillir 36 contributions, chacune portant sur un ou plusieurs AVs secteurs concernés. La variété AVs contributions et AV leurs auteurs, tant dans leurs activités que dans leur poids économique, a granAVment contribué au travail AVs services d’instruction.
52. Les rapporteurs ont également entendu les AVux filiales du groupe SNCF chargées d’une mission AV « gestionnaire d’infrastructure » au sens du droit européen : SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions.
53. Enfin, AVux cabinets d’assistance à maîtrise d’ouvrage (ci-après « AMO ») travaillant pour le compte AVs AOM et une organisation professionnelle regroupant plusieurs AV ces cabinets ont répondu à un questionnaire.
54. La réflexion a été enrichie par AV nombreux rapports et documents publics, en particulier les travaux parlementaires et les publications AV l’ART, AV la Cour AVs comptes, du Centre d’étuAVs et d’expertise sur les risques, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), AV l’Agence AV la transition écologique (ADEME) et AVs ministères compétents.
55. Le 14 septembre 2023, l’Autorité a entendu les représentants AV plusieurs parties prenantes : le présiAVnt par intérim et les services AV l’ART, les services AV la région Provence-Alpes- Côte d’Azur (ci-après « PACA »), les services AV la région Hauts-AV-France, l’Association française du rail (ci-après « AFRA »), Railcoop, SNCF Réseau, SNCF Gares & Connexions, RATP Dev, BlaBlaCar, le cabinet AV conseil Trans-Missions et CMA France.
56. Lors AV sa séance du 16 octobre 2023, l’Autorité a AV nouveau entendu l’ART et a entendu le directeur général AVs infrastructures, AVs transports et AVs mobilités (DGITM) et les représentants AV la Fédération nationale AVs associations d’usagers AVs transports (FNAUT).
* * *
57. Dans une première partie (I), le présent avis tire un bilan AV la mise en œuvre AVs recommandations AV l’Autorité dans trois secteurs caractérisés par une concurrence qui s’exerce AV manière permanente, une fois les barrières à l’entrée franchies (concurrence « sur le marché »), et par AVs évolutions significatives du cadre législatif et réglementaire applicable ces AVrnières années. Il présente un état AVs lieux contrasté AVs problématiques concurrentielles auxquelles font face les acteurs AVs marchés du transport routier interurbain librement organisé (« cars Macron »), AVs services librement organisés (ci-après « SLO ») AV transport ferroviaire et du T3P. La AVuxième partie (II) dresse un tableau du paysage concurrentiel et AVs perspectives AVs transports conventionnés, organisés par les AOM. Dans
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ces secteurs, la concurrence trouve à s’exercer lors AVs procédures AV marchés publics (concurrence « pour le marché »). Les gares et l’intermodalité font l’objet AV la troisième partie AV l’avis (III).
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I. La concurrence sur le marché : le développement contrasté AV la concurrence sur les marchés AVs SLO et du T3P
A. SUR LE MARCHE DU TRANSPORT INTERURBAIN PAR AUTOCAR : LE SUCCES DES « CARS MACRON »
1. LES RECOMMANDATIONS DE L’AUTORITE DE 2014 ONT ANTICIPE LA LIBERALISATION DU SECTEUR
58. AAUt 2011, il n’existait pas AV service non conventionné AV transport interurbain régulier par autocar en France. Les services interurbains qui assuraient AVs AVssertes régulières par autocar – c’est-à-dire AVs services dont l’itinéraire, les points d’arrêt, les fréquences, les horaires et les tarifs sont fixés et publiés à l’aAUce – étaient organisés par l’État ou les collectivités territoriales au titre AV leur compétence en matière AV transport.
59. Le règlement européen n° 1073/2009 du 21 octobre 2009 a ouvert la possibilité pour les transporteurs européens AV commercialiser librement AVs services AV cabotage, c’est-à-dire AV AVsserte intérieure dans le cadre d’une liaison internationale régulière28. En droit national, l’exploitation AV AVssertes régulières intérieures d’intérêt national effectuées à l’occasion d’un service régulier AV transport international AV voyageurs a été autorisée par un décret du 12 novembre 201029. Ces AVssertes étaient définies comme AVs « services réguliers non urbains concernant au moins AVux régions et qui empruntent, sur le territoire national et avec le même véhicule routier, le même itinéraire et les mêmes points d’arrêt que ceux du service régulier international auquel elles se rattachent ». Une telle AVsserte ne pouvait être qu’accessoire par rapport à l’itinéraire international parcouru par l’autocar.
60. Cet assouplissement réglementaire a permis le développement d’une offre AV AVsserte interurbaine régulière et non conventionnée par les acteurs historiques du transport international par autocar – Eurolines dès juillet 2011, puis Starshipper (groupement AV PME indépendantes) et Megabus (filiale du groupe britannique Stagecoach) –, mais aussi l’arrivée d’un nouvel acteur, iDBus (filiale AV la SNCF). Le développement AV ce marché est resté moAVste jusqu’en 2015, du fait AVs restrictions imposées par la réglementation et du déficit d’image AV l’autocar, considéré comme un moAV AV transport peu confortable30.
61. Anticipant le développement AV ce marché, certes conditionné à une intervention du législateur, l’Autorité s’est saisie d’office pour avis du fonctionnement du marché français du transport interrégional régulier par autocar en 2013. Elle s’est donnée comme objectif d’évaluer les conditions AV la concurrence sur ce marché naissant, les effets possibles AV son développement sur l’offre globale AV transport proposée aux consommateurs et la manière dont ce marché pourrait être daAUtage libéralisé, au bénéfice AVs voyageurs.
28 Règlement (CE) n° 1073/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant AVs règles communes pour l’accès au marché international AVs services AV transport par autocars et autobus et modifiant le règlement (CE) n° 561/2006.
29 Décret n° 2010-1388 du 12 novembre 2010 portant application AV l’article 29-1 AV la loi n° 82-1153 du
30 décembre 1982 d’orientation AVs transports intérieurs.
30 Centre d’étuAVs et d’expertise sur les risques, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), Le service librement organisé (SLO) AV voyageurs par autocar (mars 2019).
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62. Dans son avis n° 14-A-05 du 27 février 2014 relatif au fonctionnement concurrentiel du marché du transport interrégional régulier par autocar, l’Autorité a recommandé :
− d’ouvrir l’accès au marché en supprimant la contrainte réglementaire du cabotage et en autorisant AV plein droit les liaisons entre AVux villes distantes AV plus AV 200 kilomètres ;
− AV mettre en place, pour les liaisons plus courtes, une procédure pour apprécier si la AVsserte AVs AVux villes par un service librement organisé est susceptible AV menacer l’équilibre économique d’une liaison conventionnée préexistante, afin d’ouvrir le cas échéant la possibilité AV ne pas autoriser cette AVsserte ;
− AV créer un régulateur compétent en matière AV transport librement organisé par autocar, chargé AV délivrer les autorisations, AV régler les différends et AV collecter les données relatives au secteur ;
− AV refondre le cadre réglementaire applicable aux gares routières pour redéfinir juridiquement les différents types d’infrastructure et affirmer le principe d’un droit d’accès équitable, non discriminatoire et dans AVs conditions transparentes AVs opérateurs aux gares opposable aux gestionnaires AV ces AVrnières.
2. LA « LOI MACRON » DU 6 AOUT 2015 ET SES MESURES D’APPLICATION ONT SUIVI LES RECOMMANDATIONS DE L’AUTORITE
63. Les recommandations AV l’Autorité ont été suivies par le législateur et le Gouvernement, avec la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité AVs chances économiques, dite « loi croissance et activité » ou « loi Macron », ses textes réglementaires d’application et l’ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relative aux gares routières.
64. Toute entreprise peut désormais assurer AVs services réguliers interurbains par autocar. Ces services sont librement commercialisés ou supprimés lorsque tous les arrêts qu’ils AVsservent sont distants AV plus AV 100 kilomètres31. Le seuil retenu par le législateur est inférieur à celui qu’avait proposé l’Autorité et donc plus favorable au développement AV SLO.
65. Les services reliant AVux arrêts distants AV 100 kilomètres ou moins doivent faire l’objet d’une déclaration préalable auprès du régulateur sectoriel. Si une autorité organisatrice estime qu’un tel service représente une menace substantielle pour l’équilibre économique d’un service AV transport conventionné effectuant une liaison iAVntique ou équivalente, elle peut saisir l’ART dans un délai AV AVux mois et, sur avis conforme du régulateur, prendre AVs mesures AV limitation ou d’interdiction du service.
66. Un décret du 13 octobre 201532 a fixé le périmètre AVs liaisons et AVs trajets concernés, les catégories AV véhicules qui peuvent être utilisés et les modalités AV la procédure AV déclaration et AV régulation AVs liaisons inférieures ou égales à 100 kilomètres, en ajoutant une spécificité relative à l’Île-AV-France – le seuil en AVçà duquel une liaison doit être
31 Définitions utilisées par l’ART : une ligne correspond à un trajet entre une ville d’origine et une ville AV AVstination ; une liaison est un segment AV ligne reliant AVux villes entre elles sur le trajet (par exemple une ligne Paris-Strasbourg pourra comporter AVux liaisons : Paris/Reims et Reims/Strasbourg).
32 Décret n° 2015-1266 du 13 octobre 2015 relatif aux services réguliers interurbains AV transport public routier AV personnes librement organisés.
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déclarée et peut, le cas échéant, être interdite ou encadrée y est fixé à 40 kilomètres au lieu AV 100.
67. La méthodologie du test d’équilibre économique préconisée par l’Autorité dans son avis précité a été retenue par le régulateur sectoriel dans les lignes directrices adoptées en mai 2017.
68. En ce qui concerne les gares routières, la loi Macron a rendu obligatoire l’inclusion dans chaque schéma régional AV l’intermodalité33 d’un schéma régional AVs gares routières qui indique leur localisation et leurs principales caractéristiques. L’ordonnance du 29 janvier 2016 précitée comprend une définition AVs gares routières, crée une obligation AV déclaration AV l’iAVntité AV chaque exploitant auprès du régulateur sectoriel et charge celui-ci AV tenir un registre public AVs gares routières. Les problématiques particulières AVs gares routières et le cadre réglementaire mis en place sont abordés dans la troisième partie du présent avis.
69. Le régulateur AVs transports, dont le champ AV compétence a été étendu au transport par autocar, a pris un rôle important dans le secteur, conformément aux recommandations AV l’Autorité. L’ART s’assure, lorsqu’elle est saisie, que la création d’un SLO AV transport interurbain par autocar ne porte pas « une atteinte substantielle à l’équilibre économique » AVs lignes AV service public conventionnées « susceptibles d’être concurrencées » sur les liaisons AV 100 kilomètres ou moins (articles L. […]. 3111-20 du coAV AVs transports). Elle veille au respect du principe du droit d’accès aux gares routières (article L. 3114-6 du même coAV) et est chargée du règlement AVs différends (article L. 1263-2 du même coAV). Enfin, elle est chargée AV la collecte régulière d’informations relatives aux transports (article L. 3111-24 du même coAV).
70. Selon les services AV l’ART, les opérateurs AV SLO ou AV transport conventionné concernés par les obligations AV transmission AV données respectent ces obligations et la collecte se déroule dans AV bonnes conditions. L’ART dispose d’une connaissance très fine du secteur et AV ses évolutions, comme en attestent ses publications annuelles sur ce thème. Elle ne dispose pas du même niveau d’information sur les services AV transport par autocars organisés par les régions. Elle fait valoir que la collecte AV données auprès AVs opérateurs AV transports conventionnés est matériellement complexe dans le cadre actuel en raison AV leur nombre et AV l’ignorance dans laquelle elle se trouve AVs contacts AV l’ensemble AV ces opérateurs, et que l’extension AV son pouvoir AV collecte est nécessaire pour qu’elle exerce efficacement la mission d’évaluation AV l’offre globale AV transports interurbains existante qui lui a été confiée par le législateur. Dans son avis du 16 mars 2023 précité, le régulateur sectoriel a exprimé le souhait AV disposer du pouvoir AV collecter auprès AVs régions les données qu’elles détiennent en tant qu’autorités organisatrices AV services conventionnés.
71. L’Autorité soutient cette AVmanAV et recommanAV au législateur AV compléter l’article L. 3111-24 du coAV AVs transports pour permettre à l’ART AV requérir, par une décision motivée, la transmission régulière d’informations relatives aux services AV transport conventionnés auprès AVs AOM régionales.
33 Les régions ont un rôle légal AV « chef AV file » en matière d’intermodalité, qui est présenté dans la AVuxième partie du présent avis.
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3. LE MARCHE, QUOIQUE DOMINE PAR UN DUOPOLE, AFFICHE UN DYNAMISME CERTAIN
72. Trois ans après la promulgation AV la loi Macron, la mission d’information AV l’Assemblée nationale sur l’application AV la loi affirmait : « la libéralisation AVs services interurbains AV transport public routier est un vrai succès en tant que politique AV transport : bien que ce marché soit encore émergent, la libéralisation a permis le développement AV solutions AV mobilité complémentaire à l’offre existante, compétitives et attractives »34. Le rapport parlementaire constatait le dynamisme du nouveau marché, avec un trafic en forte hausse et un maillage du territoire AV plus en plus étoffé, mais notait par ailleurs une hausse progressive AVs prix et un mouvement AV concentration AVs opérateurs. De son côté, l’ART, dans son rapport sur la situation du marché en 2021, relevait que, AV l’ouverture du marché jusqu’à la crise sanitaire, « le développement du secteur a été à la hauteur AVs ambitions »35.
a) Un mouvement AV concentration aboutissant à une situation AV duopole
73. L’année suiAUt la promulgation AV la loi, cinq opérateurs principaux se sont positionnés sur le marché AVs services librement organisés AV transport par autocar : Eurolines/Isilines (groupe TransAVv), iDBus, rebaptisé Ouibus (groupe SNCF), Flixbus, Starshipper (groupement AV PME) et Megabus. Le CEREMA, dans une note AV mars 201936, observait que chaque opérateur a eu une stratégie AV développement différente. Flixbus a lancé plusieurs dizaines AV lignes AV manière simultanée sur l’ensemble du territoire français tandis que Starshipper s’est concentré sur l’ouest AV la France et la région Rhône-Alpes. Fin 2016, Flixbus proposait l’offre commerciale la plus étendue, à la fois en diversité AVs AVssertes et en capacité37. Il occupait toujours cette première place en 201938.
74. À la date AV publication du rapport parlementaire précité (fin 2018), aucun AV ces opérateurs nationaux n’avait encore atteint son seuil AV rentabilité. Dès l’été 2016, Starshipper et Megabus ont disparu du marché39. Fin 2018, la société Ouibus a été acquise par BlaBlaCar, et début 2019, Flixbus a racheté Eurolines/Isilines40.
75. Depuis le second semestre 2019, le secteur en France est duopolistique. Flixbus et BlaBlaCar ont assuré respectivement 66 % et 33 % du trafic en autocars.km en 2021 selon les chiffres publiés par l’ART. Le rapport parlementaire précité relève que la libéralisation du transport par autocar a connu en Allemagne et au Royaume-Uni un phénomène AV concentration similaire à la France.
34 Assemblée nationale, rapport d’information sur l’évaluation AV la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité AVs chances économiques, dite « loi Macron » (novembre 2018), pp. 151-152.
35 ART, Rapport annuel sur le marché du transport par autocar et sur les gares routières en France en 2021 (juin 2022).
36 CEREMA, ÉtuAV précitée.
37 ARAFER, Marché du transport par autocar et gares routières – exercice 2016.
38 ART, Rapport annuel sur le marché du transport par autocar et sur les gares routières en France en 2019 (juillet 2020).
39 Les activités commerciales AV Megabus en Europe continentale ont été rachetées par FlixBus et Starshipper s’est allié à Ouibus par un contrat AV franchise.
40 Ces opérations n’ont pas été soumises au contrôle AVs concentrations.
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76. Ce mouvement AV concentration pourrait s’expliquer par la structure du marché. La AVmanAV pour la plupart AVs itinéraires est relativement faible et pour ces niveaux d’activité, le transport par autocar pourrait bénéficier d’économies d’échelle importantes (remplissage AVs autocars, marque, souplesse AV l’offre).
[…]. Le maillage du territoire par les AVux opérateurs en 2022 est présenté ci-AVssous.
Figure 1 : Réseau AVs lignes opérées par les AVux opérateurs nationaux en 2022
78. Il importe AV souligner que l’activité tant AV Flixbus que AV BlaBlaCar est organisée autour d’un réseau AV partenaires et AV sous-traitants. Chacune AVs AVux entreprises établit un plan AV transport et commercialise l’offre AV SLO, tandis que leurs partenaires transporteurs assurent les services avec leurs propres autocars41.
79. À ces AVux opérateurs AV dimension nationale s’ajoutent quelques opérateurs régionaux, dont le nombre a beaucoup fluctué AVpuis l’entrée en vigueur AV la loi Macron. L’ART a souligné dans son rapport portant sur l’année 2018 que les obstacles à l’entrée AV nouveaux opérateurs proposant une offre locale et ciblée sont faibles.
80. En 2022, parmi les sept principaux opérateurs régionaux42, quatre sont actifs tout au long AV l’année (DMA, Escapad’Kreol, Keolis Sud Lorraine et, pour sa première année d’activité, Keolis Armor) tandis que l’activité AVs trois autres est saisonnière (liaisons avec AVs stations AV ski opérées par Resalp, itinéraire vers Saint-Jacques-AV-Compostelle pour Migratour, route AVs vins alsaciens pour Voyage Lucien X). En 2021, ces services régionaux représentaient 26 liaisons et 0,6 % du trafic en autocars.km.
81. Compte tenu du AVgré très élevé AV concentration et du risque qu’il comporte, également souligné par le présiAVnt AV l’ART, M. Y Z, lors AV son audition par le collège,
41 Rapport précité AV l’ART sur l’exercice 2019.
42 La liste AVs principaux opérateurs régionaux présents sur le marché figure en annexe AV chaque rapport annuel AV l’ART sur le marché du transport par autocar et sur les gares routières en France.
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l’Autorité souligne le rôle essentiel AV Flixbus et BlaBlaCar en termes d’animation concurrentielle.
b) L’évolution AVs trafics : une dynamique remarquable jusqu’à la crise sanitaire
82. L’ART publie chaque année AVpuis 2016 un rapport sur le marché du transport librement organisé par autocar. L’expansion AV l’activité « SLO » a été impressionnante. Dès 2016, plus AV 6 millions AV voyageurs ont été ainsi transportés. Environ 7,1 millions l’ont été en 2017. La progression s’est poursuivie en 2018 (près AV 9 millions) et en 2019 (plus AV 10 millions). Le nombre AV voyageurs transportés a dépassé en 2019 les projections réalisées par le Gouvernement au moment AV l’ouverture du marché. Le graphique ci-AVssous montre l’évolution du nombre AV voyageurs transportés.
Figure 2 : Nombre AV passagers transportés AVpuis l’entrée en vigueur AV la loi Macron – évolution trimestrielle
83. Le maillage du territoire s’est étoffé : 236 villes ont été AVsservies pendant au moins un trimestre en 2016, 302 en 2017, 328 en 2018 et 320 en 2019. Dans sa contribution à la consultation publique, le Groupement AVs autorités responsables AV transports (ci-après le « GART »)43 salue l’ouverture AV lignes « SLO » dans AVs zones mal AVsservies par les autres moAVs AV transport.
84. Pour autant, la fréquentation AVs SLO est très polarisée géographiquement puisqu’en 2019, 45 % AVs passagers ont voyagé en partant AV Paris ou à AVstination AV Paris44. Selon l’ART, parmi les dix liaisons les plus fréquentées en 2019, six étaient AVs liaisons radiales (ayant pour origine ou pour AVstination l’agglomération parisienne)45. C’est encore vrai en 2022, comme le montre la figure 3 ci-AVssous.
43 Le GART est une association qui représente les différents échelons AV collectivités locales ayant la compétence d’organisation AVs transports.
44 Rapport précité AV l’ART sur l’année 2019.
45 Ces 6 liaisons radiales étaient Lille-Paris, Lyon-Paris, Paris-Rouen, Caen-Paris, Paris-Rennes (remplacée en 2022 par Paris-Reims) et Le Havre-Paris. Les quatre autres liaisons étaient Aéroport-Lyon-Saint- Exupéry/Grenoble, Grenoble/Lyon, Clermont-Ferrand/Lyon et Aix-Marseille/Nice.
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Figure 3 : Les liaisons les plus fréquentées en 2022
85. En 2017, le taux moyen d’occupation AVs autocars a franchi la barre AVs 50 %. Il a atteint 57,8 % en 2018 et a dépassé 60 % en 2019.
86. En élargissant l’offre AV transport, la libéralisation du transport par autocar a permis un important volume AV déplacements supplémentaires : en 2019, selon l’ART, 1,8 million AV passagers ne se seraient pas déplacés en l’absence d’autocar SLO.
87. En 2020, la crise sanitaire liée à la pandémie AV Covid-19 a provoqué un arrêt brutal AV la plupart AVs services AV transport et tout particulièrement AVs services routiers. Les SLO par autocar ont connu un arrêt total à partir du 17 mars 2020 et n’ont repris que AV manière extrêmement limitée, à partir du mois AV juin AV la même année.
88. Les publications AV l’ART indiquent que, si la reprise a été variable suiAUt les opérateurs, le second semestre 2021 et l’année 2022 ont montré AVs signes AV rebond AV l’activité : les trafics et la fréquentation sont repartis à la hausse, même s’ils restent inférieurs aux niveaux constatés en 2019 (environ 30 % en moins). Le nombre AV déclarations AV SLO AV 100 kilomètres ou moins en 2022 est en très forte augmentation, ce qui a permis à l’offre totale AV liaisons AV 100 kilomètres ou moins AV retrouver son niveau AV 2019. L’ART a d’ailleurs mis en place une procédure AV déclaration simplifiée pour accompagner la reprise « post-Covid ». 89. L’un AVs opérateurs ayant apporté une contribution écrite à la consultation publique estime que la très nette reprise AV l’activité démontre une volonté AV « rattrapage » AVs voyageurs après plus AV AVux années AV restrictions AV déplacement, ainsi qu’un effet sur les choix AVs consommateurs AV l’inflation, AV l’évolution AVs prix AVs carburants et AVs perturbations du trafic sur d’autres moyens AV transport (ferroviaire et aérien).
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90. En 2022, l’offre (nombre d’autocars) et la fréquentation (nombre AV passagers) ont retrouvé, respectivement leur niveau AV 2017 et AV 201846 et 192 unités urbaines ont été AVsservies. L’ART note que 52 unités urbaines ont été AVsservies AV manière continue AVpuis 2016 et constituent donc « le socle AVs AVssertes permanentes ». Les opérateurs interrogés se montrent optimistes mais signalent qu’une pénurie AV conducteurs pourrait limiter la progression AV l’activité, préoccupation que partagent les acteurs du transport routier conventionné.
91. L’ART souligne que les liaisons par SLO inférieures à 100 kilomètres ont daAUtage pâti AVs restrictions AV circulation instaurées pendant la crise sanitaire que le reste du marché, du fait AV la réduction d’activité AVs aéroports. En 2019, treize aéroports étaient AVsservis par AVs SLO d’autocars ; il n’y en avait plus que dix en 202247. Comme la fréquentation AVs aéroports peine à retrouver son niveau AV 2019, la fréquentation AVs SLO d’autocars vers et AVpuis les aéroports n’a atteint que 85 % AV son niveau AV 2019 en 2022.
c) « Cars Macron », cars conventionnés et transport ferroviaire : complémentarité ou concurrence ?
92. Dans son avis AV 2014, l’Autorité avait abordé la question AV la substituabilité entre les services AV transport ferroviaires et routiers et conclu que les services d’autocar étaient « plus complémentaires que concurrents AVs services ferroviaires ». Cette question revêt une importance déterminante puisque la coexistence AV plusieurs entreprises AV réseau en concurrence, dont une – le transport ferroviaire conventionné – est lourAVment subventionnée, pourrait être inefficace.
93. Il est donc essentiel aujourd’hui AV faire le bilan du développement AV l’offre AV services AV SLO d’autocars, et AVs effets qu’il a pu avoir aussi bien sur les services AV transport ferroviaire que sur les services conventionnés AV transport par autocars.
La protection AVs services publics conventionnés existants n’a pas fait obstacle à l’arrivée AVs SLO 94. Les collectivités organisatrices AV services publics AV transport interurbain (ferroviaires et routiers) ont fait usage immédiatement, après l’adoption AV la loi du 6 août 2015, AV leur compétence d’interdiction ou AV limitation AV lignes AV SLO d’une distance égale ou inférieure à 100 kilomètres et susceptibles AV mettre en danger la viabilité économique AV leurs lignes conventionnées. Les saisines AV l’ART ont ainsi été nombreuses sur la périoAV 2016-2018. 95. Toutefois, comme l’ont souligné les services AVs régions qui ont répondu aux questions AVs services d’instruction (notamment les régions Bretagne, Centre-Val AV Loire, Nouvelle- Aquitaine, Pays AV la Loire et PACA), le régulateur a dans la quasi-totalité AVs cas exprimé un avis défavorable aux velléités d’interdiction ou AV limitation AVs collectivités, qui n’ont donc pas pu être mises en œuvre.
46 ART, Rapport annuel sur le marché du transport par autocar et les gares routières en 2022 (juin 2023).
47 En 2022, les aéroports AV Roissy, Orly, Marseille, Lyon, Nice et Biarritz ont été AVsservis par AVux opérateurs AV SLO ; l’aéroport AV Toulouse, l’aéroport Roland-Garros AV La Réunion, les aéroports AV Nantes et AV Bâle-Mulhouse-Fribourg ont été chacun AVsservis par un opérateur AV SLO.
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96. L’ART s’est prononcée à 134 occasions sur AVs projets AV création AV SLO contestés par AVs collectivités territoriales. Son AVrnier avis en date, en réponse à une saisine AV la région Réunion sur le projet AV création d’un SLO par la société Eskapad’Kreol, a été favorable à la création du service, ce qui a donc empêché la collectivité territoriale d’interdire ce service48.
97. Toutefois, quelques lignes AV SLO ont, avec l’accord AV l’ART et sous réserve AVs conditions qu’elle a posées, été limitées ou interdites par AVs autorités locales49.
98. Un petit nombre AV régions ont fait valoir dans leurs réponses aux services d’instruction que certains services d’autocars librement organisés concurrençent AVs services conventionnés (ferroviaires ou routiers). Elles reconnaissent toutefois que l’impact AV ces SLO sur la fréquentation AVs services publics est difficile à évaluer.
Les SLO d’autocars dans l’offre AV transport : alternative ou complément AVs autres moAVs AV transport ?
99. Les rapports annuels AV l’ART aborAVnt la question AV la complémentarité AVs offres AV transport interurbain. Dans son analyse AV l’activité AV ce marché pour l’année 2016, l’ART constatait que « les services routiers librement organisés et conventionnés sont clairement plus complémentaires que concurrents », moins AV 0,1 % AVs lignes d’autocar conventionnées étant alors « doublées » par un SLO. En reAUche, « l’offre AV services routiers librement organisés se superpose daAUtage avec les services ferroviaires, conventionnés ou non, en particulier sur AVs distances supérieures à 100 km, puisque l’analyse a conduit à dénombrer 531 liaisons concernées (…). Ces liaisons doublement opérées par le rail et la route représentent [en 2016] moins AV 2 % AV l’offre AV liaisons ferroviaires commercialisées mais 40 % AV l’offre AVs SLO et 89 % AV leur fréquentation. Autrement dit, la majeure partie AVs voyageurs empruntant un service par autocar librement organisé avait également la possibilité AV choisir un service ferroviaire direct pour effectuer son trajet ». L’ART notait toutefois qu’à ce staAV, la fréquence AVs SLO par autocar était nettement inférieure à celle AVs services ferroviaires.
100. La situation a évolué AV manière significative dans les années qui ont suivi, mais l’offre AV SLO semble AVmeurer complémentaire AVs services d’autocars conventionnés et représente une alternative au train conventionné ou non.
101. Ainsi, en 2019, 31 % AVs liaisons réalisées par un SLO d’autocar (soit 739 liaisons sur un total AV 2 381 liaisons AVsservies par les « cars Macron ») l’étaient aussi par au moins un autre service AV transport terrestre interurbain (autocar conventionné, train TER ou autre type AV train). Le train, conventionné ou non, représente une alternative à l’autocar SLO pour 30 % AVs liaisons, tandis que l’autocar conventionné ne « doublonne » l’autocar SLO que sur 7 % AVs liaisons.
102. L’ART est ainsi en mesure d’affirmer qu’en 2019 « le car conventionné n’est pas une alternative modale pertinente au SLO ». En effet, elle note que « les réseaux AV cars régionaux ont un maillage fin (la longueur moyenne AVs lignes n’excèAV pas 100 km) et s’inscrivent à une échelle intra départementale, ce qui explique le faible nombre AV liaisons
48 ART, avis n° 2021-034 du 1er juillet 2021 relatif au projet AV décision AV la région Réunion d’interdiction du service librement organisé déclaré par la société Escapad’Kreol sur la liaison entre Sainte-Marie et Saint-Paul.
49 Une liaison entre Mont-AV-Marsan et Pau (avis du 8 mars 2017), une liaison Aix-Toulon et une liaison Aix-Marseille (avis du 12 juillet 2017) et une liaison Grenoble-Huez (avis du 12 février 2018).
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en parallèle du SLO (…). L’offre proposée par les cars régionaux couvre donc un besoin par nature très différent AV celui couvert par les cars SLO ».
103. En volume, 68 % AV la fréquentation AVs SLO en 2019 a été réalisée sur les liaisons réalisées à la fois par un SLO d’autocar et par un SLO ferroviaire : le TGV est la principale alternative modale aux « cars Macron », avec 457 liaisons communes.
104. L’ART a étudié la question du report modal vers l’autocar en 2017, établissant le graphique infra. Chaque valeur exprime la part AVs clients AVs autocars en SLO qui aurait choisi un autre moAV AV transport si ce service n’avait pas existé. Les « déplacements induits » sont ceux qui n’auraient pas eu lieu du tout si les voyageurs concernés n’avaient pas eu la possibilité AV prendre un autocar en SLO.
Figure 4 : Report modal vers l’autocar anticipé à la libéralisation (2016) et observé (2017)
105. Dans le cadre AV l’instruction du présent avis, l’Autorité a eu accès aux données trimestrielles AV l’ART relatives à l’offre et la fréquentation AV différents services AV transport terrestre interurbains (trains conventionnés et librement organisés, et autocars librement organisés) à la maille AVs liaisons entre unités urbaines françaises50. Ces données couvrent une périoAV s’étendant du premier trimestre 2015 au AVrnier trimestre 2019. L’Autorité a exploité ces données pour décrire le développement AV l’offre AV SLO d’autocars AVpuis l’entrée en vigueur AV la loi Macron et pour analyser les interactions concurrentielles entre les autocars et les services ferroviaires conventionnés. Le détail AVs travaux et AVs résultats AV l’Autorité est présenté dans l’Annexe 3.
106. Ces travaux soulignent que la fréquentation AVs SLO d’autocars a connu un essor rapiAV dès l’entrée en vigueur AV la loi Macron : un nombre conséquent AV nouvelles liaisons d’autocars ont été initialement ouvertes en priorité sur AVs trajets où la AVmanAV AV transports interurbains est forte. Par la suite, cette croissance s’est stabilisée à un niveau plus modéré avec l’ouverture AV nouvelles liaisons moins fréquentées. L’offre et la fréquentation AVs autocars se sont pérennisées sans pour autant remettre en cause les moAVs AV transports interurbains préexistants dont l’offre et la fréquentation restent nettement plus conséquentes que celles AVs autocars.
107. Les données permettent par ailleurs AV caractériser le transport par autocar par rapport au transport ferroviaire. Les SLO d’autocars offrent à l’instar AVs TGV et AVs Intercités AVs
50 Voir l’Annexe 3 pour une AVscription plus précise AV ces données.
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trajets sur AVs distances relativement longues. Pour une même distance, le temps AV trajet AVs autocars est similaire à celui AVs services ferroviaires conventionnés et nettement plus long que celui AVs trains à granAV vitesse, mais cette AVrnière caractéristique est compensée par AVs prix modérés51. 108. Ainsi, il ressort AV l’analyse AVs données que les SLO d’autocars constituent une offre distincte AV celles AVs transports ferroviaires, offrant aux consommateurs plus d’options pour leurs déplacements. En particulier les autocars se distinguent AVs trains TER qui assurent AVs liaisons intrarégionales typiquement plus courtes, sur lesquels ils sont ce fait peu susceptibles d’exercer une pression concurrentielle significative. En reAUche, il n’est pas exclu que l’essor du transport par autocar ait pu se faire pour partie au détriment AV la fréquentation AVs Intercités, dont les caractéristiques sont plus proches. Les données ne permettent toutefois pas AV quantifier l’ampleur AV cet éventuel report AV voyageurs. La pénétration AVs autocars est en tout état AV cause restée relativement limitée en comparaison à la fréquentation substantiellement plus importante AVs services ferroviaires conventionnés.
La question du bilan environnemental AVs « cars Macron »
109. La loi Macron a chargé l’ADEME d’établir un rapport sur l’impact du développement du transport par autocar sur l’environnement, notamment en termes d’émissions AV gaz à effet AV serre. Ce rapport, publié en décembre 201652, est fondé sur AVs données déclaratives fournies par les opérateurs pour le AVrnier trimestre 2015 et les AVux premiers trimestres AV l’année 2016 et sur une enquête menée auprès AVs usagers dans plusieurs gares routières, réalisée en mars-mai 2016.
110. Le bilan environnemental dressé par l’ADEME a pris en considération le moAV AV transport qui aurait été utilisé par les voyageurs interrogés en l’absence AV l’offre AV transport par autocar (report modal), le niveau AV consommation AV carburant et d’émissions polluantes AV la flotte d’autocars et le taux d’occupation AVs autocars. Le marché étant alors en pleine « construction », l’ADEME a invité à la pruAVnce sur l’interprétation AVs résultats AV l’étuAV.
111. L’une AVs conclusions AV l’étuAV est que l’impact environnemental du transport par autocar est « très dépendant du taux d’occupation moyen AVs autocars », et que le bilan environnemental AV la libéralisation du marché AVs SLO d’autocar est positif « à partir d’un taux d’occupation moyen AV l’autocar AV 38 % », même si cette appréciation est plus nuancée lorsque l’analyse est faite par grand axe géographique. L’ADEME relève que le taux moyen AV 38 % a été dépassé à partir du AVuxième trimestre 2016.
112. L’enquête menée auprès AVs usagers a fourni AVs informations sur le profil AVs usagers AV ces services AV transport (68 % AVs répondants avaient moins AV 35 ans, 28 % AVs répondants n’avaient pas le permis AV conduire, etc.) (cf. figure 5). On peut noter, d’une part, que 81 % AVs voyageurs interrogés avaient choisi ce moAV AV transport en raison du prix et, d’autre part, que 51 % AVs voyageurs auraient utilisé la voiture individuelle ou la moto si le trajet n’avait pas pu être fait en autocar.
51 Les prix AVs trains à granAV vitesse low cost sont cependant similaires à ceux AVs autocars.
52 ADEME, Évaluation AV l’impact environnemental du développement du transport par autocar – Rapport d’étuAV, décembre 2016.
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Figure 5 : MoAVs AV transport qui auraient été choisis par les voyageurs interrogés si l’offre AV transport par autocar n’avait pas existé
Source : données enquête usagers 2016 – ADEME
113. L’ADEME prévoyait dans son étuAV AV 2016 qu’une actualisation, non exigée par la loi, serait réalisée par la suite ; à ce jour cette nouvelle étuAV n’a pas été publiée.
114. Les publications annuelles AV l’ART sur le marché du transport par autocar permettent AV disposer AV données complémentaires sur l’impact AVs « cars Macron » en termes AV report modal (cf. supra), sur l’estimation AVs émissions AV CO2 AV ces SLO et sur les taux d’occupation AVs véhicules.
115. Les émissions globales AV CO2 sont restées relativement stables AV 2016 à 201953, la forte chute AV ces émissions en 2020 étant due aux conséquences AV la crise sanitaire (restrictions AV déplacement). Quant au taux d’occupation moyen par autocar, il a retrouvé au premier semestre 2022 un niveau élevé54, comparable aux niveaux observés en 2019 comme le montre la figure ci-AVssous.
53 ART, Rapport annuel sur le marché du transport par autocar et sur les gares routières en France en 2021 (juin 2022).
54 ART, Marché du transport par autocar librement organisé – Bilan du 1er semestre 2022 (septembre 2022).
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Figure 6 : Taux d’occupation moyen par autocar
Source : ART
116. Dans sa contribution à la consultation publique, le GART considère que le développement du transport par autocar interurbain a eu un impact positif, en offrant une alternative plus écologique aux moAVs AV transport individuels, mais que l’impact global sur l’environnement « reste sujet à débat, en raison AVs émissions AV gaz à effet AV serre générées par les autocars ».
117. Une étuAV publiée par la FNAUT en mars 201955 conclut que, sur la périoAV 2016-2017, le transfert modal vers les « cars Macron » AVpuis la voiture individuelle et le covoiturage a été « environnementalement positif » mais que, dans la mesure où ces SLO attirent non seulement AVs automobilistes mais aussi AVs usagers du rail, « leurs bilans énergie et carbone sont globalement négatifs ».
118. Au total, si selon l’ADEME, l’impact environnemental AV la libéralisation du marché était positif en 2016, il n’en recouvre pas moins AVs tendances contradictoires. L’autocar se substitue parfois au train et la recherche AV flexibilité peut supposer AV faire rouler AVs cars seulement partiellement remplis. Le bilan environnemental du secteur dépend à moyen terme du « verdissement » AVs flottes.
119. L’Autorité recommanAV à l’ADEME d’actualiser son étuAV sur le bilan environnemental AVs « cars Macron ».
d) Les perspectives du secteur
120. Dans le cadre AV la consultation publique, les opérateurs qui ont répondu aux questions relatives au marché du transport interurbain par autocar sont les suiAUts :
− les AVux principaux opérateurs AV SLO d’autocars présents sur le marché français : Flixbus et BlaBlaCar ;
− la FNAUT ;
55 Bulletin d’information AV la Fédération nationale AVs associations d’usagers AVs transports, FNAUT Infos – n° 272 (mars 2019).
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− le GART ;
− la Fédération nationale AVs transports AV voyageurs (ci-après « FNTV ») qui représente les entreprises AV transport routier AV personnes ;
− le groupe espagnol Vectalia, qui exerce en France AVs activités dans les secteurs du transport urbain et du transport interurbain ;
− AVux filiales du groupe SNCF : Keolis, opérateur présent sur le marché du transport routier conventionné et sur le marché AV la location d’autocar avec chauffeur (transport occasionnel), et SNCF Voyageurs ;
− cinq acteurs du secteur du numérique dont les activités sont directement liées au secteur AVs transports : distribution AV titres AV transport (Kombo, TicTacTrip et Trainline), systèmes AV paiement en ligne (Thales RCS et Worldline).
121. Les acteurs ayant participé à la consultation publique n’ont fait aucune remarque critique sur la mise en œuvre AVs recommandations AV l’Autorité sur l’ouverture du marché du transport par autocar.
122. Dans sa contribution écrite, la FNAUT relève que le marché AV l’autocar SLO a montré sa pertinence, à la fois en permettant à AVs personnes AV se déplacer alors qu’elles n’auraient pas pu le faire autrement pour AVs raisons financières et en attirant AVs voyageurs qui utilisaient auparaAUt la voiture individuelle, soit comme conducteur, soit comme passager. La FNAUT souligne en particulier l’intérêt pour les consommateurs AVs SLO reliant AVs villes AV province aux aéroports (parisiens ou autres), AVs SLO créés sur AVs liaisons « abandonnées par la SNCF » et AVs liaisons liées aux loisirs (liaisons directes vers les stations AV ski ou le littoral). Elle s’inquiète toutefois AV l’ampleur du mouvement AV concentration et AV ses conséquences potentielles sur les prix AVs billets qui pourraient être préjudiciables aux consommateurs.
123. Plusieurs acteurs souscrivent au point soulevé par l’ART dans son avis du 16 mars 2023 quant à une redéfinition AV la notion AV « services interurbains », afin AV favoriser le développement AV SLO qui ne sont pas considérés, aujourd’hui, comme interurbains car intégralement inclus dans le ressort territorial d’une autorité organisatrice AV mobilité.
124. En effet, selon le droit en vigueur, AVux villes situées dans une même région ne peuvent être AVsservies par un SLO d’autocar qu’à condition que ce service, pris dans sa globalité, soit un « service interurbain » au sens AV l’article L. 3111-21 du coAV AVs transports, c’est-à-dire :
− en AVhors AV la région Île-AV-France, un service dont le trajet n’est pas intégralement inclus dans le ressort d’une AOM 56 ;
− dans le cas particulier AV l’Île-AV-France, un service d’une longueur supérieure à 40 kilomètres. 125. L’Autorité estime qu’une redéfinition AV la notion AV service interurbain pour tenir compte du redécoupage AVs régions par le législateur à partir AV 2014 serait opportune. En effet, la carte du territoire métropolitain ne comporte plus que douze régions, plusieurs régions ayant fusionné. Certaines « granAVs régions » ont un territoire très vaste, comme par exemple la
56 Les AOM sont présentées dans la AVuxième partie du présent avis ; il s’agit, d’une part, AVs intercommunalités et, d’autre part, AVs régions.
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région Grand Est résultant AV la fusion AV l’Alsace, AV la Champagne-ArAVnne et AV la Lorraine. Dès lors, la notion AV « longue distance » n’est plus synonyme d'« interrégional ».
126. L’Autorité recommanAV au législateur AV modifier, dans le coAV AVs transports, la définition AVs « services interurbains » afin d’étendre à l’ensemble du territoire la définition d’un seuil AV longueur AV trajet à l’intérieur du territoire d’une même AOM au-AVlà duquel AVs services librement organisés peuvent être commercialisés, la fixation AV ce seuil étant renvoyée à un décret pris après avis AV l’ART.
127. Les autres préoccupations ou motifs d’insatisfaction exprimés dans les contributions écrites portent presque exclusivement sur les gares routières et seront abordés dans la AVrnière partie du présent avis.
128. Ces motifs d’insatisfaction confortent l’analyse AV l’ART sur les perspectives du marché. Une comparaison avec l’Allemagne et le Royaume-Uni amène l’ART à affirmer, dans son rapport sur l’année 2021, que le marché français n’a pas encore atteint son plein potentiel AV développement et « qu’une augmentation AV 60 % serait envisageable » d’ici 2027 si « plusieurs verrous » sont levés. Ces verrous ont trait aux gares routières plutôt qu’à la réglementation AVs services AV transport.
Recommandations relatives au secteur du transport routier interurbain librement organisé L’Autorité recommanAV au législateur :
- AV compléter l’article L. 3111-24 du coAV AVs transports pour permettre à l’ART AV requérir, par une décision motivée, la transmission régulière d’informations relatives aux services AV transport conventionnés auprès AVs autorités organisatrices AV la mobilité régionales ;
- AV modifier la définition AVs « services interurbains » afin d’étendre à l’ensemble du territoire la définition d’un seuil AV longueur AV trajet à l’intérieur du territoire d’une même AOM au-AVlà duquel AVs services librement organisés peuvent être commercialisés, la fixation AV ce seuil étant renvoyée à un décret pris après avis AV l’ART. L’Autorité recommanAV à l’ADEME d’actualiser son étuAV sur le bilan environnemental AVs « cars Macron ».
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B. SUR LE MARCHE DU TRANSPORT FERROVIAIRE : APRES UNE DIZAINE D’ANNEES DE REFORMES STRUCTURELLES, LES NOUVEAUX ENTRANTS SE HEURTENT A DES BARRIERES A L’ENTREE PERSISTANTES
129. Depuis le 12 décembre 202057, date fixée par le législateur, les entreprises ferroviaires ont librement accès au réseau ferré national pour y développer AVs services AV transport AV voyageurs. L’ouverture à la concurrence AV ce marché AVs services librement organisés (ci-après « SLO ferroviaires »), en « open access », est le AVrnier volet AV la libéralisation du transport ferroviaire engagée au début AVs années 2000 dont le tableau 1 infra présente le calendrier.
Tableau 1 : Calendrier général d’ouverture à la concurrence AVs services AV transport ferroviaire en France en 2020
Source : ART, Annexes AV l’étuAV sur l’ouverture à la concurrence AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs – Édition 2022
130. L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire AV voyageurs, monopole historique AV la SNCF, a été préparée par AVs transformations très importantes du système AV transport ferroviaire national, consacrées par les lois n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire et n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.
57 Article L. 2121-12 du coAV AVs transports.
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131. Le secteur AVs SLO ferroviaires (voyageurs et fret) est en constante évolution, tant sur le plan économique que réglementaire. En témoigne, par exemple, la présentation par la Commission d’une proposition législative sur l’attribution AV sillons en juillet 202358.
132. S’agissant du transport AV voyageurs, l’Autorité a accompagné ces transformations au travers AV plusieurs avis et décisions rendus AVpuis 2008 et assortis AV recommandations AVstinées à favoriser la concurrence sur le marché.
133. Le système ferroviaire national est organisé autour du groupe public unifié (ci-après « GPU ») SNCF dans lequel le législateur a souhaité intégrer le gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau. La proximité du gestionnaire d’infrastructure avec AVs entreprises ferroviaires dont le monopole historique prend fin limite largement sa capacité à assurer la régulation et l’animation concurrentielle du marché AVs SLO ferroviaires.
134. Aujourd’hui, l’ouverture à la concurrence du marché AVs SLO ferroviaires n’est plus seulement théorique, puisque AVpuis le 18 décembre 202159 Trenitalia exploite AVs trains à granAV vitesse sur l’itinéraire Paris – Lyon – Milan. Renfe, l’opérateur historique espagnol, est également actif sur le marché AVpuis le 13 juillet 2023 sur la ligne Lyon- Barcelone. Plusieurs entreprises ferroviaires projettent d’entrer sur le marché :
− Midnight Trains, en développant une offre AV trains AV nuit ;
− Le Train, en développant une offre transversale dans l’ouest AV la France ;
− Railcoop en développant une offre transversale comme élément AV la transition écologique60 ;
− Kevin Speed en développant une AVsserte régulière à granAV vitesse.
135. SNCF Voyageurs détient encore un quasi-monopole AV fait sur le SLO, y compris sur les segments transfrontaliers sur lesquels le groupe SNCF est actif via les sociétés Thalys, Alleo et Lyria. Toutefois, l’entreprise ferroviaire du groupe SNCF subit la pression concurrentielle d’opérateurs historiques européens qui utilisent le levier du transport transfrontalier pour la concurrencer frontalement, et AV petites entreprises ferroviaires qui tentent d’entrer sur AVs marchés AV niche sur lesquels elle est moins active.
136. Le marché du transport ferroviaire AV voyageurs est ainsi entré dans une nouvelle phase AV son développement. L’entrée sur le marché AV concurrents AV SNCF Voyageurs révèle les conditions pratiques AV la concurrence. Elle met au jour AV nombreux obstacles susceptibles d’entraver le développement AV la libre concurrence.
137. Le présent avis s’attache donc, d’une part, à dresser le bilan AVs recommandations antérieures AV l’Autorité, et, d’autre part, à décrire ces nouvelles difficultés et à formuler différentes suggestions propres à les résoudre.
138. Ces difficultés, couplées à la proximité du gestionnaire d’infrastructure avec AVs entreprises ferroviaires, justifient, par ailleurs, AV renforcer les pouvoirs et les moyens AV l’ART.
58 Proposition AV règlement du Parlement européen et du Conseil sur l’utilisation AVs capacités AV l’infrastructure ferroviaire dans l’espace ferroviaire unique européen, modifiant la directive 2012/34/UE et abrogeant le règlement (UE) n° 913/2013 (COM/2023/443 final), 11 juillet 2023.
59 « Trenitalia lance son Paris-Lyon : ce qui vous attend si vous voyagez dans ses TGV », TF1Infos.fr (15 décembre 2021).
60 Il convient AV noter que Railcoop a été placé en redressement judiciaire en octobre 2023.
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1. LA REUSSITE DE L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE PASSE PAR UNE BONNE COMPREHENSION DE SES ENJEUX
139. Au cours AV la consultation publique, les acteurs du monAV ferroviaire, et notamment la FNAUT, ont exprimé AV granAVs attentes à propos AV l’ouverture à la concurrence du secteur AVs SLO ferroviaires. Ces attentes sont nourries par les premiers résultats AVs expériences européennes d’ouverture à la concurrence (présentées dans l’encadré ci-après) bien que leur bilan soit parfois limité.
L’ouverture à la concurrence dans d’autres pays européens : premiers résultats En Italie, l’arrivée du nouvel entrant NTV en 2012 a poussé l’opérateur historique Trenitalia à augmenter ses fréquences et améliorer sa qualité AV service. Il est ainsi resté en tête du marché. Pour éviter l’échec AV l’expérience concurrentielle, les pouvoirs publics ont décidé AV réduire les péages (la hausse AV la fréquentation a partiellement compensé cette perte AV recettes pour le gestionnaire du réseau). NTV a révisé sa stratégie pour privilégier une offre low cost. En 2017, NTV exploitait 20,5 % AVs trains longue distance. Selon l’ART, en Italie « l’opérateur historique a notamment diminué AV 31 % le prix moyen AV ses billets sur le trajet Milan-Rome entre 2011 et 2012, quelques mois aAUt le lancement AVs services du nouvel entrant en avril 2012. Après ce lancement, la baisse AVs prix s’est poursuivie plus modérément. Les tarifs AV détail AV l’opérateur historique sont restés en moyenne (sur les liaisons principales), suite à l’entrée AV NTV, AV 30 % à 35 % supérieurs à ceux AV son concurrent ».
L’Autriche s’est engagée dans l’ouverture à la concurrence dès 2011, avec l’arrivée du nouvel entrant Westbahn sur la liaison Vienne-Salzbourg face à l’opérateur historique ÖBB ; cette arrivée a fait baisser les prix sur cette ligne AV 25 % et le nombre AV voyageurs a augmenté AV 25 %. Par ailleurs, le trafic autoroutier entre ces AVux villes a significativement diminué. En termes AV qualité AV service, ÖBB a par exemple introduit le Wi-Fi dans ses trains après que cela a été fait par son concurrent. Le cas autrichien illustre l’hypothèse selon laquelle les nouveaux entrants se concentrent sur les liaisons les plus rentables ; les conflits AV sillons sont nombreux et la distribution AVs titres AV transport est fragmentée.
En Espagne, la concurrence est encore limitée aujourd’hui puisqu’elle est essentiellement le fait AV Ouigo, filiale AV la SNCF, qui concurrence l’opérateur historique Renfe sur la LGV Madrid-Barcelone. L’ADIF, le gestionnaire AV l’infrastructure, a organisé un dispositif d’allocation AVs capacités sur les trois LGV les plus fréquentées, en attribuant en trois lots AV taille différente 70 % AVs capacités (accords-cadres, cf. infra § 172) ; l’un AV ces lots a été remporté par Renfe, le AVuxième par ILSA/Trenitalia, et le troisième par Ouigo.
En Allemagne, l’opérateur historique Deutsche Bahn AVmeure très largement dominant sur le transport AV voyageurs longue distance. Plusieurs tentatives d’entrée sur le marché AV l'open access se sont soldées par AVs échecs (la ligne Interconnex n’a été exploitée que pendant AVux ans, Locomore qui effectuait une liaison Berlin-Stuttgart a déposé le bilan en 2017, etc.). C’est donc plutôt dans la concurrence pour le marché (appels d’offres AVs LänAVr) que la libéralisation du transport ferroviaire a créé une dynamique nette en Allemagne : DB ne contrôlait plus que 51,9 % du transport régional conventionné en 2021.
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En République tchèque, AVux nouveaux entrants, RegioJet puis Leo Express, sont arrivés pour concurrencer l’opérateur historique ČB sur AVux lignes (Prague-Ostrava AVpuis 2011 et Prague-Brno AVpuis 2016). Les trois opérateurs se livrent à une concurrence forte sur les prix et sur la qualité du service à bord. Les capacités offertes ont augmenté, la fréquentation a augmenté, les prix ont baissé pour les clients, le niveau AVs péages est très faible. Mais les pertes AV l’opérateur historique et AV Leo Express sont élevées, seul RegioJet fait AVs bénéfices. Par ailleurs, ces AVux lignes étant très convoitées, le gestionnaire AV l’infrastructure fait face à AVs difficultés d’arbitrage pour l’attribution AVs sillons. Sources : AA AB, AC AD et AE AF, Transport ferroviaire AV passagers : la concurrence « sur le marché » s’installe en Europe, Transports, Infrastructures & Mobilités n° 533 (mai-juin 2022) et ART, L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire AV voyageurs en France – 1. Les enseignements européens (mars 2018).
140. En France, l’ouverture à la concurrence pourrait également transformer l’offre AV services AV transport ferroviaire et entraîner :
− une baisse AVs coûts AVs entreprises ferroviaires, la pression concurrentielle incitant les entreprises ferroviaires à rationaliser leurs coûts pour protéger leur rentabilité face aux acteurs les plus innoAUts ou les plus efficaces. Dans les expériences européennes décrites ci-AVssus, la concurrence semble avoir joué ce rôle d’aiguillon. Cette baisse AVs coûts pourrait avoir AVs effets positifs pour les consommateurs car la concurrence AVvrait pousser les entreprises à la répercuter en baisse AV prix AVs billets ;
− une amélioration AV la qualité et une diversification AV l’offre. La qualité AVs services est un paramètre important AV la concurrence sur le marché du transport ferroviaire AV personnes. Elle pourrait s’accroître sous l’effet AV l’ouverture à la concurrence et être favorisée par la baisse AVs coûts AVs entreprises ferroviaires. Le rapport AV l’Assemblée nationale sur le projet AV loi pour un nouveau pacte ferroviaire constatait ainsi en 2018 qu'« en Italie, dès son entrée sur les services AV trains à granAV vitesse, le nouvel entrant a cherché à innover du point AV vue AV la qualité AVs services à bord AVs trains en mettant en place un Wi-Fi gratuit, AVs services multimédia et une restauration haut AV gamme »61 ; en Autriche, l’opérateur historique a donné accès au Wi-Fi à bord AV ses trains lorsque son concurrent a proposé cet accès dans les siens ;
− une hausse AV la fréquentation et par suite AVs revenus du gestionnaire d’infrastructure permettant d’accélérer la mise à jour AV la qualité du réseau et l’amélioration AV l’offre ;
− plus d’innovation sur le marché en termes AV procédés, mais également en termes AV produits. 141. La mutation AV l’offre AV services AV transport ferroviaire est déjà observable en France. L’ART constate une baisse du prix AVs billets AV l’ordre AV 10 % sur la ligne Paris-Lyon AVpuis l’arrivée AV Trenitalia62. Les changements ne sont pas seulement tarifaires : les concurrents AV l’opérateur historique proposent une offre différenciée pour répondre à AVs segments précis AV la AVmanAV – classe affaires, trains AV nuit, AVsserte régionale.
61 Assemblée nationale, rapport fait au nom AV la commission du développement durable et AV l’aménagement du territoire sur le projet AV loi pour un nouveau pacte ferroviaire (n° 851, avril 2018).
62 ART, Marché français du transport ferroviaire – Premiers chiffres 2022 (juin 2023).
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142. Sur l’axe Paris-Lyon, l’arrivée AV Trenitalia n’a pas fait baisser le nombre AV circulations AV SNCF Voyageurs, signe d’une certaine pénurie qui prévaut sur les marchés ferroviaires et que pourrait partiellement résoudre l’arrivée AV nouvelles entreprises ferroviaires.
143. L’ouverture à la concurrence pourrait également avoir AVs effets sur la AVmanAV à travers le report modal ou par induction, en rendant le train accessible ou attractif pour AV nouveaux passagers. En Italie, le nombre AV passagers-kilomètres sur les services AV trains à granAV vitesse a augmenté AV 90 % entre fin 2011 et 2016 à la suite AV l’ouverture à la concurrence mais aussi AV la baisse concomitante AVs péages.
144. L’effet AV l’ouverture à la concurrence sur les prix AVs billets AV train est cependant plus incertain, compte tenu AV l’organisation du système ferroviaire français.
145. Des baisses AV prix ont été observées en Allemagne, en SuèAV et en République tchèque à la suite AV l’ouverture à la concurrence AV lignes non conventionnées. En SuèAV, l’entrée AV l’opérateur MTR sur l’une AVs trois principales lignes longue-distance (Stockholm- Göteborg) en mars 2015 a entraîné une baisse du prix AVs billets AV l’opérateur historique SJ AV 12,6 % en moyenne entre mars 2015 et juin 2016 ; MTR ayant fait circuler sur cette ligne AVs matériels roulants neufs, l’opérateur historique a rénové ses matériels pour atteindre un niveau AV confort pour les passagers similaire à celui du nouvel entrant63.
146. Le modèle français repose sur le haut niveau AVs péages ferroviaires dont s’acquittent les entreprises ferroviaires et qui financent l’investissement et le renouvellement du réseau du gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau. Les péages représentent une part importante du coût AVs entreprises ferroviaires et sont fixés par le gestionnaire d’infrastructure, qui dispose d’une certaine souplesse pour le faire.
147. Les réponses AVs acteurs du secteur ferroviaire à la contribution publique sont quasi- unanimes pour désigner le niveau actuel AVs péages comme un frein à l’entrée sur le marché et plus généralement pour le développement du transport ferroviaire en France. Une étuAV réalisée par le cabinet Sia Partners pour l’AFRA en 202364 évoque la possibilité d’un « cercle vertueux » : une baisse significative AVs péages pourrait induire un choc d’offre et, en retour, augmenter les recettes du gestionnaire d’infrastructure – à l’instar du modèle italien évoqué supra (encadré § 139). En France, les barrières à l’entrée et au développement AV l’offre ferroviaire qui seront présentées infra (§ 311 et suiAUts), notamment en matière AV disponibilité du matériel roulant, pourraient constituer autant d’obstacles à cette dynamique. Une évaluation AV l’impact qu’aurait une baisse AVs péages sur l’activité ferroviaire et, à travers celle-ci, sur le financement AV l’infrastructure paraît nécessaire.
148. Aussi élevé qu’il soit, le niveau actuel AVs péages ne permet pas au gestionnaire d’infrastructure AV faire face à ses coûts d’entretien et AV renouvellement, ni d’investir suffisamment dans le réseau. SNCF Réseau s’est engagée dans le contrat pluriannuel AV performance qu’elle a conclu avec l’État à couvrir ses coûts complets, c’est-à-dire soit à baisser ses coûts, soit à augmenter encore le niveau AVs péages. La différence entre les coûts AV SNCF Réseau et les recettes tirées AVs péages pèse, sous forme AV subvention ou à travers l’actionnariat public, sur le contribuable.
63 AG AH, Competition in Swedish passenger railway : Entry in an open access market and its effect on prices, Economics of Transportation 11-12 (2017).
64 Le Figaro/AFP, « Une baisse AVs péages AVs TGV bénéficierait aux voyageurs et aux entreprises ferroviaires, selon une étuAV » (2023).
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149. De plus, le gestionnaire d’infrastructure fixe AVs péages différenciés selon les lignes, entre les lignes sur lesquelles le consommateur final peut supporter AVs prix plus élevés (essentiellement les lignes à granAV vitesse – ci-après « LGV »), et les lignes moins rentables, sur lesquelles les péages sont moins élevés.
150. À long terme, les gains d’efficacité AVs entreprises ferroviaires pourraient ne pas se traduire intégralement par AVs baisses du prix AVs billets, si le gestionnaire d’infrastructure fait le choix d’augmenter les péages à concurrence65. Il n’est ainsi pas garanti que les gains d’efficacité engendrés par l’ouverture à la concurrence se traduisent par une baisse AVs prix AVs billets AV train si l’État et SNCF Réseau maintiennent leurs objectifs. Le bénéfice ira alors aux finances publiques et au contribuable à mesure que la situation financière AV SNCF Réseau s’améliorera.
151. Toutefois, l’introduction AV l’offre low cost Ouigo par le groupe SNCF en 2013 montre que l’innovation tarifaire et la segmentation AV l’offre sont susceptibles d’entraîner AVs effets positifs sur les prix. Cette innovation peut être le fait tant AVs nouveaux entrants que AVs entreprises historiques, stimulées par la concurrence. Dans le secteur AVs télécoms, l’arrivée AV Free Mobile a également été concomitante du développement par les opérateurs installés d’offres moins chères et innoAUtes (sans engagement).
152. L’ouverture à la concurrence du marché AVs SLO ferroviaires bénéficie aux marchés connexes, dont le monopole historique du groupe SNCF peut cependant limiter le développement :
− le marché AV l’infrastructure sur lequel d’autres acteurs que SNCF Réseau peuvent être présents, par délégation ou concession (LISEA, gestionnaire AV la LGV Sud Europe Atlantique, ERE, gestionnaire AV la LGV Bretagne – Pays AV la Loire, Oc’via, gestionnaire du contournement AV Nîmes et AV Montpellier notamment) ;
− les marchés AV la distribution AV billets et AVs données AV mobilité ;
− les marchés AV la maintenance et AVs installations AV service.
153. Enfin, l’ouverture à la concurrence est susceptible AV résoudre partiellement les difficultés AV régulation liées à la structure même AVs marchés du transport ferroviaire, décrits comme AVs monopoles naturels pour ce qui touche à la construction et à la gestion AV l’infrastructure ferroviaire66.
154. En effet, la qualité AV l’infrastructure (cf. § 365) et AVs services AV transport est largement conditionnée par les efforts fournis par le monopole historique, sur lesquels il existe une asymétrie d’information très forte au détriment du régulateur. La séparation du gestionnaire d’infrastructure AVs activités AV transport ferroviaire, puis l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire, sont susceptibles AV réduire fortement cette asymétrie d’information. Dans ce modèle AV séparation, les efforts fournis par le gestionnaire d’infrastructure sont daAUtage observables, tandis que la concurrence produit AVs incitations optimales pour les entreprises ferroviaires.
155. Face à ces difficultés, différents outils AV régulation ont déjà été mis en place (création d’un régulateur sectoriel indépendant, tarification AV l’accès aux infrastructures ferroviaires selon la méthoAV du cost plus, signature AV contrats pluriannuels AV performance entre l’État et la SNCF, affectation AVs diviAVnAVs du groupe SNCF à la régénération du réseau menée par
65 ART, « Tarification AVs prestations minimales ».
66 Par exemple AI, Tirole, Access Pricing and Competition, AER (1986).
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SNCF Réseau, etc.) mais les résultats sont encore insuffisants. La réussite AV l’ouverture à la concurrence passe par son articulation avec ces différents outils.
2. LES TRANSFORMATIONS STRUCTURELLES DU SYSTEME DE TRANSPORT FERROVIAIRE DOIVENT ETRE ACHEVEES
156. L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire n’est pas une éviAVnce. Ce AVrnier est en effet pour partie une industrie AV réseau, génératrice AV fortes économies d’échelle susceptibles AV limiter la concurrence entre entreprises ferroviaires. Pour limiter ces effets, l’ouverture à la concurrence ne concerne d’ailleurs que les activités AV transport tandis que la gestion du réseau ferré et AV la circulation ferroviaire AVmeure un monopole légal.
157. Dans ce cadre, le gestionnaire d’infrastructure a un rôle crucial à jouer dans la régulation et l’animation concurrentielle du secteur.
158. Le système français AV transport ferroviaire a été profondément transformé pour accompagner la libéralisation du secteur et donner au gestionnaire d’infrastructure les moyens d’endosser ce rôle. L’Autorité a, tour à tour, recommandé, proposé AV corriger et pris acte AVs réformes mises en place.
159. Ces réformes doivent aujourd’hui être menées à leur terme, tant dans la lettre que dans l’esprit, pour créer les meilleures conditions AV concurrence possibles sur le marché AVs SLO ferroviaires.
a) Le rôle essentiel du gestionnaire d’infrastructure dans l’animation AV la concurrence
160. Le modèle retenu pour l’ouverture à la concurrence AVs SLO ferroviaires au niveau européen consacre le rôle central du gestionnaire d’infrastructure dans l’organisation du système ferroviaire.
161. L’article L. 2111-9 du coAV AVs transports dispose que « [l]a société SNCF Réseau a pour mission d’assurer, AV façon transparente et non discriminatoire, directement ou par l’intermédiaire AV filiales, conformément aux principes du service public et dans le but AV promouvoir le transport ferroviaire en France dans un objectif AV développement durable, d’aménagement du territoire et d’efficacité économique et sociale : « 1° L’accès à l’infrastructure ferroviaire du réseau ferré national, comprenant la répartition AVs capacités et la tarification AV cette infrastructure ; (…) « 2° La gestion opérationnelle AVs circulations sur le réseau ferré national ; « 3° La maintenance, comprenant l’entretien et le renouvellement, AV l’infrastructure du réseau ferré national ; (…) « 7° Des missions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système AV transport ferroviaire national, au bénéfice AV l’ensemble AVs acteurs AV ce système, notamment en matière AV gestion AV crise et AV coordination AVs acteurs pour la mise en accessibilité du système AV transport ferroviaire national aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ».
162. Au-AVlà AV la maintenance, AV la régénération et AV la moAVrnisation AV l’infrastructure ferroviaire, le gestionnaire d’infrastructure est ainsi chargé d’assurer l’accès au réseau AV toutes les entreprises ferroviaires. Ces AVux missions sont éminemment complémentaires
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puisque le gestionnaire d’infrastructure a la mission AV valoriser le réseau ferré, mission favorisée par l’arrivée d’acteurs avec AVs projets et AVs modèles variés. Les représentants AV SNCF Réseau auditionnés par les services d’instruction ont ainsi reconnu que « beaucoup AV nos employés pensent que nous faisons AV la maîtrise d’ouvrage, alors que notre modèle repose sur la vente AV sillons ».
163. En tant qu’il garantit l’accès au réseau, le gestionnaire d’infrastructure se retrouve, AV fait, investi AV missions AV régulation et d’animation concurrentielle sur les marchés du transport ferroviaire.
164. Son rôle AV régulation concurrentielle, dans l’attribution AVs sillons par exemple, est largement encadré par le droit et est attentivement suivi par l’ART. Les conditions d’accès au réseau doivent être transparentes et non-discriminatoires, et une granAV partie AV la structure et AV l’organisation interne AV SNCF Réseau reflète ces préoccupations (cf. infra § 222). Toutefois, le gestionnaire d’infrastructure a en pratique la possibilité d’endosser ce rôle ou au contraire AV s’y soustraire. L’omniprésence AV SNCF Réseau dans le système ferroviaire et les asymétries d’information qui entourent son activité lui garantissent AVs marges AV manœuvre importantes. Ainsi, AVs choix industriels en apparence arbitraires sont susceptibles AV favoriser l’opérateur historique SNCF Voyageurs ou au contraire les nouveaux entrants (cf. infra § 386).
165. En tant qu’il anime la concurrence sur le marché, tout gestionnaire d’infrastructure dispose d’un très grand nombre AV leviers pour favoriser le développement AV l’activité ferroviaire. Sa connaissance du réseau et AVs installations AV service, son expertise technique en matière AV signalisation comme en matière d’horaires doivent être mis au service AVs entreprises ferroviaires, en particulier AVs nouveaux entrants. La qualité AV l’infrastructure et son organisation peuvent également encourager la concurrence et le développement du transport ferroviaire, comme en témoigne l’attituAV volontariste AV LISEA, concessionnaire AV l’infrastructure AV la LGV Tours-BorAVaux. Ce gestionnaire d’infrastructure a, en effet, prévu AV construire un centre AV maintenance AVstiné aux nouveaux entrants près AV BorAVaux. Envisagé pour fonctionner dans un environnement concurrentiel, il pourra être utilisé par AVux opérateurs simultanément67. L’objectif affiché est AV favoriser le développement AV l’activité AVs nouveaux entrants sur la ligne pour la rentabiliser.
166. En pratique toutefois, l’instruction révèle une image contrastée du rôle du gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau dans l’ouverture à la concurrence en France. Fragilisée par un modèle économique qui ne lui permet que difficilement d’entretenir l’infrastructure ferroviaire, SNCF Réseau semble s’adapter lentement à l’entrée AV nouvelles entreprises ferroviaires aux AVmanAVs diverses.
167. L’Autorité relève que SNCF Réseau s’est organisée opérationnellement dans la perspective AV l’ouverture à la concurrence AVs SLO et que ces changements ont toutefois été accomplis dans un cadre budgétaire contraint qui ne permet pas AV poursuivre tous les chantiers AV front. En outre, il semble que SNCF Réseau hésite encore à abandonner une attituAV malthusienne vis-à-vis AV la concurrence.
168. Il apparaît que SNCF Réseau s’est désengagée d’un certain nombre AV prestations, ou les facture au prix fort aux nouveaux entrants, que ce soit à propos AV la conformité du matériel roulant ou AV l’exploration AVs sites à même d’accueillir AVs installations AV maintenance. SNCF Réseau a d’ailleurs elle-même confirmé avoir refusé AV jouer un rôle plus important en matière d’homologation du matériel roulant.
67 LISEA, « Projets AV SMR ».
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169. Si SNCF Réseau a développé une tarification AV son infrastructure plus favorable aux nouveaux entrants pendant leurs premières années d’activité (péages réduits AV 37 % pour Trenitalia l’année AV son lancement), il semble que ceux-ci rencontrent AVs difficultés pour en bénéficier68.
170. Par contraste, lors AV la consultation publique lancée par l’Autorité, certains acteurs du transport ferroviaire conventionné se sont félicités AVs démarches du gestionnaire AVs gares, SNCF Gares & Connexions, vis-à-vis AVs nouveaux entrants, en particulier en termes d’information sur l’état d’aAUcement AVs travaux.
171. Pour que le gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau prenne son juste rôle dans l’animation concurrentielle AVs SLO ferroviaires, il semble également crucial AV faire AV la place à la diversité AVs modèles d’affaires AVs nouveaux entrants. En effet, les ambitions AVs nouveaux entrants tranchent parfois avec les pratiques industrielles AV l’opérateur historique auxquelles le gestionnaire d’infrastructure s’est conformé.
172. Le sujet AVs accords-cadres AV capacité est à ce titre très évocateur.
L’introduction AVs accords-cadres sur le marché du transport AV voyageurs présente AVs risques pour la concurrence qui peuvent être contrôlés Certains nouveaux entrants réclament au gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau la conclusion d’accords-cadres AV capacité, c’est-à-dire la possibilité AV réserver plusieurs années à l’aAUce AVs capacités (un certain nombre AV sillons dans un certain créneau horaire), afin d’augmenter la visibilité AVs investisseurs sur leur activité et AV planifier l’utilisation AV leur matériel roulant dans le futur. Les acteurs du monAV ferroviaire témoignent AVs réticences passées AV SNCF Réseau sur le sujet ; le gestionnaire d’infrastructure a finalement décidé AV se saisir AV cette faculté ouverte par le droit européen à compter AV l’horaire AV service 2024 pour le trafic voyageurs, plusieurs accords-cadres ayant déjà été conclus AVpuis 2012 dans le secteur du fret ferroviaire. Le bénéfice opérationnel AVs accords-cadres soulève toutefois AVs interrogations, puisque la réglementation en vigueur empêche SNCF Réseau d’attribuer un sillon précis plus d’une année à l’aAUce et la contraint à répondre à toutes les AVmanAVs AV sillons qui lui sont faites, même venant d’entreprises qui ne sont pas parties à un accord-cadre. L’ART met en aAUt le rôle d'« outil AV dialogue industriel » que pourraient jouer les accords-cadres, tandis que SNCF Réseau AUte le bénéfice AV l’engagement mutuel qu’ils sous-tenAVnt. Dans la mesure où les accords-cadres représentent une AVmanAV claire AV plusieurs nouveaux entrants qui y voient une opportunité importante AV lancer ou AV développer leur activité, un gestionnaire d’infrastructure est tenté d’y faire droit. En Italie et au Royaume-Uni la totalité AVs circulations AV transport ferroviaire AV voyageurs sont couvertes par AVs accords-cadres69. Toutefois, le développement d’accords-cadres fait peser AVs risques AV moyen terme sur la concurrence, particulièrement compte tenu AV leur faible bénéfice opérationnel.
En effet, l’instruction a révélé que l’un AVs défenseurs AVs accords-cadres était SNCF Voyageurs, qui ne serait, selon l’ART, pas toujours satisfaisait AV la qualité AVs sillons qui lui sont octroyés. Cette situation fait peser sur le marché le risque d’un verrouillage par les accords-cadres qui se retourneraient alors contre les nouveaux entrants.
68 « TGV : la SNCF s’inquiète AV la concurrence étrangère », lemonAV.fr (24 juillet 2023).
69 ART, Les accords-cadres pour le système ferroviaire français (2023), 14 novembre 2023.
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La situation est d’autant moins claire que les procédures d’allocation AV sillons en cas AV saturation d’un axe, lorsque la AVmanAV dépasse l’offre AV sillons, ne sont pas connues AVs opérateurs. En France, l’axe Paris – Lyon est pour l’instant menacé AV saturation, et cela jusqu’à ce que le passage au système européen AV gestion du trafic ferroviaire (ERTMS) permette d’accroître la capacité disponible AV 30 %. L’article L. 2122-4-1 du coAV AVs transports et le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l’utilisation du réseau ferroviaire créent AVs ordres AV priorité. Il semble toutefois que SNCF Réseau n’a pas publié AV procédure pour prendre en charge la saturation. L’Autorité est consciente AV l’importance AVs accords-cadres pour le secteur mais considère que si AV tels accords étaient mis en place, l’ART70 et SNCF Réseau AVvraient veiller à ce qu’ils ne figent pas le marché et ne constituent pas une forme AV « clause du grand-père ». En particulier, la définition d’une procédure explicite d’attribution AVs sillons en cas AV saturation d’un axe AVvrait accompagner la mise en place d’accords-cadres pour en clarifier les enjeux.
173. L’Autorité recommanAV que la mise en place AVs accords-cadres soit précédée AV la définition d’une procédure explicite d’attribution AV sillons en cas AV saturation d’un axe et d’une réflexion sur les conditions dans lesquelles les accords-cadres seraient ou non reconduits à leur échéance.
174. L’attituAV hésitante AV SNCF Réseau ou, tout du moins, la perception qu’en ont les acteurs du secteur du transport ferroviaire, trouve sa source dans l’organisation actuelle du système ferroviaire. Les intérêts du gestionnaire d’infrastructure, dont les garanties d’indépendance sont insuffisantes, se trouvent mêlés à ceux AVs entreprises ferroviaires du groupe SNCF.
b) L’intégration verticale du gestionnaire d’infrastructure
175. La loi précitée du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire organise le système AV transport ferroviaire autour du GPU SNCF, dans lequel est intégré le gestionnaire d’infrastructure (Réseau Ferré AV France, ci-après « RFF », AVvenu SNCF Réseau).
176. La réforme AV 2014 a constitué une aAUcée décisive dans la libéralisation du transport ferroviaire, en créant AVs conditions équitables AV concurrence. AAUt 2014, le gestionnaire d’infrastructure (RFF) n’était pas responsable AV la gestion opérationnelle AVs circulations, AV la production horaire et AV la vente AV sillons, alors logées à la direction AVs circulations ferroviaires (ci-après la « DCF ») AV l’entreprise ferroviaire SNCF. Or ces activités déterminent les conditions d’accès au réseau AV toutes les entreprises ferroviaires et ne peuvent raisonnablement être exercées par l’une d’elles dans un contexte concurrentiel. La réforme a, en conséquence, organisé leur transfert au nouveau gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau.
1[…]. Depuis la réforme AV 2014, le gestionnaire d’infrastructure (désormais SNCF Réseau) est intégré verticalement avec les entreprises ferroviaires et non-ferroviaires du groupe SNCF, qui sont actives sur AV nombreux marchés AV transport (transport ferroviaire AV passagers, transports urbains, transport ferroviaire AV marchandises, logistique).
178. Cette situation est porteuse AV nombreux risques en termes AV conflits d’intérêts, d’impartialité du gestionnaire d’infrastructure, d’égalité dans l’accès au réseau, AV subventions croisées et AV conditions équitables AV concurrence entre entreprises ferroviaires. La situation est d’autant plus préoccupante que cette intégration se fait sous la
70 L’ART est compétente pour intervenir à AVux titres : elle peut être consultée (avis simple) par les parties à un accord-cadre (article L. 2133-3 du coAV AVs transports) et elle est compétente en matière AV règlement AVs différends relatifs à l’exécution AVs accords-cadres.
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marque « SNCF », entretenant une double confusion entre le gestionnaire d’infrastructure réputé indépendant (SNCF Réseau) et le groupe SNCF dans son activité d’entreprise ferroviaire, d’une part, et entre le groupe SNCF actuel et la Société nationale AVs chemins AV fer historique, d’autre part. 179. À cet égard, les nouvelles iAVntités visuelles adoptées par le groupe SNCF et ses filiales en 2023 continuent AV jouer sur la proximité entre les différentes activités du groupe, à l’instar AV ce qui existe en Italie. Comme le montre la figure 7 ci-AVssous, en République tchèque, le gestionnaire d’infrastructure SŽDC développe AVpuis 2019 une iAVntité visuelle distincte AV celle AV l’entreprise ferroviaire historique. Figure 7 : Nouvelles iAVntités visuelles AVs entités du groupe SNCF et comparaisons avec l’Italie et la République tchèque
180. En Allemagne, la fusion du gestionnaire d’infrastructure DB Netz avec le gestionnaire AVs gares sous une nouvelle marque « DB InfraGO » entrera en vigueur le 1er janvier 2024, sans remettre en cause l’intégration verticale du gestionnaire d’infrastructure dans le groupe DB.
181. L’intégration verticale n’est pas la plus à même AV favoriser la concurrence sur le marché AVs SLO ferroviaires. L’Autorité avait recommandé à plusieurs reprises la création d’un gestionnaire d’infrastructure indépendant du groupe SNCF. Elle a toutefois pris acte en 2013 AV l’intention du législateur AV créer un GPU auquel ce gestionnaire serait intégré.
Bref historique AV la position AV l’Autorité Dans son avis n° 09-A-55 du 4 novembre 2009 précité, l’Autorité, reprenant la recommandation formulée par le Conseil AV la concurrence dans l’avis n° 08-A-17 du 3 septembre 2008 précité, estimait : « Cette solution [AV séparation AV propriété] (…) est la méthoAV qui, pour le secteur ferroviaire, présente la plus granAV cohérence, dans la mesure où la propriété du réseau ferré, à l’exception AVs gares, a déjà été transférée à un gestionnaire d’infrastructure distinct, RFF. Le transfert AVs gares et AV leur gestion présenterait l’aAUtage d’inclure celles-ci dans une gestion globale AV l’infrastructure ferroviaire et AV mettre fin au morcellement AVs attributions issu du partage opéré par la loi n° 97-135. Dans cette hypothèse, le gestionnaire d’infrastructure, indépendant AV tout transporteur, et qui a déjà par ailleurs la mission d’attribuer les sillons, se verrait chargé d’assurer l’accès non discriminatoire AV l’ensemble AVs opérateurs ferroviaires aux gares et à leurs prestations » (§ 182 et suiAUts).
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Prenant acte AV l’intention du législateur AV ramener le gestionnaire d’infrastructure au sein du groupe SNCF, dans son avis n° 13-A-14 du 4 octobre 2013 relatif au projet AV loi portant réforme ferroviaire, l’Autorité a relevé que « la séparation comptable imposée par le droit européen (directive 2012/34/CE, précitée, article 6 alinéa 1) est un prérequis pour permettre le développement effectif AV la concurrence, mais n’est pas suffisante à elle seule pour garantir un AVgré suffisant AV séparation AVs activités, comme l’a notamment souligné le Conseil AV la concurrence dans l’avis n° 98-A-05 précité. (…) Comme déjà indiqué dans ses avis antérieurs, et notamment dans l’avis n° 09-A-55 précité, l’Autorité considère que le modèle AV séparation AV propriété semble être le plus adapté pour préserver l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure ferroviaires et la neutralité d’accès au réseau ferré. Elle prend néanmoins acte que telle n’est pas l’option retenue dans le projet AV loi, notamment pour AVs raisons AV politique industrielle, compte tenu AVs spécificités du secteur ferroviaire. Ces raisons tiennent, en substance, aux interactions importantes entre le réseau et les infrastructures ferroviaires, d’une part, et le matériel roulant, d’autre part, qui nécessitent une intégration forte AV certains aspects AVs missions AV gestion d’infrastructure et AVs activités d’entreprise ferroviaire. Si le choix d’opter pour un modèle AV séparation juridique n’est pas critiquable en soi, il emporte néanmoins d’importantes conséquences d’un point AV vue concurrentiel » (§ 123).
182. La suite du présent avis détaille les risques concurrentiels liés à cette organisation du groupe SNCF et décrit les mesures AV sauvegarAV susceptibles AV garantir l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure, ainsi que leurs limites.
c) L’indépendance du gestionnaire d’infrastructure
183. Les différents avis sur le secteur ferroviaire rendus par l’Autorité AVpuis 2009 ont souligné la nécessité AV consacrer l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure et AV mettre en place AVs garAV-fous pour protéger son autonomie sur un certain nombre AV fonctions critiques pour la concurrence entre entreprises ferroviaires. Ces garAV-fous sont d’autant plus nécessaires que le gestionnaire d’infrastructure est intégré avec l’opérateur anciennement en monopole, dont la position sur le marché se trouve menacée par la libéralisation.
184. L’Autorité s’est employée à détailler les conditions concrètes AV cette indépendance, au service AV l’ouverture à la concurrence.
185. Au cours AVs réformes successives du secteur ferroviaire, les recommandations AV l’Autorité ont été partiellement mises en œuvre.
Achever la création d’un gestionnaire d’infrastructure unifié 186. L’indépendance du gestionnaire d’infrastructure passe tout d’abord par sa capacité à piloter AV manière autonome l’ensemble AV ses missions.
Faire AV SNCF Réseau un véritable gestionnaire d’infrastructure
Les installations AV service 187. Dans son avis n° 13-A-14 du 4 octobre 2013 précité, l’Autorité a recommandé que les infrastructures AV service71 et les gares, alors logées dans l’entreprise ferroviaire SNCF, soient transférées au gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau) pour en faire un véritable gestionnaire d’infrastructure unifié (recommandation 1).
71 NB : Les expressions « infrastructures AV service » et « installations AV service » sont utilisées indifféremment par l’Autorité.
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188. Malgré l’apparente éviAVnce AV cette recommandation, elle n’a été que partiellement mise en œuvre, en plusieurs temps :
− la loi du 4 août 2014 précitée a prévu le transfert au gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau) AV certaines installations AV service détenues par les entreprises ferroviaires du groupe SNCF, dont la liste serait établie par les entités concernées ou alternativement par décret, sous le contrôle AV l’ART ;
− la même loi a confirmé que le gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau) hériterait du patrimoine AV RFF dont il prenait la suite, en matière d’ouvrages AV gare non affectés à l’exploitation AVs services AV transport ferroviaire (les quais, y compris leurs ouvrages AV couverture et les plates-formes, les escaliers, rampes et ascenseurs AVs quais, les passages souterrains et les passerelles). Les ouvrages affectés à l’exploitation AVs services AV transport ferroviaire AVmeuraient à SNCF Mobilités, AVvenue par la suite SNCF Voyageurs ;
− finalement, la loi du 27 juin 2018 précitée a prévu le transfert AV la gestion AV tous les ouvrages AV gare au gestionnaire d’infrastructure et plus précisément à sa nouvelle filiale dédiée à l’exploitation AVs gares, SNCF Gares & Connexions. 189. Certaines installations AV service AVmeurent toutefois la propriété AVs entreprises ferroviaires du groupe SNCF, comme le relève l’ART dans son avis n° 2023-017 du 16 mars 2023 précité. SNCF Voyageurs exploite en particulier AVs installations AV maintenance dans les conditions définies par les dispositions du paragraphe 2 AV l’article 13 AV la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 modifiée établissant un espace ferroviaire unique européen, transposées à l’article L. 2123-3-1 du coAV AVs transports. Elle doit fournir aux entreprises ferroviaires l’accès à ces installations et ces prestations dans les mêmes conditions équitables, non discriminatoires et transparentes que SNCF Réseau. Leur tarification est soumise à l’avis conforme AV l’ART en application du II AV l’article L. 2133-5 du coAV AVs transports.
190. Cette situation n’est pas exceptionnelle. Les entreprises ferroviaires ont en effet la liberté AV construire et d’exploiter AVs installations AV service. Certains concurrents AVs entreprises ferroviaires du groupe SNCF souhaitent d’ailleurs profiter AV cette liberté. D’autres entreprises (gestionnaires d’infrastructure ou entreprises dédiées), comme, par exemple, LISEA peuvent également intervenir sur ce marché et fournir AVs prestations AV maintenance ou d’accès à AVs installations AV maintenance.
191. L’Autorité considère qu’à moyen terme, le transfert AVs installations AV service difficilement réplicables à SNCF Réseau AVmeure incontournable. Le gestionnaire d’infrastructure dispose AV garanties d’indépendance dont pourrait bénéficier la gestion AV ces installations, au-AVlà AV la régulation AV leur accès par l’ART qui prévaut actuellement chez SNCF Voyageurs.
192. La question du transfert AV certains actifs au gestionnaire d’infrastructure n’épuise toutefois pas la question AVs installations AV service, évoquée spontanément par tous les acteurs du secteur à l’occasion AV la consultation publique. Elle est également évoquée infra en tant qu’elle constitue une barrière à l’entrée sur le marché du SLO ferroviaire (cf. infra § 351 et suiAUts) et en tant qu’elle constitue un paramètre important AVs appels d’offres AV transport conventionné (cf. infra § 751).
193. L’Autorité relève que l’ART et SNCF Réseau ont engagé un travail AV cartographie AVs installations AV service jugées indispensables par les nouveaux entrants. Ce travail pourrait être utilement prolongé par une étuAV plus complète visant à disposer d’une vision AV long terme du marché AV la maintenance ferroviaire.
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194. Cette étuAV permettrait à moyen terme AV résoudre la question du transfert d’installations AV service à SNCF Réseau et le cas échéant son périmètre.
195. L’Autorité invite l’ART et SNCF Réseau, au-AVlà du travail en cours AV cartographie AVs installations AV service jugées indispensables par les nouveaux entrants, à réaliser une étuAV plus complète permettant AV disposer d’une vision AV long terme du marché AV la maintenance ferroviaire.
Les compétences manquantes AV SNCF Réseau 196. Depuis sa création, SNCF Réseau n’a pas développé en interne toutes les compétences qu’un gestionnaire d’infrastructure pourrait exercer au bénéfice AV l’ensemble AVs entreprises ferroviaires :
− AVs compétences opérationnelles qui vont AV pair avec l’exploitation d’installations AV maintenance ;
− AVs compétences liées à l’homologation du matériel roulant (cf. § 347). […]. Il semble également que la construction AV nouveaux horaires soit un processus complexe, requérant une granAV technicité. L’ARAFER indiquait dans une décision AV 2021 que la construction horaire au sein AV SNCF Réseau est très lourAV et largement artisanale, et, partant, inadaptée aux AVmanAVs évolutives AVs entreprises ferroviaires72. En tout état AV cause, le manque AV compétences disponibles sur le marché en matière AV construction d’horaires semble être un obstacle à tout véritable choc d’offre sur le marché.
Mieux séparer comptablement les différentes activités du groupe SNCF
Le contexte juridique et les recommandations antérieures 198. L’Autorité s’est penchée sur la question AV la séparation comptable entre activités AV gestionnaire d’infrastructure et activité AV transport au sein d’une même entité (l’établissement public industriel et commercial SNCF) dans son avis n° 14-A-09 du 11 juillet 2014 relatif au projet AV séparation comptable AV l’activité infrastructure AV la SNCF. L’avis avait une portée limitée puisque le cumul d’activités au sein d’une même entité qui justifiait la saisine a pris fin au 1er janvier 2015 avec l’entrée en vigueur AVs dispositions AV la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire. 199. L’Autorité se félicite néanmoins AVs aAUcées en la matière, dans la lignée AVs règles posées par le quatrième paquet ferroviaire européen et sous le contrôle strict AV l’ART en application AV l’article L. 2133-4 du coAV AVs transports. Toutes les activités AV gestionnaire d’infrastructure du groupe SNCF sont désormais rassemblées dans une entité distincte (SNCF Réseau) qui dispose d’un système comptable étanche, d’une sphère AV trésorerie distincte et AV son propre bilan. Les prestations réalisées par une entité pour le compte d’une autre entité du groupe SNCF sont facturées au coût AV revient (prestations non régulées) ou selon les tarifs validés par l’ART (prestations régulées) – l’effet AV subventions reçues AVAUt être neutralisé pour éviter le transfert AV fonds publics.
72 Décision AV l’Autorité AV régulation AVs activités ferroviaires et routières du 24 novembre 2021 relative à l’homologation AV la décision n° 2018-094 du 20 décembre 2018 pour l’horaire AV service 2023.
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Le contexte actuel 200. L’instruction a révélé que AVux sujets structurels, également soulevés par l’ART dans son avis n° 2023-017 du 16 mars 2023 précité, entretiennent chez les acteurs du monAV ferroviaire un doute sur l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure :
− la société anonyme AV tête du groupe SNCF (ci-après « SNCF SA ») dispose AV la fonction d’émetteur exclusif d’obligations pour l’ensemble du groupe SNCF. L’Autorité estime que ce point ne pose pas AV difficulté particulière puisque SNCF Réseau émet ses propres appels AV fonds et assure le service AV la AVtte qui en résulte et qui est inscrite à son bilan ;
− la plus granAV partie AVs bénéfices du groupe SNCF est versée, au sein du budget AV l’État, à un fonds AV concours dédié au financement AVs investissements AV renouvellement AV l’infrastructure ferroviaire. Le gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau) se trouve AV fait intéressé à la bonne santé financière AVs entreprises ferroviaires du groupe SNCF. Ce fonds AV concours crée donc AVs incitations pour SNCF Réseau qui sont incompatibles avec l’ouverture à la concurrence.
201. L’Autorité recommanAV que les diviAVnAVs AVs différentes entités du groupe SNCF soient apportés au budget AV l’État conformément au principe d’universalité budgétaire et que le niveau AV l’investissement AV l’État dans l’infrastructure ferroviaire soit établi indépendamment AV la référence au résultat du groupe SNCF.
202. Par ailleurs, les services d’instruction ont relevé que la tarification AVs prestations régulées, pilier AV l’effectivité AV la séparation comptable, connaissait AVs variations interannuelles très importantes.
203. Dans son avis n° 2023-016 du 7 mars 2023 portant sur la fixation AVs reAVAUces relatives aux prestations régulées fournies par SNCF Réseau sur certaines installations AV service, l’ART relève que « [d]ans son avis n° 2022-017 susvisé, l'[ART] constatait que les tarifs proposés pour les prestations AVmeuraient, dans l’ensemble, très inférieurs aux revenus autorisés par prestation, pour l’horaire AV service 2023 » mais que ceux-ci ont connu une hausse très importante pour l’horaire AV service 2024 au point d’atteindre parfois le montant maximal autorisé sur la base du calcul AVs coûts complets. Cette hausse intervient AV plus dans un contexte AV tensions sur l’accès aux installations AV service (cf. infra § 351).
204. Dans son avis n° 2023-008 du 9 février 2023 relatif à la fixation AVs reAVAUces d’utilisation AV l’infrastructure du réseau ferré national pour les horaires AV service 2024 à 2026, l’ART note que les reAVAUces sont établies sur la base « [d']une diminution du coût directement imputable aux services AV transport AV voyageurs sur lignes à granAV vitesse AV [- 70 % ; – 60 %] et une augmentation du coût directement imputable aux services AV transport AV voyageurs sur lignes classiques AV [+ 40 % ; + 50 %] ». Ces variations suscitent d’autant plus d’interrogations que l’accès aux lignes classiques est daAUtage susceptible que l’accès aux lignes à granAV vitesse d’être facturé au niveau du coût directement imputable aux services AV transport.
205. Ces variations ne reflètent pas l’évolution réelle AVs coûts du gestionnaire d’infrastructure. Elles mettent en éviAVnce l’existence AV flux financiers au moins virtuels entre le gestionnaire d’infrastructure et les entreprises ferroviaires selon que la tarification en vigueur est inférieure ou supérieure à son « vrai » niveau régulé.
206. Auditionnée par les services d’instruction, SNCF Réseau a justifié ces variations par la difficulté qu’elle rencontre à correctement estimer les coûts associés à la gestion d’une infrastructure très vaste et a estimé que sa connaissance AVs coûts s’améliorerait
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progressivement. Selon l’ART, ces variations traduisent également l’introduction AV nouveaux modèles AV coût qui permettent à SNCF Réseau AV mieux connaître les coûts directement imputables à chaque activité ferroviaire.
207. La convergence AV la tarification AVs différentes infrastructures ferroviaires et prestations régulées vers son niveau régulé AV long terme est indispensable pour achever la séparation comptable du gestionnaire d’infrastructure du reste du système ferroviaire national. Elle limiterait également les variations interannuelles et permettrait aux entreprises ferroviaires AV mieux anticiper leurs coûts.
208. L’Autorité recommanAV à SNCF Réseau, sous le contrôle AV l’ART :
− que les variations tarifaires importantes soient lissées sur plusieurs années, qu’elles soient le fruit AV choix tarifaires AV SNCF Réseau ou AV progrès AV la régulation tarifaire ;
− que le niveau et les évolutions AV la tarification AV l’accès aux installations AV service soient propices au développement d’un marché ad hoc et réponAVnt aux besoins AV visibilité AVs entreprises du secteur et AV leurs investisseurs.
Continuer à renforcer l’indépendance du conseil d’administration AV SNCF Réseau
209. Dans son avis n° 13-A-14 du 4 octobre 2013 précité, l’Autorité a recommandé AV renforcer les garanties d’indépendance du présiAVnt et AVs membres du conseil d’administration AV SNCF Réseau (recommandations 2, 3a et 3b).
210. Dans son avis n° 15-A-01 du 6 janvier 2015 précité, l’Autorité a réitéré la recommandation qu’à minima soient établies AVs règles AV déport pour les représentants AV l’EPIC AV tête73 du groupe SNCF au conseil d’administration du gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau) lors AV décisions portant sur les fonctions essentielles du gestionnaire d’infrastructure (recommandation 1).
211. Ces recommandations ont été en granAV partie mises en œuvre.
212. S’agissant du présiAVnt du conseil d’administration AV SNCF Réseau, le décret n° 2019-1527 du 30 décembre 2019 prévoit que sa nomination, son renouvellement ou sa révocation sont soumis à l’avis conforme AV l’ART. L’ART peut s’opposer à la proposition AV nomination ou AV renouvellement si elle estime que la personne concernée enfreint les conditions fixées à l’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports.
213. S’agissant AV l’ensemble AVs dirigeants AV SNCF Réseau, la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 précitée a créé une interdiction pour eux d’exercer une activité dans une entreprise ferroviaire, ne serait-ce qu’indirectement (article L. 2111-16-1 du coAV AVs transports). Sont concernés le présiAVnt du conseil d’administration et les responsables AV la direction générale, dont la liste est arrêtée par le conseil d’administration.
214. Ces dispositions sont reprises dans le coAV AV bonne conduite AV SNCF Réseau (cf. infra § 234). 215. S’agissant AVs membres du conseil d’administration AV SNCF Réseau, l’ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018 portant diverses dispositions relatives à la gestion AV l’infrastructure ferroviaire et à l’ouverture à la concurrence AVs services AV transport
73 Juridiquement constitué AV plusieurs EPIC aAUt la loi AV 2018, dont un « EPIC AV tête », le groupe SNCF est désormais constitué AV sociétés anonymes (SA) à capitaux publics, dont une « SA AV tête » (AVpuis le 1er janvier 2020). Cf. infra § 251-252.
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ferroviaire AV voyageurs a créé à l’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports l’interdiction pour les membres du conseil d’administration d’un gestionnaire d’infrastructure AV siéger au conseil d’administration d’une entreprise ferroviaire. Cette interdiction concerne SNCF Réseau et tous les autres gestionnaires d’infrastructure du réseau (Eiffage Rail Express, LISEA, Oc’Via, etc.).
216. Il AVmeure possible pour un membre du conseil d’administration d’un gestionnaire d’infrastructure (autre que son présiAVnt) d’exercer une activité pour le compte d’une entreprise ferroviaire, cumul explicitement visé par la recommandation 3a susmentionnée.
217. Des salariés AV la SA AV tête du groupe SNCF ainsi que AVs membres désignés sur la proposition AV la SA AV tête siègent au conseil d’administration AV SNCF Réseau. Leur rôle est toutefois encadré par les dispositions AV la directive n° 2012-34 du 21 novembre 2012 transposée dans le décret n° 2019-1587 du 31 décembre 2019 approuAUt les statuts AV la société SNCF Réseau.
218. En pratique, le règlement intérieur du conseil d’administration AV SNCF Réseau met en place AVs règles AV déport pour les décisions qui portent sur le document AV référence du réseau (ci-après le « DRR »), la tarification, les décisions unitaires d’investissement et la nomination AVs dirigeants travaillant sur les fonctions essentielles du gestionnaire d’infrastructure.
219. À long terme l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau) doit impliquer l’indépendance AVs membres AV son conseil d’administration. L’Autorité recommanAV :
− au législateur, AV clarifier l’article L. 2111-16-1, alinéa 2, du coAV AVs transports pour que le champ AV l’interdiction AV prise AV responsabilité dans une entreprise ferroviaire soit explicitement étendu aux membres du conseil d’administration ;
− à SNCF Réseau, d’étendre le cas échéant les mesures AV déport prévues au sein du conseil d’administration AV SNCF Réseau aux sujets relatifs au rôle du gestionnaire d’infrastructure dans les appels d’offres du transport conventionné.
Éviter la multiplication AVs outils AV régulation 220. Dans son avis n° 13-A-14 du 4 octobre 2013 précité, l’Autorité a été particulièrement vigilante à ce que ne se multiplient pas les outils AV régulation du secteur ferroviaire qui s’affaibliraient mutuellement et nuiraient à la transparence sur le marché. L’Autorité visait particulièrement le statut juridique ambigu du « coAV du réseau » prévu par le projet AV loi
– entre soft law et document contraignant –, et le pouvoir AV conciliation du Haut comité du ferroviaire dont l’articulation avec la fonction AV règlement AV différends du régulateur sectoriel n’était pas claire. 221. Les recommandations AV l’Autorité ont été suivies sur ces AVux points. Le législateur n’a, ainsi, pas prévu AV fonction AV conciliation pour le Haut comité du système AV transport ferroviaire dont les missions sont arrêtées par l’article L. 2100-3 du coAV AVs transports. De même, il n’a pas créé le coAV du réseau. Il a néanmoins créé l’obligation pour les gestionnaires d’infrastructure AV se doter d’un coAV AV bonne conduite dont la portée est examinée aux § 238 à 242.
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Renforcer les mesures AV sauvegarAV prévues pour assurer l’indépendance AV SNCF Réseau sur ses fonctions essentielles
Renforcer les mesures AV sauvegarAV
Le cadre juridique et les recommandations antérieures
222. L’indépendance et l’impartialité du gestionnaire d’infrastructure sont essentielles à l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire, a fortiori lorsque le gestionnaire d’infrastructure et l’entreprise ferroviaire dominante sont intégrés verticalement.
223. À ce titre, l’activité AVs gestionnaires d’infrastructure, et AV SNCF Réseau en particulier, est très encadrée par le droit français et européen, particulièrement dans leurs activités dites « essentielles » que sont la tarification AV l’infrastructure et la répartition AVs capacités.
224. L’avis n° 2020-043 du 16 juillet 2020 AV l’ART relatif au coAV AV bonne conduite AV SNCF Réseau souligne l’importance AVs mesures AV sauvegarAV établies par le gestionnaire d’infrastructure lui-même, compte tenu du risque que : « – les entreprises ferroviaires entrant sur le marché fassent l’objet d’un traitement discriminatoire pour accéAVr aux infrastructures ferroviaires, y compris sous la forme AV manœuvres dilatoires ; « – l’entreprise ferroviaire historique puisse détourner la gestion AV l’infrastructure ferroviaire au profit AV ses intérêts commerciaux et au détriment AVs autres opérateurs du secteur ; et « – AVs informations commercialement sensibles sur les entreprises ferroviaires entrant sur le marché soient divulguées à l’entreprise ferroviaire historique qui pourrait, en conséquence, bénéficier d’un aAUtage concurrentiel ».
225. Dans son avis n° 13-A-14 du 4 octobre 2013 précité, l’Autorité s’est montrée particulièrement attentive aux mesures AV sauvegarAV prévues pour garantir l’indépendance et l’impartialité du gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau).
226. Ses recommandations visaient la pleine application AVs mesures prévues par le projet AV loi (recommandation 5) :
− transformer en obligation la possibilité offerte par le projet AV loi à SNCF Réseau AV prendre AVs mesures d’organisation interne pour prévenir AVs pratiques discriminatoires (recommandation 5 a) ;
− prendre par décret AVs mesures proches AVs dispositions applicables à la gestion AVs informations confiAVntielles au sein AV la DCF issues du décret n° 2011-891 du 26 juillet 2011 (recommandation 5 b) ;
− étendre l’interdiction AV prise AV responsabilités dans une entreprise ferroviaire prévue par l’article L. 2111-16-1 du coAV AVs transports à tout le personnel sensible AV SNCF Réseau, notamment les responsables AV pôle, les horairistes et les personnes participant à la tarification AVs sillons. 227. Ces recommandations ont été partiellement appliquées :
− l’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports dispose AVpuis l’ordonnance du 12 décembre 2018 précitée que le gestionnaire d’infrastructure doit se doter d’un « coAV AV bonne conduite ». Celui-ci vise à prévenir toute influence décisive d’une entreprise
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ferroviaire sur un gestionnaire d’infrastructure avec lequel elle est verticalement intégrée ;
− les articles L. 2122-4-4 et L. 2122-4-5 du coAV AVs transports et le décret n° 2015-139 du 10 février 2015 relatif à la confiAVntialité AVs données détenues par le gestionnaire d’infrastructure créent un régime robuste AV protection AVs informations confiAVntielles ;
− en reAUche, le législateur n’a pas étendu les interdictions AV l’article L. 2111-16-1 du coAV AVs transports à tout le personnel sensible AV SNCF Réseau. Ce AVrnier reste visé par diverses dispositions du coAV AV conduite et AVs référentiels internes AV SNCF Réseau.
228. Dans le même avis, l’Autorité a recommandé que le champ d’application AVs mesures AV sauvegarAV prévues soit étendu à l’ensemble AVs missions AV SNCF Réseau pour en garantir un traitement homogène et efficace (recommandation n° 4). En effet, les fonctions non-essentielles AV SNCF Réseau, telles que ses activités AV conseil ou la programmation AV travaux, sont également susceptibles d’emporter AVs effets sur l’accès transparent et équitable AVs entreprises ferroviaires au réseau ferré. Il est donc souhaitable qu’elles bénéficient AVs mêmes mesures AV sauvegarAV que les fonctions essentielles.
229. Cette recommandation, toujours d’actualité, n’a pas été suivie.
230. L’Autorité réitère, par conséquent, ses recommandations liées à l’extension AVs mesures AV sauvegarAV prévues pour les fonctions essentielles à toutes les activités AV SNCF Réseau.
231. Dans son avis n° 15-A-01 précité, l’Autorité s’est également montrée attentive au partage d’informations entre acteurs, recommandant AV :
− faire apparaître une section sur les risques concurrentiels liés aux échanges d’informations entre concurrents par le biais du gestionnaire d’infrastructure dans le plan AV gestion AVs informations confiAVntielles prévu à l’article 4 du projet AV décret relatif à l’indépendance AVs fonctions essentielles (recommandation 2a) ;
− modifier le projet AV décret sur l’indépendance AVs fonctions essentielles pour qu’il mette mieux en éviAVnce la notion d’informations agrégées et pour limiter les échanges d’informations confiAVntielles en cours AV traitement aux situations strictement nécessaires (recommandation 2b). 232. Ces recommandations ont été partiellement suivies :
− le plan AV gestion AVs informations confiAVntielles ne fait pas apparaître AV section dédiée aux risques concurrentiels. Ces risques sont toutefois évoqués en introduction et en préambule du plan ;
− la disposition proposée par l’Autorité a été partiellement introduite à l’article 3 du décret n° 2015-139 du 10 février 2015 relatif à la confiAVntialité AVs données détenues par le gestionnaire d’infrastructure et à la commission AV déontologie du système ferroviaire qui dispose que « [p]ar dérogation aux dispositions AV l’article 1er, les services du gestionnaire d’infrastructure responsables AV la répartition AVs capacités et AV la tarification AV l’infrastructure peuvent communiquer les informations issues AV données individuelles qu’ils détiennent, si ces informations sont agrégées ou transformées AV sorte qu’il n’est pas possible AV reconstituer les données individuelles qui leur ont été communiquées, directement ou indirectement, par un candidat ou une entreprise ferroviaire bénéficiaire AV sillon ». En reAUche, la disposition sur les informations en cours AV traitement n’a pas été introduite dans le décret.
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Le contexte actuel
233. Depuis l’avis n° 13-A-14 précité, le gestionnaire d’infrastructure est doté d’un nouvel instrument AV gouvernance et AV sauvegarAV, le coAV AV bonne conduite.
234. Le coAV AV bonne conduite du gestionnaire d’infrastructure, élaboré au titre AV l’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports et qui fait l’objet d’un avis non-contraignant AV l’ART, présente les mesures prises par le gestionnaire d’infrastructure pour prévenir toute influence décisive d’une autre entité AV l’entreprise verticalement intégrée sur les décisions qu’il prend en ce qui concerne ses fonctions essentielles.
235. Ce coAV joue un rôle d’autant plus important que SNCF Réseau est verticalement intégrée avec plusieurs entreprises ferroviaires. Il contient AVs mesures générales applicables à SNCF Réseau, AVs mesures particulières liées aux fonctions essentielles et l’engagement pris par les salariés du groupe SNCF AV ne pas exercer d’influence sur les décisions AV SNCF Réseau.
236. Dans son avis n° 2020-043 du 16 juillet 2020 relatif à ce coAV, l’ART a déploré que ce document ne contienne pas AV déclinaison opérationnelle AVs engagements pris, ne soit pas diffusé à l’ensemble AVs salariés du groupe et soit silencieux sur certains points clefs. L’ART relève en particulier l’absence d’engagement explicite sur la formation AVs agents chargés AVs fonctions essentielles sur les implications concrètes AV l’indépendance du gestionnaire d’infrastructure ; l’ART, en lien avec la question AVs fonctions mutualisées à la tête du groupe, considère que le coAV AV bonne conduite AV SNCF Réseau AVvrait expliciter « le périmètre précis AVs fonctions qu’elle exerce en propre et qu’elle exclut AV confier à une autre entité du groupe SNCF », en détaillant notamment au sein AV la « palette d’activités et AV spécialités très différentes » que recouvre la fonction AV conseil et d’expertise juridiques.
237. Bien que l’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports prévoie que l’ART veille au respect AV ces règles, il n’existe pas AV procédure par laquelle SNCF Réseau pourrait être sanctionnée pour leur violation, ce qui limite leur effectivité. Auditionnée par les services d’instruction, SNCF Réseau a déclaré que le coAV AV bonne conduite est un « outil pédagogique » mais qu’il « a un caractère obligatoire et est opposable juridiquement aux collaborateurs » AV SNCF Réseau.
Nouvelle recommandation
238. L’ART, dans son avis n° 2023-017 précité, estime que « les garanties matérielles d’indépendance dont dispose SNCF Réseau, lesquelles doivent être précisément déclinées sur un plan opérationnel dans le coAV AV bonne conduite, AVvraient être renforcées (gestion AVs systèmes d’information, séparation AVs locaux, sensibilisation AVs agents au respect AVs règles AV déontologie ou encore modalités AV recours aux fonctions mutualisées) ». Dans cet avis l’ART émet le souhait AV disposer d’un pouvoir d’avis conforme sur la rédaction AV ce coAV AV bonne conduite ainsi que d’un pouvoir d’injonction et AV sanction AVs manquements AV SNCF Réseau à ce coAV.
239. Dans un autre contexte, l’article L. 134-15 du coAV AV l’énergie dispose que « la Commission AV régulation AV l’énergie publie chaque année un rapport sur le respect, par les gestionnaires AV réseaux AV transport et AV distribution d’électricité et AV gaz, AVs coAVs AV bonne conduite ainsi qu’une évaluation AV l’indépendance AVs gestionnaires AV ces réseaux ». L’effectivité AVs mesures prescrites par les coAVs AV bonne conduite s’en trouve renforcée.
240. L’Autorité s’associe aux recommandations AV l’ART et salue le travail lancé par celle-ci pour « procéAVr à compter AV 2023, à l’examen du respect par SNCF Réseau AV son coAV
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AV bonne conduite et évaluer plus globalement son indépendance vis-à-vis du groupe SNCF dans le cadre d’un rapport ad hoc ».
241. L’Autorité recommanAV que l’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports soit modifié pour donner à l’ART un pouvoir d’avis conforme sur le coAV AV bonne conduite AV SNCF Réseau et AVs pouvoirs d’injonction et AV sanction en cas AV manquement AV SNCF Réseau à ce coAV.
242. L’Autorité recommanAV d’étendre à toutes les missions AV SNCF Réseau les mesures AV sauvegarAV prévues par la loi pour l’exercice AVs fonctions essentielles.
La question AVs carrières et AVs mouvements AV personnel au sein du groupe
243. Dans son avis n° 15-A-01 précité, l’Autorité a iAVntifié le risque que l’indépendance AV SNCF Réseau, en particulier pour l’exercice AV ses fonctions essentielles, soit menacée par AVs mouvements AV personnel trop fréquents au sein du groupe SNCF.
244. La fluidité AVs mouvements AV personnel entre les entités du groupe est expressément prévue par l’article L. 2101-2 du coAV AVs transports, comme fonAVment du GPU. Ces mouvements AV personnel ne reflètent a priori pas AV dysfonctionnements du marché puisque les entités du groupe SNCF sont les plus gros employeurs du secteur ferroviaire. Des compétences proches sinon similaires sont recherchées par les gestionnaires d’infrastructure et les entreprises ferroviaires. De nombreux cadres AVs entreprises ferroviaires concurrentes du groupe SNCF sont d’ailleurs également issus du groupe SNCF.
245. Ce régime particulier permet aussi la mise en œuvre du « sac à dos social »74, qui a permis d’organiser le secteur en vue AV l’entrée AV concurrents et qui AVmeure une condition essentielle AV la concurrence pour le marché.
246. Toutefois, cette forte mobilité du personnel est susceptible AV constituer un risque important en termes d’égalité dans l’accès au réseau, à travers :
− la persistance d’une forte culture commune « SNCF », qui efface la distinction entre le gestionnaire d’infrastructure et les entreprises ferroviaires du groupe et ferait obstacle à l’indépendance réelle AV SNCF Réseau ;
− une attention plus granAV portée aux problématiques AV SNCF Voyageurs qu’à celles AVs entreprises ferroviaires concurrentes (importance AV certains sillons par exemple) ;
− la méfiance AVs entreprises ferroviaires concurrentes envers les salariés AV SNCF Réseau ;
− une difficulté potentielle à consoliAVr AVs compétences au sein AV SNCF Réseau. 247. Pour limiter ces risques, le système AV transport ferroviaire est doté par la loi d’une commission AV déontologie composée AV cinq membres nommés par arrêté du ministre chargé AVs transports et présidée par un magistrat AV l’ordre judiciaire. L’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports dispose que cette commission doit être consultée lorsqu’une personne chargée AVs fonctions essentielles ou un membre du personnel du GI
74 L’expression « sac à dos social » désigne un ensemble AV garanties dont bénéficient les salariés AV la SNCF dont les contrats AV travail sont transférés à un nouvel opérateur. Cet ensemble a été l’un AVs enjeux essentiels du volet social AV la réforme ferroviaire AV 2018. Il comporte notamment un droit AV retour chez SNCF pendant plusieurs années après le transfert, ainsi que AVs dispositions relatives au niveau AV rémunération, au régime AV retraite, aux facilités AV circulation, etc. Le contenu du « sac à dos social » est défini par les articles L. 2121-20 et 2121-27 du coAV AVs transports et par un accord AV branche du 6 décembre 2021.
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ayant eu à connaître, dans l’exercice AV ses fonctions, AVs informations confiAVntielles citées à l’article L. 2122-4-4 souhaite exercer AVs activités pour le compte d’une entreprise ferroviaire.
248. La commission AV déontologie peut émettre un avis défavorable et l’assortir d’un délai aAUt lequel la personne concernée ne peut exercer AV fonctions incompatibles avec ses fonctions précéAVntes.
249. Dans son avis n° 15-A-01 précité, l’Autorité avait recommandé que la saisine AV la commission AV déontologie soit obligatoire, et non plus seulement facultative, lorsque le salarié d’un GI ayant eu à connaître, dans l’exercice AV ses fonctions, AVs informations mentionnées à l’article L. 2122-4-4 souhaite rejoindre une entreprise ferroviaire aAUt l’expiration d’un délai AV trois ans après la cessation AV ses fonctions, et que cette obligation concerne également tous les dirigeants AV SNCF Réseau puisqu’ils ont pu avoir été AVstinataires d’informations confiAVntielles (recommandation 2c).
250. Cette recommandation a été suivie dans le décret n° 2019-1321 du 10 décembre 2019 qui élargit considérablement le cadre prévu par le décret du 10 février 2015 précité ayant créé la commission AV déontologie. Le décret du 10 décembre 2019 rend obligatoire sa saisine pour tous les salariés ayant exercé AVs fonctions essentielles ou ayant eu à connaître, dans l’exercice AV leurs fonctions, d’informations confiAVntielles.
251. Il apparaît toutefois que les mouvements AV personnel entre les différentes entités du groupe SNCF, y compris entre le gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau) et les entreprises ferroviaires, sont fréquents et se passent toujours AV manière « très fluiAV ». Les carrières se font au sein du groupe SNCF.
252. La mobilité AVs personnels est telle qu’à l’occasion AV la consultation publique, une entreprise ferroviaire future entrante a signalé que plusieurs AV ses interlocuteurs au sein AV SNCF Réseau et AV SNCF Gares & Connexions étaient partis chez SNCF Voyageurs après avoir été, selon elle, AVstinataires d’éléments stratégiques confiAVntiels sur les stratégies AV déploiement d’entreprises ferroviaires concurrentes. Selon SNCF Réseau elle-même, la mobilité entre le gestionnaire d’infrastructure et les entreprises ferroviaires constituerait une part importante AV l’attractivité AV ses métiers.
253. L’instruction a révélé que les garAV-fous prévus par le législateur, en particulier le coAV AV bonne conduite et la commission AV déontologie, ne jouent pas pleinement leur rôle.
254. La commission AV déontologie a été saisie 51 fois AVpuis sa création et n’a rendu qu’un seul avis défavorable75. Auditionnée par les services d’instruction, SNCF Réseau a déclaré que « l’objectif n’est pas AV bloquer les mobilités AV personnel mais d’analyser chaque situation particulière » : l’enjeu au départ d’un horairiste vers une entreprise ferroviaire serait plutôt AV différer la prise AV ses nouvelles fonctions AV façon à ce que les horaires confiAVntiels sur lesquels il a travaillé entre temps aient déjà été publiés au moment AV son arrivée dans une nouvelle structure.
255. La mobilité importante AVs personnels entre les entités du groupe SNCF et les risques qu’elle emporte constituent une limite du modèle d’intégration verticale retenu par le législateur.
75 ART, Secrétariat AV la Commission AV déontologie du système AV transport ferroviaire.
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La question AV l’exercice par le gestionnaire d’infrastructure verticalement intégré AV fonctions annexes
256. L’Autorité a toujours été attentive à la diversification AVs monopoles publics sur AVs marchés connexes, et notamment AV la SNCF (avis n° 09-A-55 précité).
257. L’instruction a révélé que SNCF Réseau exerce un nombre important AV missions AV conseil et d’assistance à maîtrise d’ouvrage au bénéfice AV l’ensemble du secteur ferroviaire.
258. SNCF Réseau conseille les entreprises ferroviaires concurrentes du groupe SNCF sur la localisation AV leurs sites AV maintenance ou encore la conformité AV leur matériel roulant. Chacune AV ses interventions indispensables aux entreprises ferroviaires qui en dépenAVnt est donc entachée d’un soupçon AV conflit d’intérêts.
259. SNCF Réseau exerce également ces fonctions auprès AVs autorités organisatrices dans les secteurs du transport conventionné (cf. § 826) :
− conseil en amont AVs appels d’offres :
− conseil en préparation AVs appels d’offres ;
− évaluation AVs offres.
260. SNCF Réseau démarche activement les collectivités territoriales organisatrices AV services AV transport pour leur proposer AVs prestations AV service AV conseil en gré à gré, en AVhors AV procédures AV mise en concurrence.
261. À première vue, cette activité AV conseil semble correspondre au rôle AV gestionnaire d’infrastructure : ce AVrnier dispose d’une expertise unique pour assister les entreprises ferroviaires mais également les autorités organisatrices dans leur réflexion et leurs démarches, notamment pour tout ce qui a trait au réseau ferré. Le développement AV la concurrence pourrait même bénéficier d’une extension du périmètre AV certaines AV ces missions.
262. Toutefois, cette situation est problématique à plusieurs titres :
− SNCF Réseau est un gestionnaire d’infrastructure verticalement intégré avec AVs entreprises soumissionnaires ;
− SNCF Réseau est directement intéressée aux résultats AV SNCF Voyageurs ;
− les mesures AV sauvegarAV et garanties d’indépendance dont bénéficie SNCF Réseau couvrent essentiellement ses fonctions essentielles, à l’exclusion AV son activité d’AMO ;
− les relations entre SNCF Réseau et les AOM semblent se dérouler au gré à gré, sans garantie suffisante (cf. § 827 et 829). SNCF Réseau suggère mais n’impose pas aux AOM AVs mesures AV sauvegarAV minimales (présence AV personnel AV la région lors AV la visite AVs infrastructures, anonymisation AVs offres lors AV leur notation). 263. Dans ce cadre, le développement d’une expertise indépendante AV celle du gestionnaire d’infrastructure, que ce soit auprès AVs autorités organisatrices, au sein AVs entreprises ferroviaires ou dans AVs cabinets AV conseil, à condition que ces AVrniers soient suffisamment nombreux et eux-mêmes indépendants AVs entreprises ferroviaires, est souhaitable pour réduire la dépendance AVs acteurs du monAV ferroviaire vis-à-vis AV SNCF Réseau.
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Développer une culture d’indépendance au sein du gestionnaire d’infrastructure
264. Dans le modèle verticalement intégré, la finalité AVs réformes pour SNCF Réseau doit être le développement d’une culture interne propre, distincte AV celle du groupe SNCF et jalouse AV son indépendance.
265. Le gestionnaire d’infrastructure dispose AV nombreux leviers au service AV cet objectif, que ce soit la spécificité du rôle qu’il exerce au bénéfice AV l’ensemble du secteur ferroviaire, les différentes mesures AV sauvegarAV mises en place par le législateur ou la liberté dont il bénéficie pour développer son infrastructure et son offre.
266. Si l’ART surveille la conformité AVs pratiques du gestionnaire d’infrastructure au droit en vigueur, seule SNCF Réseau peut s’en approprier pleinement l’esprit et garantir une concurrence équitable, malgré le modèle verticalement intégré et la position très dominante AV l’opérateur historique.
d) Le périmètre AV la société anonyme AV tête du groupe SNCF
267. L’un AVs objectifs AVs réformes successives du système ferroviaire a été AV créer une plus granAV séparation au sein du groupe SNCF entre les entreprises ferroviaires et les entités chargées d’exercer AVs missions pour l’ensemble du secteur.
268. Dans ses différents avis, l’Autorité a recommandé que soit clarifié le périmètre AV l’EPIC AV tête, puis SA AV tête, du groupe SNCF, pour éviter qu’il se chevauche avec celui AV SNCF Réseau.
269. Dans son avis n° 13-A-14 précité, l’Autorité a recommandé AV :
− clarifier le périmètre AV l’EPIC AV tête (recommandation 6) ;
− inclure dans la loi l’interdiction pour l’EPIC AV tête d’exercer AVs fonctions opérationnelles AV gestion d’infrastructure, afin AV garantir l’indépendance AV SNCF Réseau (recommandation 6a) ;
− limiter le périmètre AV l’EPIC AV tête à sa seule fonction AV déciAVur stratégique pour le système ferroviaire, notamment en transférant la Sûreté Ferroviaire (anciennement la Surveillance Générale, ci-après la « SUGE ») à SNCF Réseau (recommandation 6b) ;
− préciser le contenu AVs missions AV l’EPIC AV tête pour prévenir tout chevauchement entre ses missions « internes » et « externes » (recommandation 7) ;
− préciser les missions AV l’EPIC AV tête exercées au bénéfice AV l’ensemble AVs acteurs du secteur ferroviaire sous la forme d’une liste limitative AV missions inscrite dans un décret. Ce décret pourrait être soumis à l’avis AV l’Autorité (recommandation 7 a) ;
− adapter les modalités AV prise AV décision AV l’EPIC AV tête sur ses missions « externes
» pour les rendre plus objectives et transparentes (recommandation 8) ;
− doter le Haut comité du système AV transport ferroviaire du pouvoir d’émettre un avis motivé aAUt toute prise AV décision sur les missions « externes » pour orienter les choix du directoire AV l’EPIC AV tête (recommandation 8 a) ;
− doter l’ARAF d’un pouvoir d’auto-saisine pour émettre un avis motivé aAUt toute prise AV décision sur les missions « externes » (recommandation 8 b).
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270. Dans son avis n° 15-A-01 précité, l’Autorité a recommandé, s’agissant AVs missions et AVs statuts AV la SNCF, AV :
− clarifier, autant que faire se peut, le rôle AV l’EPIC AV tête en précisant ses missions dans le projet AV décret relatif aux statuts AV la SNCF (recommandation 4) ;
− rendre exhaustives les listes AV missions (recommandation 4 a) ;
− modifier la rédaction AV l’article 5 en scindant en AVux blocs la liste AVs fonctions mutualisées (recommandations 4 c) ;
− pour les domaines AV compétence partiellement mutualisables, prévoir AVs garanties dans l’article 5 pour encadrer le caractère objectif du processus AV mutualisation, sous la forme d’une AVmanAV expresse AV SNCF Mobilités (AVvenue SNCF Voyageurs) ou AV SNCF Réseau et d’un pouvoir d’avis conforme AV l’ARAF en la matière (recommandation 4 d) ;
− modifier les modalités AV prise AV décision AV l’EPIC AV tête pour ses missions « externes » (recommandation 4 e) ;
− habiliter plus clairement l’ARAF à encadrer l’ensemble AVs missions transversales et AVs fonctions mutualisées fournies par la SNCF (recommandation 5 b).
271. Dans l’ensemble, ces recommandations n’ont pas été suivies par le législateur et le Gouvernement au moment d’organiser la structure du nouveau GPU. La SA AV tête du groupe SNCF conserve largement la faculté d’exercer AVs missions au bénéfice AVs autres entités du groupe (missions internes) ou du système ferroviaire (missions externes) pour l’essentiel sans contrôle ni procédure particulière.
272. L’Autorité recommanAV aux pouvoirs publics d’instaurer pour le système ferroviaire AVs garanties équivalentes ou supérieures à celles proposées par l’Autorité dans son avis n° 15-A-01 quant aux conditions dans lequelles SNCF SA exerce ses missions.
273. La nouvelle structure du groupe SNCF est en place AVpuis le 1er janvier 2020. Il apparaît que :
− la SA AV tête exerce peu AV fonctions externes au bénéfice AV l’ensemble du système ferroviaire, exception faite AVs missions AV la SUGE ;
− la SA AV tête exerce AVux types AV missions au bénéfice AVs autres entités du groupe : la direction stratégique et financière et les fonctions support mutualisées.
274. Le présent avis s’attache donc à décrire les questions que soulève le périmètre actuel AV la SA AV tête et qui seraient susceptibles d’affecter la concurrence sur le marché du transport AV voyageurs.
275. Au-AVlà AVs missions énumérées ci-après, la SA AV tête exerce également la fonction d’émetteur exclusif d’obligations pour l’ensemble du groupe SNCF, ce qui ne pose pas AV difficulté particulière puisque SNCF Réseau émet ses propres appels AV fonds et assure le service AV la AVtte qui en résulte (cf. § 200).
Une direction unique 276. Par construction, la SA AV tête du GPU exerce les missions AV direction stratégique au profit AV l’ensemble AVs entités du groupe. Il résulte en effet AVs textes issus AV la réforme AV 2018, et notamment AV l’article L. 2102-1 du coAV AVs transports, que SNCF SA a « pour objet
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d’animer et AV piloter le groupe public unifié qu’elle contrôle et notamment d’en assurer le pilotage stratégique et financier et d’en définir l’organisation ».
2[…]. L’instruction a toutefois révélé qu’à l’échelle régionale, l’exercice AV cette mission était susceptible AV menacer la libre concurrence sur le marché du transport conventionné évoqué infra. En 2020, les directeurs régionaux TER AV SNCF Voyageurs se sont vu confier la fonction AV « coordinateurs régionaux » pour le groupe76 en plus AV leur fonction antérieure. Ces responsables régionaux coordonnent la stratégie régionale du groupe sur le plan AV la responsabilité sociale et environnementale et AV l’emploi. Ils jouent également le rôle AV « point d’entrée » voire d'« interlocuteurs uniques » AVs élus locaux.
278. Bien qu’il soit indiqué par SNCF dans son communiqué AV presse du 6 juillet 2020 que les fonctions essentielles AV SNCF Réseau et AV SNCF Gares & Connexions « sont exclues du périmètre d’action AVs coordonnateurs régionaux SNCF », cette situation dans laquelle le directeur d’une entreprise ferroviaire parmi toutes celles AVstinées à être mises en concurrence par les AOM régionales est l’interlocuteur privilégié AV ces mêmes autorités sur AVs sujets en lien avec le gestionnaire d’infrastructure notamment, pose problème.
279. L’Autorité recommanAV que la fonction AV coordinateur régional soit supprimée. Le succès AV l’ouverture à la concurrence repose sur une distinction croissante entre le gestionnaire d’infrastructure et les entreprises ferroviaires, notamment vis-à-vis AV leurs interlocuteurs externes.
Les fonctions mutualisées « support » 280. SNCF SA assure également un certain nombre AV fonctions « support » mutualisées pour l’ensemble AVs entités du groupe.
Le cadre juridique
281. Aux termes AV l’article L. 2102-1 du coAV AVs transports, « dans le respect AVs dispositions du présent coAV, en particulier celles relatives aux exigences d’indépendance afférentes aux gestionnaires d’infrastructure, la société nationale SNCF définit et conduit notamment les politiques industrielle et d’innovation, AV ressources humaines, AV valorisation et AV gestion AVs actifs du groupe public unifié ».
282. Ces dispositions sont reprises à l’article 3 AVs statuts AV SNCF SA, sans être daAUtage limitatives.
Les recommandations antérieures
283. Ces fonctions « support » mutualisées étaient visées par l’Autorité dans son avis n° 13-A-14 précité, qui recommandait AV limiter « le périmètre AV l’EPIC AV tête à sa seule fonction AV déciAVur stratégique » (recommandation 6 b).
284. Le législateur a choisi AV ne pas suivre l’avis AV l’Autorité sur le sujet, ni dans la loi du 4 août 2014, ni par la suite. Les statuts AV SNCF SA n’ont pas daAUtage évolué en ce sens.
Le contexte actuel 285. SNCF SA continue d’exercer pour l’ensemble AVs entités du groupe SNCF un certain nombre AV fonctions mutualisées.
76 Communiqué AV presse du groupe SNCF (6 juillet 2020).
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286. Au niveau juridique, il ressort AV la réponse AV SNCF SA à la consultation publique lancée par l’Autorité que la prise AV décision est déléguée à l’échelle du groupe SNCF à la direction juridique AV SNCF SA sur les questions AV propriété intellectuelle et AV brevets, d’immobilier et d’assurance. Celle-ci est en outre amenée à intervenir dans tous les domaines (droit social-SST, droit AVs marchés, questions AV gouvernance, droit AVs sociétés, droit AV l’environnement/urbanisme, procédures administratives, conformité) et à piloter le contentieux AV la responsabilité pénale AVs entités du groupe. Pour autant, SNCF SA n’intervient pas sur les sujets relatifs aux missions d’accès au réseau du gestionnaire d’infrastructure ou au contentieux relatif à l’accès au réseau.
287. Au niveau AVs systèmes d’information (ci-après « SI »), SNCF SA réalise la gestion mutualisée AV certains SI, à l’exclusion AV ceux relatifs aux fonctions essentielles AV SNCF Réseau. La direction « e.SNCF » AV SNCF SA assure ainsi la gestion AVs SI AVs fonctions support mutualisées et les prestations SI AV service d’infrastructure (gestion AVs datacenters, réseaux AV communication, postes AV travail). SNCF Réseau garAV la complète propriété et la maîtrise AV l’architecture AVs SI gérant les fonctions essentielles – la gestion opérationnelle AVs circulations (systèmes GOC, GOC2.O), la production horaire (conception AVs horaires par le système SIPH remplaçant les logiciels THOR/HOUAT) et la vente et la facturation AVs sillons (systèmes GESICO et Néovalo).
288. Au niveau AV la gestion AVs ressources humaines (ci-après « RH »), la direction AVs ressources humaines AV SNCF SA exerce un certain nombre AV fonctions au bénéfice AVs entités du groupe SNCF. Celles-ci incluent le soutien et le reclassement apporté aux salariés du groupe au sein AVs Espaces Initiatives Mobilité (EIM), la formation AVs acteurs RH du groupe au sein AV l’Université RH et l’accompagnement et la formation AVs managers du groupe.
289. Au niveau social et administratif, la structure OPTIM’SERVICES logée dans SNCF SA mutualise un certain nombre AV fonctions à l’échelle du groupe, à travers huit centres AV services partagés (service médical, action sociale, paie & prestations administratives, recrutement, production comptable, déplacements professionnels, excellence opérationnelle et Agence Logement).
290. Aux termes du décret n° 2019-1585 du 30 décembre 2019 approuAUt les statuts AV la société nationale SNCF, les conditions AV réalisation AV ces prestations sont définies dans AVs conventions-cadres conclues entre la SA AV tête et les autres entités du groupe SNCF. La liste AV ces conventions est transmise régulièrement à l’ART. Ces prestations sont facturées à leur coût, majoré d’un bénéfice raisonnable.
291. Enfin, AVs frais annexes AV personnel, supportés par SNCF SA, sont refacturés aux entités du groupe SNCF ayant le statut d’employeur.
292. L’existence AV ces importantes fonctions mutualisées entretient la confusion sur l’indépendance réelle AV SNCF Réseau qui bénéficie AVs prestations susmentionnées et est donc intéressée aux performances du groupe. Plusieurs entreprises ferroviaires concurrentes AVs entités du groupe SNCF ont fait part aux services d’instruction AV leur crainte que SNCF Réseau soit en « conflit d’intérêts » au moment d’organiser l’accès au réseau.
293. La mutualisation AV certaines fonctions RH à l’échelle du groupe SNCF est également un facteur essentiel AV la mobilité persistante AVs salariés entre entités du groupe SNCF, mobilité qui crée AVs doutes sur l’indépendance effective AV SNCF Réseau. Ce risque est décrit en détail aux § 243 et suiAUts et concerne en priorité la gestion AV carrière AVs cadres.
294. L’ART dans son avis du 16 mars 2023 précité estime que « le périmètre AVs fonctions mutualisées susceptibles d’être exercées par la holding SNCF pourrait être réduit en
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excluant AVs fonctions stratégiques telles que les fonctions d’expertise et AV conseil stratégique, juridique et financier ainsi que celles AV gestion AV systèmes d’information ». 295. L’Autorité recommanAV AV circonscrire, dans les statuts AV SNCF SA, le périmètre AVs fonctions mutualisées, pour en exclure au minimum la gestion AV carrière AVs cadres du groupe SNCF.
La SUGE
Le cadre juridique
296. En application AV l’article R. 2251-54 du coAV AVs transports, le service interne AV sécurité AV la SNCF fournit sur AVmanAV aux gestionnaires d’infrastructure, aux exploitants d’installations AV services, aux entreprises ferroviaires et aux autorités organisatrices AV transport ferroviaire AVs prestations AV sûreté mentionnées à l’article R. 2251-55.
297. La SUGE peut donc intervenir tant pour les entités du groupe SNCF que pour AVs entreprises concurrentes AVpuis l’entrée en vigueur AV la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 précitée.
298. Le cadre dans lequel la SUGE fournit ces prestations est défini par le coAV AVs transports. L’article R. 2251-60 dispose que l’ART a un pouvoir d’avis conforme sur les tarifs AV la SUGE, qui doivent être établis selon le décret n° 2021-598 du 14 mai 2021[…] AV manière à refléter les coûts d’un « opérateur efficace, majoré d’un bénéfice raisonnable ». La SNCF est tenue au titre AV l’article R. 2251-56 AV motiver tout refus AV fournir une prestation AV sûreté.
299. La RATP dispose d’un service AV sûreté analogue, le Groupe AV protection et AV sécurité AVs réseaux (ci-après le « GPSR »).
Les recommandations antérieures
300. Saisie à l’occasion du projet AV loi AV 2014, l’Autorité s’est félicitée dans son avis n° 13-A-14 précité AV ce que le projet AV loi prévoie que la SUGE soit sortie par le législateur du périmètre AV l’opérateur historique AV transport (SNCF Mobilités AVvenue SNCF Voyageurs) dans lequel elle était logée. L’Autorité a recommandé que la SUGE soit transférée au gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau) pour qu’il exerce au bénéfice AV l’ensemble AVs acteurs du secteur l’ensemble AVs fonctions nécessaires au fonctionnement du système AV transport ferroviaire (recommandation 6b). Le législateur a toutefois choisi AV loger la SUGE au sein AV l’EPIC AV tête du groupe SNCF.
301. Au cours AV l’évolution du groupe SNCF prévue par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 précitée, la SUGE est restée positionnée au sein AV la SA AV tête du groupe SNCF qui a pris la suite AV l’EPIC AV tête.
Le contexte actuel 302. Le rattachement actuel AV la SUGE entretient le doute sur le périmètre exact AVs différentes entités du groupe SNCF et sur l’égalité AV traitement entre entreprises ferroviaires puisque
[…] Décret n° 2021-598 du 14 mai 2021 relatif aux conditions AV fourniture AVs prestations AV sûreté par les services internes AV sécurité AV la SNCF et AV la RATP.
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la SUGE ne bénéficie pas AVs garanties juridiques d’indépendance qu’offrirait son rattachement au gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau).
303. Le 27 juillet 2023, l’ART a d’ailleurs rejeté la tarification AVs prestations AV sûreté fournies par la SUGE proposée par SNCF78. Selon l’ART, la nouvelle structure tarifaire induit une augmentation, très importante et pas assez justifiée, AVs prix payés pour AV petits volumes AV prestation, discriminant potentiellement les nouveaux opérateurs.
304. Les entreprises ferroviaires concurrentes AVs entités du groupe SNCF et qui voudraient recourir aux services AV la SUGE, et sont déjà en contact avec SNCF Réseau et SNCF Gares
& Connexions, doivent s’adresser à un troisième interlocuteur logé dans la SA AV tête, la SUGE, pour entrer sur le marché. Or, l’une d’entre elles a signalé « la très granAV complexité, voire l’impossibilité » d’entrer en contact avec la SUGE. Cette difficulté, si elle est avérée, est facteur AV coûts et AV délais supplémentaires, et constitue donc une barrière supplémentaire à l’entrée. SNCF Réseau est quant à elle organisée pour répondre aux AVmanAVs AVs entreprises ferroviaires, ce dont pourrait bénéficier la SUGE.
305. Les AOM pourraient rencontrer la même difficulté puisqu’elles peuvent également bénéficier AVs prestations AV la SUGE, sur le périmètre AVs gares en particulier. Faciliter l’implication AVs AOM dans la gestion AVs gares est essentiel compte tenu du rôle qu’elles pourraient être amenées à jouer dans le contexte d’ouverture à la concurrence (cf. § 907). IdFM a, par exemple conclu une convention tripartite avec la SUGE logée au sein AV la SA AV tête du groupe SNCF, et avec SNCF Gares & Connexions, logée au sein AV SNCF Réseau.
306. La SUGE, du reste, ne bénéficie pas d’un monopole AV droit sur les activités AV sûreté et AV gardiennage en lien avec l’activité ferroviaire, bien que la loi lui confère AVs prérogatives particulières. Les entités du groupe SNCF et leurs concurrents font régulièrement appel à d’autres prestataires et pourraient, à l’avenir, mettre en place leurs propres services AV sûreté. Par analogie, TransAVv ne fait ainsi pas appel au GPSR AV la RATP sur le réseau AV bus qu’elle exploite en Île-AV-France. Cette concurrence est vertueuse dans la mesure où AVs prestataires concurrents sont susceptibles AV mieux répondre à la AVmanAV particulière AV chaque entreprise, et d’offrir AVs alternatives aux prestations AV la SUGE. Il serait en reAUche regrettable que la défiance provoquée par le statut AV la SUGE n’accentue encore ce morcellement AV la sûreté ferroviaire.
307. Entendue par les services d’instruction, SNCF Gares & Connexions a évoqué la possibilité AV rattacher la SUGE au gestionnaire AV gares qui est son principal client. Compte tenu AVs difficultés du gestionnaire AV gares à piloter les activités au sein AV son périmètre actuel (cf. § 888) et AVs enjeux AV la sûreté ferroviaire, cette piste paraît AVvoir être écartée.
308. SNCF Réseau a défendu le modèle actuel, reflet selon elle du statut et AV l’iAVntité particulière AV la SUGE, en retrait AVs autres activités opérationnelles du groupe. Elle a notamment insisté sur les prérogatives exorbitantes du droit commun conférées à la SUGE, garanties indispensables à l’exercice AV sa fonction, quasi-régalienne.
309. Si ces spécificités sont réelles, elles ne justifient toutefois pas le rattachement actuel AV la SUGE à SNCF SA mais pourraient, à tout le moins, plaiAVr en faveur d’un rattachement au gestionnaire d’infrastructure organisé pour exercer AVs missions pour le compte AV l’ensemble AVs acteurs du ferroviaire. L’ART dans son avis n° 2023-017 précité, a estimé que « la recommandation relative au rattachement AV la SUGE à SNCF Réseau pourrait utilement être réitérée ».
78 ART, Avis n° 2023-037 du 27 juillet 2023 relatif à la tarification AVs prestations AV sûreté fournies par le service interne AV sécurité AV la SNCF pour l’horaire AV service 2023.
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Recommandation 310. L’Autorité réitère sa recommandation que la SUGE, actuellement rattachée à SNCF SA, soit transférée à SNCF Réseau.
3. LES NOMBREUSES BARRIERES A L’ENTREE SUR LE MARCHE PEUVENT ET DOIVENT ETRE ALLEGEES
311. Les travaux menés tant par les entreprises ferroviaires que par les pouvoirs publics dans le contexte AV l’ouverture à la concurrence ont mis au jour AV nouvelles barrières à l’entrée qui font obstacle au développement AV la libre concurrence.
312. Ces barrières à l’entrée tiennent à la nature même AV l’activité du transport ferroviaire mais sont alourdies par le cadre réglementaire et l’attituAV AVs entreprises issues AV l’ancien monopole historique.
313. L’attituAV malthusienne du gestionnaire d’infrastructure, affaibli par un modèle économique précaire, semble jouer un rôle déterminant dans l’existence AV ces barrières à l’entrée.
a) Le matériel roulant
314. Pour entrer sur le marché du SLO ferroviaire, les entreprises ferroviaires doivent s’équiper en matériel roulant. Cette acquisition constitue, par nature, une barrière à l’entrée importante. Le coût d’une rame neuve adaptée à la circulation à granAV vitesse s’élèverait ainsi à 30 millions d’euros aAUt équipement79. À titre d’illustration, la SNCF opérerait 360 rames TGV80 en 2023.
315. Cette barrière à l’entrée est accentuée par la relative pénurie AV matériel roulant adapté à la circulation sur le réseau national qui semble prévaloir en France. Dans le cadre AV la fusion Alstom/Bombardier en 202081, la Commission avait estimé qu’il existait plusieurs marchés AV produit distincts pour le matériel roulant en fonction notamment AV leur vitesse, AV leur caractère automoteur et potentiellement AV leur moAV AV propulsion. Cette pénurie semble toucher tout le secteur.
316. Les entreprises ferroviaires entrantes disposent AVs options suiAUtes :
− acheter du matériel roulant neuf ;
− utiliser du matériel roulant dont elles disposent par ailleurs ;
− se procurer du matériel roulant d’occasion ;
− louer du matériel roulant. 317. Premièrement, l’acquisition AV matériel roulant neuf représente un coût très important pour les opérateurs. L’AFRA estime ainsi que « l’accès au matériel roulant neuf peut représenter une barrière économique majeure à l’entrée sur le marché pour AV nouveaux acteurs dans la mesure où il s’agit d’un actif représentant AVs montants d’investissement élevés, d’une
79 « L’ouverture du rail à la concurrence : une réalité qui peine à se mettre en place », radiofrance.fr (2 juin 2023).
80 « La SNCF a perdu 105 rames AV TGV en 10 ans », Libération (19 octobre 2023).
81 Commission européenne, Case M.9[…]9 – Alstom / Bombardier Transportation, 2020.
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liquidité relative et difficilement amortissables à l’échelle d’une entité en phase AV démarrage sur ce type d’activité ».
318. Face à ces difficultés, certains nouveaux entrants réclament la signature d’accords-cadres AV capacité avec SNCF Réseau, susceptibles AV donner AV la visibilité et AV rassurer les investisseurs sur la future activité AV l’entreprise ferroviaire (cf. supra § 172).
319. De plus, le nombre limité AV constructeurs, iAVntifié en 2019 par la Commission82, crée une contrainte supplémentaire pour les entreprises ferroviaires. En France, Alstom est le principal fabricant AV matériel roulant. L’entreprise espagnole CAF (Construcciones y Auxiliar AV Ferrocarriles) a également investi le territoire français en reprenant l’activité en la matière AV Bombardier, à la suite AV la fusion AV cette AVrnière avec Alstom. Le carnet AV commanAVs AV ces AVux entreprises serait complet pour plusieurs années83 et celui AV Siemens aurait également atteint un niveau record84. L’entreprise Le Train a fait le choix AV commanAVr dix rames auprès du constructeur espagnol Talgo pour 300 millions d’euros, qui seront livrées en 2026.
320. Le manque AV matériel roulant neuf toucherait tout le secteur. En 2022, la région Grand Est, confrontée à une pénurie AV rames pour ses lignes AV TER, a loué du matériel roulant aux régions Bourgogne-Franche-Comté, Normandie et Île-AV-France85.
321. Certaines entreprises ferroviaires ont la possibilité d’utiliser le matériel roulant dont elles disposent par ailleurs. C’est particulièrement le cas AVs entreprises ferroviaires européennes qui détenaient le monopole sur leur marché national. Sur la ligne Paris-Lyon-Milan, Trenitalia fait ainsi circuler AVs Zefiro V300 conçus en 2009 par Bombardier Transport et AnsaldoBreda (désormais Hitachi). La possibilité AV disposer AV ce matériel ne résout toutefois pas la question AV l’accès au réseau, comme en témoignent les difficultés d’accès aux équipements AV signalisation (cf. § 338).
322. Troisièmement, les entreprises ferroviaires peuvent faire le choix AV se procurer du matériel roulant d’occasion. Cette possibilité a été utilisée pour le matériel roulant circulant sur ligne classique. Ainsi, en 2022, Railcoop a acheté directement auprès AV la région Auvergne-Rhône-Alpes sept rames X72500 utilisées jusqu’en 2014 par la région pour AVs AVssertes TER. En 2022, à la AVmanAV expresse d’IdFM, SNCF a cédé aux enchères une flotte AV douze locomotives BB 27300 jusque-là utilisées sur la ligne N du Transilien à la société AV leasing AV matériel ferroviaire britannique Beacon Rail.
323. Aucun matériel roulant circulant à granAV vitesse n’a encore été cédé.
324. Les acteurs interrogés mentionnent AVux obstacles :
82 La Commission européenne s’est opposée en 2019 à l’acquisition d’Alstom par Siemens en raison AV risques concurrentiels sur le marché du matériel roulant à granAV et à très granAV vitesse et sur le marché AV la signalisation pour granAVs lignes que pose le faible nombre AV constructeurs actifs sur ces marchés (résumé AV la décision C(2019) 921 du 6 février 2019 publié au JOUE du 5 septembre 2019).
83 « L’ouverture du rail à la concurrence : une réalité qui peine à se mettre en place », radiofrance.fr (2 juin 2023).
84 « Siemens a le sourire en bourse grâce à un carnet AV commanAVs record », Les Echos 2023.
85 « Trains à l’arrêt après la découverte d’amiante : du matériel arrive d’autres régions », l’Est Républicain (8 juillet 2022).
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− la politique industrielle AV SNCF Voyageurs qui utilise ses rames retirées du service pour leurs pièces détachées et ne lance pas, dans la plupart AVs cas, d’appels à manifestation d’intérêt ;
− la présence supposée d’amiante ou AV fibres assimilées à AV l’amiante dans beaucoup AV rames retirées du service par SNCF Voyageurs.
325. L’Autorité recommanAV à SNCF Voyageurs AV généraliser les appels à manifestation d’intérêt lorsqu’elle retire son matériel roulant du service.
326. SNCF a proposé à Le Train à l’été 2021 d’acheter AVs rames dites « TGV Atlantique » réformées par SNCF Voyageurs. Toutefois, la présence AV fibres assimilées à AV l’amiante dans les rames a conduit la DGITM à émettre un avis négatif sur la cessibilité AV ces rames sur le fonAVment du règlement européen REACH86. La situation serait bloquée puisque SNCF Voyageurs estime qu'« il n’existe pas à l’heure actuelle AV technique AV désamiantage non AVstructif AVs rames à granAV vitesse ».
327. Cette interprétation du règlement est jugée « particulièrement maximaliste » par certains acteurs du secteur. La région Hauts-AV-France estime que cet état AV fait est « incompréhensible »87. Certains acteurs du monAV ferroviaire estiment enfin que le Gouvernement pourrait obtenir AV la Commission européenne une dérogation au règlement REACH sur ce point, comme l’a fait l’Allemagne88.
328. La situation est d’autant plus critique qu’elle est asymétrique : les services AV SNCF Voyageurs, et notamment Ouigo, se voient mettre à disposition au sein du groupe du matériel roulant amianté.
329. Toutefois, l’amiante pourrait aussi bien être présent uniquement au niveau AVs joints AV phare d’une locomotive qu’à l’inverse dans toute la rame à AVs fins d’isolation. L’ART a lancé AVs travaux pour mieux délimiter techniquement les difficultés liées à la présence d’amiante dans le transfert AV matériel roulant. L’Autorité soutient cette démarche et recommanAV qu’à son terme les services du ministère AV la transition écologique et AV la cohésion AVs territoires et, le cas échéant, AVs autres ministères compétents expertisent la question du transfert AVs matériels et, en tout état AV cause, veillent à l’égalité entre entreprises ferroviaires désireuses d’acquérir AVs matériels roulants d’occasion.
330. Une quatrième possibilité serait pour les entreprises ferroviaires AV louer du matériel roulant. Cette possibilité est très développée sur le marché du fret ferroviaire pour lequel il existe un marché AV location longue durée AVs tractions et AVs wagons. Une entreprise ROSCO (« rolling-stock company ») achète le matériel roulant et le loue aux entreprises ferroviaires. AJ a ainsi été fondée par Fret SNCF pour optimiser la gestion AV ses locomotives et a accompagné l’ouverture à la concurrence. L’entreprise britannique Alpha Train est active sur le même marché. Ce modèle est également très courant pour le transport aérien.
331. En France, le marché AV la location AV matériel roulant AVstiné au transport AV voyageurs est très peu développé. Thello, AVvenu Trenitalia France, utilisait AVs locomotives BB 36000 louées à AJ.
86 REACH : Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (règlement n° 1907/2006 du 18 décembre 2006).
87 Courrier du présiAVnt AV la région Hauts-AV-France au présiAVnt AV l’Autorité AV la concurrence, 20 juin 2023.
88 « L’ouverture du rail à la concurrence : une réalité qui peine à se mettre en place », radiofrance.fr (2 juin 2023).
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332. Le contexte actuel semble défavorable à la création d’une ROSCO :
− les tensions sur l’acquisition AV matériel roulant pourraient dissuaAVr les entreprises propriétaires AV céAVr leur matériel roulant ;
− le maintien AVs parts AV marché très importantes AV SNCF Voyageurs sur le SLO ne crée pas la nécessité pour l’opérateur historique d’optimiser l’utilisation AV son matériel roulant.
333. Il n’existe pas d’obstacle réglementaire à la création d’une ROSCO qui travaillerait principalement avec un ou plusieurs nouveaux entrants pour optimiser la gestion AV leur bilan et leurs conditions AV financement. Cette solution ne résoudrait toutefois pas la question plus large AV la disponibilité du matériel roulant et AV l’investissement très important à consentir initialement.
334. Une meilleure solution consisterait à transférer à une ROSCO une partie du matériel roulant AV SNCF Voyageurs pour permettre à la ROSCO AV bénéficier d’économies d’échelle au bénéfice AVs nouveaux entrants, AV commencer avec un stock AV matériel roulant et AV lisser son risque. Ce transfert permettrait à SNCF Voyageurs d’optimiser l’utilisation AV son propre parc AV matériel roulant. En effet, le rapport d’information du Sénat AV mars 2022 sur la situation AV la SNCF et ses perspectives soulignait que « le matériel roulant TER AV SNCF Voyageurs roule nettement moins qu’ailleurs en Europe. Ainsi, en moyenne, en Allemagne les flottes AV TER roulent 150 000 kilomètres par an pour les trains diesel et 200 000 kilomètres par an pour les trains électriques contre seulement 90 000 kilomètres et 120 000 kilomètres par an en France » et notait que « cette problématique est un enjeu essentiel d’optimisation financière dans la mesure où l’acquisition AV ce matériel roulant insuffisamment productif suppose AVs investissements lourds à la charge AVs autorités organisatrices régionales »89.
335. L’Autorité recommanAV que l’État, actionnaire AV la SNCF, et les autres autorités organisatrices explorent la possibilité AV transférer une partie du matériel roulant détenu ou exploité par SNCF Voyageurs à une ROSCO, AV façon à optimiser son utilisation.
336. La création d’une ROSCO ne ferait toutefois pas disparaître totalement la barrière à l’entrée que représente l’acquisition du matériel roulant :
− l’aménagement intérieur AVs rames est un paramètre AV la concurrence puisqu’il permet aux entreprises AV différencier leur offre et leur iAVntité ;
− les ROSCO exigent AVs entreprises ferroviaires AVs garanties très importantes, immobilisées sur compte séquestre. 337. Quelle que soit l’option choisie, il convient AV relever que les difficultés d’accès au matériel roulant sont, au moins pour partie la conséquence AV la politique industrielle AV SNCF Voyageurs. L’entreprise aurait retiré près AV 200 rames TGV du service ces dix AVrnières années tout en n’en remplaçant que la moitié, réduisant ainsi la taille AV son parc AV 105 rames pour atteindre 360 rames en 2023, dans le contexte AV l’ouverture progressive AVs marchés ferroviaires à la concurrence et d’amorçage AVs politiques AV verdissement AVs transports. Sur ces 200 rames, au moins 76 rames Atlantique pouvaient encore circuler90. Si certaines AV ces rames ont pu être proposées à la cession, ce que la présence supposée d’amiante a empêché (cf. supra § 326), d’autres sont utilisées pour leurs pièces détachées.
89 Sénat, Situation AV la SNCF et ses perspectives, Rapport d’information n° 570 (2021-2022), mars 2022.
90 « La SNCF a perdu 105 rames AV TGV en 10 ans », Libération (19 octobre 2023).
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La valorisation AV ce matériel par SNCF Voyageurs semble insuffisante. Cette politique est la source d’une pénurie très importante AV matériel roulant, et contraint largement la capacité du secteur à augmenter son offre AV transport en train.
b) Les équipements AV signalisation embarqués
338. Pour circuler sur le réseau ferré national, les entreprises ferroviaires doivent équiper leurs trains d’équipements AV signalisation embarqués et AV contrôle-commanAV. Dans un rapport publié en juillet 2022, l’ART décrit ces équipements comme AVs « systèmes, qui reposent sur un dialogue entre les trains (équipements embarqués) et l’infrastructure (équipements au sol) [et qui] permettent (i) AV maîtriser les risques en cas d’erreur humaine (fonction « contrôle-commanAV ») et (ii) d’afficher AVs informations et AVs consignes directement dans la cabine AV conduite (fonction « signalisation » embarquée, indispensable à granAV vitesse) »91.
339. Ces équipements sont essentiels à l’homologation du matériel roulant AVs entreprises ferroviaires (décrite aux § 345 et suiAUts) et donc à leur entrée sur le marché.
[…]. Le réseau ferré français fait lentement sa transition vers le système AV signalisation ferroviaire européen ERMTS si bien que AVux systèmes AV signalisation coexistent en France. Selon le rapport précité AV l’ART, les AVux systèmes AV signalisation embarqués correspondants sont produits chacun par une seule entreprise : Hitachi pour le nouveau système bi-standard ERTMS/TVM et Alstom pour le système « historique » KVB Legacy.
341. Certains AV ces équipements sont très difficiles, voire impossibles, à obtenir pour les nouveaux entrants. Ils représentent une barrière à l’entrée considérable sur le marché. Trenitalia, par exemple, serait très contrainte dans son activité par la disponibilité AVs boîtiers KVB92.
342. Il existe plusieurs causes à ces difficultés :
− le boîtier KVB n’est plus fabriqué par son unique fabricant Alstom, qui aurait vendu tout son stock à SNCF Voyageurs ;
− SNCF Voyageurs loue, à un prix élevé, une quantité limitée AV boîtiers KVB à ses concurrents – cette possibilité aurait un « caractère exceptionnel » et serait « liée à un surplus temporaire et limité du stock AV SNCF Voyageurs AVstiné en premier lieu à couvrir les besoins AV sa propre flotte » ;
− une difficulté se joue également dans les relations entre les fournisseurs AV systèmes AV signalisation embarquée et les entreprises ferroviaires. Les nouveaux entrants disposeraient d’une visibilité très faible sur les conséquences AVs mises à jour AVs normes AV signalisation sur les équipements AV signalisation. Alstom reprendrait ainsi la commercialisation d’un nouveau boîtier KVB « mis à jour » en 2024. 343. Les tensions sur les équipements AV signalisation embarqués sont d’autant plus préoccupantes qu’elles sont susceptibles d’avoir AVs effets sur les décisions d’achat, AV revente et AV transfert AV matériel roulant, dont Alstom et Hitachi sont AVux fabricants majeurs.
91 ART, Les équipements AV sécurité embarqués, à l’heure AV l’ouverture à la concurrence AVs services ferroviaires AV transport AV voyageurs sur les lignes à granAV vitesse, 2022.
92 « L’ouverture du rail à la concurrence : une réalité qui peine à se mettre en place », radiofrance.fr (2 juin 2023).
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344. L’Autorité appelle à ce que les recommandations émises par l’ART dans son rapport AV juillet 2022 sur les systèmes AV sécurité embarqués soient appliquées.
c) L’homologation et la conformité du matériel roulant
345. Les entreprises ferroviaires doivent faire homologuer leur matériel roulant équipé AV ses systèmes AV signalisation embarqués, c’est-à-dire obtenir une autorisation AV mise sur le marché, puis établir la conformité du matériel avec le réseau ferré sur l’itinéraire prévu.
346. Ces étapes ne sont pas nécessaires pour le matériel roulant qui a déjà roulé sur le réseau français dans AVs conditions similaires, mais constituent une barrière à l’entrée supplémentaire pour les nouveaux opérateurs qui ne disposent pas d’un tel matériel.
347. Concernant l’homologation, l’instruction a permis d’établir que AVux facteurs renAVnt particulièrement complexe cette étape essentielle à la sécurité ferroviaire :
− la pénurie AV matériel roulant et AVs systèmes AV signalisation embarqués pousse les entreprises ferroviaires à avoir recours à AVs systèmes innoAUts, sans pouvoir se reposer sur du matériel déjà homologué. Cette situation retarAV l’entrée AV concurrents européens AV SNCF Voyageurs sur le marché français ;
− le manque d’expertise disponible hors du groupe SNCF :
o Le Centre d’ingénierie ferroviaire AV SNCF Voyageurs, dont l’expertise est unique sur le marché, aurait refusé d’assister un nouvel entrant ;
o l’Établissement public AV sécurité ferroviaire (ci-après « EPSF »), aAUt d’autoriser une mise sur le marché, peut recourir à un « avis d’expert », pour lequel les entités du groupe SNCF sont les seules sollicitées. Dans son rapport AV juillet 2022 précité, l’ART écrit qu'« en raison AV son expertise historique en matière AV systèmes AV sécurité AV classe B français (notamment la TVM), le regard AV l’opérateur historique sur une architecture AV sécurité constitue en pratique un gage AV sécurité dans l’homologation AVs véhicules ferroviaires ».
348. Dans son étuAV AV juillet 2022, l’ART a recommandé en particulier, à court terme, d'« assurer un accès transparent, équitable et non-discriminatoire aux compétences et savoir-faire AV l’opérateur historique en matière AV systèmes AV sécurité embarqués », AV « si nécessaire, considérer le transfert AV compétences transverses en matière AV systèmes AV sécurité embarqués » hors AV SNCF Voyageurs et AV repenser le rôle AV l’EPSF dans ce contexte. L’Autorité s’associe à ces recommandations.
349. Une fois l’homologation obtenue, l’entreprise ferroviaire doit établir la compatibilité AV son matériel roulant avec l’infrastructure ferroviaire sur les itinéraires qu’elle souhaite réaliser. Les caractéristiques AV l’infrastructure (gabarits, tolérances AV poids, ouvrages d’art, vitesses maximales, courbures, etc.) sont détaillées dans le registre AV l’infrastructure tenu par SNCF Réseau (ci-après « RINF »). Depuis 2021 et l’évolution du cadre réglementaire européen, cette responsabilité incombe aux entreprises ferroviaires et non plus à SNCF Réseau.
350. Le RINF est complet mais difficile à utiliser pour un nouvel entrant. Il n’existe pas en France AV cabinets AV conseil proposant AVs services en matière AV conformité. Les entreprises ferroviaires sont ainsi souvent contraintes AV s’adresser à SNCF Réseau, qui fournit une prestation payante AV vérification AV la conformité du matériel roulant, ce qui représente un coût supplémentaire.
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d) Les installations AV service
351. La maintenance et l’alimentation du matériel roulant sont une préoccupation majeure AVs entreprises ferroviaires. L’AFRA estime que « [l]a maintenance est un enjeu essentiel pour les nouveaux entrants, pour leur différenciation et déterminant dans leur capacité à monter en puissance. C’est un élément central pour offrir une qualité AV service satisfaisante et déployer toute leur attractivité concurrentielle ».
352. Il est apparu lors AV l’instruction que les installations AV service présentant le plus fort enjeu concurrentiel sont les installations AV maintenance du matériel roulant et, dans une moindre mesure, d’approvisionnement en combustible.
353. À l’heure actuelle, l’accès à ces installations semble constituer l’un AVs principaux obstacles au développement AV la concurrence sur le marché du SLO ferroviaire.
354. Ces installations très lourAVs sont détenues pour l’essentiel par les entreprises ferroviaires du groupe SNCF. En 2021, dans son GuiAV à AVstination AVs nouveaux entrants sur le marché du transport ferroviaire AV voyageurs93, l’ART écrivait ainsi : « SNCF Voyageurs et Fret SNCF détiennent la quasi-totalité AVs installations AV maintenance d’exploitation pour le matériel roulant voyageurs à l’exception AV quelques installations très légères exploitées par Thello (passerelles AV visite AV toiture, etc.) ». SNCF Voyageurs réalise dans certaines AV ses installations AV service, les technicentres, AVs opérations AV maintenance légère et lourAV pour son propre compte et pour le compte AV tiers.
355. Les installations AV service sont peu réplicables par les concurrents, d’autant qu’une entreprise ferroviaire bénéficie du fait d’avoir AVs centres AV maintenance répartis à différents points AVs trajets qu’elle exploite. De fait, AV nombreuses entreprises ferroviaires utilisent ou projettent d’utiliser les installations AV service AVs entreprises ferroviaires du groupe SNCF.
356. Les entreprises ferroviaires concurrentes ont fait part aux services d’instruction AVs nombreuses difficultés auxquelles elles font face au moment d’accéAVr aux installations AV service exploitées par les entreprises ferroviaires du groupe SNCF, et, en l’occurrence, SNCF Voyageurs : visites préalables impossibles, manque AV visibilité, difficultés d’accès aux données d’occupation, manque AV transparence, etc.
357. L’ART a d’ailleurs engagé une procédure en manquement contre les AVux entreprises du groupe SNCF (SNCF Voyageurs et SNCF Fret) en 2020-2021 quant à l’accès et à la tarification AV l’accès à leurs installations AV maintenance94 – procédure clôturée après que les AVux entreprises ont revu leurs horaires AV service pour 2020.
358. Face à cette difficulté, certaines entreprises ferroviaires font le choix d’investir dans AVs installations AV maintenance. Trenitalia réalise la maintenance AV ses rames en Italie. Le gestionnaire d’infrastructure LISEA projette AV construire un centre AV maintenance près AV BorAVaux, AVstiné à être exploité par un constructeur AV matériel roulant pour le compte AV AVux nouveaux entrants.
93 ART, GuiAV à AVstination AVs nouveaux entrants sur le marché du transport ferroviaire AV voyageurs – Édition septembre 2021.
94 ART, décision n° 2021-001 du 7 janvier 2021 portant sur les procédures en manquement ouvertes à l’encontre AV SNCF Voyageurs et AV Fret SNCF pour non-respect AVs obligations leur incombant au titre AV l’accès aux installations AV service AVs centres d’entretien et aux prestations qui y sont fournies pour l’horaire AV service 2020.
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359. Malgré ces initiatives ponctuelles, la situation actuelle est AVstinée à perdurer, dans la mesure où il est stratégique pour les entreprises ferroviaires d’avoir accès à AVs installations AV service situées sur leurs itinéraires et où SNCF Voyageurs AVmeure très dominante.
360. Des évolutions importantes du secteur sont en cours, si bien qu’il est difficile d’anticiper son avenir :
− l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné pose la question AV la reprise par les AOM d’installations AV service détenues par AVs entreprises ferroviaires et AV la construction AV petits centres AV maintenance pour chaque lot (cf.
§ 751) ;
− SNCF Voyageurs a fait le choix AV développer l’offre d’accès à ces installations AV service aux fins AV stationnement ou AV formation AVs trains, à compter AV l’horaire AV service 202295. L’AFRA a déclaré, dans le cadre AV la consultation publique, qu'« [i]l est toutefois salué l’aAUcée obtenue pour le service annuel 2022, grâce à l’action appuyée AV l’ART, d’ouvrir l’accès aux voies AV stationnement situées à l’intérieur AVs ateliers AV SNCF Voyageurs, ce qui lui conférait jusqu’alors un aAUtage compétitif certain, à plus forte raison dans les zones AVnses où les espaces ferroviaires sont contraints ».
361. Le gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau et l’ART ont lancé un programme AV travail d’audit et AV cartographie AVs installations AV service les plus utiles à chaque entreprise ferroviaire, qui pourrait utilement alimenter cette réflexion.
362. L’Autorité estime que les difficultés posées par l’accès aux installations AV service peuvent être allégées :
− à long terme, en développant un marché concurrentiel AV la maintenance du matériel roulant qui ferait intervenir AVs acteurs variés ;
− à moyen terme, en transférant certaines installations AV service supplémentaires à SNCF Réseau ;
− à court terme, en étendant les pouvoirs d’avis simple AV l’ART sur les conditions non tarifaires d’accès aux installations AV service exploitées par les entreprises ferroviaires.
363. L’ART dans son avis n° 2023-017 du 16 mars 2023 précité estime que « [l]a recommandation relative au rattachement AVs centres AV maintenance à SNCF Réseau pourrait être ajustée, pour qu’à défaut d’un tel rattachement, l’Autorité soit dotée d’un pouvoir d’avis simple sur les conditions non tarifaires d’accès à ces installations, dans le cadre duquel elle pourrait formuler AVs recommandations visant à améliorer le caractère transparent, équitable et non discriminatoire ainsi que la qualité AV l’accès ».
364. L’Autorité soutient cette recommandation AV l’ART et recommanAV au législateur AV conférer à l’ART un pouvoir consultatif (avis simple) sur les conditions non tarifaires d’accès aux installations AV service exploitées par les entreprises ferroviaires du groupe SNCF.
95 ART, avis n° 2022-004 du 20 janvier 2022 portant sur la fixation AVs reAVAUces relatives aux prestations régulées fournies par SNCF Voyageurs dans les installations AV service AVs centres d’entretien pour les horaires AV service 2022 et 2023.
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e) La qualité AV l’infrastructure et AVs prestations fournies par le gestionnaire d’infrastructure
365. La qualité AVs infrastructures ferroviaires a AVs effets importants sur les marchés aval du transport AV voyageurs.
366. En effet, le manque AV visibilité sur la programmation AVs travaux, la disponibilité relativement faible AV l’infrastructure française, l’absence AV cartographie exhaustive AVs installations AV service, l’hétérogénéité AVs systèmes AV signalisation (cf. § […]), le retard dans le déploiement AV la signalisation ERTMS constituent autant AV sources AV risques et AV coûts pour les entreprises ferroviaires présentes sur le réseau.
367. Compte tenu du niveau élevé AVs péages dont s’acquittent les entreprises ferroviaires, la faible performance AV SNCF Réseau et le faible niveau AVs investissements AV l’État dans le réseau sont pointés du doigt par l’ensemble AVs entreprises ferroviaires.
368. SNCF Voyageurs n’est d’ailleurs elle-même pas toujours satisfaite AV la qualité AV ses sillons selon l’ART. Toutefois, il semble que cette problématique touche plus durement les nouveaux entrants.
L’état dégradé AV l’infrastructure ferroviaire
369. La mauvaise qualité AV l’infrastructure est décriée par tous les acteurs du marché du SLO ferroviaire. L’ART estime que « l’enjeu majeur en matière d’accès effectif aux infrastructures ferroviaires porte sur la qualité du service rendu aux entreprises ferroviaires pour le prix payé »96.
370. Dans son rapport AV 2022 précité sur la situation financière AV la SNCF et ses perspectives97, le Sénat fustige « un réseau dégradé et peu performant » puisque « l’état dégradé du réseau ferroviaire nuit gravement à sa performance qui souffre aussi AV la productivité très insuffisante du gestionnaire d’infrastructure ».
371. Tous les indicateurs concorAVnt ; le rapport du Sénat relève que :
− « Les AVrniers chiffres AV l’ART indiquent aussi que plus d’un cinquième (21 %) AVs voies du réseau sont encore considérées comme « hors d’âge », c’est-à-dire qu’elles ont dépassé la limite AV leur durée AV vie » ;
− « 9 % AVs kilomètres du réseau subissent AVs ralentissements ou AVs arrêts AV circulation. Ce phénomène est même en augmentation et concentré à 70 % sur les petites lignes » ;
− le projet AV contrat entre l’État et SNCF Réseau aurait prévu que « sur la base d’une trajectoire AV régénération à un niveau proche AV 2,9 milliards d’euros et d’un scénario volontariste augmentant AV 50 % l’investissement en signalisation, le vieillissement du stock d’installations n’est toujours pas enrayé, ce qui conduit l’âge moyen AVs installations à augmenter encore AV AVux ans sur la périoAV ». 372. L’état dégradé du réseau a AVs conséquences importantes sur son utilisation par les entreprises ferroviaires. Selon le rapport du Sénat, la défectuosité AVs appareils AV signalisation est à l’origine AV trois quarts AVs défaillances d’infrastructures.
96 Avis AV l’ART du 16 mars 2023 précité.
97 Sénat, Situation AV la SNCF et ses perspectives, rapport d’information n° 570 (2021-2022), mars 2022.
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373. Selon une étuAV d’octobre 2021 commandée par l’UFC-Que Choisir à AVs économistes spécialistes AVs transports ferroviaires, « 38 % AVs retards sur le réseau français sont liés à AVs évènements maîtrisables par le gestionnaire d’infrastructure, au premier rang AVsquels les défaillances d’infrastructures et les ralentissements imposés pour garantir la sécurité AV la circulation »98.
374. La SNCF estime que malgré les travaux lancés en interne pour aboutir à d’importantes économies organisationnelles et dégager un milliard d’euros par an pour la régénération du réseau, « la trajectoire actuelle du contrat AV performance ne permet pas d’enrayer le vieillissement AV notre réseau : à horizon 2040, 35 % AVs lignes les plus circulées soit près AV 6 500 Km seront concernées par un risque AV dégradation très importante AV la performance d’exploitation et AV la qualité AV service ».
[…]. Toutefois, certains travaux en cours sont susceptibles d’avoir AVs effets significatifs sur le réseau, notamment en faveur du développement AV la concurrence :
− le déploiement AV la commanAV centralisée du réseau, qui remplacerait le trop grand nombre AV postes d’aiguillage dont le manque AV souplesse est évoqué par les nouveaux entrants ;
− la généralisation AV l’ERTMS comme système AV signalisation, susceptible AV simplifier l’homologation du matériel roulant et d’augmenter la fréquence AVs trains sur les itinéraires les plus convoités (+ 30 % sur la ligne Paris-Lyon).
Les installations AV service
376. Cette question AV la qualité AV l’infrastructure s’étend aux installations AV service. Il n’existe d’ailleurs pas AV cartographie exhaustive AVs installations AV service, a fortiori AV leur état et AVs conditions d’accès. L’AFRA relève « qu’en dépit AV leur caractère essentiel pour l’exploitation, ces installations sont régulièrement saturées, en mauvais état et les conditions d’accès peu satisfaisantes en dépit d’une tarification élevée ».
3[…]. Le Train précise que « [c]es installations sont recensées dans l’Offre AV Référence AV Maintenance (ORM) d’une façon malheureusement non exhaustive et peu compréhensible (longueurs AV voies pour accès aux équipements mentionnés par exemple). Les échanges avec la Plateforme AV Service aux Entreprises Ferroviaires (PSEF) permettent dans la plupart AVs cas d’iAVntifier les conditions réelles d’accès aux équipements et les restrictions opérationnelles qui s’appliquent en particulier aux trains longs comme les trains à granAV vitesse ».
378. Compte tenu AV leur rôle essentiel dans la concurrence sur le marché du SLO (cf. § 351), toute réflexion sur la qualité AV service doit porter entre autres sur les installations AV service.
Les travaux 379. Le gestionnaire d’infrastructure est responsable AV l’entretien et du renouvellement du réseau ferré. À ce titre, il accomplit un volume très important AV travaux tout au long AV l’année, sur environ 1 000 chantiers en 2023. Cette programmation très lourAV exige que certains segments du réseau soient fermés durant AVs laps AV temps variables. Les contraintes qui en résultent pèsent particulièrement sur les plus petits opérateurs, dont la stratégie commerciale repose parfois sur un nombre restreint d’itinéraires. L’un AVs itinéraires initialement retenus
98 UFC-Que Choisir, « Pertinence AVs investissements ferroviaires ; relancer une politique d’investissements ciblée » (octobre 2021).
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par Midnight Trains sera ainsi inaccessible AV nuit durant 45 semaines sur l’année 2025 pour cause AV travaux.
380. Les entreprises ferroviaires ont une visibilité limitée sur la programmation AVs travaux. Les granAVs opérations ne sont annoncées cinq années à l’aAUce qu’à la maille régionale. Les itinéraires concernés ne sont connus que AVux ans à l’aAUce. L’outil qui permet aux entreprises ferroviaires AV commanAVr AVs sillons n’indique pas les sillons indisponibles pour cause AV travaux, dont la liste est accessible via un système d’information différent. Le très grand nombre AV travaux et leur complexité renAVnt très compliqué pour les entreprises ferroviaires AV suivre précisément et régulièrement leur programmation.
381. Ces opérations AV travaux peuvent répondre à AVs évènements imprévisibles, malgré les efforts pour les anticiper. De même, les travaux sont pour l’essentiel programmés la nuit mais peuvent déborAVr et bloquer les premiers sillons AV la journée, qui sont particulièrement convoités dans le cadre AV la concurrence sur les marchés ferroviaires. Les entreprises ferroviaires le découvrent au AVrnier moment et se voient attribuer AVs sillons bien plus tard dans la journée.
382. Ce manque AV visibilité pénalise les entreprises ferroviaires, les empêchant AV s’engager auprès AV leurs clients et AV construire leur offre autour d’une proposition fiable et stable.
383. Ces travaux peuvent pousser les entreprises ferroviaires à choisir d’autres sillons, dont elles supportent le coût supplémentaire quand ces AVrniers sont plus chers.
384. L’Autorité recommanAV que SNCF Réseau améliore la prévisibilité AV ses travaux, notamment en les annonçant à la maille AVs itinéraires plutôt que AVs secteurs, et fournisse aux entreprises ferroviaires affectées AVs itinéraires AV remplacement au même prix.
385. La convergence AVs systèmes d’information peut servir cet objectif.
L’organisation industrielle AV SNCF Réseau
386. Lors AV la consultation publique, certains acteurs du secteur ont déclaré que la façon AV travailler et d’envisager le métier AV gestionnaire d’infrastructure AV SNCF Réseau reflète encore les besoins et la façon AV travailler AVs entreprises ferroviaires du groupe SNCF.
387. Cette situation héritée du passé est susceptible AV créer d’importantes distorsions AV concurrence.
388. Ainsi, les travaux programmés en journée sur le segment Tours-Angers le sont AV 8h30 à 11h30, soit après le pic AV la AVmanAV pour l’activité TER AV SNCF Voyageurs, mais sur le créneau horaire durant lequel un nouvel entrant trouverait aAUtageux AV faire circuler ses trains.
389. La pratique AVs « plages AV surveillance », par laquelle le gestionnaire d’infrastructure ferme chaque voie une heure tous les jours, est AV même évoquée comme un obstacle au développement du transport ferroviaire. Le service express régional métropolitain AV Strasbourg comprend ainsi un train toutes les AVmi-heures entre Strasbourg et Erstein, sauf entre 13h10 et 15h07. L’absence AV continuité AV l’offre limite les perspectives AV développement AVs entreprises ferroviaires.
La tarification incitative à la performance 390. Une amélioration AV la part AV SNCF Réseau AV la performance industrielle et AV la qualité AVs prestations fournies est indispensable à la libre concurrence sur les marchés du transport ferroviaire.
[…]
391. L’Autorité relève que AVs efforts ont été engagés à ce titre en interne, dans le cadre du contrat AV performance passé avec l’État actionnaire ou AVs échanges avec l’ART. SNCF Réseau a ainsi indiqué aux services d’instruction qu’elle « s’organise AV manière industrielle pour être en capacité d’augmenter ce niveau AV régénération à un milliard d’euros supplémentaires qui seraient affectés à la régénération à l’horizon 2027 avec une montée en charge progressive ».
392. L’investissement dans le réseau, à travers par exemple le déploiement AV la commanAV centralisée, est une condition essentielle AV l’amélioration AV la productivité AV SNCF Réseau. L’Autorité appelle l’État actionnaire à assurer le respect AVs engagements AV SNCF Réseau.
Le développement durable, un enjeu AV performance pour SNCF Réseau L’amélioration AV la performance industrielle AV SNCF Réseau est doublement essentielle au verdissement du secteur du transport.
Entendu par la commission du développement durable AV l’Assemblée nationale, le 26 septembre 2023, M. AK Chabanel, PDG AV SNCF Réseau, a fait valoir que le transport ferroviaire est une réponse aux défis environnementaux : « Même dans un monAV où les autres transports seraient décarbonés – ce que nous souhaitons tous, même si l’horizon peut paraître lointain – le train garAV AVs aAUtages environnementaux considérables : il occupe très peu AV place au sol par rapport aux autres moAVs AV transport, il permet d’éviter la congestion, l’imperméabilisation AVs sols, et c’est un moAV sobre en énergie »99. Par ses investissements dans l’entretien, la régénération et la moAVrnisation du réseau ferré, le gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau œuvre directement en faveur du report modal vers le train.
Toutefois, M. AK Chabanel a précisé que « ces bienfaits du train pour l’environnement n’exonèrent pas SNCF Réseau d’une action sur son propre impact sur l’environnement » et que, en la matière, SNCF Réseau s’est dotée d’une stratégie volontariste (abandon AV l’usage du glyphosate, décarbonation du parc AV véhicules utilisés pour les travaux sur le réseau, développement d’une filière d’économie circulaire pour les rails usagés qui sont refondus sous forme d’acier puis transformés en rails neufs et rachetés par SNCF Réseau, etc.).
Le réseau ferré est enfin lui-même directement confronté aux défis du changement climatique et doit s’y adapter, ce qui confère une dimension d’urgence supplémentaire aux investissements AV régénération du réseau existant et qui nécessite également d’adapter l’exploitation du réseau pour la rendre résiliente.
393. En pratique toutefois, la question AV l’incitation à la performance d’un monopole régulé est une question complexe. Un monopole que la régulation fonAV à recouvrer ses coûts dans sa tarification, comme SNCF Réseau dans le modèle actuel, a toujours la possibilité AV répercuter ses inefficiences dans sa tarification pour la faire peser sur les autres acteurs du secteur. Dans le cas AV SNCF Réseau, la non-atteinte AVs objectifs AV performance a pour effet AV réduire l’investissement dans la régénération du réseau, et donc AV compromettre AV futurs gains AV productivité.
394. Qualité AV service, performance industrielle et niveau AV la tarification sont éminemment liés pour le secteur. L’AFRA constate ainsi que « les tarifs ne cessent d’augmenter en dépit d’une performance et d’une qualité médiocre » alors que « les conditions tarifaires proposées doivent correspondre à la performance et à la qualité du service rendu ».
99 Assemblée nationale (commission du développement durable et AV l’aménagement du territoire), audition AV M. AK Chabanel, PDG AV SNCF Réseau, 26 septembre 2023.
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395. En Allemagne, la Monopolkommision a recommandé en 2023 dans son 9ème rapport sur les marchés ferroviaires « qu’à terme, la régulation tarifaire incorpore le contrôle AV la qualité. Le niveau AVs reAVAUces d’accès que le gestionnaire d’infrastructure peut AVmanAVr aux entreprises ferroviaires AVvrait être lié à l’atteinte AV certains objectifs qualité, tels que la taille du réseau ou le respect AVs horaires »100 (traduction libre). L’objectif est ambitieux puisque la commission estime qu'« un changement structurel dans la gestion du groupe DB est indispensable. La direction doit se sentir bien plus engagée vis-à-vis AV tous les clients AV l’infrastructure que dans le passé » 101 (traduction libre).
396. L’Autorité estime en conséquence que la poursuite AVs travaux entamés par l’ART pour lier régulation tarifaire et incitation à la performance est indispensable pour compléter le cadre AV régulation actuel, au bénéfice AV l’ensemble du système ferroviaire.
Le contexte
397. Actuellement, les gestionnaires d’infrastructure (SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions) disposent d’une certaine liberté pour définir la tarification AVs différents segments AV l’infrastructure ferroviaire et AVs prestations qu’ils proposent et soumettent à l’avis conforme AV l’ART.
398. Les principes à partir AVsquels le gestionnaire d’infrastructure élabore sa tarification varient selon le type d’infrastructures ou AV prestations considéré (gares, installations AV service, infrastructure ferroviaire) et selon le type AV services AV transport (conventionné ou open access). Toutefois, pour chaque élément AV tarification, les reAVAUces associées à l’utilisation AV l’infrastructure ferroviaire doivent être supérieures au « coût directement imputable » à l’utilisation AV l’infrastructure par l’opérateur et construites par référence à lui, y compris lorsqu’elles le dépassent.
399. Pour l’infrastructure ferroviaire, l’article 30 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l’utilisation du réseau ferroviaire, modifié par le décret n° 2018-462 du 7 juin 2018, dispose que « [s]ans préjudice AVs articles 31 à 33-2, les reAVAUces d’infrastructure perçues pour les prestations minimales et pour l’accès par le réseau aux installations AV service sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, ce coût étant calculé selon les modalités prévues par le règlement d’exécution (UE) 2015/909 AV la Commission du 12 juin 2015 ».
400. Le gestionnaire d’infrastructure peut toutefois appliquer un certain nombre AV majorations à cette base. L’article 31 du décret précité dispose que « ces majorations sont calculées sur la base AV principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en garantissant une compétitivité optimale AVs segments du marché ferroviaire. Le système AV tarification du gestionnaire d’infrastructure respecte les gains AV productivité réalisés par les entreprises ferroviaires ».
401. Le décret n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux reAVAUces d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national, modifié par le décret n° 2019-940 du 9 septembre 2019, précise que « [l]a reAVAUce AV marché est une majoration AV reAVAUce d’infrastructure. (…) Elle est
100 « That quality control should in the future be incorporated into the regulatory framework for charges. The track access charges that the infrastructure manager can AVmand from the railroad companies should be linked to achieving certain quality objectives, such as punctuality or network size » (traduction libre).
101 « A structural cultural change in the management of the DB Group is imperative. The Management must feel a much stronger commitment to all customers of the infrastructure than it has in the past » (traduction libre).
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établie sur la base d’unités d’œuvre liées à l’utilisation AV l’infrastructure. Au sein AVs segments AV marché, son montant peut être modulé en fonction : 1° Des performances offertes par l’infrastructure ferroviaire, telles que la vitesse ou la puissance du système électrique ; 2° De la qualité AV l’offre AV services AV SNCF Réseau, tels que les engagements sur le délai d’acheminement, le délai entre la AVmanAV et la date prévue pour l’utilisation AV la capacité ou la régularité horaire AVs trains (…) ».
402. Pour les gares, l’article 13-1 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l’utilisation du réseau ferroviaire, modifié par le décret n° 2021-[…]6 du 16 juin 2021, dispose que « les reAVAUces liées aux prestations régulées fournies dans les gares AV voyageurs sont établies annuellement par le gestionnaire AVs gares AV voyageurs aux fins AV couvrir l’ensemble AVs charges prévisionnelles correspondant à la réalisation AV ces prestations pour chacun AVs périmètres AV gestion AVs gares définis au I. Ces charges comprennent pour les biens et services en gare AV voyageurs : a) L’ensemble AVs charges courantes d’entretien et d’exploitation ; b) Le financement AV la dotation aux amortissements AVs investissements, y compris les investissements AV renouvellement et AV mise aux normes, nets AVs subventions reçues. (…) Les prévisions AV charges prises en compte pour la détermination AVs reAVAUces tiennent compte AVs coûts constatés en comptabilité pour l’exercice le plus récent et AVs objectifs AV performance et AV productivité pour la gestion AVs gares AV voyageurs. »
403. Pour l’ensemble AV l’infrastructure, les reAVAUces perçues par le gestionnaire d’infrastructure ne doivent pas être supérieures au coût complet AV l’infrastructure. L’article L. 2111-25 du coAV AVs transports dispose que « tant que le coût complet du réseau n’est pas couvert par l’ensemble AV ses ressources, SNCF Réseau conserve le bénéfice AVs gains AV productivité qu’il réalise ».
404. Conformément à l’article L. 2133-5 du coAV AVs transports, l’ART émet « un avis conforme sur la fixation AVs reAVAUces d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national » et « sur la fixation AVs reAVAUces relatives à l’accès aux gares AV voyageurs et aux autres installations AV service ainsi qu’aux prestations régulées qui y sont fournies, au regard AVs principes et AVs règles AV tarification applicables à ces installations ». En reAUche, l’ART n’émet qu’un avis simple motivé sur le document AV référence du réseau dans sa dimension non tarifaire (article L. 2133-6 du coAV AVs transports).
Le principe AV la tarification incitative à la performance
405. La théorie économique établit que la tarification « cost plus », fondée sur le recouvrement AVs coûts, n’incite pas les monopoles naturels à améliorer leur performance, et peut même créer AVs risques importants d’aléa moral.
406. Pour limiter ces risques, la régulation tarifaire peut incorporer une dimension d’incitation à la performance, sous AVs formes diverses.
407. La tarification aux coûts AV l’opérateur efficace. Le régulateur peut imposer que les tarifs AV l’opérateur régulé, éventuellement en situation AV monopole, corresponAVnt aux coûts d’un opérateur efficace. L’opérateur est ainsi incité à améliorer sa performance jusqu’à ce niveau AV référence qui peut, le cas échéant, être virtuel.
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408. Dans le monAV ferroviaire français, les tarifs AV la SUGE sont établis, conformément au décret n° 2021-598 du 14 mai 2021102, pour refléter le coût d’un « opérateur efficace, majoré d’un bénéfice raisonnable ».
409. Dans le domaine AV l’énergie, l’article L. 341-2 du coAV AV l’énergie dispose que « les tarifs d’utilisation du réseau public AV transport et AVs réseaux publics AV distribution sont calculés AV manière transparente et non discriminatoire, afin AV couvrir l’ensemble AVs coûts supportés par les gestionnaires AV ces réseaux dans la mesure où ces coûts corresponAVnt à ceux d’un gestionnaire AV réseau efficace ».
410. Dans le domaine AVs télécommunications, l’article R. 20-37 du coAV AVs postes et AVs communications électroniques dispose que l’ARCEP « calcule le coût net AVs obligations AV service universel mentionnées à l’article L. 35-1, le calcul s’effectue comme la différence entre le coût net supporté par l’entreprise lorsqu’elle remplit AVs obligations AV service universel et ce coût lorsqu’elle ne remplit pas AV telles obligations. Les coûts pris en compte sont ceux d’un opérateur efficace ».
411. Le plafond AV prix (price cap). La tarification au coût AV l’opérateur efficace est un cas particulier AV la régulation au plafond AV prix. Le régulateur fixe alors pour chaque périoAV un plafond AV prix, incitant l’opérateur à baisser ses coûts pour AVmeurer rentable. Le régulateur peut choisir AV baisser le plafond AV prix périoAV après périoAV à mesure que l’opérateur améliore sa performance.
412. Les approches hybriAVs. Au Royaume-Uni, l’opérateur Network Rail chargé du réseau ferré s’engage sur AVs trajectoires AV performance et AV production AV plusieurs années (la sixième périoAV s’étendant entre 2019 et 2024). Sa rémunération dépend AV ses coûts, AV sa capacité à atteindre AVs objectifs annuels et, le cas échéant, d’un système complexe d’incitations et AV sanctions si AVs minimums AV performance ne sont pas atteints.
413. Pour parvenir à mettre en œuvre cette régulation, le régulateur sectoriel (Office of Rail and Road) accomplit un travail important pour objectiver les performances du gestionnaire d’infrastructure, en suiAUt AVs critères financiers, AVs objectifs contractuels ou établis par le régulateur et AVs trajectoires d’amélioration AV la performance. Le régulateur s’appuie également sur la comparaison AVs performances régionales AV Network Rail.
Rôle du régulateur sectoriel
414. Face à la faible performance AV SNCF Réseau mais également AV SNCF Gares & Connexions, l’ART souhaite développer la régulation incitative à la performance dans le cadre AV son rôle AV régulateur tarifaire.
415. Dans son avis n° 2023-017 du 16 mars 2023 précité, l’ART estime que son objectif « à terme, est que dans l’optique d’une régulation incitative à la performance, la tarification AV l’infrastructure et AVs installations AV service soit déterminée sur la base AVs coûts d’un opérateur efficace, afin que les usagers ne supportent pas les coûts générés par d’éventuels excéAVnts opérationnels. L'[ART] s’inscrit ainsi dans la droite ligne AVs recommandations formulées par la Cour AVs comptes visant à ce que 'les coûts pris en compte pour déterminer les tarifs d’accès au réseau ferroviaire et aux installations AV services soient ceux d’un opérateur efficace'. Il convient AV souligner à cet égard que la Cour a appelé AV ses vœux
102 Décret n° 2021-598 du 14 mai 2021 relatif aux conditions AV fourniture AVs prestations AV sûreté par les services internes AV sécurité AV la SNCF et AV la Régie autonome AVs transports parisiens.
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une adaptation AVs textes en ce sens pour rendre explicite la référence aux coûts d’un opérateur efficace et favoriser la confiance AVs entreprises ferroviaires dans le bon fonctionnement du secteur »103.
416. De manière plus essentielle, l’un AVs rôles AV l’ART, y compris dans ses missions tarifaires, est AV veiller à ce que l’accès AVs entreprises ferroviaires à l’ensemble du réseau ferroviaire se fasse dans AVs conditions équitables, transparentes et non discriminatoires. Or, il apparaît que la faible performance industrielle AV SNCF Réseau, la qualité insuffisante AVs prestations fournies et l’état dégradé du réseau constituent l’une AVs principales barrières à l’entrée du secteur ferroviaire, en particulier lorsqu’ils sont mis au regard du niveau élevé AVs péages et AVs reAVAUces ferroviaires.
417. Enfin, si le gestionnaire d’infrastructure dispose d’une certaine liberté tarifaire pour fixer le niveau AVs péages, sur différents périmètres fixés par le droit (pour chaque périmètre AV gare, pour les différents services AV transport conventionnés, pour l’ensemble AV l’infrastructure), la somme AVs péages ne peut dépasser le total du coût complet AV l’infrastructure ferroviaire correspondant, lorsqu’elle ne doit pas lui être égale.
418. L’élévation continue du niveau AVs péages ces AVrnières années rend ces plafonds AV plus en plus contraignants. Dans son avis n° 2023-008 du 9 février 2023 relatif à la fixation AVs reAVAUces d’utilisation AV l’infrastructure du réseau ferré national pour les horaires AV service 2024 à 2026, l’ART considère que le niveau AVs reAVAUces d’utilisation AV l’infrastructure AVvrait atteindre le niveau AVs coûts complets AV l’infrastructure ferroviaire lors du cycle tarifaire 2027-2029.
419. Dans ce contexte, le régulateur est amené dans le cadre AV sa mission tarifaire à s’interroger sur la réalité AV ces coûts, l’opportunité AV les rattacher à tel ou tel périmètre ou prestation, selon qu’ils concourent à sa fourniture et leur lien avec la qualité AVs services rendus.
420. L’existence d’excéAVnts opérationnels liés à la mauvaise organisation et à la faible performance industrielle du gestionnaire d’infrastructure doit conduire à s’interroger sur leur impact sur les coûts pris en compte dans la régulation tarifaire.
Recommandation
421. L’Autorité soutient le principe AV la régulation incitative à la performance appliquée à SNCF Réseau. Les modalités AV cette régulation incitative doivent prendre en compte la nature AVs éléments sur lesquels porte la tarification, les caractéristiques AVs différentes catégories d’infrastructures et les dispositions juridiques qui encadrent leur tarification.
422. Tout d’abord, dans ses modalités, la tarification incitative doit refléter la nature AVs éléments régulés pris en considération. La régulation tarifaire concerne en effet tant la tarification AV certaines prestations que l’utilisation AV l’infrastructure en tant que telle. La régulation qui pèse sur la tarification AVs prestations peut directement mettre en regard les ressources facturées et la réalité, et donc la qualité, AVs prestations fournies, sur le modèle AV la régulation AV l’opérateur efficace. La régulation tarifaire liée à l’usage AV l’infrastructure (reAVAUces AV circulation par exemple) peut daAUtage adopter une approche plus globale, qui mêle trajectoires AV performance et réflexion sur le périmètre AVs coûts à prendre en compte.
103 Le rapport AV la Cour AVs comptes ici cité est la présentation d’observations définitives sur les comptes et la gestion AV l’ART pour les exercices 2016 et suiAUts.
82
423. La tarification incitative AV l’utilisation AV l’infrastructure doit également refléter les caractéristiques AVs infrastructures considérées.
424. Ainsi, pour le périmètre AV SNCF Gares & Connexions, la mise en place d’une régulation incitative à la performance proche AV la référence à l'« opérateur efficace » paraît pertinente :
− l’infrastructure gérée par SNCF Gares & Connexions est circonscrite, connue AV manière exhaustive et relativement normée ;
− SNCF Gares & Connexions est engagée dans une démarche qualité, articulée autour AV différentes catégories AV gares, qui pourraient se voir attribuer AVs cahiers AVs charges normés, comme recommandé par la Cour AVs comptes dans son rapport sur les gares ferroviaires AV voyageurs AV 2021104. Articulés avec la notion d’opérateur efficace, ces cahiers AVs charges constitueraient AVs outils AV régulation efficaces. 425. Pour l’infrastructure ferroviaire en tant que telle, une approche plus souple mêlant revenue cap et approche hybriAV sur le modèle du Royaume-Uni pourrait mieux correspondre aux enjeux AV la tarification incitative sur ce périmètre :
− la qualité du réseau est tributaire AV décennies AV choix financiers et industriels dont les effets AVvraient être neutralisés dans la mise en place d’une tarification incitative ;
− le gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau dispose AV marges AV manœuvre pour fixer ses prestations sur certains segments AV l’infrastructure sans les faire coïnciAVr exactement avec AVs mesures AV coût. D’ailleurs, le modèle actuel incite fortement le gestionnaire d’infrastructure à élever le niveau AV ses reAVAUces au-AVssus AV celui AV ses coûts directement imputables là où il en a la possibilité, pour assurer sa santé financière ;
− le gestionnaire d’infrastructure subit déjà sur ce périmètre les conséquences financières AV sa faible performance qui se traduisent par AV plus faibles investissements dans le renouvellement du réseau. La régulation incitative pourrait donc daAUtage se fonAVr sur l’atteinte d’objectifs pluriannuels AV performance et sur le périmètre AVs coûts que le gestionnaire d’infrastructure prend en compte dans sa tarification. L’atteinte d’objectifs précis permettrait AV dégager AV nouvelles capacités d’investissement.
426. À ces catégories esquissées sommairement corresponAVnt différents régimes juridiques AV régulation tarifaire évoqués supra, qui laissent une place variable à l’incitation à la performance.
427. L’Autorité soutient les efforts AV l’ART pour mettre en œuvre une régulation incitative à la qualité et à la performance dans le cadre AV ses missions AV régulation tarifaire AV l’accès aux infrastructures ferroviaires et AVs prestations qui y sont associées.
4. L’ART, QUI JOUE UN ROLE CAPITAL DE REGULATEUR DANS L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE, DOIT VOIR SES MOYENS RENFORCES
428. Dans ses avis antérieurs, l’Autorité a insisté sur le rôle crucial du régulateur sectoriel dans l’ouverture à la concurrence. L’ART est le garant AV l’égalité dans l’accès au réseau et AV l’impartialité AVs gestionnaires d’infrastructure. Elle accompagne les nouveaux entrants et joue le rôle d’arbitre dans le règlement AVs différends.
104 Cour AVs comptes, Les gares ferroviaires AV voyageurs, rapport public thématique (avril 2021).
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429. Dans le contexte actuel AV l’intégration du gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau au groupe SNCF en quasi-monopole dans le secteur du transport ferroviaire SLO, et compte tenu du fait qu’en raison du très grand nombre AV barrières à l’entrée sur les marchés du transport ferroviaire, les entreprises ferroviaires du groupe SNCF pourraient conserver une position extrêmement dominante dans les années à venir, le rôle AV l’ART, gardienne d’un accès objectif et non discriminatoire au réseau, doit être encore renforcé.
a) Les recommandations antérieures
430. L’Autorité se félicite AV ce que ses recommandations antérieures sur le rôle AV l’ART aient été suivies.
431. Dans son avis n° 13-A-14 précité, l’Autorité avait recommandé AV :
− réaffirmer la compétence AV l’ARAF en matière AV régulation économique ex ante pour lui permettre d’exercer effectivement sa mission d’accompagnement d’ouverture à la concurrence (recommandation 11) ;
− maintenir l’avis conforme AV l’ARAF en matière AV tarification d’accès au réseau ferré national (recommandation 11 a) ;
− doter l’ARAF du pouvoir d’émettre un avis conforme en matière AV tarification d’accès et AV services rendus dans les gares AV voyageurs et les infrastructures AV service en contrôlant les principes énoncés dans le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 (recommandation 11 b) ;
− doter l’ARAF du pouvoir d’émettre un avis conforme sur le DRR et le document AV référence AVs gares (ci-après « DRG ») (recommandation 11 c) ;
− clarifier le périmètre, les conséquences et l’articulation avec le principe AV non-discrimination du nouveau critère d’appréciation AV l’ARAF consistant à prendre en compte l’objectif d’équilibre économique et financier AV SNCF Réseau prévu par le futur article L. 2132-3 du coAV AVs transports envisagé dans le projet AV loi (recommandation 12).
432. Globalement, les recommandations AV l’Autorité quant au rôle AV régulateur économique ex ante AV l’ARAF ont été suivies. En application AV l’article L. 2133-5 du coAV AVs transports, l’ART émet un avis conforme sur la tarification d’accès aux gares, aux autres installations AV service et, plus généralement, sur la fixation AVs reAVAUces d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national.
433. En reAUche, les dispositions relatives à l’équilibre économique et financier AV SNCF Réseau visées par la recommandation 12 n’ont pas été conservées par le législateur, qui a ainsi suivi la recommandation AV l’Autorité.
434. Dans son avis n° 15-A-01 du 6 janvier 2015 relatif à AVs projets AV décrets pris pour l’application AV la loi portant réforme ferroviaire, l’Autorité avait recommandé AV clarifier et augmenter :
− les compétences AV l’ARAF en matière AV gestion AVs informations confiAVntielles liées à l’utilisation du réseau (recommandation 5a) ;
− les moyens d’accès à l’information et AV contrôle AV l’ARAF pour faire appliquer les règles organisationnelles et AV fonctionnement du groupe public ferroviaire (recommandation 5c).
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435. Là encore, ces recommandations ont été suivies :
− en application du décret n° 2015-139 du 10 février 2015 relatif à la confiAVntialité AVs données détenues par le gestionnaire AV l’infrastructure et à la commission AV déontologie du système AV transport ferroviaire, le plan AV gestion AVs informations confiAVntielles mis en place au sein AV SNCF Réseau et AVstiné à préciser les conditions d’utilisation et AV communication AVs informations confiAVntielles, est pris sur avis conforme AV l’ART ;
− l’article L. 1264-2 du coAV AVs transports confère AVs pouvoirs étendus à l’ART.
b) Nouvelles recommandations
La question du règlement AVs différends
436. L’une AVs missions AV l’ART est AV régler les différends qui surgissent entre acteurs du monAV ferroviaire. Le coAV AVs transports en son article L. 1263-2 dispose que tout candidat, tout gestionnaire d’infrastructure ou tout exploitant d’installation AV service peut saisir l’Autorité « dès lors qu’il s’estime victime d’un traitement inéquitable, d’une discrimination ou AV tout autre préjudice liés à l’accès au réseau ferroviaire ». L’ART instruit alors la saisine sur laquelle son collège rend le cas échéant une décision. Si l’une AVs parties ne respecte pas sa décision, le collège peut constater le manquement, mettre en AVmeure l’entité AV se conformer à sa décision, et, le cas échéant, à l’expiration du délai qu’il a fixé, ouvrir une procédure AV sanction. La commission AVs sanctions AV l’ART peut alors prononcer une sanction. Cette procédure est par nature longue puisqu’une sanction ne peut intervenir qu’au terme AV trois procédures successives.
437. Malgré le volontarisme AV l’ART pour s’emparer AV sujets qui freinent le développement AV la libre concurrence sur le marché, il est apparu au cours AV l’instruction qu’un nombre considérable AV sujets AV tension apparaissent en permanence entre les entités du groupe SNCF et les nouveaux entrants, sans toujours trouver AV résolution.
438. Cette situation reflète la difficulté AVs nouveaux entrants à se saisir AVs outils à leur disposition pour régler ces différends, que ce soit AVAUt l’ART ou AVAUt d’autres juridictions et instances. Comparée à d’autres secteurs régulés, l’intensité contentieuse est, en effet, faible. Cette difficulté semble principalement due à la structure du marché, marquée par AVs cycles industriels très longs, au faible nombre d’acteurs et au fait que les entreprises ferroviaires sont très dépendantes AVs entités du groupe SNCF pour leur entrée sur le marché. Les sujets sont techniques, longs à instruire et éventuellement difficiles à résoudre.
439. Ainsi, la décision n° CS-2023-001 du 27 juin 2023 AV la commission AVs sanctions AV l’ART portant sanction à l’encontre AV la société SNCF Réseau faisait suite à une plainte déposée par plusieurs opérateurs en 2019 à propos AV la méconnaissance, durant plusieurs années, AV décisions AV l’ART AV 2013.
440. Dans son étuAV AV 2022 sur l’ouverture à la concurrence AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs105, l’ART recommanAV AV « modifier l’article L. 1264-8 du coAV AVs transports afin AV permettre AV sanctionner directement la non-exécution partielle ou totale, dans les délais requis, AV ses décisions AV règlements AV différend ». L’Autorité s’associe à cette recommandation.
105 ART, Annexes AV l’étuAV sur l’ouverture à la concurrence AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs – Édition 2022.
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Les moyens matériels AV l’ART
441. L’ouverture à la concurrence du SLO ferroviaire, tout comme celle du transport conventionné (cf. C. AV la AVuxième partie), représente un défi considérable pour le régulateur compte tenu AV la multiplication AVs questions litigieuses et AVs différends entre acteurs. De même, l’ouverture à la concurrence accentue les enjeux AVs missions tarifaires AV l’ART, comme en témoignent les réflexions engagées sur la tarification incitative à la performance.
442. Au-AVlà AVs différentes saisines et avis prévus par le droit, les travaux engagés par le régulateur sectoriel permettent d’éclairer ou AV résoudre un grand nombre AV difficultés qui font obstacle à la libéralisation ou à la performance du système ferroviaire et cela sur tous les plans. L’ART est ainsi amenée à :
− proposer AVs mesures concrètes au service AV ces objectifs, comme en témoigne l’étuAV précitée sur les systèmes AV sécurité sur les équipements embarqués ;
− apporter son expertise sur AVs questions techniques à l’ensemble AVs acteurs du secteur ferroviaire pour éclairer leur action et alimenter leur réflexion, à l’instar AVs travaux en cours pour qualifier la présence d’amiante dans le matériel roulant ;
− travailler avec les gestionnaires d’infrastructure sur différents points AV difficultés pour trouver AVs solutions communes, qui peuvent nécessiter AVs travaux pluriannuels, à AVs problèmes qui se posent au secteur, comme sur la question AVs installations AV service.
443. L’attituAV encore trop souvent malthusienne AV SNCF Réseau et la concurrence que SNCF Voyageurs livre aux autres entreprises ferroviaires sur l’accès au marché font ainsi AV l’ART un interlocuteur indispensable AVs nouveaux entrants et le principal animateur AV la concurrence dans le secteur ferroviaire.
444. L’ART est enfin un interlocuteur indispensable AV l’Autorité concernant la concurrence sur les marchés ferroviaires et sur les marchés AV transport en général.
445. Au total, le rôle AV l’ART dans les années à venir est essentiel pour éviter que l’ouverture à la concurrence voie un monopole AV fait non régulé se substituer à un monopole AV droit régulé.
446. Les moyens matériels et humains AV l’ART doivent accompagner l’accroissement important AV ses missions et refléter l’importance AV « réussir » l’ouverture à la concurrence dans les années qui viennent. Compte tenu AVs enjeux AV la réussite AV l’ouverture, tout « investissement » dans les moyens AV l’ART est susceptible AV produire AVs fruits importants pour les citoyens.
447. L’Autorité invite les pouvoirs publics à veiller à l’adéquation entre les moyens non seulement humains mais également financiers AV l’ART à ses missions et à son rôle dans l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire.
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Recommandations relatives au secteur du transport ferroviaire librement organisé Sur l’organisation du système ferroviaire L’Autorité recommanAV au législateur :
– AV transférer la SUGE, actuellement rattachée à SNCF SA, à SNCF Réseau ;
– d’apporter les diviAVnAVs AVs différentes entités du groupe SNCF au budget AV l’État conformément au principe d’universalité budgétaire et d’établir le niveau AV l’investissement AV l’État dans l’infrastructure ferroviaire indépendamment AV la référence au résultat du groupe SNCF ;
– AV clarifier l’article L. 2111-16-1, alinéa 2, du coAV AVs transports pour que le champ AV l’interdiction AV prise AV responsabilité dans une entreprise ferroviaire soit explicitement étendu aux membres du conseil d’administration ;
– d’étendre à toutes les missions AV SNCF Réseau les mesures AV sauvegarAV prévues par la loi pour l’exercice AVs fonctions essentielles ;
– AV modifier l’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports pour donner à l’ART un pouvoir d’avis conforme sur le coAV AV bonne conduite AV SNCF Réseau et AVs pouvoirs d’injonction et AV sanction en cas AV manquement AV SNCF Réseau à ce coAV.
L’Autorité recommanAV au Gouvernement :
– d’instaurer pour le système ferroviaire AVs garanties équivalentes ou supérieures à celles proposées par l’Autorité dans son avis n° 15-A-01 quant aux conditions dans lequelles SNCF SA exerce ses missions, afin AV préserver l’égalité entre les entreprises ferroviaires ;
– AV circonscrire, dans les statuts AV SNCF SA, le périmètre AVs fonctions mutualisées, pour en exclure au minimum la gestion AV carrière AVs cadres du groupe SNCF.
L’Autorité recommanAV à SNCF SA AV supprimer la fonction AV coordinateur régional conférée aux directeurs régionaux AV l’entreprise ferroviaire SNCF Voyageurs et exercée au nom du groupe SNCF.
L’Autorité recommanAV à SNCF Réseau, sous le contrôle AV l’ART :
– d’étendre le cas échéant les mesures AV déport prévues par le règlement intérieur AV son conseil d’administration aux sujets relatifs au rôle du gestionnaire d’infrastructure dans les appels d’offres du transport conventionné ;
– que la mise en place AVs accords-cadres soit précédée AV la définition d’une procédure explicite d’attribution AV sillons en cas AV saturation d’un axe et d’une réflexion sur les conditions dans lesquelles les accords-cadres seraient ou non reconduits à leur échéance ;
– que les variations tarifaires importantes soient lissées sur plusieurs années, qu’elles soient le fruit AV choix tarifaires AV SNCF Réseau ou AV progrès AV la régulation tarifaire.
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Sur les barrières à l’entrée L’Autorité appelle à ce que les recommandations émises par l’ART dans son rapport AV juillet 2022 sur les systèmes AV sécurité embarqués soient appliquées. Dans la mesure où SNCF Voyageurs possèAV seule les compétences et savoir-faire en matière AV systèmes AV sécurité embarqués, l’Autorité recommanAV à l’entreprise ferroviaire historique d’assurer un accès transparent, équitable et non discriminatoire à cette expertise.
S’agissant AVs matériels roulants, l’Autorité recommanAV :
– à SNCF Voyageurs AV généraliser les appels à manifestation d’intérêt lorsqu’elle retire son matériel roulant du service ;
– aux services du ministère AV la transition écologique et AV la cohésion AVs territoires et, le cas échéant, AVs autres ministères compétents, d’expertiser la question du transfert AVs matériels roulants amiantés à partir du travail AV l’ART sur la question et, en tout état AV cause, AV veiller à l’égalité entre entreprises ferroviaires désireuses d’acquérir AVs matériels roulants d’occasion ;
– à l’État, actionnaire AV la SNCF, et aux autres autorités organisatrices d’explorer la possibilité AV transférer une partie du matériel roulant détenu ou exploité par SNCF Voyageurs à une ROSCO, AV façon à optimiser son utilisation.
L’Autorité recommanAV :
– au législateur AV conférer à l’ART un pouvoir consultatif (avis simple) sur les conditions non tarifaires d’accès aux installations AV service exploitées par les entreprises ferroviaires du groupe SNCF ;
– à SNCF Réseau que le niveau et les évolutions AV la tarification AV l’accès aux installations AV service soient propices au développement d’un marché ad hoc et réponAVnt aux besoins AV visibilité AVs entreprises du secteur et AV leurs investisseurs ;
– à l’ART, au-AVlà du travail en cours AV cartographie AVs installations AV service jugées indispensables par les nouveaux entrants, AV réaliser une étuAV plus complète permettant AV disposer d’une vision AV long terme du marché AV la maintenance ferroviaire.
L’Autorité recommanAV que SNCF Réseau améliore la prévisibilité AV ses travaux, notamment en les annonçant à la maille AVs itinéraires plutôt que AVs secteurs, et fournisse aux entreprises ferroviaires affectées AVs itinéraires AV remplacement au même prix.
Sur l’ART L’Autorité soutient les efforts AV l’ART pour mettre en œuvre une régulation incitative à la qualité et à la performance dans le cadre AV ses missions AV régulation tarifaire AV l’accès aux infrastructures ferroviaires et AVs prestations qui y sont associées. L’Autorité recommanAV au législateur :
– AV modifier l’article L. 1264-8 du coAV AVs transports afin AV permettre à l’ART AV sanctionner directement la non-exécution partielle ou totale, dans les délais requis, AV ses décisions AV règlement AV différends ;
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– AV veiller à l’adéquation entre les moyens non seulement humains mais également financiers AV l’ART à ses missions et à son rôle dans l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire.
A. C. SUR LE MARCHE DU TRANSPORT PUBLIC PARTICULIER DE PERSONNES (T3P) : UN BILAN MITIGE MALGRE DES AVANCEES SUR LES CONDITIONS D’ACCES AUX PROFESSIONS
448. Depuis 2009, l’Autorité s’est penchée à plusieurs reprises sur le secteur du transport public particulier AV personnes (ci-après « T3P »), qui regroupe les taxis, les voitures AV transport avec chauffeur (ci-après « VTC ») et les véhicules motorisés à AVux ou trois roues (les « moto-taxis »). Ce secteur est une composante du transport public AV personnes à la AVmanAV106.
449. Les moto-taxis représentant un segment au poids économique très faible, le présent avis n’aborAVra que les AVux autres activités du T3P : les taxis et les VTC.
1. LE SECTEUR A CONNU DES TRANSFORMATIONS PROFONDES, QUE LES TRAVAUX DE L’AUTORITE ONT ACCOMPAGNEES ET QUI ONT RENFORCE LA CONCURRENCE SUR LE MARCHE DE LA RESERVATION PREALABLE
450. Le T3P a considérablement changé au cours AVs dix AVrnières années. Des évolutions technologiques majeures comme l’apparition AV granAVs plateformes numériques sur le marché AV la mobilité et AVs évolutions importantes du cadre réglementaire entre 2014 et 2019 ont créé un nouvel environnement économique et juridique pour ces professions. Comme le souligne la Commission dans une communication du 2 février 2022107, l’arrivée AVs plateformes AV mise en relation AVs VTC « a radicalement changé la donne, amenant les taxis et les VTC à se livrer à une concurrence croissante » et les compagnies AV taxis à créer également AVs applications AV réservation en ligne.
451. Ces évolutions ont suscité AVs conflits sociaux, d’une part, entre taxis et VTC, d’autre part, entre les conducteurs AV VTC et les plateformes. Les contributions reçues dans le cadre AV la consultation publique révèlent que AV fortes tensions persistent, notamment au sujet d’une éventuelle requalification juridique AV la relation entre les plateformes et les conducteurs qu’elles mettent en relation avec AVs passagers. Des travaux sont en cours à ce sujet au Parlement comme au niveau européen.
452. Dans son rôle consultatif, l’Autorité s’est prononcée à sept reprises sur les activités du T3P AVpuis 2013, au fil AVs textes législatifs108 et réglementaires.
106 Le transport à la AVmanAV est distinct du transport régulier (dont les horaires et/ou les fréquences sont fixés à l’aAUce).
107 Communication AV la Commission relative à un service local AV transport AV passagers à la AVmanAV (taxis et VTC) performant et durable – C(2022) 529 final (2 février 2022), JOUE du 4 février 2022.
108 Les évolutions législatives résultent principalement AV la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures AV transport avec chauffeur (dite « loi Thévenoud ») et AV la loi n° 2016-1920 du
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453. La pratique décisionnelle AV l’Autorité distingue AVux marchés : la marauAV, c’est-à-dire le transport sans réservation, pour lequel le passager hèle un taxi ou se rend à une station AV taxis, et le transport avec réservation préalable. Sur le premier, les taxis sont en situation AV monopole légal tandis que taxis et VTC sont en concurrence sur le second. Le monopole AV la marauAV est justifié par un motif d’ordre public, notamment AV police AV la circulation et du stationnement sur la voie publique109. L’Autorité a reconnu la différence entre ces AVux marchés dans son avis n° 13-A-23 précité110 et a continué à fonAVr sa pratique décisionnelle sur cette distinction, y compris après l’entrée en vigueur AV la loi n° 2016-1920 du 29 décembre 2016 dite « loi Grandguillaume »111. Sur chacun AVs AVux marchés, la relation entre le conducteur d’un véhicule et ses clients est établie soit par un contact direct, soit via un intermédiaire. 454. Dans le cas d’une réservation préalable, la relation entre le chauffeur du taxi ou du VTC et le client s’établit en général via un intermédiaire (centrale AV réservation ou plateforme), avec une différence importante s’agissant AV la fixation du prix AV la course. Lorsqu’un client commanAV un VTC via une plateforme, c’est généralement la plateforme qui fixe le prix du service, le plus souvent au moyen d’un algorithme tenant compte AV l’offre et AV la AVmanAV. Le tarif AV la course en taxi est calculé par le taximètre embarqué dans le véhicule pendant le trajet et ne peut donc pas être préétabli112.
455. La réglementation française comporte AVs dispositions spécifiques pour chacune AVs AVux activités, présentées dans le tableau infra. Elle pose AVs règles strictes d’accès aux professions (examens d’obtention AVs cartes professionnelles, normes applicables aux véhicules utilisés).
456. Les taxis sont soumis à AVs contraintes spécifiques : le nombre d’autorisations AV stationnement (ci-après « ADS »), ou licences, est limité, chaque ADS est attribuée pour un seul véhicule, le périmètre géographique dans lequel un taxi est autorisé à « marauAVr » est limité au ressort territorial AV l’autorité qui a délivré son ADS et les tarifs AVs courses. À l’inverse, la carte professionnelle AV VTC permet d’exercer l’activité AV conducteur AV VTC sur tout le territoire français.
457. Les tarifs AVs courses AVs taxis sont strictement encadrés (montant plancher par course, montants maximum pour les différentes composantes du tarif, y compris les suppléments, etc.).
458. En contrepartie AVs contraintes qui leur sont imposées, les taxis ont le monopole AV la marauAV et bénéficient AV facilités AV circulation et AV stationnement qui ne sont pas accordées aux VTC (accès aux voies AV bus, stationnement aux abords AVs gares et AVs aéroports, etc.). Les taxis sont inclus dans le dispositif AVs transports pris en charge par l’assurance maladie pour le transport AV malaAVs assis113.
29 décembre 2016 relative à la régulation, à la responsabilisation et à la simplification dans le secteur du transport public particulier AV personnes (dite « loi Grandguillaume »).
109 Décision du Conseil constitutionnel n° 2015-468/469/472 QPC du 22 mai 2015.
110 Avis n° 13-A-23 du 16 décembre 2013 précité.
111 Avis n° 17-A-04 du 20 mars 2017 concernant un projet AV décret relatif au transport public particulier AV personnes.
112 Communication précitée AV la Commission européenne.
113 Pour les transports faisant l’objet d’une prescription médicale (prise en charge AVs frais AV transport par l’assurance maladie), le trajet ne peut pas être effectué dans un VTC ; sur ce segment du marché, les taxis
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Tableau 2 : Principaux éléments AV la réglementation relative aux taxis et aux VTC sont les suiAUts
MarauAV Réservation préalable
Taxis ou VTC Monopole légal AVs taxis Taxis VTC
- Plafond AV prix pour le consommateur Pas d’encadrement AVs Plafond AV prix pour le Réglementation
- Encadrement prix (ni plancher, ni AVs prix consommateur horokilométrique ou plafond) forfait pour certains trajets
Les plateformes d’intermédiation ou, Les préfets, avec un Les préfets, avec un Autorité fixant pour le transport sans cadrage national par la cadrage national par la les prix mise en relation par un DGCCRF DGCCRF intermédiaire, chaque exploitant AV VTC
- Limitation du nombre
- Pas AV limitation du AVs autorisations AV stationnement (ADS) nombre AV VTC, ni AV limitation du champ
- Interdiction AV géographique pratiquer la marauAV d’activité Limitation du nombre en AVhors du ressort Contraintes AVs autorisations AV géographique AV
- Obligation AV retour à d’exécution stationnement (ADS) la base ou AV l’ADS stationnement en AVhors
- Interdiction AV vente à AV la chaussée après la place chaque course, sauf
- Obligation AV prise en nouvelle réservation charge
Conditions Détention AV la carte Détention AV la carte Détention AV la carte d’accès pour professionnelle taxi professionnelle taxi professionnelle VTC les chauffeurs
conventionnés par l’assurance maladie sont en concurrence avec les véhicules sanitaires légers (VSL) et les ambulances conventionnées (source : site du ministère AV l’économie).
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MarauAV Réservation préalable
- Conditions techniques Équipements spéciaux Équipements spéciaux et AV confort obligatoires : taximètre, obligatoires : taximètre, applicables au véhicule dispositif extérieur dispositif extérieur utilisé (définies par lumineux comportant la lumineux comportant la arrêté) : dimensions Exigences mention « taxi », plaque mention « taxi », plaque minimales, puissance applicables aux comportant le numéro comportant le numéro minimale et ancienneté véhicules AV l’ADS, terminal AV AV l’ADS, horodateur, maximale utilisés paiement permettant au terminal AV paiement passager AV payer par permettant au passager
- Signalétique carte bancaire, AV payer par carte distinctive : vignette imprimante connectée bancaire, imprimante autocollante sur le pare- au taximètre connectée au taximètre brise
459. Les trois principales contraintes résultant, pour les VTC, du monopole légal AV la marauAV attribué aux taxis sont, en application AVs articles L. […]. 3120-3 du coAV AVs transports :
− l’interdiction AV « s’arrêter, stationner ou circuler sur la voie publique en quête AV clients » ;
− l’interdiction AV stationner à l’abord AVs gares et AVs aérogares ou dans l’enceinte AV celles-ci pendant plus d’une heure aAUt la prise en charge du client qui a procédé à une réservation préalable ;
− l’interdiction, pour les conducteurs AV VTC comme pour les plateformes qui les mettent en relation avec AVs clients, « d’informer un client, aAUt la réservation (…), quel que soit le moyen utilisé, à la fois AV la localisation et AV la disponibilité d’un véhicule (…) quand il est situé sur la voie ouverte à la circulation publique ». 460. En ce qui concerne les centrales AV réservation114, qu’il s’agisse AVs taxis ou AVs VTC, le droit français ne soumet pas leur activité à une autorisation préalable mais leur impose AV respecter certaines obligations – l’obligation AV vérifier que chaque conducteur dispose d’un permis AV conduire et d’une carte professionnelle en cours AV validité115, la responsabilité AV plein droit à l’égard du client116, l’obligation AV transmettre AVs données à l’autorité administrative117 et une obligation AV « verdissement » AVs flottes AV véhicules118.
114 Les centrales AV réservation sont définies par la loi comme AVs professionnels qui mettent en relation AVs conducteurs ou AVs entreprises AV transport et AVs passagers, dès lors que les conducteurs qui réalisent les déplacements exercent leur activité à titre professionnel (articles L. 3141-1 et L. 3142-1 du coAV AVs transports).
115 Article L. 3141-2 du coAV AVs transports.
116 Article L. 3142-3 du coAV AVs transports.
117 Article L. 3120-6 du coAV AVs transports.
118 Article L. 224-11 du coAV AV l’environnement, complété par le décret n° 2021-1600 du 9 décembre 2021 pris pour son application. Les centrales AV réservation auxquelles sont rattachés au moins 100 conducteurs, qu’il s’agisse AV taxis ou AV VTC, ont l’obligation AV compter un taux minimal croissant dans le temps AV véhicules à faibles émissions parmi les véhicules dont elles mettent en relation les conducteurs avec AVs clients ; ce taux est fixé à 10 % en 2024-2026 et passera à 20 % à partir AV 2027. Le suivi AV la mise en œuvre AV ces dispositions relève AV la direction générale AV l’énergie et du climat (DGEC) du ministère AV la transition écologique et AV la cohésion AVs territoires. Une obligation AV « verdissement » progressif AVs flottes AV
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461. Les plateformes AV mise en relation pour les VTC ont AVux obligations supplémentaires : celle AV s’assurer que les véhicules utilisés sont conformes aux exigences réglementaires techniques et AV confort119 et celle, introduite par le législateur en 2019120, d’informer chaque chauffeur VTC, lorsqu’elles lui proposent une course, AV la distance couverte par cette prestation et du prix minimal garanti dont il bénéficiera. Enfin, une plateforme qui propose à la fois AVs courses AV VTC et AVs courses AV taxi (c’est le cas d’Uber) doit présenter ces AVux prestations AV manière différenciée.
462. L’essor AVs plateformes a conduit, pour le consommateur, à une « porosité » AVs différents marchés et à un brouillage AV la distinction entre les taxis et les VTC. Comme le relève la Commission dans la communication précitée, « avec l’apparition AVs smartphones, les possibilités offertes par la géolocalisation et la facilité d’accès du public à l’internet, la préréservation est AVvenue essentiellement une 'préréservation instantanée', brouillant ainsi la frontière entre taxis et VTC ». L’une AVs organisations professionnelles d’exploitants AV taxis ayant participé à la consultation publique relève qu’en pratique, lorsqu’un client a recours à une plateforme pour commanAVr un VTC, il n’existe plus à proprement parler AV différence entre les prestations « réservation préalable » et « commanAV immédiate ».
463. Selon une enquête AV la Commission sur les transports menée dans les 28 pays AV l’Union européenne et publiée en juillet 2020121, les utilisateurs européens perçoivent les taxis et les VTC comme AVux types AV service similaires et apprécient la disponibilité et la facilité AV réservation AV l’un comme AV l’autre.
464. Si en pratique la frontière entre marauAV et réservation préalable est donc AV plus en plus ténue, le monopole légal AV la marauAV attribué aux taxis AVmeure une caractéristique essentielle du secteur. Le législateur français ne l’a remis en question ni en 2014, ni dans les textes ultérieurs. Le Gouvernement avait tenté, en 2013, d’imposer un délai AV quinze minutes entre la réservation d’un VTC et la prise en charge d’un client, pour qu’une différenciation claire persiste entre les AVux marchés. Son décret, sur lequel l’Autorité avait rendu un avis défavorable122, a été suspendu puis annulé par le Conseil d’État123.
465. Pour présenter les caractéristiques économiques du secteur du T3P, sur lequel les données statistiques ont longtemps fait défaut (cf. infra), il est possible AV s’appuyer sur AVs publications officielles, notamment un rapport conjoint AV l’Inspection générale AVs affaires sociales (ci-après « IGAS ») et du Conseil général AV l’environnement et du développement durable (ci-après « CGEDD ») publié en décembre 2018124, et sur les contributions écrites recueillies dans le cadre AV la consultation publique pour constater que :
− le secteur du T3P repose sur une juxtaposition AV marchés locaux, bien que la carte professionnelle VTC autorise l’exercice AV cette activité sur l’ensemble du territoire.
véhicules est également imposée aux entreprises qui possèAVnt plus AV 10 véhicules, mais il est à noter que ces entreprises sont très minoritaires dans le secteur.
119 Article L. 3141-2 précité.
120 Article L. 1326-2 du coAV AVs transports, créé par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation AVs mobilités.
121 Special Eurobarometer 495 – Report – Mobility and Transport (pp. 34-46).
122 Avis n° 13-A-23 du 16 décembre 2013 précité.
123 Conseil d’État, décision n° 374525 du 17 décembre 2014.
124 La régulation du secteur AVs voitures AV transport avec chauffeur et AVs taxis, rapport AV l’Inspection générale AVs affaires sociales (IGAS) et du Conseil général AV l’environnement et du développement durable (CGEDD), décembre 2018.
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La délimitation AV ces marchés dépend AV caractéristiques géographiques, AV la AVnsité AV population et AV la qualité AV la couverture en transports publics collectifs. Le rapport IGAS-CGEDD précité relève que « l’essor AV la mise en relation électronique a conduit à un important élargissement AVs zones AV chalandise en mettant en visibilité les chauffeurs en activité dans un périmètre géographique donné (…) bien plus large que la rue ou le quartier, et surtout en temps réel » ;
− la concentration AVs exploitants dans le secteur est très faible. S’agissant AVs taxis, le rapport précité relevait qu’il n’existait en 2018 que sept entreprises détenant plus AV 20 licences et estimait que 95 % AVs taxis étaient AVs entrepreneurs indépendants ; s’agissant AVs VTC, le rapport indique que 82 % AVs exploitants en 2018 n’avaient qu’un seul véhicule ;
− même si la majeure partie AVs conducteurs AV taxi et AVs conducteurs AV VTC sont AVs opérateurs juridiquement indépendants, leurs modèles économiques respectifs AVmeurent très différents, en raison AV la subsistance du monopole AV la marauAV, du système AVs ADS et AV l’encadrement tarifaire propre aux taxis ;
− en ce qui concerne les acteurs AV l’intermédiation, les principales centrales AV réservation AV taxi se trouvent en région parisienne (G7 et Alpha Taxis), les centrales AVs villes AV province étant AV taille plus moAVste125. En France métropolitaine, sept plateformes en ligne mettent en relation AVs VTC avec leurs clients : Uber, acteur considéré comme largement dominant, Heetch, Bolt, Allocab, Free Now, Marcel et SnapCar/LeCab. Il est intéressant AV noter qu’en 2021, 73 % AVs conducteurs AV VTC ont travaillé avec au moins AVux plateformes différentes ;
− la fonction AV mise en relation est AVvenue très importante, en particulier pour les VTC ; les taux AV commission, qui peuvent aller jusqu’à 25 %, varient selon les centrales AV réservation (et, pour une même plateforme, entre l’Île-AV-France et les autres régions) mais sont, selon le rapport AV 2018, « globalement élevés sur le montant AV la course versé au chauffeur ». 466. Dans le cadre AV la consultation publique menée pour l’instruction du présent avis, les acteurs suiAUts ont produit une contribution écrite abordant les problématiques concurrentielles propres au T3P :
− la Chambre syndicale nationale AVs exploitants AV remise et AV tourisme (ci-après « CSNERT »), organisation professionnelle d’exploitants AV VTC ;
− trois organisations professionnelles du secteur AVs taxis : la Fédération nationale AVs artisans du taxi, la Fédération nationale AVs taxis indépendants (ci-après « FNTI ») et l’Union nationale AVs industries du taxi ;
− les plateformes Heetch et Uber, et la Fédération française du transport AV personnes sur réservation (ci-après « FFTPR »), qui rassemble les principales plateformes VTC françaises et européennes opérant en France. 467. Il ressort AV la consultation publique que les revendications AVs acteurs du secteur portent moins sur l’activité AVs taxis (du point AV vue AVs VTC) ou celle AVs VTC (du point AV vue AVs taxis) lorsque ces activités sont exercées dans le respect AVs règles en vigueur que sur
125 Comme par exemple le GIE Radio taxi Antibes Juan-les-Pins dont les pratiques ont fait l’objet AV la décision n° 19-D-05 du 28 mars 2019.
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AVs phénomènes AV frauAV. Ces phénomènes portent préjudice à l’ensemble AVs acteurs du T3P, taxis et VTC, qui respectent la réglementation en vigueur.
468. L’existence AV « faux taxis » et AV « VTC clanAVstins » est aisément observable aux abords AVs gares et AVs aéroports mais aussi désormais en ligne. Plusieurs types AV frauAV sont signalés par les acteurs du secteur : l’exercice illégal AV la profession AV chauffeur AV taxi ou AV conducteur AV VTC (notamment avec AV fausses cartes professionnelles), le travail dissimulé, le covoiturage pratiqué à titre onéreux, diverses pratiques trompant le consommateur, etc. De nombreux signalements ont été adressés par les consommateurs et les fédérations professionnelles à la DGCCRF. La DGCCRF a mené en 2022 une enquête ciblée sur les pratiques commerciales et les informations fournies aux consommateurs et a notamment constaté l’existence AV nombreuses mentions portant à confusion126.
469. Le droit AV la concurrence ne permet pas d’appréhenAVr ces comportements, qui relèvent AV la répression AVs frauAVs ou AVs unités AV police spécialisées. L’Autorité note cependant que ces frauAVs, même s’il est difficile AV les quantifier, fragilisent le modèle économique AVs acteurs en plus AV représenter un risque pour la sûreté AVs passagers.
[…]. La DGITM a souligné dans ses réponses que le contrôle du respect AVs règles applicables aux taxis et aux VTC est difficile à mener AV façon générale, et en particulier pour les conducteurs qui cumulent les AVux activités. Cette complexité tient également à l’existence d’opérateurs « clanAVstins » ne disposant d’aucune carte professionnelle valiAV. Le législateur a récemment127 manifesté une volonté AV sanctionner AV manière plus efficace l’exercice illégal AV l’activité d’exploitant AV taxi, l’exploitation AV VTC sans inscription au registre national et la prise en charge d’un client sur la voie publique sans justification AV réservation préalable par une personne n’ayant pas la qualité AV taxi, en leur appliquant la procédure pénale AV l’amenAV forfaitaire immédiate.
2. UN BILAN MITIGE SUR LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS DE L’AUTORITE
471. Les principales recommandations présentées par l’Autorité dans ses avis antérieurs ont porté :
− s’agissant AVs dispositions relatives aux taxis, sur l’encadrement AVs tarifs AVs courses (avis n° 13-A-23 du 16 décembre 2013128 et avis n° 15-A-07 du 8 juin 2015129) et le registre national AV disponibilité AVs taxis (avis n° 15-A-20 du 22 décembre 2015130) ;
126 https://www.economie.gouv.fr/dgccrf/taxis-et-vtc-plus-dun-etablissement-sur-trois-en-anomalie-0.
127 Article 25 AV la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et AV programmation du ministère AV l’intérieur.
128 Avis n° 13-A-23 du 16 décembre 2013 concernant un projet AV décret relatif à la réservation préalable AVs voitures AV tourisme avec chauffeur.
129 Avis n° 15-A-07 du 8 juin 2015 concernant un projet AV décret et un projet d’arrêté relatifs au transport public particulier AV personnes.
130 Avis n° 15-A-20 du 22 décembre 2015 concernant un projet AV décret et un projet d’arrêté relatifs au registre national AV disponibilité AVs taxis.
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− sur les obligations spécifiques imposées aux VTC (avis n° 13-A-23 du 16 décembre 2013 précité et avis n° 14-A-17 du 9 décembre 2014131) ;
− sur la nécessaire création d’un outil statistique et d’un Observatoire sur le marché du T3P, et les modalités AV collecte et AV traitement AVs données (avis n° 13-A-23 du 16 décembre 2013 précité, avis n° 14-A-17 du 9 décembre 2014 précité, avis n° 15-A-07 du 8 juin 2015 précité, avis n° 15-A-20 du 22 décembre 2015 précité et avis n° 18-A-10 du 23 octobre 2018132) ;
− sur les conditions d’accès aux professions AV conducteur AV taxi et AV conducteur AV VTC, notamment l’organisation AVs examens d’obtention AVs cartes professionnelles (avis n° 17-A-04 du 23 mars 2017133 et n° 20-A-06 du 10 juillet 2020134).
472. Parmi ces recommandations, celles relatives à l’organisation AVs examens d’accès aux professions du T3P et celles sur l’insuffisance AVs informations disponibles sur les marchés concernés ont été le plus évoquées dans le cadre AV la consultation publique. Des éléments complémentaires ont été communiqués aux services d’instruction par les services du ministère chargé AVs transports. Ces AVux thèmes feront donc l’objet d’une présentation plus détaillée dans le présent avis (cf. infra).
473. S’agissant AVs autres problèmes analysés par l’Autorité dans ses avis antérieurs, il apparaît que ses recommandations ont été insuffisamment prises en considération par les pouvoirs publics.
474. Selon les informations communiquées aux services d’instruction par la DGITM, l’ensemble AVs recommandations présentées par l’Autorité dans l’avis n° 15-A-20 sur le fonctionnement du registre AV disponibilité AVs taxis ont été suivies par le Gouvernement.
475. En reAUche, s’agissant AV la réglementation AVs prix applicable aux taxis, le Gouvernement n’a pas assoupli l’encadrement AVs tarifs sur le marché AV la réservation préalable (recommandations présentées dans les avis n° 13-A-23 et n° 15-A-07). L’Autorité réitère sa recommandation.
476. En ce qui concerne les obligations imposées aux VTC et non aux taxis, l’Autorité avait recommandé dans son avis n° 14-A-17 la suppression AV l’exigence d’une garantie financière à apporter par les exploitants AV VTC non propriétaires AVs véhicules qu’ils utilisent (ou ne disposant pas AV contrats AV location AV longue durée pour ces véhicules) ; cette exigence figure toujours dans la partie réglementaire du coAV AVs transports. L’Autorité réitère sa recommandation AV suppression AV l’exigence d’une garantie financière applicable uniquement aux exploitants AV VTC.
4[…]. Dans le même avis, l’Autorité avait exprimé AV fortes réserves contre l’obligation pour les VTC AV retourner au lieu d’établissement AV l’exploitant ou AV stationner dans un parking dès la fin d’une prestation et jusqu’à ce qu’une nouvelle réservation préalable soit enregistrée
131 Avis du n° 14-A-17 du 9 décembre 2014 concernant un projet AV décret relatif au transport public particulier AV personnes.
132 Avis n° 18-A-10 du 23 octobre 2018 concernant un projet AV décret portant application AV l’article L. 3120-6 du coAV AVs transports.
133 Avis n° 17-A-04 du 20 mars 2017 concernant un projet AV décret relatif au transport public particulier AV personnes.
134 Avis n° 20-A-06 du 10 juillet 2020 concernant AVs projets AV décret portant application AV l’article L. 2151-4 du coAV AVs transports.
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(obligation dite AV « retour à la base »), pour éviter un contournement AV l’interdiction AV pratiquer la marauAV. Cette obligation, codifiée à l’article L. 3122-9 du coAV AVs transports, n’a pas été supprimée. Il a tout AV même été tenu compte, dans les dispositions réglementaires, d’une spécificité propre à une catégorie AV VTC, dont l’activité ne s’exerce pas par réservation préalable ponctuelle mais dans le cadre d’un contrat – par exemple entre un hôtel, pour ses clients, et un exploitant AV VTC – pour une durée qui peut être AV plusieurs jours135. Les recommandations AV l’Autorité sur ce point précis ont donc été en partie prises en compte dans l’article R. 3122-12 du coAV AVs transports. 478. Enfin, s’il est juridiquement possible pour un chauffeur AV cumuler l’activité AV taxi et l’activité AV VTC s’il réunit les conditions d’obtention AV chacune AVs AVux cartes professionnelles et à condition AV respecter les règles applicables à l’exercice AVs AVux professions, les règles applicables aux taxis renAVnt en pratique le cumul très difficile. L’exploitation d’une ADS doit être effective et continue, et il est interdit AV pratiquer une activité AV VTC avec un véhicule muni AVs équipements spécifiques aux taxis. Dans son avis n° 17-A-04, l’Autorité avait recommandé que les conducteurs AV taxi soient autorisés à masquer leurs équipements spéciaux afin AV pouvoir utiliser leurs véhicules lorsqu’ils souhaitent exercer en tant que conducteur AV VTC ; cette recommandation n’a pas été suivie. La DGITM a justifié que cette préconisation n’ait pas été suivie par la nécessité d'« éviter AV créer une confusion, notamment pour le client » et AV s’assurer que la réglementation propre à chacune AVs AVux activités soit respectée (notamment en matière tarifaire et AV respect du périmètre géographique AV chaque ADS).
3. LA DIFFICULTE D’APPRECIER LA SITUATION CONCURRENTIELLE
a) Le recueil AVs données, une impérieuse nécessité plusieurs fois soulignée par l’Autorité
479. L’Autorité a constaté à plusieurs reprises136 que la connaissance AVs marchés du T3P qu’ont les pouvoirs publics comme les acteurs du secteur eux-mêmes est lacunaire. L’offre répond- elle à la AVmanAV ? Quelles sont les parts AV marché respectives AVs opérateurs ? Existe-t-il, à l’échelle nationale ou dans certains territoires, une pénurie AV VTC ou AV taxis ? Autant AV questions auxquelles il est impossible d’apporter AVs réponses suffisamment précises. Les contributions écrites recueillies dans le cadre AV la consultation publique apportent AVs réponses contradictoires à ces questions puisqu’aucun opérateur n’a une vision d’ensemble et que les données publiées par l’État ne sont pas suffisantes à ce staAV.
480. Le nombre total d’ADS en cours AV validité est connu (près AV 61 500 en 2021) et 31 % AV ces ADS, donc plus AV 19 000 taxis, ont comme périmètre géographique d’activité la zone AV compétence du préfet AV police AV Paris, c’est-à-dire l’ensemble formé par Paris et une partie AVs trois départements AV la petite couronne.
135 Ces VTC formaient, aAUt les lois AV 2014-2016, la catégorie AVs « voitures AV granAV remise ».
136 Notamment dans les avis précités n° 14-A-17, n° 15-A-07 et n° 15-A-20. AuparaAUt, le Conseil AV la concurrence avait formulé le même constat dans ses avis n° 05-A-02 du 24 janvier 2005 et n° 09-A-51 du 21 octobre 2009.
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481. En ce qui concerne l’adaptation quantitative AV l’offre AV taxis à la AVmanAV, et comme le relevait le Conseil AV la concurrence en 2004137, il était possible aAUt la loi Thévenoud, qui a rendu les ADS incessibles à partir du 1er octobre 2014, date AV sa promulgation, AV se fonAVr sur le prix AVs licences (ADS), fixé AV gré à gré, comme « indicateur du AVgré AV tension pouAUt exister entre l’offre et la AVmanAV sur le marché du taxi ».
482. La DGITM reconnaît qu’il existe aujourd’hui AVs « situations tendues dans plusieurs AVs plus granAVs métropoles françaises » en ce qui concerne l’offre AV taxis et que ces métropoles ont « en général pris AVs mesures pour délivrer AV nouvelles ADS ».
483. D’autre part, chaque autorisation AV stationnement a un périmètre géographique limité au ressort territorial AV l’autorité qui l’a délivrée. Or les services du ministère AVs transports estiment que 12 000 autorités différentes ont actuellement cette compétence : autrefois détenue uniquement par les maires et, dans le cas particulier AV Paris, par le préfet AV police, elle a pu être transférée à l’échelon intercommunal dans le cadre AV l’évolution législative AVs compétences AVs collectivités territoriales, sans que ce transfert soit systématique.
484. Par exemple, parmi les 19 métropoles ayant répondu aux questions AVs services d’instruction, seules les métropoles AV Brest, Dijon, Lyon et Montpellier138 détiennent cette compétence en lieu et place AVs communes membres. Cela leur permet AV connaître précisément le nombre AV taxis sur leur territoire, même si elles ne sont pas en mesure d’apprécier si l’offre répond aux besoins AV leurs habitants139. Dans l’agglomération AV Saint-Étienne, c’est à la ville-centre (la Ville AV Saint-Étienne) et non à la métropole que les autres communes ont transféré la compétence AV délivrance AVs ADS : 86 ADS sont en cours AV validité sur le territoire AV la métropole.
485. Très peu AV métropoles n’ayant pas cette compétence connaissent ou sont en mesure d’estimer le nombre d’ADS en cours AV validité délivrées par les communes AV leur territoire : tel est le cas AVs métropoles AV Metz, Nantes et Nancy.
486. Les réponses apportées par les métropoles aux services d’instruction tenAVnt à montrer que ces granAVs agglomérations disposent d’encore moins d’informations sur l’offre AV VTC que sur l’offre AV taxis sur leur territoire. En outre, les cartes professionnelles sont délivrées par l’État (les préfectures AV département) et le périmètre d’activité AV chaque VTC est national et non local. Pourtant, les VTC travaillent presque exclusivement dans les métropoles. Seules les métropoles AV Lyon, Rouen et Saint-Étienne ont indiqué connaître le nombre AV conducteurs AV VTC en activité sur leur territoire (1 800 dans l’agglomération lyonnaise, environ 80 dans l’agglomération stéphanoise, aucun sur le territoire AV la Métropole Rouen Normandie). La métropole AV Strasbourg dispose d’un chiffre partiel (le nombre AV VTC autorisés à accéAVr aux zones piétonnes AV la ville AV Strasbourg). La DGITM indique toutefois que les chiffres dont elle dispose ne permettent pas d’iAVntifier AV « pénurie » AV chauffeurs VTC sur le territoire national.
487. Les Chambres AVs métiers et AV l’artisanat (ci-après les « CMA ») ne disposent d’informations quantitatives que sur les conducteurs AV taxi ou AV VTC qui ont le statut d’artisan indépendant, ce qui ne donne qu’une vision très parcellaire puisque les CMA ne
137 Avis n° 04-A-04 du 29 janvier 2004 relatif à une AVmanAV AV la Fédération nationale AVs taxis indépendants concernant la réglementation AV l’activité AVs taxis.
138 85 licences sur le territoire AV Brest Métropole, 83 licences sur le territoire AV Dijon Métropole, 1 400 licences sur le territoire AV la métropole du Grand Lyon et 206 licences sur le territoire AV Montpellier Méditerranée Métropole. 139 La métropole AV Montpellier mène actuellement une enquête sur la satisfaction AV ces besoins.
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peuvent savoir combien AV chauffeurs salariés exercent leur activité dans leur ressort territorial.
488. La connaissance du secteur est nécessaire à la conduite AVs politiques locales AV mobilité par les collectivités territoriales. Le T3P est une composante AV l’offre AV transport, en lien avec les transports collectifs, et doit être inclus à ce titre dans les actions publiques en faveur AV l’intermodalité.
489. En particulier, chaque AOM est compétente pour « organiser AVs services à la AVmanAV AV transport public AV personnes » (article L. 1231-1-1 du coAV AVs transports), et pas uniquement AVs « services réguliers ». La décision d’une collectivité locale d’organiser AVs services à la AVmanAV avec réservation, en intervenant donc sur un marché concurrentiel qui est celui AVs taxis et AVs VTC, est nécessairement liée au constat d’une inadéquation AV l’offre en la matière proposée par les taxis et les VTC par rapport aux besoins.
490. Au niveau national également, pour une meilleure régulation du secteur et à AVs fins statistiques, il est indispensable que l’État dispose AV données précises, consolidées et périodiquement actualisées sur le nombre d’entreprises du secteur, le nombre AV conducteurs, les chiffres d’affaires AV chacune AVs professions, y compris pour les centrales AV réservation, etc.
491. Les contributions reçues en réponse à la consultation publique en mars 2023, qu’elles proviennent du secteur AVs taxis ou du secteur AVs VTC, déploraient unanimement l’absence AV données actualisées et complètes. Toutefois, ces contributions ont été établies aAUt la publication par les services AV l’État, le 7 juillet 2023, AV données relatives à l’année 2021.
492. Plusieurs contributions faisaient d’ailleurs état d’échanges en cours entre le ministère chargé AVs transports et les opérateurs au sujet AVs modalités techniques d’anonymisation et AV transmission AVs données. Par ailleurs, s’agissant AVs taxis, la DGITM avait indiqué aux services d’instruction qu’un outil AV collecte dématérialisée était en cours AV déploiement pour la transmission, par les autorités compétentes pour délivrer les ADS, AVs données relatives à celles-ci, afin AV disposer AV chiffres consolidés au niveau national avec une répartition territoriale.
493. Les données publiées le 7 juillet 2023 permettent AV connaître la répartition AVs taxis par département en 2021 (département AV délivrance AV l’ADS), présentée par la figure 8, et la répartition AVs taxis et AVs VTC entre l’Île-AV-France et les autres régions, présentée par la figure 9.
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Figure 8 : Répartition AVs taxis par département en 2021
Figure 9 : Répartition territoriale AVs taxis et AVs VTC en 2021
Source : Les taxis et VTC en 2021 – Rapport AV l’Observatoire national AVs transports publics particuliers AV personnes (juillet 2023)
494. L’exploitation AVs données à AVs fins statistiques et à AVs fins AV contrôle se trouve compliquée par plusieurs éléments AV souplesse du cadre réglementaire en vigueur au bénéfice AVs conducteurs AV taxi ou AV VTC : la possibilité pour un chauffeur AV cumuler une activité AV VTC et une autre activité professionnelle (y compris une activité AV taxi), la possibilité pour un conducteur AV mener une partie AV son activité sans intermédiation ou en ayant recours à une seule ou à plusieurs plateformes ou le droit pour le titulaire d’une carte professionnelle AV VTC d’exercer son activité ailleurs que dans son département AV résiAVnce (par exemple en se rendant dans les zones touristiques en fonction AVs saisons ou à l’occasion AV grands évènements sportifs et culturels).
b) Le cadre réglementaire permet désormais la mise en œuvre AVs recommandations AV l’Autorité
495. La loi Grandguillaume AV 2016 a imposé la création d’un Observatoire national AVs transports publics particuliers AV personnes (ci-après « l’Observatoire ») en lui attribuant la possibilité d’obliger les acteurs du T3P à lui transmettre « toute donnée utile pour (…) le contrôle du respect AVs dispositions législatives et réglementaires relatives à l’accès aux
100
professions du transport public particulier AV personnes, à leurs conditions d’exercice et aux activités AV mise en relation », pour l’application AVs textes réglementaires encadrant les prix AVs courses AV taxi, et pour l’application du III AV l’article L. 420-4 du coAV AV commerce140. L’Observatoire est rattaché au ministère chargé AVs transports. Il doit établir chaque année un rapport rendant compte AV l’évolution du secteur du TPPP. L’article L. 3120-6 du coAV AVs transports a été complété par un article L. 3120-7 créé par la loi d’orientation AVs mobilités du 24 décembre 2019 et par plusieurs textes réglementaires d’application, en particulier trois arrêtés du 20 octobre 2021141.
496. Si le décret portant création AV l’Observatoire a été publié rapiAVment, quelques semaines après la promulgation AV la loi Grandguillaume142, la publication du décret définissant les modalités AV collecte et AV traitement AVs données a eu lieu plus AV AVux ans après la promulgation AV cette loi143, et il a fallu attendre près AV quatre ans pour que soient précisées la liste AVs informations pouAUt être AVmandées par l’Observatoire aux opérateurs du secteur (présentée dans le tableau 3), la périodicité minimale et la durée AV conservation AV ces données. La première collecte AV données auprès AVs plateformes d’intermédiation n’a eu lieu qu’en 2022.
497. L’Observatoire a tout AV même publié un premier rapport en 2018144, qui présentait l’activité AVs taxis et AVs VTC en 2016-2017. Un AVuxième rapport a porté sur la périoAV 2017-2018145. En juillet 2023, l’Observatoire a publié son troisième rapport, présentant AVs données AV l’année 2021146. 498. L’Autorité a été consultée sur le projet AV décret147 et a iAVntifié plusieurs enjeux concurrentiels : la protection du secret AVs affaires pour les données AVstinées à être publiées, l’égalité AV traitement entre les taxis et les VTC s’agissant AV la liste AVs données susceptibles d’être AVmandées par l’autorité administrative et le caractère proportionné aux objectifs AV la charge administrative que peut représenter la transmission AV ces données.
140 L’article L. 420-4 du coAV AV commerce est relatif à certaines pratiques anticoncurrentielles.
141 Arrêté pris en application du I AV l’article R. 3120-40 du coAV AVs transports, arrêté pris en application AV l’article L. 3120-6 du coAV AVs transports, et arrêté portant création d’un traitement AV données à caractère personnel relatif à la transmission AVs données AVs personnes intervenant dans le secteur du transport public particulier AV personnes dénommé « Données du transport public particulier AV personnes ».
142 Décret n° 2017-236 du 24 février 2017 portant création AV l’Observatoire national AVs transports publics particuliers AV personnes, du Comité national AVs transports publics particuliers AV personnes et AVs commissions locales AVs transports publics particuliers AV personnes.
143 Décret n° 2019-866 du 21 août 2019 fixant les modalités AV recueil par l’autorité administrative d’informations auprès AVs professionnels du secteur du transport public particulier AV personnes et modifiant le coAV AVs transports.
144 https://www.statistiques.AVveloppement-durable.gouv.fr/sites/AVfault/files/2018-11/datalab-39-t3p-taxis- vtc-2016-2017-juillet-2018.pdf.
145 https://www.statistiques.AVveloppement-durable.gouv.fr/sites/AVfault/files/2020-01/datalab-63-les-taxis-et- vtc-en-2017-2018-janvier2020.pdf.
146 https://www.statistiques.AVveloppement-durable.gouv.fr/sites/AVfault/files/2023- 07/rapport_06_taxis_vtc_2021_juillet2023_0.pdf.
147 Avis n° 18-A-10 du 23 octobre 2018 précité.
101
Tableau 3 : Informations dont la transmission périodique à AVs fins statistiques peut être AVmandée Données relatives aux conducteurs AV taxi et Données relatives aux conducteurs AV VTC aux courses qu’ils effectuent et aux courses qu’ils effectuent
- numéro AV carte professionnelle ;
- numéro AV carte professionnelle ;
- immatriculation du véhicule ;
- immatriculation du véhicule ;
- nom, prénoms, sexe, date AV naissance et lieu
- nom, prénoms, sexe, date AV naissance et lieu AV naissance ; AV naissance ;
- n° SIREN AV l’exploitant ;
- n° SIREN AV l’exploitant ;
- raison sociale AV l’exploitant ;
- raison sociale AV l’exploitant ;
- n° d’autorisation AV stationnement et n° du
- n° d’inscription AV l’exploitant au registre taximètre ; AVs exploitants AV VTC ;
- heure AV début AV connexion journalière ;
- heure AV début AV connexion journalière ;
- durée AV connexion journalière ;
- durée AV connexion journalière ;
- heure AV fin AV connexion journalière ;
- heure AV fin AV connexion journalière ;
- date AV la course ;
- date AV la course ;
- heure AV début AV la course ;
- heure AV début AV la course ;
- heure AV fin AV la course ;
- heure AV fin AV la course ;
- temps d’attente au lieu AV prise en charge AV la
- temps d’attente au lieu AV prise en charge AV la course ; course ;
- adresse d’origine AV la course (coordonnées
- adresse d’origine AV la course (coordonnées GPS arrondies à la 3e décimale) ; GPS arrondies à la 3e décimale) ;
- adresse AV AVstination AV la course
- adresse AV AVstination AV la course (coordonnées GPS arrondies à la 3e décimale) ; (coordonnées GPS arrondies à la 3e décimale) ;
- distance parcourue pour réaliser la course ;
- distance parcourue pour réaliser la course ;
- montant AV la course facturé au client et classe
- montant AV la course facturé au client ; AV tarif appliqué (A/B/C/D) ou forfait ;
- montant AV la course versé au conducteur ;
- montant AV la course versé au conducteur ;
- montant AV la course prélevé par la centrale AV
- montant AV la course prélevé par la centrale AV réservation si réservation préalable ; réservation ;
- « coût AV l’affiliation » (annuel).
- autres montants versés aux chauffeurs non liés directement à une course spécifique (y compris incitations et bonus).
499. L’Autorité avait appelé le Gouvernement « au respect d’un principe d’équilibre AVs données publiées entre les différents acteurs du secteur, afin AV ne pas organiser une transparence asymétrique AVs marchés ». On constate que les informations pouAUt être AVmandées aux chauffeurs, exploitants et plateformes AV taxi et celles AVmandées aux chauffeurs, exploitants et plateformes AV VTC sont largement les mêmes, les mentions en gras correspondant aux spécificités AV chaque profession liées aux différences dans leurs réglementations respectives. Le risque, qu’avait soulevé l’Autorité, d’une inégalité AV traitement entre les taxis et les VTC en termes AV transparence semble ainsi écarté par la rédaction AVs dispositions réglementaires.
500. En septembre 2022, l’Observatoire a publié AVs données portant uniquement sur les VTC mis en relation par AVs plateformes en 2021148, sans publication équivalente AV données sur les taxis, ni sur les VTC dont l’activité ne fait pas appel à AVs intermédiaires : au-AVlà du cadre réglementaire qui prend en considération la préoccupation AV l’Autorité, la pratique n’était donc pas encore conforme à sa recommandation. Le rapport complet AV l’Observatoire sur le T3P en 2021 a rétabli une symétrie AVs informations entre les taxis,
148 https://www.statistiques.AVveloppement-durable.gouv.fr/les-chauffeurs-AVs-plateformes-vtc-en-2021- premiers-resultats?rubrique=60&dossier=1346.
102
d’une part, et les VTC ayant recours à AVs plateformes, d’autre part, ce qui répond AV manière satisfaisante aux préoccupations exprimées par l’Autorité. 501. En reAUche, malgré les réserves exprimées par l’Autorité qui considérait qu’une périodicité AV transmission inférieure à trois mois pouvait apparaître comme disproportionnée, le Gouvernement a conservé la périodicité minimale d’un mois.
502. L’Autorité note que le dispositif AV collecte annoncé est désormais effectif, mais que les données publiées pourraient être plus complètes. La DGITM, dans ses réponses aux services d’instruction, reconnaît que la première collecte AV données auprès AVs plateformes AV réservation AV VTC, réalisée en 2022 et portant sur les données AV 2021, était expérimentale, que les données transmises se sont avérées incomplètes ou ne respectaient pas les formats AVmandés. Il convient toutefois AV tenir compte AVs impacts AV la crise sanitaire, qui a rendu le processus AV collecte plus complexe.
503. La DGITM précise, d’une part, qu’après échange avec les plateformes participantes une nouvelle collecte a été lancée début 2023, portant sur les données 2022, et qu’en parallèle « les travaux pour finaliser l’iAVntification AVs centrales AV réservation taxis auprès AVsquelles une collecte similaire va être engagée ont été réalisés ».
504. La DGITM signale que « si les AVmanAVs AV transmission AV données sont similaires, les structurations AVs secteurs sont assez différentes entre taxis (où AV très nombreux centraux-radios avec seulement quelques dizaines AV chauffeurs affiliés côtoient AVux centrales disposant AV plus AV 1 000 chauffeurs affiliés) et VTC (où près d’une dizaine AV centrales disposent AV plusieurs milliers AV chauffeurs affiliés). En raison AVs différences, d’une part, AVs activités AVs centraux-radios et AVs plateformes VTC (les plateformes VTC collectent les montants et connaissent précisément les temps et distances passées en course lorsque les centraux-radios ne le font pas toujours) et, d’autre part, AV leur capacité AV transmission AVs données, la collecte menée sur le secteur AVs taxis ne peut pas suivre rigoureusement le même processus ». L’une AVs fédérations professionnelles AV taxis ayant déposé une contribution écrite s’inquiète d’ailleurs du « travail important pour les centrales AV réservation membres [AV cette fédération] » que va représenter la transmission AV « données nombreuses et sous un format exploitable ».
505. Outre ces difficultés qui ne semblent donc pas encore toutes surmontées, le dispositif AV collecte et AV publication AVs données relatives au secteur du T3P a AVs limites que reconnaît lui-même l’Observatoire dans son rapport précité :
− « en raison d’une gestion administrative centralisée au niveau national149, la situation AVs exploitants AV VTC peut être mieux décrite que celle AVs taxis dont la gestion AV l’activité, effectuée au niveau local, n’est connue au niveau national qu’à travers AVs recensements ponctuels » ;
− la collecte AV données via les centrales AV réservation conduit à « une meilleure connaissance AVs courses opérées en réservation par le biais AV tels acteurs plutôt que du marché AV la marauAV, monopole AVs taxis, ou AVs courses opérées par AVs exploitants VTC travaillant sans les plateformes ». 506. L’Autorité salue la création, si longtemps attendue dans les faits, AV l’Observatoire et la publication AV données à l’issue d’un processus AV collecte dont la complexité avait peut-
149 La gestion du registre national AVs exploitants AV VTC, qui recense aussi les véhicules VTC et les chauffeurs travaillant pour chaque exploitant, est assurée pour l’ensemble du territoire national par le préfet AV la région Île-AV-France.
103
être été mal évaluée. Elle invite le Gouvernement à apporter toujours plus AV transparence sur l’activité du secteur du T3P, en publiant AVs données complètes et précises tant sur les activités à l’échelle nationale que sur leur répartition locale, et les acteurs du secteur à poursuivre leurs échanges avec les services AV l’État sur les modalités techniques AV la collecte.
507. L’Autorité salue la création AV l’Observatoire national du T3P et souhaite que les échanges en cours entre les services AV l’État et les acteurs du secteur sur les modalités techniques AV la collecte AV données aboutissent à une publication périodique AV données complètes et précises pour améliorer encore la transparence AV l’activité AV ce secteur.
508. Plusieurs contributions reçues font état d’une insuffisante transparence sur une catégorie particulière AV données : les informations relatives aux examens d’accès aux AVux professions. Ces examens ont fait l’objet AV recommandations distinctes AV l’Autorité, au fil AVs modifications réglementaires sur lesquelles cette AVrnière a été amenée à se prononcer.
4. LES EXAMENS D’ACCES AUX PROFESSIONS DU T3P : UN RAPPROCHEMENT SATISFAISANT DES CONDITIONS D’ENTREE SUR LE MARCHE ENTRE LES DEUX PROFESSIONS
a) La création d’un examen professionnel pour les chauffeurs AV VTC analogue à l’examen professionnel AVs taxis
509. L’obtention d’une carte professionnelle permettant d’exercer l’activité AV conducteur AV taxi ou AV conducteur AV VTC est subordonnée à la réussite d’un examen ou à la reconnaissance d’une équivalence (pour les VTC uniquement). Les évolutions du cadre réglementaire vont dans le sens d’un rapprochement AVs conditions d’accès aux professions du T3P.
510. AAUt la loi Thévenoud, comme l’exposait l’Autorité dans son avis n° 14-A-17, l’exercice AV la profession AV chauffeur AV VTC exigeait un stage AV formation initiale, à effectuer dans un centre AV formation agréé, tandis que l’exercice AV la profession AV taxi nécessitait la réussite à un examen que les conducteurs pouvaient préparer par eux-mêmes – cet examen étant organisé par les services AV l’État (préfectures). Dans son avis, l’Autorité soulignait que la formation initiale obligatoire pour les chauffeurs AV VTC constituait une barrière à l’entrée sur le marché du fait AV son coût élevé, et préconisait son remplacement par un examen similaire à celui AVs taxis.
511. Cette recommandation a été suivie : à partir du 1er janvier 2016, la délivrance AV la carte AV VTC est AVvenue subordonnée à la réussite d’un examen ou à un dispositif d’équivalence.
512. L’Autorité s’est ensuite prononcée, en mars 2017, sur un projet AV décret d’application AV la loi Grandguillaume relatif, notamment, à la mise en place du nouvel examen pour les VTC, et au dispositif permettant AV AVvenir chauffeur AV VTC sans examen par reconnaissance AV l’expérience professionnelle.
513. Le législateur n’ayant pas indiqué si chacune AVs AVux professions AVvait disposer ou non d’un examen qui lui est propre, c’est par décret pris après avis AV l’Autorité150 que l’existence AV AVux examens distincts a été fixée, avec cependant plusieurs épreuves formant un « tronc commun » aux AVux professions. Les programmes AVs examens sont définis par arrêté. La
150 Décret n° 2017-483 du 6 avril 2017 relatif aux activités AV transport public particulier AV personnes et actualisant diverses dispositions du coAV AVs transports.
104
LOM du 24 décembre 2019 a achevé le rapprochement AVs modalités AV l’examen AVs VTC AV celles AV l’examen AVs taxis.
514. La création du tronc commun et d’un parallélisme entre les épreuves spécifiques AV chaque profession a été saluée par l’Autorité dans son avis comme concourant efficacement à l’égalité AVs conditions d’accès aux professions. Le cadre juridique est désormais stabilisé, comme le AVmandait l’Autorité.
515. L’Autorité avait préconisé, dans son avis précité n° 17-A-04, qu’il soit également possible AV AVvenir chauffeur AV taxi par la même procédure AV reconnaissance d’expérience professionnelle que pour les conducteurs AV VTC, mais cette recommandation n’a pas été suivie. Sur ce point la DGITM fait valoir qu’en raison AV « la spécificité du métier AV taxi et AV son encadrement réglementaire en comparaison AV celui AVs VTC (…) (réglementations tarifaires, réglementations nationale et locale, utilisation d’équipement spéciaux, participation aux transports sanitaires), il n’apparaît pas opportun d’autoriser l’accès à la profession AV taxi sur le seul fonAVment d’une expérience professionnelle antérieure AV conducteur AV transport AV personnes, car ces AVrnières ne disposeraient pas forcément du socle AV compétences nécessaires à la réalisation AV prestations AV transport en taxi AV qualité et en toute sécurité ». Sans se prononcer sur cet argument d’opportunité, l’Autorité constate qu’aucune AVs contributions à la consultation publique ne AVmanAV l’instauration d’une obtention par équivalence pour les taxis.
516. Le montant AVs droits d’inscription aux examens professionnels a été fixé par arrêté151 et est iAVntique pour les AVux examens. Il était AV 195 euros en 2017 (pour une première présentation à l’examen), AV 206 euros en 2020, 2021 et 2022 et AV 221 euros en 2023. Ces droits d’inscription constituent une recette non négligeable pour le fonctionnement AVs CMA152.
517. Selon le rapport précité AV l’Observatoire, en 2021 plus AV 27 000 candidats se sont inscrits aux examens pour AVvenir chauffeur AV taxi ou AV VTC. La région Île-AV-France concentre respectivement 43 % et 69 % AVs inscriptions aux examens taxi et VTC. La répartition AVs candidatures entre les AVux examens est très différente d’une région à l’autre : en Bretagne et en Corse, la majorité AVs candidats en 2021 se sont inscrits pour les examens taxi, tandis qu’en Île-AV-France et en région Provence-Alpes-Côte d’Azur les candidats se sont majoritairement présentés aux examens VTC.
518. La même année, 21 019 cartes professionnelles ont été délivrées (hors renouvellements) : 12 042 cartes professionnelles AV VTC et 8 9[…] cartes AV taxi. La carte AV taxi ne peut s’obtenir que par le passage AV l’examen. La répartition AVs cartes VTC selon leur moAV d’obtention (examen professionnel ou équivalence) est présentée dans la figure 10.
151 Arrêté du 6 avril 2017 fixant les montants AVs droits d’inscription aux épreuves AVs examens AV conducteur AV taxi et AV conducteur AV voiture AV transport avec chauffeur.
152 En séance, le représentant AV CMA France a cité le montant AV 5,3 millions d’euros pour le premier semestre 2023.
105
Figure 10 : MoAV d’obtention AV la carte professionnelle pour les chauffeurs AV VTC
Source : IN Groupe
b) Les modalités d’organisation AVs examens d’accès aux professions
519. Jusqu’en mars 2017, l’État assurait l’ensemble AVs missions relatives à la tenue AVs examens AV taxi et AV VTC, même s’il pouvait déléguer leur organisation matérielle à AVs opérateurs agréés.
520. Les articles R. […]. 321-14 du coAV AV l’artisanat, dans leur rédaction issue AV la loi Grandguillaume AV 2016 et d’une ordonnance AV recodification AV 2023, imposent désormais que les CMA organisent les sessions d’examen, dans le cadre d’un calendrier national fixé par l’établissement public CMA France. Les CMA ont l’obligation AV publier après chaque session et pour chaque département, le nombre AV candidats, les moyennes AVs résultats pour chaque épreuve et pour l’ensemble AV l’examen, le taux AV réussite, et d’autres données dont la liste est fixée par voie réglementaire.
521. Les premiers examens organisés par les CMA pour les taxis et pour les VTC ont eu lieu au printemps 2017.
522. Saisie par le Gouvernement, l’Autorité a rendu AVux avis (n° 17-A-04 et n° 20-A-06) sur les dispositions réglementaires relatives aux modalités d’organisation AV ces examens.
523. S’agissant du transfert AV l’État au réseau consulaire AV l’organisation AVs examens, l’Autorité a exprimé plusieurs réserves importantes en 2017 sur le dispositif proposé, en AVmandant que l’impartialité AVs CMA soit mieux garantie et que le contenu et la difficulté AVs examens soient proportionnés aux compétences attendues AV la part AVs conducteurs. Ces recommandations n’ont pas été prises en considération dans le décret du 6 avril 2017 sur lequel portait l’avis n° 17-A-04, mais ce décret a ensuite été annulé par le Conseil d’État. La DGITM fait valoir qu’un texte ultérieur, le décret du 23 février 2021153, a modifié les règles AV constitution AVs jurys par les CMA et leurs règles AV fonctionnement « afin AV garantir leur indépendance et leur impartialité », et a prévu AVs dispositions complémentaires pour améliorer la transparence sur les conditions d’organisation AVs examens. En particulier, ce décret interdit qu’un professionnel VTC siège au jury d’un
153 Décret n° 2021-202 du 23 février 2021 modifiant les conditions d’organisation AVs examens d’accès aux professions AV conducteur AV taxi et AV conducteur AV voiture AV transport avec chauffeur.
106
examen AV taxi et réciproquement – cas AV figure qui était auparaAUt dénoncé par les professionnels concernés. Lors AVs auditions du 14 septembre 2023, les représentants AV CMA France entendus par le Collège ont signalé que la mise en œuvre du décret AV 2021 nécessite un arrêté d’application154 sur la composition et le fonctionnement AVs jurys, qui n’a pas encore été publié.
524. L’Autorité invite le Gouvernement à publier rapiAVment l’arrêté d’application sur la composition et le fonctionnement AVs jurys d’examen.
525. Le législateur a ensuite donné aux CMA la possibilité AV subdéléguer à AVs tiers agréés l’organisation AVs épreuves, afin AV leur permettre d’augmenter le nombre AV sessions d’examen et AV diminuer le temps d’attente AVs candidats (article 45 AV la LOM). L’avis AV l’Autorité n° 20-A-06 portait sur le projet AV décret d’application AV cette disposition. L’Autorité a émis un avis favorable mais s’est interrogée sur le principe même du recours à une subdélégation. Un nombre insuffisant AV sessions d’examen constituant une barrière considérable à l’entrée sur le marché, si en pratique les CMA ne sont pas en mesure d’organiser les examens avec une fréquence suffisante pour répondre à la AVmanAV, le législateur aurait pu remettre en question le transfert AV cette mission AV l’État aux CMA plutôt que créer un dispositif complexe AV subdélégation.
526. Le décret d’application a été publié155, mais il s’avère qu’en pratique, aucune CMA n’a, à ce staAV, fait le choix AV recourir à cette faculté AV subdélégation à AVs prestataires agréés ; aucun agrément n’a donc été délivré.
c) Les motifs AV satisfaction et d’insatisfaction AVs acteurs du secteur
La fréquence AVs examens et les délais d’obtention AVs cartes professionnelles
527. Les acteurs du secteur qui ont déposé AVs contributions dans le cadre AV la consultation publique expriment AVs perceptions divergentes sur la fréquence, suffisante ou insuffisante, AVs sessions d’examens d’accès aux professions AV conducteur AV taxi ou AV VTC. La CSNERT par exemple considère que « les examens sont globalement organisés AV façon satisfaisante par les CMA » mais que, compte tenu du délai à prévoir entre l’inscription à l’examen et l’obtention AV la carte professionnelle, la fréquence est insuffisante aussi bien en Île-AV-France (où les sessions sont plus nombreuses) que dans les autres régions. En reAUche, la FNTI, qui salue également le travail AVs CMA, considère que la fréquence AVs examens est suffisante pour permettre aux candidats AV passer leur examen dans un délai raisonnable.
528. Le décret du 23 février 2021 précité a instauré AVs règles AVstinées à garantir une fréquence raisonnable AVs sessions d’examen. L’article R. 321-12 du coAV AV l’artisanat impose aux CMA d’organiser au moins une session d’épreuves écrites d’admissibilité par trimestre. En pratique, la fréquence est variable selon les régions. La DGITM a notamment indiqué aux services d’instruction qu’en Île-AV-France, où le nombre AV candidats aux examens VTC a connu une forte progression, « la CMA Île-AV-France organise dorénaAUt 11 sessions d’admissibilité par an, durant lesquelles elle accueille en moyenne plus AV 2 500 candidats par session ». La crise sanitaire du Covid et ses conséquences ont pu provoquer un certain
154 Arrêté prévu par l’article R. 321-12 du coAV AV l’artisanat.
155 Décret n° 2021-201 du 23 février 2021 relatif à l’organisation, par AVs personnes agréées, AVs épreuves théoriques et pratiques d’accès aux professions AV conducteur AV taxi, AV conducteur AV VTC et AV conducteur AV véhicule motorisé à AVux ou trois roues.
107
« embouteillage » dans plusieurs régions, mais les CMA sont parvenus à le résorber. Lors AV son audition par le Collège, le représentant AV CMA France a exprimé le souhait qu’une dérogation soit introduite dans les textes pour pouvoir espacer daAUtage les sessions dans les territoires ultramarins, où le nombre AV candidats et donc les besoins sont moindres.
529. L’Autorité invite le Gouvernement à modifier les dispositions relatives à la fréquence AVs sessions d’examens pour tenir compte AVs caractéristiques AVs marchés du T3P AVs territoires ultramarins.
530. La DGITM a également informé les services d’instruction que, s’agissant AVs délais d’examen, « AVs réflexions sont en cours pour moAVrniser et professionnaliser l’examen, et fluidifier daAUtage l’accès à la profession. Dans ce cadre, la généralisation AVs questions à choix multiples est une piste envisagée, car elle permettrait AV réduire les délais AV correction, et donc les délais d’examen ». Le représentant AV CMA France entendu par le Collège a souligné que le référentiel AV l’examen n’a pas été modifié AVpuis 2017 et que les exigences qu’il pose mériteraient, à l’occasion AV son renouvellement prochain, d’être clarifiées. Le référentiel actuel est trop succinct, ce qui suscite AVs difficultés d’interprétation et donc AVs exigences qui peuvent différer d’un département à l’autre, au possible détriment AV l’équité AV traitement entre les candidats. Le caractère insuffisamment précis du référentiel utilisé a également été déploré par les contributeurs à la consultation publique, qui ont signalé qu’une concertation menée par les CMA est en cours pour le réviser.
531. Le coAV AVs transports (article R. 3120-6) impose à l’administration AV fournir la carte professionnelle dans un délai AV trois mois suiAUt la date AV la AVmanAV. Les acteurs du secteur VTC qui ont contribué à la consultation publique déplorent la longueur du délai d’obtention AV la carte professionnelle en préfecture après la réussite à l’examen, mais il est difficile d’apprécier si ce délai est effectivement excessif, chaque contributeur citant une longueur différente. S’agissant AV la délivrance AVs cartes VTC après réussite AV l’examen, selon les services AV l’État, 90 % AVs AVmanAVs sont traitées en moins AV 6 mois156. Pour les taxis, par comparaison, le délai observé semble conforme à l’obligation réglementaire (90 % AVs AVmanAVs traitées en moins AV 4 mois)157.
532. À ce sujet, la DGITM indique que « [s]'agissant AVs délais AV délivrance AVs cartes professionnelles par les services AVs préfectures AV département, il a été observé, pour certaines préfectures AVs délais très longs. Un processus AV dématérialisation AVs procédures a été généralisé en 2022 dans l’ensemble AVs départements. Il a été l’occasion d’harmoniser les procédures. Le ministère chargé AVs transports a saisi le ministère AV l’intérieur AV ces difficultés signalées par les professionnels. Des mesures sont en cours AV mise en œuvre telles que la mise en place AV renforts, AVs webinaires pour rappeler les processus, l’adaptation AV certains formulaires pour limiter les dossiers incomplets, etc. En outre, les services AVs AVux ministères sont convenus AV relancer les travaux AV mise en place d’un système d’information. Il convient AV souligner que les services instructeurs font face à AV nombreuses frauAVs ce qui implique AVs procédures AV contrôle particulièrement strictes, consommatrices AV temps ». Le représentant AV CMA France a par ailleurs signalé que certaines formalités indispensables ont lieu après l’examen et non aAUt celui-ci, ce qui
156 https://www.AVmarches-simplifiees.fr/statistiques/AVmanAV-AV-carte-pro-AV-vtc-examen (page consultée le 9 novembre 2023.
157 https://www.AVmarches-simplifiees.fr/commencer/AVmanAV-AV-carte-pro-AV-taxi-examen (page consultée le 9 novembre 2023.
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peut contribuer à allonger les délais AV délivrance AVs cartes professionnelles (visite médicale, vérification du casier judiciaire).
533. S’agissant AV l’obtention AV la carte professionnelle par équivalence (pour les chauffeurs AV VTC), c’est-à-dire sans passage d’un examen professionnel, le délai constaté semble excessivement long : 90 % AVs AVmanAVs sont traitées en moins d’un an158. La DGITM a signalé aux services d’instruction que l’instruction AVs dossiers par équivalence apparaît plus complexe en raison d’une frauAV documentaire nécessitant AVs vérifications importantes. Seule la moitié AVs dossiers par équivalence aboutissent à la délivrance d’une carte professionnelle, les autres étant refusés ou classés sans suite.
534. La perspective AVs Jeux Olympiques et Paralympiques AV Paris 2024 a suscité un afflux exceptionnel AV candidatures aux examens, mais vu les délais d’obtention constatés, le représentant AV CMA France a alerté l’Autorité sur le fait que les candidats qui réussiront les examens dans les prochains mois risquent AV ne pas pouvoir exercer effectivement leur nouvelle activité à l’été 2024.
535. L’Autorité recommanAV AV rapprocher autant que possible les délais d’obtention effective AVs cartes professionnelles AV taxi et AV VTC du délai prévu par le coAV AVs transports.
La transparence sur les données relatives aux candidatures et aux résultats AVs examens
536. Les acteurs AV l’intermédiation qui ont déposé AVs contributions dans le cadre AV la consultation publique considèrent que la transparence sur les données relatives aux examens professionnels est insuffisante. La FFTPR par exemple considère que « la publication du nombre AV candidats, AVs moyennes AVs résultats pour chaque épreuve et AVs taux AV réussite fait défaut », ce qui empêcherait les plateformes VTC d’opérer AVs projections et d’adapter leurs stratégies.
537. Le coAV AV l’artisanat impose aux CMA AV région et à CMA France AV publier un certain nombre AV données, et que les sites internet AV chaque CMA et AV CMA France publient effectivement AVs données à l’échelon local ou national159. La DGITM signale toutefois que, dans certaines régions, « il arrive que les données publiées ne soient pas entièrement conformes aux exigences réglementaires » et qu’un travail AV recensement et d’analyse AVs données publiées par chaque CMA est en cours pour repérer les éventuels manquements et les corriger.
158 https://www.AVmarches-simplifiees.fr/statistiques/AVmanAV-AV-carte-pro-AV-vtc-equivalence (page consultée le 9 novembre 2023.
159 Par exemple pour la CMA Île-AV-France.
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Recommandations relatives au secteur du T3P
L’Autorité réitère sa recommandation d’assouplissement AV la réglementation AVs prix applicables aux courses AV taxi sur le marché AV la réservation préalable.
L’Autorité réitère sa recommandation AV suppression AV l’exigence d’une garantie financière applicable uniquement aux exploitants AV VTC.
L’Autorité salue la création AV l’Observatoire national du T3P et souhaite que les échanges en cours entre les services AV l’État et les acteurs du secteur sur les modalités techniques AV la collecte AV données aboutissent à une publication périodique AV données complètes et précises pour améliorer encore la transparence AV l’activité AV ce secteur.
L’Autorité invite le Gouvernement à publier rapiAVment l’arrêté d’application sur la composition et le fonctionnement AVs jurys pour les examens d’obtention AVs cartes professionnelles.
L’Autorité invite le Gouvernement à modifier les dispositions relatives à la fréquence AVs sessions d’examens pour tenir compte AVs caractéristiques AVs marchés du T3P AVs territoires ultramarins.
L’Autorité recommanAV AV rapprocher autant que possible les délais d’obtention effective AVs cartes professionnelles AV taxi et AV VTC du délai prévu par le coAV AVs transports.
110
II. La concurrence pour le marché : le rôle crucial AVs collectivités territoriales sur les marchés conventionnés
A. LE CADRE JURIDIQUE DE L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE
1. LES TRANSPORTS PUBLICS, SERVICES D’INTERET ECONOMIQUE GENERAL (SIEG) AU SENS DU DROIT DE L’UNION
538. Les pouvoirs publics peuvent faire le choix AV subventionner les services AV transport qu’ils organisent, en dérogation au régime AVs aiAVs d’État, pour peu que ces AVrniers constituent AVs services d’intérêt économique général.
539. Les services d’intérêt général, équivalents européens AVs services publics, font l’objet AV dispositions spécifiques en droit AV l’Union, notamment dans le régime juridique AVs aiAVs d’État. Ils englobent AVs services non économiques, qui ne sont pas soumis aux règles applicables aux aiAVs d’État, et AVs services d’intérêt économique général (ci-après « SIEG ») qui peuvent en être exemptés sous conditions. L’article 106 du TFUE autorise ainsi qu’il soit dérogé à l’interdiction AVs aiAVs d’État pour les entreprises chargées AV la gestion AV SIEG, lorsque ces dérogations sont nécessaires à l’accomplissement AV la mission qui leur a été confiée.
540. La jurispruAVnce a défini quels services peuvent être qualifiés AV SIEG et les critères qui doivent être remplis pour bénéficier d’une telle dérogation. Ainsi, constitue un SIEG une activité économique au sens du droit AV la concurrence revêtant un caractère d’intérêt général et confiée à une entreprise par un acte exprès, réglementaire ou conventionnel, AV la puissance publique.
541. Un large pouvoir d’appréciation est reconnu aux autorités nationales, régionales et locales pour « fournir, faire exécuter et organiser les services d’intérêt économique général d’une manière qui réponAV autant que possible aux besoins AVs utilisateurs »160. En matière AV transports, il peut, par exemple, s’agir d’assurer AVs liaisons non rentables dans un objectif d’aménagement du territoire et AV cohésion sociale et territoriale.
542. L’octroi AV licences d’exploitation AV services réguliers AV transports par les autorités publiques et le versement AV subventions pour l’exploitation AV ces services ont fourni l’occasion à la Cour AV justice AV l’Union européenne (ci-après « CJUE ») AV clarifier, dans l’arrêt Altmark du 24 juillet 2003161, les conditions qui doivent être remplies pour que la compensation financière versée à l’entreprise assurant un SIEG soit qualifiée d’aiAV compatible.
543. Quatre conditions cumulatives doivent être remplies :
− l’entreprise doit être chargée AV l’exécution d’obligations AV service public (ci-après « OSP ») clairement définies ;
− les paramètres sur la base AVsquels est calculée la compensation versée par les pouvoirs publics doivent être préalablement établis, AV façon objective et transparente, afin
160 Article premier du Protocole n° 26 sur les services d’intérêt général annexé au TFUE.
161 CJCE, n° C-280/00, Altmark Trans GmbH, 24 juillet 2003.
111
d’éviter qu’elle confère un aAUtage économique susceptible AV favoriser l’entreprise bénéficiaire par rapport à ses concurrents ;
− la compensation « ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie AVs coûts occasionnés par l’exécution AVs obligations AV service public, en tenant compte AVs recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable » ;
− enfin, si l’entreprise chargée AV l’exécution AVs OSP n’a pas été choisie dans le cadre d’une procédure AV marché public « permettant AV sélectionner le candidat capable AV fournir ces services au moindre coût pour la collectivité », le niveau AV la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse AVs coûts qu’une « entreprise moyenne bien gérée et adéquatement équipée en moyens AV transport afin AV pouvoir satisfaire aux exigences AV service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte AVs recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution AV ces obligations ». 544. L’Autorité a considéré, dans un avis du 29 juillet 2009162, que la procédure AV délégation AV service public (ci-après « DSP »), largement utilisée en France pour l’organisation AVs services publics AV transport, « présente a priori les caractéristiques nécessaires pour être considérée comme AV nature à satisfaire à la quatrième condition AV l’arrêt Altmark ».
2. LE REGLEMENT « OSP »
545. Le règlement OSP du 23 octobre 2007 précité définit comment, dans le respect du droit AV l’Union, « les autorités compétentes peuvent intervenir dans le domaine AVs transports publics AV voyageurs pour garantir la fourniture AV services d’intérêt général qui soient notamment plus nombreux, plus sûrs, AV meilleure qualité ou meilleur marché que ceux que le simple jeu du marché aurait permis AV fournir » (article 1er).
546. Le règlement fixe les conditions dans lesquelles les services publics AV transport ferroviaire et routier peuvent être organisés par les autorités nationales et locales. Ces conditions portent sur la définition AVs obligations AV service public, le champ d’application AVs contrats AV service public, les modalités d’attribution AV ces contrats et la détermination AV la compensation financière versée aux opérateurs AV transport public. Les obligations AV service public sont AVs « exigence[s] définie[s] ou déterminée[s] par une autorité compétente en vue AV garantir AVs services d’intérêt général AV transports AV voyageurs qu’un opérateur, s’il considérait son propre intérêt commercial, n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure ou dans les mêmes conditions sans contrepartie » (article 2). Le règlement OSP comporte également AVs dispositions régissant l’accès non discriminatoire au matériel roulant et aux informations essentielles qui doit être garanti aux opérateurs dans les procédures AV mise en concurrence, ainsi que AVs dispositions portant sur la protection AVs personnels en cas AV changement d’opérateur.
547. Des modifications substantielles ont été apportées à ce règlement en 2016, à la suite AV l’adoption AVs directives et règlements formant le « quatrième paquet ferroviaire » qui a parachevé le cadre juridique européen d’ouverture AVs transports ferroviaires à la concurrence. Parmi ces modifications figure l’introduction d’une périoAV AV transition
162 Avis n° 09-A-44 du 29 juillet 2009 relatif au projet AV mise en œuvre d’un service régulier AV transport AV personnes par navettes fluviales sur le bief AV Paris.
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pendant laquelle l’attribution directe AV contrats AV service public pour le transport ferroviaire AV voyageurs reste possible jusqu’au 24 décembre 2023.
548. Dans une communication du 22 juin 2023163, la Commission a présenté AV nouvelles lignes directrices interprétatives concernant l’application du règlement OSP, pour tenir compte AVs modifications apportées à celui-ci en 2016 et « aiAVr les autorités compétentes à se préparer à la fin AV la périoAV AV transition ». La Commission rappelle que les obligations AV service public peuvent consister à imposer à l’opérateur choisi par la collectivité publique AVs exigences en termes AV fréquence, AV qualité AV service, AV tarifs, etc.
549. Deux directives du 26 février 2014 relatives aux marchés publics164 revêtent également une importance particulière pour les transports publics. L’articulation entre le règlement OSP et ces AVux directives est présentée par les lignes directrices précitées AV la façon suiAUte :
− en matière AV transports publics ferroviaires AV voyageurs, toutes les procédures d’attribution AV marchés publics, pour la réalisation AV travaux ou pour l’exploitation AV services, qu’il s’agisse ou non AV concessions, sont exclusivement régies par le règlement OSP ;
− en matière AV transports publics par autobus, lorsqu’ils sont organisés sous la forme AV concessions AV service public, ce sont les dispositions du règlement OSP qui s’appliquent à la passation AVs marchés ; en reAUche, les marchés relatifs à AVs services d’autobus qui ne sont pas AVs concessions sont exclusivement régis par les AVux directives « marchés publics » AV 2014 ;
− le cas du transport guidé est plus complexe : les marchés relatifs au transport en métro ou avec un système AV transport par câble (comme les téléphériques urbains165 ou les funiculaires) sont soumis aux mêmes dispositions que les marchés du transport ferroviaire, tandis que les services AV tramway sont soumis aux mêmes dispositions que les services d’autobus ;
− en matière AV marchés publics portant simultanément sur plusieurs moAVs AV transport (service public multimodal), les trois textes européens sont applicables. 550. Le règlement OSP et les directives « marchés publics » comportent AVs dispositions encadrant AV manière stricte l’attribution directe (sans mise en concurrence) d’un contrat à un opérateur, cette attribution n’étant autorisée que dans certaines circonstances. Les lignes directrices interprétatives AV la Commission explicitent notamment ce que recouvrent la dérogation pour « circonstances exceptionnelles » au principe AV mise en concurrence dans le secteur ferroviaire, la dérogation pour les contrats AV faible valeur, la dérogation fondée sur les caractéristiques structurelles et géographiques du marché et du réseau concernés et la dérogation permettant d’attribuer directement ou AV proroger un contrat en cas d’urgence.
163 Communication AV la Commission sur AVs lignes directrices interprétatives concernant le règlement (CE) n° 1370/2007 relatif aux services publics AV transport AV voyageurs par chemin AV fer et par route – C(2023) 3978 final, 22 juin 2023.
164 La directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation AVs marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE et la directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation AV marchés par AVs entités opérant dans les secteurs AV l’eau, AV l’énergie, AVs transports et AVs services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE.
165 Quatre villes françaises sont déjà dotées d’un « téléphérique urbain » (Grenoble, Brest, Toulouse, Saint-Denis AV La Réunion) et plusieurs autres villes prévoient d’en créer sur leur territoire (Nice, Ajaccio, Marseille, plusieurs projets en Île-AV-France, etc.).
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La part du transport ferroviaire AV voyageurs avec OSP en Europe En 2020, les services AV transport ferroviaire AV voyageurs fournis en vertu d’une OSP ont représenté en moyenne 64 % AV l’ensemble AVs voyageurs-kms dans l’Union européenne (contre 60 % en 2019). Les compensations versées au titre AVs OSP AVmeurent une source AV recettes importantes pour les entreprises ferroviaires dans la majorité AVs États membres. Sur les 149 millions AV voyageurs-kms releAUt d’une OSP en 2020, 28 % concernaient AVs services ayant fait l’objet d’un appel d’offres concurrentiel (voir figure 13). En 2020, les nouveaux entrants détenaient une part AV marché AV 18,5 % sur ces marchés nationaux du transport AV voyageurs releAUt d’une OSP (voir figure 11). Cette proportion recouvre AVs réalités extrêmement différentes selon les États, puisqu’en 2020 il n’y avait effectivement AV nouveaux entrants que dans 12 États AV l’Union européenne sur le marché du transport ferroviaire conventionné (SuèAV, Pologne, Allemagne, Italie, Roumanie, Danemark, République tchèque, Autriche, Slovaquie, Portugal, Pays-Bas et Estonie) :
Figure 11 : Part AV marché AVs nouveaux entrants sur le marché du transport AV voyageurs soumis à AVs OSP par État (en pourcentage en 2020)
S’agissant AV l’ensemble AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs (conventionné ou non), la part AV marché AVs nouveaux entrants était AV 14 % en 2020, en hausse AV AVux points par rapport à 2015 comme le montre la figure 12.
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Figure 12 : Répartition AVs passagers-kms entre services « OSP » et services commerciaux par État en 2020
Source : Commission européenne, Huitième rapport AV suivi sur l’évolution du marché ferroviaire au titre AV l’article 15, paragraphe 4, AV la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil (COM (2023) 510 final – 13 septembre 2023) et Annexe au huitième rapport (« Commission Staff Working Document ») (SWD(2023)288 final).
Figure 13 : Poids AVs services conventionnés au sein AV l’ensemble AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs en 2021
Source : ART, Le marché européen du transport ferroviaire en 2021 (juin 2023).
3. LA REPARTITION DES COMPETENCES ENTRE L’ÉTAT, LES REGIONS ET LES INTERCOMMUNALITES
a) L’organisation AVs transports publics est une compétence partagée
551. L’organisation AVs services publics AV transport en France a profondément évolué à partir AV 2014 et AVmeure une compétence partagée entre plusieurs échelons administratifs et territoriaux. AAUt les réformes opérées par le législateur en 2014-2015 et en 2019, la
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répartition AVs responsabilités d’organisation AVs transports était restée inchangée AVpuis la « LOTI » du 30 décembre 1982166, qui avait structuré le paysage institutionnel par moAV AV transport : l’État et les régions étaient alors seuls compétents pour organiser les services publics AV transport ferroviaire, les départements organisaient les transports routiers non urbains et les transports scolaires, et les communes et groupements AV communes étaient compétents pour les transports urbains.
552. Trois lois ont transformé le schéma AV la gouvernance AV la mobilité en France : la loi « MAPTAM » AV 2014167, la loi « NOTRe » AV 2015168 et la « LOM » AV 2019169. Les AVux premières ont élargi les compétences AVs régions au transport non-urbain et au transport scolaire en sus du transport ferroviaire régional (les départements AVmeurant compétents pour le transport scolaire AVs élèves handicapés) et le bloc communal a vu également ses compétences élargies pour englober un large éventail AV services publics AV transport, notamment pour les mobilités actives et les mobilités partagées.
553. Afin AV clarifier et AV simplifier la répartition AVs compétences, et AV prendre en compte le renforcement considérable AV l’échelon intercommunal au fil AVs lois AV décentralisation, la LOM a parachevé l’évolution en érigeant comme AOM les régions, d’une part, et les intercommunalités, d’autre part. L’objectif était qu’il ne reste plus aucun territoire en France dépourvu d’autorité publique organisatrice AVs mobilités exerçant effectivement cette compétence.
554. La LOM a ouvert une périoAV courant jusqu’en mars 2021 durant laquelle les communautés AV communes avaient la possibilité AV AVmanAVr que leur soit attribuée une compétence en matière AV transport. Sur le territoire AVs collectivités qui n’en ont pas manifesté la volonté, la région est AOM AV substitution. Une étuAV réalisée par Intercommunalités AV France et TransAVv et parue en septembre 2023170 pointe les retards AV la réflexion sur la mobilité dans ces territoires. Ainsi, si 28 % AVs communautés AV communes AOM comptent au moins un pôle d’échange multimodal, c’est le cas AV seulement 12 % AVs communautés AV communes où la région est AOM AV substitution. Ces communautés AV communes disposent malgré tout AV leviers pour être associées à l’élaboration AVs politiques AV transport comme la délimitation AVs bassins AV mobilité171, les contrats opérationnels AV mobilité ou la possibilité AV former AV nouveaux syndicats mixtes.
555. L’État AVmeure l’autorité organisatrice compétente pour l’organisation AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs « d’intérêt national » (article L. 2121-1 du coAV AVs transports) ; à ce titre, c’est l’État qui attribue AVs contrats AV service public pour l’exploitation AVs trains d’équilibre du territoire (ci-après « TET »).
166 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation AVs transports intérieurs (LOTI).
167 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 AV moAVrnisation AV l’action publique territoriale et d’affirmation AVs métropoles (MAPTAM).
168 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale AV la République (NOTRe).
169 Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation AVs mobilités (LOM).
170 Intercommunalités AV France, TransAVv, Focus Mobilités : L’organisation AVs mobilités à l’échelle AVs bassins AV vie – point d’étape AV la loi d’orientation AVs mobilités, septembre 2023.
171 Périmètre défini par la région pour y organiser les transports et à l’échelle duquel elle doit signer un contrat opérationnel AV mobilité avec les autres AOM du territoire et d’autres acteurs, dont la liste est définie par la loi (notamment les gestionnaires AV gares AV voyageurs). Un bassin AV mobilité englobe le périmètre d’une ou plusieurs AOM infrarégionales.
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556. Durant la même périoAV, la carte AVs régions a été considérablement modifiée, le législateur ayant décidé172, avec effet au 1er janvier 2016, AV réduire leur nombre en France métropolitaine AV 21 à 12. Les délimitations AV cinq régions sont AVmeurées à l’iAVntique, même si certaines ont changé AV nom (Bretagne, Centre – AVvenue Centre-Val AV Loire –, Île-AV-France, Pays AV la Loire, PACA). La collectivité AV Corse, collectivité territoriale à statut particulier, détient les mêmes compétences que les régions en matière AV transports. Les seize autres régions ont fusionné pour n’en former plus que sept (Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Grand Est, Hauts-AV-France, Normandie, Nouvelle-Aquitaine et Occitanie). Quatre AV ces nouvelles « granAVs régions » regroupent au moins dix départements.
557. Du fait du redécoupage AVs régions et AV la création AVs « granAVs régions », certaines lignes AV TET qui avaient auparaAUt un caractère interrégional et étaient donc considérées comme d’intérêt national sont AVvenues AVs lignes à caractère régional. En conséquence, six régions ont signé en 2016-2017 avec l’État AVs conventions AV reprise AV ces lignes, pour en AVvenir les autorités organisatrices (cf. infra § 707). L’État conserve sa qualité d’autorité organisatrice pour huit lignes AV TET AV jour et quatre lignes AV trains AV nuit.
558. Dans les territoires ultramarins, l’organisation AVs services peut revêtir AVs formes particulières173.
559. Dans le cadre AV la présente enquête, pour tenir compte AV la nouvelle répartition AVs compétences AVs AOM, les services d’instruction ont interrogé les régions AV France métropolitaine ainsi que AVux collectivités d’outre-mer ayant le statut AV région : la Martinique et La Réunion. Ont également été interrogées les plus granAVs intercommunalités, qui ont le statut juridique AV métropole (cf. § 525 568).
b) Les missions AVs AOM
560. Les compétences conférées aux AOM par le législateur englobent la responsabilité d’organiser les transports publics au sens classique du terme (services réguliers et services à la AVmanAV) mais vont désormais au-AVlà. Bien que la LOM ne définisse pas la notion AV « mobilités » par rapport à celle AV « transports », la liste AVs missions confiées aux AOM montre que leur compétence en matière AV « mobilités » recouvre les moyens AV transport et les actions ou services qui concourent aux déplacements AVs personnes et AVs marchandises
– par exemple la création AV services numériques, AV services « AV conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité AVstiné aux personnes se trouAUt en situation AV vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu’à celles en situation AV handicap ou dont la mobilité est réduite » (article L. 1231-1-1 du coAV AVs transports) ou AV services AV « conseil en mobilité AVstiné aux employeurs ». S’agissant AVs mobilités actives et AVs activités d’usage partagé AV véhicules, les AOM intercommunales peuvent soit les organiser directement, soit contribuer à leur développement.
172 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation AVs régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
173 En GuaAVloupe, en Guyane, à La Réunion et en Martinique, la LOM donne la possibilité AV conférer toutes les compétences d’AOM régionale et locales à une AOM unique. Cette possibilité s’est concrétisée en Martinique : l’établissement public Martinique Transport a la qualité d’AOM unique sur le territoire. Pour la région Martinique, c’est donc Martinique Transport qui a répondu aux questions AVs services d’instruction.
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561. Les AOM ont l’obligation AV contribuer à l’atteinte AVs « objectifs AV lutte contre le changement climatique, la pollution AV l’air, la pollution sonore et l’étalement urbain » (article L. 1231-1-1).
c) La région, « chef AV file » AV l’intermodalité
562. Les régions n’ont toutefois pas attendu la LOM pour prendre AVs initiatives en faveur AV la complémentarité AVs moAVs AV transport sur leur territoire. En 2018, l’étuAV d’impact accompagnant le projet AV loi d’orientation AVs mobilités constatait que « la quasi-totalité d’entre elles a mis en place un service d’information multimodale (SIM), qui implique la création d’une plateforme AV données, et certaines d’entre elles (Île-AV-France Mobilités, Nouvelle-Aquitaine, SMIRT [AVvenu Hauts-AV-France Mobilités], Grand Est,…) ont déjà pris l’initiative AV créer une plateforme régionale AV données ».
563. La responsabilité AV chaque région est d’inclure un volet « intermodalité » dans ses documents AV planification (principalement le schéma régional d’aménagement, AV développement durable et d’égalité AVs territoires, qui est un document juridiquement contraignant). Au-AVlà AV cette obligation AV se doter d’une stratégie intermodale, ou du moins d’inclure l’intermodalité dans l’organisation AVs services régionaux, les réponses AVs régions aux services d’instruction montrent que la notion AV « chef AV file » n’est pas interprétée AV manière iAVntique par toutes les AOM régionales. La région Grand Est et la région Occitanie pilotent AVs coopérations entre les AOM AV leurs territoires, la région Pays AV la Loire privilégie le soutien technique et financier à la construction AV pôles d’échanges multimodaux (ci-après « PEM »). La région Bourgogne-Franche-Comté a créé la marque régionale « MOBIGO Bourgogne Franche-Comté » qui rend plus lisible, pour les habitants comme pour les visiteurs, l’ensemble AVs transports qu’elle organise, quel que soit l’opérateur délégataire ; la région attribue une licence d’utilisation AV cette marque à chacun AVs opérateurs d’une solution AV mobilité dans AVs conditions définies par contrat.
564. Peu AV régions ont, à ce staAV, spécifiquement consacré une procédure AV mise en concurrence ou un lot à l’intermodalité. En Bretagne, la région porte les appels d’offres relatifs au dispositif d’information multimodale « MobiBreizh », mais en ce qui concerne la billettique, chaque AOM sur le territoire régional passe ses propres marchés, même si la région coordonne les normes d’interopérabilité entre les différents systèmes. La région PACA, en reAUche, s’apprête à confier à un opérateur, par DSP, la gestion, l’exploitation et la maintenance du système d’information et AV billettique régional qui sera mis à disposition AV tous les exploitants ferroviaires et routiers conventionnés.
d) Les futurs services express régionaux métropolitains, un test pour la capacité AVs AOM à coopérer pour provoquer un « choc d’offre » et AVs chantiers aux enjeux concurrentiels à anticiper
565. La LOM a fixé un objectif AV doublement AV la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains. Cette ambition d’améliorer la AVsserte ferroviaire, notamment périurbaine, AVs granAVs agglomérations a été reprise par SNCF Réseau. Le gestionnaire d’infrastructure a présenté, en octobre 2020, un « schéma directeur » pour les « étoiles » ferroviaires affichant l’objectif AV développer AVs « services express métropolitains » (SEM) ou « RER métropolitains »174. Le 27 novembre 2022, le PrésiAVnt AV la République a
174 SNCF Réseau, Étoiles ferroviaires et services express métropolitains – Schéma directeur, octobre 2020.
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annoncé que ce projet constituait une priorité nationale pour décarboner les transports et améliorer la vie quotidienne.
566. Ce qui ne semblait concerner au départ qu’une augmentation et une amélioration AV la qualité AV l’offre AV transport ferroviaire, avec une vision portée par l’État et le gestionnaire du réseau ferré national (SNCF Réseau) promettant une amplituAV horaire importante et AVs arrêts fréquents en zone AVnse, comportait une dimension intermodale dès la présentation du projet AV SNCF Réseau. Le gestionnaire d’infrastructure indiquait que « AV manière générale, [la] mise en place AVs [SEM] AVvrait avoir pour finalité AV renforcer la fluidité du parcours du voyageur par AVs arrêts cohérents pour faciliter les interconnexions, AVs installations adaptées sur le parcours (parkings, aires AV covoiturage, bornes AV recharge…) et un aménagement du matériel roulant (possibilité d’accueil AV vélos…) ». Or, la AVsserte ferroviaire AVs territoires relève au premier chef AV la compétence AVs régions, tout comme l’élaboration d’une stratégie territoriale AV l’intermodalité et la coordination AVs actions AVs AOM en la matière.
567. À ce volet intermodal s’ajoute désormais une dimension multimodale. Les travaux législatifs en cours175 définissent chaque « service express régional métropolitain » (ci-après « SERM ») comme « une offre multimodale AV services AV transports collectifs publics ». Le renforcement AV la AVsserte ferroviaire AVmeure au cœur du projet, mais chaque SERM doit aussi comporter la mise en place AV services publics routiers (« cars express ») et AV réseaux cyclables, et peut intégrer la mise en place d’autres services AV transport et la création ou l’adaptation AV gares ou AV pôles multimodaux.
568. Selon le député rapporteur AV la proposition AV loi, M. AL AM, « il s’agit aAUt tout AV créer un choc d’offre AV services, et non pas uniquement un projet AV réseaux ou d’infrastructures AV transports collectifs publics. C’est d’abord la qualité AV service qui doit être recherchée, le réseau en n’étant que le support. En offrant AVs solutions AV mobilité périurbaine nouvelles, les Serm doivent entraîner AVs changements AV comportements AVs usagers dans leurs trajets quotidiens ; ils constituent à ce titre un véritable enjeu sociétal »176.
569. L’ambition affichée est AV concevoir l’offre AV services publics AV transport à une échelle « métropole + territoires qui l’entourent », ce qui nécessite d’associer à la région, à l’État, à SNCF Réseau et à la métropole l’ensemble AVs AOM dont le territoire est limitrophe AV celle-ci.
570. Ni la liste AVs territoires métropolitains concernés, ni les modalités AV gouvernance et AV financement AV chaque SERM ne sont à ce staAV définies. L’objectif fixé par la loi est ambitieux : mettre en place au moins dix SERM dans un délai AV dix ans à compter AV la promulgation du texte. L’Autorité relève que la coopération efficace entre les différentes AOM dès la conception AVs SERM sera une condition préalable AV la réalisation du choc d’offre espéré. Elle appelle ces AOM à faire jouer pleinement la concurrence à chaque étape, qu’il s’agisse AVs marchés publics d’ingénierie liés à la conception et au réaménagement d’infrastructures ou du choix AVs opérateurs qui seront chargés, le cas échéant, d’exploiter AV nouveaux services.
175 Proposition AV loi n° 1166 relative aux services express régionaux métropolitains, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture le 16 juin 2023.
176 Assemblée nationale, rapport fait au nom AV la commission du développement durable et AV l’aménagement du territoire sur la proposition AV loi relative aux services express régionaux métropolitains (n° 1290, 31 mai 2023).
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571. Le texte législatif adopté en commission mixte paritaire le 8 novembre 2023 prévoit que AVs filiales AV la Société du Grand Paris, actuellement chargée AV la réalisation du Grand Paris Express et qui va être rebaptisée « Société AVs grands projets » (ci-après « SGP »), seront créées pour participer à la conception AVs SERM, lorsque les AOM concernées le AVmanAVront. Dans ce cas, la SGP ou ses filiales participeront à l’élaboration AVs projets conjointement avec SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions en ce qui les concerne. Par ailleurs, la SGP ou ses filiales pourront être choisies comme maîtres d’ouvrage AV certaines infrastructures nécessaires à la mise en œuvre d’un SERM, en particulier les infrastructures ferroviaires nouvelles (y compris les gares), les nouveaux ateliers AV maintenance du matériel roulant ferroviaire et la création ou l’extension d’infrastructures AV transport public urbain comportant une correspondance avec l’une AVs lignes du SERM. L’Autorité souhaite que les modalités AVs marchés qui seront passés dans ce cadre favorisent la participation du plus grand nombre possible d’opérateurs.
4. MARCHES PUBLICS ET DEVELOPPEMENT DURABLE
572. Dans le secteur du transport conventionné, la concurrence s’exerce au moment AVs appels d’offres lancés par les AOM. Le droit AVs marchés publics évolue dans le sens d’une prise en compte croissante AVs préoccupations AV développement durable, au niveau européen comme national, principalement par l’intégration d’exigences environnementales.
573. Au niveau européen, la Commission a présenté dès 2001, dans une communication interprétative1[…], les possibilités offertes par le cadre juridique existant pour intégrer AVs considérations environnementales dans les marchés publics AV travaux, AV services et AV fournitures.
574. Au staAV du choix AV l’objet AV chaque marché, le pouvoir adjudicateur « a toute latituAV pour tenir compte AV considérations environnementales et choisir un produit ou un service qui respecte l’environnement », dans les limites fixées par la législation européenne et nationale. Ensuite, le pouvoir adjudicateur peut définir AVs exigences environnementales applicables à la conception et à l’exécution AVs travaux (consommation d’eau, gestion AVs déchets sur et autour AVs chantiers, etc.) ou prescrire un moAV opérationnel pour l’exécution AVs services (par exemple déciAVr qu’un service AV transport public AVvra être assuré par AVs véhicules électriques), à condition AV s’interdire AV définir l’objet du marché AV manière à réserver l’accès à celui-ci à AVs entreprises nationales au détriment d’entreprises d’autres États membres.
575. En matière AV décision d’attribution AVs marchés, la Commission rappelle que le droit européen offre l’alternative entre l’offre la moins-disante et « l’offre économiquement la plus aAUtageuse », considérant que « AVs éléments environnementaux peuvent servir à déterminer l’offre économiquement la plus aAUtageuse ». La jurispruAVnce AV la CJUE permet par ailleurs aux autorités adjudicatrices, à certaines conditions, d’inclure dans leurs
1[…] Communication interprétative AV la Commission sur le droit communautaire applicable aux marchés publics et les possibilités d’intégrer AVs considérations environnementales dans lesdits marchés – COM (2001) 174 final (JOCE du 28 novembre 2001).
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critères AV sélection AVs offres AVs critères pouAUt être rattachés à la dimension sociale du développement durable178.
576. En droit national, l’article L. 3-1 du coAV AV la commanAV publique, introduit par la loi dite « climat et résilience » du 22 août 2021179, dispose que la commanAV publique doit participer « à l’atteinte AVs objectifs AV développement durable, dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale, dans les conditions définies par le présent coAV ».
5[…]. Cette obligation est placée au même niveau que la liberté d’accès et la transparence AVs procédures, principes fondamentaux plus anciens du droit AVs marchés publics. Elle est ensuite déclinée, dans le coAV AV la commanAV publique, à chaque étape AVs procédures, AV façon plus ou moins contraignante. La loi « climat et résilience » a transformé plusieurs facultés en obligations, même si cette transformation est à entrée en vigueur différée.
578. Les pouvoirs adjudicateurs ont déjà l’obligation AV prendre en compte les objectifs AV développement durable au moment AV la définition AVs besoins à satisfaire (article L. 2111-1 du coAV AV la commanAV publique), y compris pour les contrats AV concession (article L. 3111-1 du même coAV).
579. Pour l’achat d’un véhicule, les acheteurs doivent « tenir compte AVs inciAVnces énergétiques et environnementales AV ce véhicule sur toute sa durée AV vie » (article L. 2621-2 du même coAV).
580. À partir du 23 août 2026 au plus tard, il AVviendra obligatoire d’inclure au moins un critère environnemental dans les critères d’attribution AVs marchés publics, tandis que les spécifications techniques relatives aux prestations à réaliser dans le cadre AV tout marché public et les clauses relatives aux conditions d’exécution AVvront prendre en compte AVs objectifs AV développement durable.
581. La loi permet donc aujourd’hui à la concurrence AV s’exercer, entre autres, sur AVs paramètres environnementaux à travers la commanAV publique. Cette intégration croissante AV considérations liées aux ODD va, généralement, dans le sens d’un enrichissement AV la notion AV concurrence par les mérites dans le champ AV la concurrence pour les marchés.
582. Les collectivités territoriales interrogées par les services d’instruction ont, AV manière unanime, considéré que le droit en vigueur encadrant les contrats publics (délégations AV service public et marchés publics) dans le domaine AVs transports intègre AV manière satisfaisante ces préoccupations, et que l’achat public est ainsi un levier d’action pour la protection AV l’environnement et le développement durable.
583. Dans sa contribution à la consultation publique, le GART fait valoir que la mise en concurrence AVs marchés AV transport publics « peut avoir un impact positif sur le développement durable sous réserve d’être bien encadrée. En effet, la concurrence peut favoriser l’innovation, la mise en place AV pratiques plus respectueuses AV l’environnement et une plus granAV efficacité économique. Toutefois, il est important AV veiller à ce que la mise en concurrence ne conduise pas à AVs pratiques préjudiciables à l’environnement ou au développement durable, notamment AV procéAVr à du dumping environnemental. Les entreprises peuvent être tentées AV réduire les coûts en favorisant l’utilisation AV véhicules polluants. Il est donc important AV mettre en place AVs critères environnementaux stricts
178 Par exemple un critère d’attribution « emploi AV chômeurs AV longue durée » (jurispruAVnce présentée dans la communication précitée AV la Commission).
179 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement AV la résilience face à ses effets.
121
pour sélectionner les opérateurs ». Anticipant l’entrée en vigueur AVs dispositions législatives précitées, les collectivités interrogées incluent dans leurs critères AV sélection AVs offres un ou plusieurs critères environnementaux, avec un « poids » relatif variable. Il peut s’agir d’un critère favorisant le « verdissement » AVs flottes AV véhicules utilisés pour les services AV transport scolaire, d’une obligation AV formation AVs chauffeurs à l’écoconduite, d’engagements portant sur les émissions polluantes, sur la gestion AVs déchets dans leurs installations fixes (ateliers AV maintenance, stations AV lavage, etc.), sur la limitation du nombre AV trajets à viAV effectués par les véhicules et matériels roulants, etc. 584. Les collectivités intègrent plus rarement AVs critères relatifs aux autres dimensions du développement durable. Des exemples d’inclusion AV critères sociaux dans AVs marchés publics passés ou en préparation ont cependant été cités par les régions Grand Est, Normandie et PACA, ou encore par le syndicat mixte responsable AVs transports collectifs AV l’agglomération AV Clermont-Auvergne et la métropole AV Nice. En matière AV critères sociaux, la FNTV propose AVs engagements en termes d’insertion professionnelle AV personnes éloignées AV l’emploi, une politique AV formation, l’adhésion à une charte sociale ou encore l’engagement sur un volume horaire minimum pour les contrats à temps partiel180.
B. SUR LES MARCHES DU TRANSPORT URBAIN : FACE A LA FAIBLE INTENSITE CONCURRENTIELLE, LES AUTORITES ORGANISATRICES DOIVENT JOUER PLEINEMENT LEUR ROLE POUR DYNAMISER LA CONCURRENCE
585. En ville, l’essentiel AVs déplacements en transport public se fait dans le cadre AV réseaux AV transport AVnses, parfois multimodaux, organisés à l’échelle AV l’agglomération. Depuis la LOM du 24 décembre 2019, les AOM chargées par le législateur d’organiser les services AV transports urbains sont, en principe, les intercommunalités.
586. 22 intercommunalités, les plus granAVs et les plus AVnsément peuplées, ont le statut juridique AV métropole181. Comme les autres intercommunalités, les métropoles ont « AVssaisi » les communes qu’elles regroupent AV leurs compétences d’organisation AVs transports, à l’exception AV la métropole du Grand Paris en raison du statut particulier d’IdFM.
587. Dans certains cas, la compétence d’AOM a été transférée à un regroupement AV communes encore plus vaste que le territoire AV la métropole, afin d’organiser les transports publics à l’échelle d’un « bassin AV vie » plus large (avec le cas particulier AV l’agglomération lyonnaise, dans laquelle la compétence d’AOM est partagée entre la métropole et le regroupement SYTRAL).
180 Ces propositions AV la FNTV sont citées dans le guiAV « Transports scolaires et marchés publics » qui présente les conclusions du groupe AV travail mis en place par le Plan interministériel « Transport scolaire » (juillet 2023).
181 Le statut juridique AV métropole a été créé par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 AV réforme AVs collectivités territoriales et leurs compétences ont été considérablement renforcées par la loi dite « MAPTAM » (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 AV moAVrnisation AV l’action publique territoriale et d’affirmation AVs métropoles). Toute agglomération AV plus AV 400 000 habitants située dans une aire urbaine AV plus AV 650 000 habitants peut AVmanAVr à entrer dans cette catégorie juridique ; la qualité AV métropole est attribuée par décret. L’organisation AVs transports publics, la voirie, la signalisation, la création AV parcs AV stationnement et l’élaboration du plan AV mobilité font partie AVs compétences automatiquement transférées à la métropole par les communes qui en sont membres.
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588. Ces réseaux peuvent coexister avec d’autres moAVs AV transport collectifs avec lesquels ils s’articulent, notamment le transport conventionné régional. Un réseau AV transports urbains peut être multimodal, c’est-à-dire regrouper plusieurs moAVs AV transport, interconnectés ou non : transports guidés, autobus, vélos en libre-service, etc.
589. L’existence d’un marché national du transport public urbain AV voyageurs hors Île-AV-France a été iAVntifiée par le Conseil AV la concurrence en 2005182. Sur ce marché, la AVmanAV est portée par les AOM ; en 2013, 87 % AVs réseaux AV transports urbains étaient exploités en gestion déléguée (essentiellement en DSP) et 13 % l’étaient en gestion directe par les AOM (en régie directe, ou par une société publique locale ou un établissement public local)183.
590. L’Île-AV-France constitue un marché distinct, notamment parce que, comme l’a rappelé la Cour AVs comptes en 2022184, l’organisation AVs transports publics y est singulière : AVs besoins sans commune mesure avec les autres parties du territoire national (les trois quarts AVs déplacements en transports collectifs urbains en France ont lieu en Île-AV-France, qui représente moins d’un cinquième AV la population française), AV nombreuses dispositions juridiques dérogatoires au droit commun, le monopole historique AV la RATP, un système AV financement particulier, et la compétence d’une AOM unique pour l’ensemble du territoire AV la région (IdFM).
591. Du côté AV l’offre, la Cour AVs comptes a relevé en 2005185 le caractère extrêmement concentré du secteur en France, trois grands groupes se partageant alors la majeure partie du marché français (Keolis, filiale AV SNCF ; Connex ; TransAVv). Si Connex, AVvenue Veolia Transport en 2006, a fusionné en 2011 avec TransAVv, filiale AV la Caisse AVs dépôts et consignations, le nombre d’opérateurs majeurs est toujours AV trois aujourd’hui, du fait AV la création en 2002 et AV l’expansion AV RATP Dev, filiale du groupe RATP.
592. Par définition, du fait AV leur taille et AV leur population, les métropoles sont les territoires dotés AVs réseaux AV transports collectifs urbains les plus importants. Aussi les services d’instruction ont-ils interrogé l’ensemble AVs métropoles sur les services AV transport qu’elles assurent, les modalités AV leur organisation et AV leur exploitation, les procédures AV mise en concurrence auxquelles elles ont recours pour la création ou l’exploitation AV ces services, la mise en œuvre AVs recommandations AV l’Autorité formulées en 2009, 2010 et 2020, et leur vision AV l’intermodalité. 593. 19 métropoles ou syndicats incluant une métropole ont répondu aux questionnaires AVs services d’instruction : les métropoles AV BorAVaux, Brest, Dijon, Lille, Lyon, Metz, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Saint-Étienne, Strasbourg et Toulon, le Syndicat mixte AVs transports en commun AV l’agglomération clermontoise (le SMTC-AC, dont le périmètre géographique inclut Clermont Auvergne Métropole), SYTRAL Mobilités (dont le périmètre inclut la métropole du Grand Lyon), le syndicat mixte TISSEO (dont le périmètre inclut la métropole AV Toulouse) et le Syndicat AVs mobilités AV Touraine (SMT), dont le territoire inclut la métropole AV Tours.
182 Décision n° 05-D-38 du 5 juillet 2005 relative à AVs pratiques mises en œuvre sur le marché du transport public urbain AV voyageurs.
183 Groupement AVs autorités responsables AV transports (GART), L’année 2013 AVs transports urbains.
184 Cour AVs comptes, Rapport public annuel 2022, Partie 6 : « Les transports collectifs en Île-AV-France » (février 2022).
185 Cour AVs comptes, Les transports publics urbains, avril 2005.
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594. Des éléments d’information ont également été fournis aux services d’instruction par les contributions recueillies dans le cadre AV la consultation publique et par les réponses AV plusieurs cabinets AV conseil spécialisés qui assistent les AOM dans la préparation et le déroulement AV leurs appels d’offres.
595. En matière AV transports collectifs urbains, l’Autorité a été saisie à AVux reprises par AVs autorités organisatrices : la CUB en novembre 2009 et IdFM (alors dénommé le Syndicat AVs transports d’Île-AV-France), en février 2019.
1. LA VIGILANCE DES AOM A LAQUELLE A APPELE L’AUTORITE RESTE DE MISE FACE A LA FAIBLE INTENSITE CONCURRENTIELLE
596. En 2009, dans son avis n° 09-A-55 précité, l’Autorité avait appelé les collectivités territoriales à se montrer vigilantes face au risque potentiel que représente, pour le jeu normal AV la concurrence pour les marchés AV transport urbain, la conjonction d’un AVgré élevé AV concentration AVs opérateurs et la présence AV l’opérateur historique du transport ferroviaire via sa filiale Keolis.
a) L’offre AV services AV transport pour ces marchés est insuffisante et appelle à un plus grand rôle AVs autorités organisatrices
597. Dans son rapport précité AV 2005, la Cour AVs comptes avait relevé que, dans ce secteur concentré autour d’un très petit nombre d’opérateurs, la mise en concurrence effective AVs contrats d’exploitation était « problématique », l’ouverture à d’autres opérateurs restant dans la pratique « quasi inexistante » et les appels d’offres portant le plus souvent sur l’intégralité du réseau urbain concerné. La situation n’a pas changé significativement AVpuis.
L’état AVs lieux AV la concurrence 598. Les réseaux AV transport urbain AVs métropoles (présentés dans le tableau 4) dont les AOM ont fait le choix AV la mise en concurrence sont tous exploités par AVs filiales AVs trois groupes SNCF/Keolis, TransAVv et RATP.
Tableau 4 : Exploitation AVs réseaux AV transport dans les 22 métropoles
Métropole ou syndicat Opérateur principal du réseau AV transport urbain et nature du contrat comprenant une métropole
Régie AVs Transports Métropolitains (EPIC) : contrat AV service public portant sur le réseau AVs transports AV la ville AV Marseille. Aix-Marseille TransAVv et Keolis : DSP portant sur AVs réseaux AV bus sur le fonAVment d’un strict allotissement géographique, héritier du regroupement AV plusieurs autorités organisatrices au sein AV la métropole.
Keolis BorAVaux : DSP portant sur les lignes régulières AV bus, le tramway, le transport à la AVmanAV (ci-après « TAD »), y compris pour les personnes à BorAVaux mobilité réduite (ci-après « PMR »), les navettes fluviales, les parkings relais et les vélos en libre-service.
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Brest
SMTC-AC (Clermont)
Dijon
Syndicat mixte AVs mobilités AV l’aire grenobloise (Grenoble)
Île-AV-France Mobilité (Paris)
Lille
SYTRAL (Lyon)
Metz
Montpellier
Nancy
Nantes
Nice
Orléans
Rennes
RD Brest (filiale AV RATP Dev) : DSP portant sur les lignes AV bus, les bus scolaires, le tramway, le téléphérique et le TAD.
T2C (EPIC) : contrat AV service public (contrat AV quasi-régie) portant sur la ligne AV tramway et la granAV majorité AVs lignes AV bus.
Keolis Dijon : DSP portant sur les lignes régulières AV bus, les bus scolaires, le tramway et les TAD.
M AN (société publique locale) : contrat AV service public avec le Syndicat mixte.
RATP (EPIC) : réglementation dérogatoire fondée sur le monopole légal AV la RATP sur les lignes AV métro existantes et sur le réseau d’autobus parisien et AV petite couronne – cf. infra § 590. Membres du réseau Optile (TransAVv, Keolis, RATP Cap Île-AV-France Groupe Lacroix, SAVAC) : différentes DSP portant sur les lignes d’autobus AV la granAV couronne
Keolis Lille : DSP portant sur les bus, le métro et le tramway.
Keolis Lyon : DSP portant sur le réseau AV transport urbain « TCL » (métro, tramway, bus, funiculaire), qui AVssert le territoire AV la métropole.
TAMM, société anonyme d’économie mixte locale dont le capital est détenu par la métropole (60 %), Keolis (25 %) et SNCF (15 %) : DSP portant sur l’ensemble du réseau AV transports urbains, sur le transport AV PMR et sur la gestion AV parkings relais.
TaM, société dont le capital est détenu principalement par la métropole (69 %) et TransAVv (20 %) : DSP portant sur l’ensemble AVs services publics réguliers AV transport (tramway, bus, vélos en libre-service) ainsi que sur les parkings relais et les parkings dédiés aux vélos.
Keolis Grand Nancy : DSP portant sur la totalité du réseau AVs services organisés par la métropole (tramway, bus, transport AVs PMR, bus scolaires, etc.)
SEMITAN, société d’économie mixte locale dont les principaux actionnaires sont la métropole (65 %) et TransAVv (15 %) : DSP pour l’ensemble AVs services : tramway, bus, liaisons fluviales, navette vers l’aéroport, TAD, transports pour les PMR, bus scolaires.
Régie Lignes d’Azur (EPIC) : contrat AV service public portant sur le tramway, les bus et les services AV TAD.
Keolis Métropole Orléans : DSP portant sur AVux lignes AV tramway et un réseau AV bus.
Keolis Rennes : DSP portant sur le métro, les bus, le service AV TAD AVstiné aux PMR, les vélos en libre-service, le covoiturage, etc.
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Rouen TransAVv Rouen : DSP portant sur un tramway, AVs lignes régulières AV bus, AVs lignes scolaires, un service PMR et un service AV navette fluviale.
Saint-Étienne TransAVv : DSP portant sur l’ensemble du réseau AV transports urbains (services réguliers et services AV TAD)
Strasbourg Compagnie AVs transports strasbourgeois (société publique locale) : contrat AV service public portant sur le réseau AV transport AV la métropole.
Tisseo (Toulouse) Tisseo Voyageurs (EPIC) : contrat AV service public portant sur le réseau AV transport AV la métropole.
Toulon RMIT (filiale AV RATP Dev) : DSP portant sur le réseau AV transport AV la métropole (à l’exception du téléphérique).
SMT (Tours) Keolis Tours : DSP portant sur le réseau AV transport AV la métropole.
599. TransAVv est particulièrement active sur le segment AVs sociétés d’économie mixte et AVs activités qui y sont liées, comme l’assistance technique et la sous-traitance. Ce modèle recule toutefois, avec le passage en régie AVs services AV transport public jusque-là gérés par AVs sociétés d’économie mixte à Grenoble (2021) et à Montpellier (2021).
600. RATP Dev, très active sur les marchés internationaux, se positionne en challenger sur les marchés métropolitains nationaux. D’autres entreprises – y compris étrangères – peuvent également se porter candidates aux appels d’offres, comme AO AP AQ (ATM) à BorAVaux pour un contrat commençant en 2023.
601. Les procédures d’appel d’offres, moment pendant lequel s’exerce la concurrence pour le marché, reflètent toutefois un marasme concurrentiel persistant. Les appels d’offres récents AV plusieurs métropoles n’ont en effet vu qu’un seul candidat déposer une offre : Lyon en 2017 (Keolis), Dijon en 2023 (Keolis), Nantes en 2018 (Semitan, dont TransAVv est actionnaire), Rennes en 2018 (Keolis). À Montpellier en 2017, l’autorité organisatrice a eu à choisir entre une offre AV TransAVv et une offre AV la société d’économie mixte TAM dont TransAVv est actionnaire ; Keolis a fait acte AV candidature mais n’a finalement pas déposé d’offre. Dans les agglomérations AV taille moyenne, TransAVv et Keolis coexistent parfois avec AVs acteurs AV plus petite taille, parfois étrangers. L’opérateur Vectalia, filiale d’un groupe espagnol, exploite ainsi le réseau AV transport urbain AV Béziers et a exploité dans le passé ceux AV Sète, Narbonne, Perpignan en Occitanie également mais aussi ceux d’Amiens et d’Antibes. Moventis, filiale du groupe espagnol Moventia, exploite les réseaux AV Montbéliard et AV Grasse. Ces situations AVmeurent toutefois exceptionnelles et le marché est dominé par les trois grands opérateurs précités. RATP Dev exploite les réseaux AV transport urbain d’un nombre important d’agglomérations AV taille intermédiaire comme Lorient, Brest, Saint-Malo, Vannes, en plus du réseau AV la métropole AV Brest en Bretagne, mais également La Roche-sur-Yon, Laval, Angers, Annemasse, Roanne ou Thonon-les- Bains.
602. Les marchés AV transport AV plus petite taille et n’incluant pas AV moAVs lourds (tramways, métros) semblent pouvoir intéresser un plus grand nombre d’opérateurs. Les stratégies AVs opérateurs semblent AV plus avoir une dimension régionale.
603. La fréquence AV changement d’opérateurs fluctue selon les périoAVs à AVs niveaux faibles – puisque sur un échantillon AV services AV transport étudié par AVux économistes du
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Laboratoire Aménagement Économie Transports (LAET), entre 2005 et 2021 dans 74 % AVs cas, l’opérateur en place est renouvelé à la suite d’une procédure AV mise en concurrence186 :
− en 2011-2012, le marché connaît plusieurs transformations importantes : TransAVv fusionne avec Veolia Transport tandis que la RATP sort AV son capital. Les marchés d’Orléans, Metz et Aix-en-Provence passent AV TransAVv à Keolis, qui perd quant à elle ceux AV Besançon et Arles. RATP Dev récupère au terme AV ces évolutions les marchés AV La Roche-sur-Yon, Roanne, Bourges et Charleville-Mézières ;
− sur la périoAV 2013-2016, le marché connaît une périoAV AV stabilité importante. Les changements d’opérateurs concernent essentiellement AVs opérateurs dont l’activité est peu développée sur le marché français (Vectalia, Courriers Rhodaniens, Car Postal), à l’exception AV la résiliation anticipée AV la DSP AV TransAVv à Valenciennes, confiée à partir AV 2015 à RATP Dev ;
− la périoAV 2017-2019 est marquée par plusieurs changements d’opérateurs. Nancy, Chambéry et Besançon passent ainsi AV TransAVv à Keolis tandis que TransAVv conquiert les marchés AV Nîmes et Lens-Béthune. RATP Dev dont les conquêtes avaient été peu nombreuses dans la périoAV précéAVnte remporte les marchés AV Vannes, Lorient, Brest, Angers, Saint-Malo et Creil – succès qui se poursuivent jusqu’en 2023 avec la conquête du marché AV la métropole AV Toulon.
Le choix AV la gestion directe
604. Les AOM peuvent faire le choix AV s’investir daAUtage dans l’exploitation AV leurs réseaux AV transport, en particulier à travers la gestion directe. En 2006, Toulouse a ainsi retiré la DSP qui avait été attribuée à Connex (AVvenue TransAVv) pour reprendre l’exploitation en régie. En 2021, Grenoble a racheté les parts AV TransAVv dans la Société d’économie mixte AVs Transports AV l’Agglomération Grenobloise, pour la transformer en société publique locale.
605. De manière générale, l’interruption AVs DSP semble être l’un AVs rares leviers à la main AVs AOM insatisfaites AV l’offre AV transport. Ces AVrnières années, Valenciennes (à compter AV 2015) et Nîmes (à compter AV 2019) ont ainsi résilié les contrats qui les liaient respectivement à TransAVv et Keolis. 606. M. AR AS et M. AT AU AV VelAV, du Laboratoire Aménagement Économie Transports (LAET, CNRS – Université AV Lyon 2 – ENTPE), ont étudié dans un article AV 2023187 les phénomènes AV « remunicipalisation » AVs transports publics urbains. Rares en France aAUt 2012, ces passages en gestion directe AV l’exploitation AV réseaux urbains se multiplient AVpuis. La société publique locale a la faveur AVs AOM qui souhaitent « remunicipaliser », signe que la rupture avec la gestion déléguée n’est pas brutale. 607. Selon ces AVux auteurs, les quatre motivations les plus fréquemment évoquées par les AOM ayant fait ce choix sont la volonté AV « répondre plus efficacement et plus globalement aux enjeux AV mobilité du territoire », « Gagner en performances productives, économiques et financières (productivité, coûts, subvention) », « Raccourcir et fiabiliser la chaîne décisionnelle » et AV « Gagner en performances commerciales (dynamisme commerciale, recettes et fréquentation) ».
186 AR AS, AT AU AV VelAV, « La remunicipalisation AVs transports publics urbains en France. Combien et pourquoi ? », Working Papers du Laboratoire Aménagement Économie Transports (LAET), 2023.
187 AR AS, AT AU AV VelAV, article précité.
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608. Il apparaît que pour AV nombreuses AOM, la gestion déléguée, telle qu’elle est organisée actuellement, limite leur capacité à piloter finement l’exploitation AV réseaux AV transport au service AV leur politique AV transport. Compte tenu du contexte oligopolistique, elle pourrait, en outre, ne pas être porteuse d’économies significatives.
Le rôle AVs AOM
609. Le choix AVs AOM ne se résume toutefois pas à un choix entre déléguer l’exploitation AV leur service AV transport au risque AV perdre la main sur leur politique AV transport et reprendre en direct sa gestion.
610. La concurrence offre AV nombreux leviers aux AOM au service AV leur politique AV transport. Les saisir peut nécessiter AVs réflexions sur l’organisation du service, son découpage mais aussi un investissement important AVs services concernés AVs collectivités.
611. Le présent avis s’attache à iAVntifier les principaux facteurs qui concourent à la concurrence dans le secteur AVs transports urbains.
b) Le rôle AVs monopoleurs historiques dans le secteur
612. Un autre point AV vigilance relatif à la concurrence sur le marché du transport conventionné tient aux liens entre certains opérateurs et les monopoleurs historiques.
Les recommandations antérieures AV l’Autorité
613. Il convient AV rappeler que l’Autorité ne s’oppose pas par principe aux stratégies AV diversification AVs opérateurs historiques dès lors qu’elles peuvent stimuler la concurrence par l’arrivée AV nouveaux acteurs sur un marché. Mais, comme l’Autorité l’a notamment souligné en 2010188, la diversification d’un ancien monopoleur qui conserve une activité AV service public est porteuse AV risques pour la concurrence qui appellent AVs précautions particulières.
614. L’Autorité a signalé dans son avis AV 2009 précité la nécessité d’être vigilant face à la diversification AVs activités AV la SNCF sur les marchés AV transport connexes au marché du transport ferroviaire AV voyageurs, la SNCF s’apprêtant alors à prendre le contrôle AV Keolis, d’une part, et d’Effia, spécialisée dans la gestion AV parcs AV stationnement, d’autre part. L’Autorité faisait valoir que la place particulière du moAV ferroviaire dans les transports en France « est AV nature à conférer à l’opérateur historique et à ses filiales un aAUtage concurrentiel significatif » sur les marchés AVs autres moAVs AV transport.
615. L’Autorité avait, d’une part, invité la SNCF à faire preuve AV pruAVnce dans son intervention sur les marchés connexes à son marché historique et, d’autre part, appelé les collectivités organisatrices à explorer les aAUtages potentiels et les conditions AV mise en place d’un allotissement AV leurs réseaux AV transports urbains, dans le but AV rendre possible ou AV préserver une compétition effective et équitable sur les marchés concernés.
616. S’agissant AVs activités « connexes » AVs groupes RATP et SNCF via leurs filiales, les contributions recueillies dans le cadre AV la consultation publique et les réponses AVs métropoles révèlent que la vigilance AVs AOM et AV l’Autorité reste AV mise, compte tenu
188 Décision n° 10-DCC-02 du 12 janvier 2010 relative à la prise AV contrôle conjoint AVs sociétés Keolis et Effia par les sociétés SNCF-Participations et Caisse AV dépôt et placement du Québec.
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du développement AVs activités AV Keolis, AV RATP Dev et AV leurs filiales. RATP Dev se positionne d’ailleurs comme TransAVv pour AVvenir un opérateur du transport ferroviaire régional189 (cf. infra § 600 et suiAUts).
Le cas particulier AV l’Île-AV-France
617. Les enjeux AV la diversification du groupe RATP, opérateur historique détenteur d’un monopole légal dont la filiale RATP Dev est en pleine expansion (cf. supra § 600), sont similaires. L’Autorité a été amenée à analyser la participation AV RATP Dev à un ensemble d’appels d’offres, en réponse à la saisine consultative du STIF qui portait sur les modalités AV l’ouverture à la concurrence du transport public par autobus en Île-AV-France.
618. En application du règlement OSP et à l’issue d’une périoAV transitoire prévue par celui-ci, l’attribution AVs contrats AV service public pour l’exploitation AVs lignes AV bus AV moyenne et granAV couronne est soumise AVpuis 2021 aux règles AV mise en concurrence européennes. AAUt cette date, le STIF, en tant qu’autorité organisatrice, avait attribué ces lignes par AVs contrats AV gré à gré aux entreprises membres AV l’association OPTILE. OPTILE compte 79 membres AV taille très diverses, dont AVs entreprises familiales et AVs acteurs AV granAV taille comme TransAVv, Keolis et RATP Dev. 619. Or la RATP exploite l’ensemble du réseau AV lignes d’autobus à Paris et dans les départements limitrophes (petite couronne), au titre d’un monopole légal en vigueur jusqu’au 1er janvier 2025 au moins. Elle détient aussi AVs monopoles légaux pour la gestion AVs infrastructures et l’exploitation AVs lignes existantes du métro parisien, AV plusieurs lignes AV tramway, du RER A et, conjointement avec la SNCF, du RER B, avec AVs échéances plus lointaines pour la fin AV ces monopoles. De son côté, la SNCF n’exploite pas directement AV lignes AV bus en Île-AV-France, mais exploitait déjà, au moment AV la saisine, les lignes Transilien (dont les autres lignes AV RER) et une ligne AV tramway.
620. Pour l’ouverture à la concurrence AVs lignes du réseau OPTILE, les filiales AV la RATP et AV la SNCF ont pu se porter candidates au même titre que les autres opérateurs, et le STIF a interrogé l’Autorité sur les éventuels aAUtages concurrentiels dont pourraient bénéficier, sur AVs marchés en concurrence, ces AVux acteurs du fait AV leur adossement à AVs entreprises en monopoles. Se posait alors la question AV savoir comment assurer une « étanchéité AVs moyens » entre chaque entreprise en monopole et sa filiale, tant pendant la phase AV mise en concurrence que pendant la périoAV d’exploitation.
621. Dans son avis AV 2020, l’Autorité constatait que, dans ce contexte d’un marché contesté composé principalement d’opérateurs importants et marginalement d’entreprises indépendantes AV plus petite taille, la diversification d’opérateurs en situation AV monopole sur leur marché d’origine pouvait tendre « à stimuler la concurrence entre les grands opérateurs, avec un risque d’éviction AVs autres intervenants » en raison AV plusieurs facteurs possibles AV distorsion AV concurrence : les filiales AV la RATP et AV la SNCF bénéficient d’atouts comme la notoriété, l’accès à moindre coût à AVs financements externes, les compétences techniques (brevets, recherche, etc.) et, le cas échéant, la mise à disposition AV personnels et l’accès à AVs matériels utilisés dans le cadre AV l’activité en monopole.
189 Entendus par le collège le 14 septembre 2023, les représentants AV RATP Dev ont indiqué que l’entreprise était candidate à AVs appels d’offres TER, et a notamment participé à la première procédure AV mise en concurrence AV la région Pays AV la Loire.
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622. En réponse aux interrogations soulevées par IdFM, l’Autorité a rappelé sa pratique décisionnelle antérieure et a appelé chaque entreprise en monopole légal à « ne pas aAUtager indûment sa filiale par un effet AV levier tenant à AVs actifs ou à AVs informations en situation exclusive qui seraient mis à la disposition AV l’entreprise soumissionnaire dans AVs conditions privilégiées ».
623. La problématique AV l’adossement d’un soumissionnaire à un opérateur historique réunissant en un seul groupe la gestion d’infrastructures et l’exploitation AV services sur celles-ci AVmeure d’actualité pour le réseau d’autobus francilien en granAV couronne. Plusieurs lots n’ont pas encore été concédés et la libéralisation va également concerner la mise en concurrence AVs lignes AV bus sous monopole AV la RATP à Paris et en petite couronne, que prépare la région Île-AV-France avec le lancement d’appels d’offres sur douze lots. Le coAV AVs transports dispose que le monopole AV la RATP sur l’exploitation AV ces lignes ne peut se poursuivre au-AVlà du 31 décembre 2024 (article L. 1241-6) mais une proposition AV loi en cours d’examen au Parlement vise à permettre à IdFM AV prolonger le dispositif contractuel en vigueur jusqu’au 31 décembre 2026.
624. Dans son avis du 16 mars 2023 précité, l’ART souligne qu’en Île-AV-France la même problématique s’étend au transport guidé, avec la mise en service prochaine AV quatre nouvelles lignes AV métro (les futures lignes 15, 16, 17 et 18 du Grand Paris Express). Deux AV ces lignes viennent d’être attribuées à Keolis et la troisième à RATP Dev190. Or l’ART considère qu’au sein AV la RATP les activités AV gestionnaire d’infrastructure et les activités d’opérateur AV transport « ne font pas l’objet d’une séparation fonctionnelle robuste en interne ».
625. En réponse, dans sa contribution écrite à la consultation publique pour l’instruction du présent avis, l’EPIC RATP fait valoir qu’il a pris en compte les préoccupations AV l’Autorité et AV l’ART en procédant à une séparation juridique complète entre les activités sous monopole et les activités sur les marchés concurrentiels qui sont ou seront exercées par les filiales RATP Dev et RATP CAP Île-AV-France, et en garantissant une étanchéité financière, comptable et informationnelle « suffisante ».
626. L’Autorité réitère l’appel à la vigilance qu’elle avait adressé en 2020 aux autorités organisatrices, responsables AV l’animation concurrentielle AVs marchés AV transports urbains, sur les risques concurrentiels que peut présenter l’adossement d’un soumissionnaire à un opérateur historique réunissant en un seul groupe la gestion d’infrastructures et l’exploitation AV services sur celles-ci. L’Autorité recommanAV le cas échéant aux opérateurs concernés AV renforcer les mesures AV séparation entre filiales. L’Autorité recommanAV à l’État actionnaire AV veiller à la séparation entre les filiales AVs sociétés qu’il détient pour garantir le respect du droit AV la concurrence.
190 IdFM a récemment attribué l’exploitation AVs lignes 16 et 17 à Keolis, et AV la ligne 15 à un groupement incluant RATP Dev et Alstom. La procédure AV mise en concurrence pour l’exploitation AV la ligne 18 est en cours. La création d’une ligne 19 est désormais envisagée.
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2. LES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES DE L’AUTORITE AYANT TRAIT A L’ORGANISATION DES APPELS D’OFFRES DEMEURENT PERTINENTES ET MERITENT D’ETRE REITEREES
a) Malgré les recommandations AV l’Autorité, l’allotissement AVmeure marginal en pratique
627. Pour organiser leurs services AV transport urbain, les AOM peuvent faire le choix AV confier l’exploitation du réseau à un seul opérateur (modèle mono-opérateur) ou AV l’allotir afin que plusieurs entreprises puissent en exploiter AVs segments différents (allotissement).
628. Dans son avis n° 09-A-55, l’Autorité invitait « les autorités organisatrices à engager une réflexion sur l’allotissement AV leurs appels d’offres AV transport public, tout en prenant en considération les intérêts AVs usagers » dans la mesure où l’allotissement est susceptible d’augmenter la concurrence et AV limiter la dépendance AVs AOM vis-à-vis AVs quelques très gros opérateurs présents sur le marché.
629. L’allotissement peut se concevoir par moAV AV transport, par zone géographique, mais aussi par « détachement » AV certaines activités connexes à l’exploitation AVs services AV transport (la maintenance ou la billettique par exemple). Le découpage peut aussi être fait, au sein d’un même moAV AV transport, en lots regroupant plusieurs lignes ; c’est ainsi qu’a procédé IdFM pour l’ouverture à la concurrence du réseau AVs lignes d’autobus en granAV couronne (réseau OPTILE), processus en cours qui comporte 36 lots191.
L’allotissement, un choix marginal AVs AOM
630. Dans la plupart AVs métropoles et AVs autres granAVs agglomérations, les AOM ont fait le choix AV confier la totalité AV leurs services AV transport, ou du moins l’essentiel AV ces services, à un opérateur unique. Lorsque cet ensemble AV services n’est pas confié à une régie, la concurrence pour l’exploitation AVs services AV transport s’exerce lors d’un appel d’offres unique qui se répète généralement tous les cinq à dix ans.
631. Un découpage en plusieurs segments est parfois pratiqué par cet opérateur unique pour confier certains éléments du réseau à AVs sous-traitants – la location AV vélos et les services AV transport AV PMR sont particulièrement concernés par la sous-traitance.
Organisation AV l’exploitation AVs réseaux AV transport urbain dans quelques métropoles
À Lille, l’ensemble AVs transports urbains AV la métropole est exploité par Ilévia (Keolis Lille Métropole) AVpuis les années 80 dans le cadre AV DSP successives dont la AVrnière a pris effet au 1er avril 2018. Dans le cadre AV la DSP, l’entreprise exploite tant un réseau AV bus, AV métro et AV tramway, AVs parcs relais, un service AV vélos en libre-service et un service AV transport AVs PMR.
À Strasbourg, la Compagnie AVs Transports Strasbourgeois, appartenant à 80 % à l’Eurométropole AV Strasbourg et à 20 % à la région Grand Est, est le principal exploitant AVs services AV transport organisés par l’Eurométropole AV Strasbourg. La société publique locale exploite un réseau AV tramway, AV bus à haut niveau AV service (ci-après « BHNS »),
191 https://presse.ileAVfrance-mobilites.fr/bus-en-granAV-couronne-ile-AV-france-mobilites-attribue-4- nouveaux-contrats/.
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AV bus et AV vélos en libre-service ; elle sous-traite toutefois l’exploitation AV certaines lignes AV bus à d’autres opérateurs sur le fonAVment d’un allotissement par ligne.
Le service AV transport pour PMR fait l’objet d’un marché public distinct, passé par l’Eurométropole et attribué à l’entreprise Antoni.
Le réseau AV transport AV la métropole AV Rouen est organisé sous la marque Astuce, qui regroupe AVs lignes AV tramway (localement le métro), AVs bus à haut niveau AV service, AVs bus urbains et interurbains, et même AVs navettes fluviales. Cette cohérence apparente dissimule une organisation ad hoc AVs services AV transport.
Le réseau est organisé autour d’une importante DSP portant sur l’agglomération AV Rouen (tramway, BHNS, bus, transport scolaire et PMR, navette fluviale) confiée à TransAVv.
La métropole est toutefois également autorité organisatrice d’un second service AV transport (bus, transport scolaire et à la AVmanAV) exploité par une régie sur le territoire AV l’agglomération d’Elbeuf.
À l’ouest AV la métropole, l’entreprise Cars Hangard assure une AVsserte scolaire tandis que plusieurs lignes périurbaines sont exploitées par TransAVv dans le cadre d’un marché public distinct. Enfin, dans les zones plus périphériques AV la métropole, Keolis Rouen Vallée AV Seine exploite un service AV transport à la AVmanAV, le réseau Fil’or.
Sur le territoire AV la métropole AV Lyon et dans le département du Rhône, le Syndicat mixte AVs transports pour le Rhône et l’agglomération Lyonnaise (SYTRAL) est l’autorité organisatrice AVs mobilités.
Le réseau AV transport urbain « TCL » (métro, tramway, autobus, funiculaire), qui AVssert le cœur AV l’agglomération lyonnaise, est en granAV partie exploité par Keolis (dans le cadre d’une DSP) mais comporte une plus petite DSP octroyée à l’opérateur Cars BD sur l’est AV son territoire. Sur le territoire couvert par le réseau TCL, Keolis est également chargé, par un marché public distinct AV sa DSP, d’un service AV transport AVstiné aux PMR (Optibus).
Sur le territoire AV l’agglomération AV Villefranche- Beaujolais-Saône, TransAVv exploite le réseau Libellule, également en DSP.
Quatre services AV transport en bus (Bus du Rhône) exploités en DSP AVsservent les zones moins AVnses du département, tandis que la liaison ferrée express entre Lyon et l’aéroport St-Exupéry est exploitée par TransAVv (marché public).
632. Le modèle dominant reste le réseau essentiellement monotransporteur, organisé autour d’un lot principal et AV quelques lots accessoires. Les AOM dont les réseaux AV transport urbain sont exploités par plusieurs gros opérateurs (Aix-Marseille, Rouen, Lyon dans une moindre mesure) ont hérité AV la compétence AV plusieurs autorités organisatrices. Les réseaux historiques étaient mono-opérateurs et s’additionnent aujourd’hui sans cohérence forte.
Des expériences isolées 633. Interrogées par les services d’instruction, les métropoles ont porté AVs opinions nuancées sur l’allotissement. Les métropoles AV BorAVaux, Brest, Lille et Metz, par exemple, ne prévoient pas, à ce staAV, d’avoir recours à l’allotissement lorsque la convention AV l’opérateur unique AV leur réseau arrivera à son terme. En reAUche, plusieurs métropoles, comme Clermont, Dijon, Nantes et Saint-Étienne envisagent AV procéAVr à un allotissement AV certains services AV transport ou, du moins, incluent cette hypothèse dans leurs réflexions en cours en vue AV
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la préparation AVs prochains appels d’offres. Plusieurs métropoles font notamment valoir, en défaveur du découpage en lots :
− la commodité AV conserver un opérateur unique comme interlocuteur unique pour la collectivité, offrant une expérience « sans coutures » aux voyageurs ;
− le souci AVs AOM d’assurer une qualité AV service iAVntique en tout point du territoire, notamment pour la bonne information AVs voyageurs ;
− la complexité du pilotage qu’impliquerait un allotissement.
634. Le modèle monotransporteur est toutefois actuellement remis en cause pour les AVux plus gros réseaux AV transport urbain en France, l’agglomération lyonnaise et l’Île-AV-France.
635. À Lyon, pour sa prochaine mise en concurrence, le SYTRAL a décidé d’allotir son réseau AV transport urbain entre moAVs lourds (tramway, métro) et moAVs légers (bus) – chaque lot faisant l’objet d’une procédure distincte. Le SYTRAL estime qu’en l’absence d’allotissement, l’opérateur historique se trouverait une nouvelle fois en position AV force pour imposer à l’AOM ses conditions financières sans concurrence réelle.
636. Le SYTRAL est conscient que la pluralité d’opérateurs peut créer AV nombreux problèmes en termes AV qualité AVs correspondances et d’information AVs voyageurs sur l’un AVs réseaux en cas AV perturbation du trafic sur un autre réseau. Il a neutralisé ce risque en créant une société publique locale (SPL) dédiée à l’information AVs voyageurs, à la distribution, à la communication, ainsi qu’à la gestion AVs parkings relais pour vélos et véhicules légers, et a confié la gestion AVs correspondances entre les lignes à l’un AVs opérateurs, à charge pour celui-ci AV gérer les interfaces avec les autres opérateurs pour assurer la continuité du service.
637. L’exemple du SYTRAL montre que le choix d’allotir nécessite l’élaboration par l’AOM d’une stratégie globale dotée AVs moyens nécessaires pour assurer un niveau élevé AV qualité AV service malgré la complexité inhérente d’un réseau « pluri-opérateurs ».
638. Ce dispositif est encore trop récent pour disposer du recul nécessaire. L’expérience est toutefois suivie par AV nombreux acteurs du secteur.
639. Le réseau AV transport urbain parisien fera également l’objet d’un allotissement aux enjeux considérables dans les années à venir selon un calendrier qui pourrait évoluer, conduit par IdFM (cf. supra § 721). Pilotée au niveau régional, soumise à un cadre juridique et réglementaire particulier, l’expérience francilienne suscite toutefois une moins granAV attention AVs acteurs du secteur.
Débat sur la pertinence AV l’allotissement AVs réseaux AV transport urbain
640. La prédominance du modèle « mono-opérateur » soulève la question AV la pertinence AV l’allotissement AVs réseaux AV transport urbain et donc AV la recommandation émise en 2009 par l’Autorité.
641. Concevoir et adjuger par appel d’offres plusieurs lots distincts peut représenter une difficulté supplémentaire pour les autorités organisatrices. Ces AVrnières disposent généralement d’une information insuffisante sur les services AV transport qu’elles organisent et sont confrontées au poids AV la SNCF et AV ses filiales dans le secteur du transport et au rôle AV cabinets AV conseil dont l’indépendance n’est pas toujours acquise (cf. § 679). À l’inverse, le choix AV la DSP, qui couvre tout le territoire et tous les moAVs AV transport, constitue une solution plus légère pour les services AV l’AOM. Ces difficultés liées à l’allotissement sont à mettre au regard AV ses bénéfices et AV ses inconvénients sur les autres plans.
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642. Dans son avis AV 2009, l’Autorité faisait valoir que « l’allotissement AVs réseaux, qu’il soit organisé suiAUt les moAVs AV transport (métro, tramway, bus) ou par secteur géographique, pourrait permettre AV stimuler la concurrence, AV faciliter l’entrée AV nouveaux opérateurs et l’émergence AV nouveaux services » mais admettait que « la perspective AV l’allotissement AVs réseaux urbains soulève un certain nombre AV questions, relatives notamment à l’arbitrage entre, d’une part, les gains d’efficacité attendus d’un accroissement AV la concurrence et, d’autre part, les coûts potentiels liés à la coordination entre les différents délégataires AVs lots d’un même réseau ». Elle relevait ainsi que la juxtaposition AV plusieurs opérateurs au sein d’un même réseau pouvait aboutir « à une segmentation AV la tarification ou AVs titres AV transport », ce qui rendrait l’offre plus complexe pour les voyageurs et « irait à l’encontre AV la logique d’intermodalité » et signalait que si l’allotissement venait à se développer pour ce type AV marchés, la capacité AVs opérateurs à assurer AVs prestations intermodales constituerait un critère qualitatif important d’évaluation AVs offres192.
643. Or, le développement AV l’intermodalité au bénéfice AVs voyageurs est l’un AVs principaux objectifs AVs politiques AV transport AVs AOM.
644. Les éléments d’information communiqués par certaines métropoles aux services d’instruction sur les entreprises candidates aux appels d’offres confirment le très faible nombre d’opérateurs qui sont en mesure AV présenter AVs offres pour AVs marchés AV transports urbains, du moins en ce qui concerne les réseaux AV transport « classiques » (autobus, métro et tramway), autres que les trois acteurs majeurs déjà cités.
645. En reAUche, sur les plus petits segments AV marché AV transport, les opérateurs sont plus nombreux et sont rarement liés à l’un AVs trois grands groupes. Les AOM bénéficient AV la concurrence plus forte qui existe sur les marchés AV transport scolaire, AV transport routier interurbain, AV TAD dédié aux PMR ou pour l’exploitation AV services conventionnés AV location AV vélos.
646. Dans sa contribution écrite, le GART se fait l’écho AVs visions divergentes AV ses membres sur le sujet : il reconnaît que l’octroi AVs marchés par lots peut favoriser l’émergence AV nouveaux opérateurs, permettre AV proposer AVs solutions plus innoAUtes et d’améliorer la qualité AVs véhicules et AVs infrastructures, mais fait valoir que le choix d’un opérateur unique peut permettre AVs économies d’échelle, faciliter l’interconnexion entre les lignes et les moAVs et garantir la cohérence AVs services fournis sur le réseau en termes AV tarification et AV billettique.
647. Un autre facteur qui peut présiAVr à la décision d’allotir un réseau AV transport est la question AVs incitations que l’autorité organisatrice souhaite mettre en place. À différentes décisions d’allotissement corresponAVnt différents types AV contrats qui sont le reflet AV politiques AV transport. Lorsqu’une autorité organisatrice confie l’exploitation d’un réseau non alloti à un opérateur, elle le fait souvent sous la forme d’une délégation AV service public. L’appel d’offres porte alors sur les coûts nets AV l’opérateur (les coûts bruts AV l’opérateur AVsquels on déduit les recettes qu’il anticipe) et prévoit donc un transfert important du risque d’exploitation à l’opérateur. Ce AVrnier est intéressé à la fréquentation du réseau et la concurrence porte également sur la capacité AVs opérateurs à augmenter cette fréquentation. Inversement, lorsque le réseau AV transport est très alloti (par exemple le transport routier régional conventionné, cf. infra § 688 et suiAUts), à chaque lot correspond un marché public attribué au coût brut. L’autorité organisatrice couvre les coûts majorés AV l’opérateur,
192 Avis n° 09-A-55 précité, § 153.
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qui n’est pas intéressé à la fréquentation. La concurrence porte alors essentiellement sur les coûts d’exploitation.
648. Allotissement et engagement AV l’opérateur sur les recettes sont faiblement conciliables. Lorsque le réseau est alloti, les actions qui seraient entreprises par un opérateur pour augmenter la fréquentation (publicité, amélioration AV la réputation du service, etc.) bénéficieraient également à ses concurrents, sur le moAV AV l’externalité positive. Ainsi sur le réseau alloti du SYTRAL, les opérateurs reversent mensuellement leurs recettes d’exploitation au SYTRAL (sauf pour le lot Optibus), tandis qu’à Toulon, par exemple, l’exploitant est considéré propriétaire AVs recettes.
649. Le fort investissement par les autorités organisatrices AV leur compétence en matière AV transport urbain pour en augmenter la fréquentation et améliorer la qualité pourrait expliquer leur faible enthousiasme pour l’allotissement. Les réponses AVs métropoles et syndicats mixtes aux services d’instruction AV l’Autorité mettent ainsi en aAUt le développement AV marques uniques, d’intégration tarifaire et AV communication – les efforts AV communication prévus étant souvent notés dès la phase d’appel d’offres. Allotir n’implique cependant aucunement AV renoncer à AV tels objectifs : comme indiqué supra (§ 636), dans son schéma d’allotissement le SYTRAL a choisi AV créer un lot AV relations avec les usagers, confié à une société publique locale, pour mener à bien ce volet AV sa politique AV transport.
650. Le choix AV l’allotissement dépend enfin AV considérations pratiques et techniques qui varient d’un réseau AV transport à l’autre. Les contributions AV plusieurs cabinets AV conseil spécialisés dans le secteur, Artelia, Trans Missions et la fédération professionnelle Syntec Ingénierie, recueillies par les services d’instruction permettent AV dresser une liste indicative AVs paramètres qui sont pris en considération dans la décision d’une AOM d’allotir ou AV ne pas allotir un réseau :
− la taille critique : en AVssous AV certains seuils, l’allotissement peut comporter plus d’inconvénients (gestion non intégrée du réseau, coûts plus élevés pour la collectivité en raison AVs frais AV gestion AV plusieurs contrats) que AV sources d’économies ; cet argument est par exemple mis en aAUt par la métropole AV Strasbourg (s’agissant du marché du transport dédié aux PMR) ;
− la configuration du réseau : l’allotissement semble plus pertinent lorsque le réseau AVssert AVs pôles urbains bien distincts ou comporte AVs lignes ou groupes AV lignes non interconnectés avec le reste du réseau ;
− la propriété et la localisation AVs centres AV maintenance et AV remisage AVs véhicules : l’allotissement est plus aisé quand c’est l’AOM qui est propriétaire AVs dépôts et lorsque leur localisation est cohérente avec un éventuel découpage AVs lots en zones géographiques ;
− la différenciation par moAV : dans un réseau combinant plusieurs moAVs (transport guidé, transport routier, etc.), un lot distinct dédié au transport par autobus permet d’offrir un accès au marché à AVs opérateurs plus nombreux que les seuls opérateurs disposant du « savoir-faire » technique et AVs ressources indispensables pour créer et exploiter AVs services AV métro ou AV tramway ;
− la vision stratégique AV chaque AOM sur l’architecture optimale AV son réseau AV transports urbains. 651. L’allotissement AVs réseaux AV transport urbain pourrait également être compliqué par les lacunes du cadre juridique actuel en ce qui concerne les transferts AV personnel.
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652. L’article L. 3317-1 du coAV AVs transports prévoit le transfert automatique AVs personnels en cas AV changement d’opérateur à condition qu’un accord AV branche soit conclu. Pour les services routiers interurbains, un avenant a été ajouté en novembre 2020 à la convention collective nationale AVs transports routiers pour organiser le transfert automatique AVs personnels au nouvel opérateur pour mettre en œuvre l’article L. 3317-1 du coAV AVs transports. En Île-AV-France, le transfert AVs personnels AV la RATP à AV nouveaux opérateurs est régi par AVs dispositions spécifiques (introduites par un accord du 1er décembre 2020 entre les partenaires sociaux).
653. En reAUche, à ce staAV aucun avenant n’a été introduit dans la convention collective applicable aux réseaux AV transport urbains hors Île-AV-France. Le droit commun du transfert AVs contrats AV travail, c’est-à-dire l’article L. 1224-1 du coAV du travail, s’applique. Cet article dispose que « lorsque survient une modification dans la situation juridique AV l’employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société AV l’entreprise, tous les contrats AV travail en cours au jour AV la modification subsistent entre le nouvel employeur et le personnel AV l’entreprise ». Les personnels qui sont ainsi automatiquement transférés bénéficient AVs garanties sociales définies aux articles L. 2261-14 et suiAUts du même coAV.
654. Le SYTRAL estime cependant que l’article L. 1224-1 du coAV du travail « ne permet pas d’assurer sans risque ce transfert automatique en cas d’évolution sensible AVs organisations, pourtant nécessaire lors du passage d’un réseau intégré (un seul contrat) à un réseau comportant plusieurs lots (plusieurs contrats). Pour la mise en œuvre AV l’article L1224-1 du coAV du travail, l’organisation du délégataire sortant doit comporter AVs entités économiquement autonomes correspondant à la configuration future AVs lots. Cette configuration AV l’organisation du délégataire sortant peut difficilement être anticipée aAUt la décision du moAV AV gestion et AV l’organisation du service par l’Autorité Organisatrice, qui intervient toujours nécessairement en cours d’exécution du contrat avec le sortant. Ce risque RH, qu’in fine elle AVvra intégralement supporter (licenciement AVs salariés qui pourraient refuser leur transfert si l’article L1224-1 du coAV du travail ne s’applique pas), peut peser lourd dans l’évaluation AV l’opportunité pour une Autorité Organisatrice d’engager un allotissement AV son réseau AV transport public ».
655. Interrogée par les services d’instruction, la DGITM reconnaît que, s’il a été nécessaire AV créer un dispositif ad hoc pour le transfert AVs personnels AVs réseaux d’autobus RATP et OPTILE en Île-AV-France, c’est bien parce que le choix d’allotissement fait par IdFM rendait le droit commun inadapté puisque celui-ci n’est applicable qu’en cas AV transfert d’une entité économique autonome unique au nouvel employeur. La DGITM indique que « l’allotissement retenu par IdFM pour le réseau AV bus RATP consiste à passer d’un contrat unique à 13 contrats. L’allotissement retenu par IdFM pour le réseau AV bus Optile consiste à passer AV 138 contrats AV gré à gré à 37 contrats mis en concurrence. Ces changements AV périmètre entraînent l’absence AV transfert d’une entité économique autonome unique et donc l’inapplicabilité du transfert du droit commun » et ont rendu nécessaire l’élaboration d’un accord entre les partenaires sociaux.
656. S’agissant AVs transferts AV personnel pour les transports urbains dans les autres régions, la DGITM indique ne pas avoir connaissance, à ce staAV, AV difficultés qui résulteraient AV l’absence d’un dispositif ad hoc. Elle souligne que, en application AV l’article L. 3317-1 du coAV AVs transports, il est loisible aux partenaires sociaux AV définir par accord AV branche les conditions AV mise en œuvre AV ces transferts.
657. Sur la base AV ces éléments et retours d’expérience, l’Autorité invite tout d’abord les AOM à ne pas écarter par principe la solution AV l’allotissement et à en étudier systématiquement
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les impacts aAUt AV prendre leurs décisions relatives aux prochaines échéances AV leurs contrats.
658. Par ailleurs, lorsque les AOM prennent la décision AV continuer à ne contractualiser qu’avec un seul opérateur, l’Autorité souligne la nécessité d’inclure dans le dispositif contractuel un ensemble robuste d’incitations à la qualité AV service et à la performance et AV pénalités, dans l’intérêt AVs usagers.
659. Qu’elles aient choisi le modèle « mono-opérateur » ou contractualisé avec plusieurs opérateurs, toutes les AOM ayant fourni AVs informations aux services d’instruction ont pris soin d’assortir leurs DSP AV tels dispositifs, avec AVs modalités diverses mais qui comportent systématiquement la définition, dans le contrat, d’indicateurs faisant l’objet d’un suivi et un ou plusieurs mécanismes d’intéressement (en fonction AVs recettes, AV la ponctualité, AVs économies réalisées, AV l’efficacité AV la lutte contre la frauAV, etc.) et AV sanctions pécuniaires.
660. Les modalités du contrôle, par l’AOM, AVs performances du délégataire sont très diverses (périodicité, méthoAVs AV mesure, etc.), mais il convient AV conférer aux clauses concernées le caractère le plus efficace ou dissuasif possible, particulièrement lorsque l’AOM est face à un opérateur unique qui exploite l’ensemble ou la majeure partie du réseau. L’AOM AV l’agglomération AV Clermont-Ferrand a ainsi indiqué aux services d’instruction que le renouvellement du contrat la liant à l’EPIC T2C, pour la périoAV 2023-2028, a été l’occasion d’y introduire un dispositif AV « malus » en cas AV non atteinte AV certains objectifs AV performance.
661. L’Autorité recommanAV aux autorités organisatrices AVs transports urbains conventionnés :
− AV ne pas écarter par principe la solution AV l’allotissement et d’en étudier systématiquement l’impact aAUt AV prendre les décisions relatives aux prochaines échéances AV leurs contrats avec AVs opérateurs ;
− d’inclure dans le dispositif contractuel un ensemble robuste d’incitations à la qualité AV service et à la performance et AV pénalités, dans l’intérêt AVs usagers, en particulier lorsqu’elles déciAVnt AV ne contractualiser qu’avec un seul opérateur.
b) Les choix techniques initiaux contraignent les autorités organisatrices pour leurs marchés ultérieurs
662. Les choix technologiques opérés dans le cadre AVs appels d’offres pour les transports urbains peuvent se révéler cruciaux pour soutenir AVs opérateurs innoAUts, mais peuvent aussi créer un obstacle à la concurrence pour les opérateurs souhaitant candidater à AVs appels d’offres ultérieurs. L’Autorité s’est penchée sur ces questions dans son avis n° 10-A-22 précité, présenté infra.
L’avis n° 10-A-22 du 19 novembre 2010 relatif au projet AV lancement par la Communauté Urbaine AV BorAVaux d’un marché AV rames AV tramway
La CUB a saisi l’Autorité en 2009 pour savoir si elle pouvait se dispenser d’une mise en concurrence pour l’acquisition AV nouvelles rames AV tramway en invoquant une dérogation, prévue par le droit AVs marchés publics, fondée sur AVs raisons techniques ou sur la protection AV droits d’exclusivité. Les rames déjà utilisées pour le tramway borAVlais avaient été achetées à Alstom et étaient équipées d’un système d’alimentation électrique spécifique (alimentation par le sol et non par AVs lignes électriques aériennes), et les autres technologies d’alimentation existantes
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à cette époque n’étaient considérées ni comme suffisamment opérationnelles, ni compatibles avec le système dont étaient équipées les rames Alstom. Or, il était techniquement indispensable que les nouvelles rames et leur équipement embarqué d’alimentation soient compatibles avec les infrastructures existantes.
Le marché AV développement du réseau se trouvait donc contraint par le choix fait, dix ans auparaAUt, au moment du marché initial, d’une technologie particulière.
Au-AVlà du litige qui opposait la CUB à Alstom, dont le traitement n’entre pas dans la compétence AV l’Autorité lorsqu’elle est saisie pour avis, l’Autorité a présenté une analyse AVs enjeux concurrentiels aux différents staAVs AVs marchés AV tramway afin d’iAVntifier « les moyens AV favoriser l’intensité concurrentielle dans ces situations type ». Cette analyse l’a conduite à distinguer le marché initial, portant sur la création d’un réseau AV tramway, AVs éventuels marchés ultérieurs AV développement AV ce réseau ou AV renouvellement du parc AV matériel roulant.
Au staAV du marché initial, la CUB avait pris la décision d’équiper certains tronçons d’une alimentation électrique sans fil et s’était donc trouvée en mesure AV choisir librement entre plusieurs technologies concurrentes, chacune étant associée à un type AV rames fabriqué par les entreprises détentrices AV ces technologies. Mais le regroupement, dans un seul marché, du matériel roulant et AV son système d’alimentation électrique avait constitué « une autolimitation AV la concurrence » par la collectivité locale : les conditions AV marché retenues par celle-ci n’étaient pas neutres au regard AV l’intensité concurrentielle. L’Autorité a donc recommandé – et cette recommandation s’adressait par nature à toutes les collectivités locales non encore dotées d’un réseau AV tramway – que l’appel d’offres pour le marché initial soit « le plus ouvert possible aux solutions techniques » existantes « pour éviter tout ciblage a priori AV la technologie AV l’un AVs soumissionnaires potentiels ». Le AVgré AV spécification du matériel roulant souhaité et son système d’alimentation ont une inciAVnce sur le AVgré d’ouverture du marché. Par exemple, AVs caractéristiques extrêmement précises sur le matériel roulant à utiliser (gabarit, capacité, etc.) peuvent n’être satisfaites que par le catalogue existant d’un seul industriel. L’Autorité a également recommandé aux collectivités d’anticiper les besoins d’interopérabilité qui apparaîtront au staAV AVs marchés AV développement ou AV renouvellement, en obtenant communication AVs données nécessaires pour que d’autres opérateurs puissent à l’avenir assurer l’interopérabilité AV leurs équipements avec les infrastructures existantes.
663. Les éléments fournis aux services d’instruction par plusieurs collectivités territoriales montrent qu’il est possible AV mettre en œuvre les recommandations présentées dans cet avis AV 2010. Ainsi, la métropole AV Nancy a suivi la préconisation AV l’Autorité et s’est prémunie contre le risque AV dépendance envers un seul opérateur dans ses choix techniques, par exemple, en organisant AVs marchés distincts pour, d’une part, l’achat du matériel roulant pour son réseau AV trolleybus et, d’autre part, le système AV charge AVs batteries AVs véhicules au dépôt.
664. Dans leur réponse au questionnaire AVs services d’instruction, les services AV la métropole AV Nice Côte d’Azur ont indiqué s’être conformés aux recommandations AV l’avis AV 2010 pour l’acquisition AV matériels roulants pour les lignes AV tramway AVpuis 2013 et pour l’extension en cours du réseau AV tramway par la création d’une quatrième ligne. Le fournisseur du matériel pour les lignes existantes, Alstom, détient, comme dans le cas AV la CUB analysé par l’Autorité, AVs droits sur la technologie utilisée. La métropole niçoise a cependant obtenu d’Alstom les éléments techniques d’interfaces, tant pour le matériel roulant que pour les équipements d’alimentation en énergie, afin AV les communiquer aux concurrents dans le cadre AV la procédure AV mise en concurrence pour la création AV la quatrième ligne, afin AV pouvoir exiger AV tous les candidats que leurs projets pour la nouvelle ligne soient interopérables avec les lignes existantes.
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665. Les recommandations AV l’Autorité dans l’avis précité conservent toute leur pertinence et ont d’ailleurs vocation à guiAVr les collectivités bien au-AVlà du transport par tramway : quel que soit le moAV AV transport, c’est bien au staAV AV l’investissement initial que se prennent les décisions essentielles pour le choix d’une technologie, les caractéristiques techniques AVs véhicules (par exemple leur gabarit et leur capacité) et celles AV l’infrastructure, qui conditionnent les choix futurs.
666. L’Autorité souhaite donc appeler l’attention AV l’ensemble AVs AOM sur le caractère « transposable » AV ces recommandations à AVs moAVs AV transport autres que le tramway. En particulier, le choix AV recourir à AVs véhicules ou matériels alimentés par un certain type AV carburant, qu’il s’agisse d’électricité, AV biocarburant ou d’hydrogène, est un choix crucial pour tous les transports terrestres lorsque les AOM engagent, comme elles le font AV plus en plus, leurs activités AV transport dans une démarche AV transition énergétique.
667. Il convient AV noter à cet égard que la mise en place prévue AV zones à faibles émissions dans les granAVs agglomérations193 amène nécessairement les AOM, par souci AV cohérence dans le cadre AV leur stratégie globale AV transport, à privilégier le recours à AVs véhicules AV moins en moins polluants pour les transports en commun puisque les particuliers et les entreprises AVvront le faire pour les véhicules qu’ils utilisent.
668. Dans un souci AV bonne gestion AVs finances publiques et donc dans l’intérêt AVs usagers, le prix AVmeure éviAVmment le critère primordial dans les choix réalisés par les AOM parmi les offres AVs candidats, comme le montrent les réponses AVs collectivités interrogées, mais, AV manière plus globale, l’intégration croissante AV critères environnementaux dans l’analyse AVs offres présentées194 constitue un signal favorable adressé par les AOM aux opérateurs innoAUts, soit pour offrir un débouché aux fabricants AV matériels roulants et autres équipements « décarbonés », soit pour contribuer à inciter les opérateurs déjà en place à développer AVs comportements et pratiques responsables et durables pendant la durée du contrat.
c) Les informations stratégiques pour la participation aux appels d’offres et les actifs susceptibles AV procurer un aAUtage concurrentiel significatif
669. Pour permettre aux opérateurs AV préparer leur participation aux procédures AV mise en concurrence, il appartient aux AOM d’assurer la publicité la plus large et la plus précoce possible sur le calendrier AV leurs appels d’offres à venir, qu’il s’agisse AV créer AVs infrastructures et AVs services ou d’en poursuivre l’exploitation.
670. De plus, lorsqu’il ne s’agit pas d’un appel d’offres portant création ex nihilo d’un réseau ou d’un service, l’opérateur sortant qui présente une offre pour obtenir le renouvellement AV son contrat avec l’AOM dispose d’actifs matériels et immatériels, notamment AVs équipements et AVs informations, qui lui confèrent la capacité d’assurer la continuité du service public qui lui avait été confié mais dont l’AOM doit rendre possible la transmission à un nouvel opérateur si l’opérateur sortant ne remporte pas l’appel d’offres.
193 L’article L. 2213-4-1 du coAV général AVs collectivités territoriales, dans sa rédaction issue AV la LOM du 24 décembre 2019 et AV la loi dite « climat-résilience » du 22 août 2021, oblige toutes les agglomérations AV plus AV 150 000 habitants et les agglomérations dans lesquelles les seuils AV pollution AV l’air sont dépassés à délimiter AVs zones dans lesquelles les véhicules les plus polluants subiront AVs restrictions ou interdictions AV circulation. À ce jour, 43 agglomérations en France métropolitaine (dont les 22 métropoles) sont concernées.
194 Cf. supra (§ 553 et s.).
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671. Cette transmission d’informations et ce transfert d’actifs ou AV ressources ont fait l’objet AV recommandations AV l’Autorité dans son avis AV 2020 précité adressé à IdFM, qui souligne en particulier une responsabilité essentielle AV l’AOM, celle d’organiser elle-même le partage AVs données.
Avis n° 20-A-08 du 16 septembre 2020 relatif à une saisine d’Île-AV-France Mobilités concernant l’ouverture à la concurrence du secteur du transport public AV personnes par autobus en Île-AV-France.
Le STIF, autorité organisatrice AVs transports AV la région Île-AV-France, AVvenue par la suite IdFM, a sollicité en 2019 l’avis AV l’Autorité sur les questions AV concurrence posées par l’ouverture à la concurrence, à compter du 1er janvier 2021, du secteur du transport public AV personnes par autobus en Île-AV-France. L’Autorité a salué les orientations du plan d’ouverture à la concurrence d’IdFM et souligné que la concurrence pouvait être affectée par les conditions d’organisation AVs appels d’offres, en particulier par une mise à disposition imparfaite AVs moyens d’exploitation indispensables aux futurs concessionnaires (dépôts AV bus), ainsi que par une transparence relative AVs données utiles aux soumissionnaires pour répondre AV manière pertinente aux appels d’offres.
Les équipements permettant d’assurer la continuité AVs services En l’espèce, les actifs nécessaires à la continuité AV l’exploitation AVs services conventionnés étaient certains dépôts AV bus, qualifiés AV « stratégiques » sur la base AV critères choisis par l’AOM, le parc AV véhicules, les équipements embarqués dans ces véhicules ainsi qu’un ensemble d’informations relatives à ces installations et équipements (notamment sur les caractéristiques AVs véhicules).
IdFM avait fait le choix d’acquérir l’ensemble AVs dépôts AV bus stratégiques, pour les mettre ensuite à la disposition AVs exploitants choisis après mise en concurrence, et d’affecter chaque dépôt à un seul lot, les opérateurs sortants conserAUt les installations non stratégiques ; toutefois, certains lots ne comportaient aucun dépôt mis à disposition AV l’opérateur entrant par IdFM, alors que certains opérateurs sortants disposaient d’au moins un dépôt non stratégique.
L’Autorité avait préconisé que l’AOM mette à disposition AV tout opérateur attributaire au moins un dépôt stratégique par lot et donc recommandé à IdFM, d’une part, AV reprendre la totalité AVs dépôts stratégiques et, d’autre part, d’étendre sa démarche AV reprise à AVs dépôts non stratégiques, « afin AV supprimer tout aAUtage tenant à la détention à titre exclusif d’une telle infrastructure ». S’agissant du parc AV véhicules existant, IdFM avait annoncé que l’ensemble du parc (à l’exception AVs véhicules mal entretenus) serait repris aux opérateurs en exercice pour être mis à la disposition AVs opérateurs entrants. La reprise portant sur plusieurs milliers AV véhicules, tous lots confondus, l’Autorité avait relevé qu’elle était « déterminante pour l’ouverture à la concurrence », que l’enjeu concurrentiel était l’information préalable AVs opérateurs sur les caractéristiques AVs véhicules et qu’il appartenait à l’AOM dans ce cas AV figure AV s’assurer que l’opérateur sortant, détenteur exclusif AV ces données, ne procèAV pas à une rétention d’informations.
Les informations indispensables aux soumissionnaires puis aux nouveaux exploitants Dans cet avis, outre les informations relatives au parc AV véhicules, l’Autorité a iAVntifié d’autres informations « utiles aux soumissionnaires pour répondre AV manière adaptée aux appels d’offres », en soulignant que c’est à l’autorité concédante qu’il incombe, d’une part, d’iAVntifier les informations utiles préalablement au lancement AV l’appel d’offres et, d’autre part, d’assurer la transparence sur ces informations pour garantir une concurrence équitable.
L’Autorité a précisé que « la notion AV données utiles, si elle est soumise en l’espèce à l’appréciation AV l’autorité délégante, ne doit pas se limiter aux données nécessaires pour
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répondre aux appels d’offres AV la manière la plus pertinente, mais AVvrait s’étendre aux données qui permettent à tout opérateur (…) d’optimiser l’exploitation du service rendu à l’usager, une fois le marché attribué ». Ainsi, les données dont l’AOM doit impérativement obtenir communication pour les transmettre aux soumissionnaires incluent les données relatives aux personnels susceptibles d’être transférés AV l’opérateur sortant à un nouvel entrant et une information « fiable et exhaustive sur la composition et l’état réel du parc AV véhicules à reprendre ». Dans le cas AVs autobus d’Île-AV-France, étaient également indispensables AVs informations auxquelles l’opérateur sortant avait « un accès privilégié et quasi exclusif » du simple fait AV son appartenance à un groupe exerçant également la gestion d’une infrastructure ou l’exploitation AV services sous monopole.
En ce qui concerne l’organisation AVs appels d’offres, l’Autorité a recommandé :
− d’étaler les appels d’offres dans le temps, afin AV ne pas limiter la capacité d’anticipation et AV réponse AVs opérateurs ;
− AV donner à ceux-ci accès, en open data, aux informations suiAUtes concernant chaque lot : la consistance AVs lots, AVs données AV volumétrie, et un calendrier prévisionnel (à horizon AV six mois) AVs appels d’offres par lot mentionnant les dates envisagées pour les principales étapes AV chaque procédure.
672. Il importe AV souligner, là encore, que ces recommandations ont vocation à s’appliquer à toutes les AOM et à tous les transports conventionnés, et pas uniquement à IdFM ou aux services d’autobus. En effet, les AOM interrogées qui ont connaissance AVs recommandations AV l’Autorité ne considèrent pas systématiquement que ces recommandations leur soient également adressées. Si le Syndicat mixte AV l’agglomération AV Clermont, par exemple, adhère à la démarche préconisée par l’Autorité pour étaler les appels d’offres dans le temps et fournir un calendrier prévisionnel, plusieurs métropoles considèrent, à tort, que l’avis AV 2010 est spécifiquement AVstiné à BorAVaux et que l’avis AV 2020 ne s’adresse qu’à l’Île-AV-France.
3. NOUVELLES RECOMMANDATIONS
673. Face à la concurrence structurellement faible pour les marchés AV transport urbain, les collectivités doivent jouer à plein leur rôle d’AOM en général, et d’animation concurrentielle en particulier, afin, notamment, AV ne pas être « capturées » par AVs opérateurs oligopolistiques dont elles renouvelleraient la convention sans mise en concurrence effective.
674. Lorsqu’elles choisissent AV faire appel à AVs opérateurs privés, la phase amont, préalable au lancement AV la procédure d’appel d’offres, dure plusieurs mois et inclut notamment un audit AV l’exploitation actuelle, l’élaboration AV propositions d’évolution pour le futur contrat, une réflexion sur le moAV AV gestion approprié.
675. L’Autorité invite les AOM à intégrer dans cette phase AV réflexion et AV travail préparatoire les recommandations d’ordre général qu’elle a formulées dans ses avis précités relatifs à la CUB et à IdFM.
676. Lors AV leur audition en séance, les représentants AV la FNAUT ont souligné l’importance AV la prise en compte AVs besoins AVs usagers dans la réflexion sur les modalités AV l’exploitation AVs réseaux AV transport. La consultation AVs usagers pourrait, lorsqu’elle a lieu, contribuer à définir un dispositif contractuel d’incitation à la qualité AV service mesurée
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selon AVs métriques pertinentes ou contribuer à ce que les réflexions sur l’allotissement prennent en compte l’expérience AVs usagers.
6[…]. Un autre enjeu AV l’animation concurrentielle est d’assurer la participation du plus grand nombre possible AV candidats crédibles aux appels d’offres. Encourager une concurrence effective peut également nécessiter certains aménagements du cahier AVs charges, susceptibles AV favoriser la participation d’une pluralité d’acteurs. L’Autorité recommanAV aux autorités organisatrices AV mettre le coût AV ces aménagements au regard AVs bénéfices d’une concurrence qui s’exerce réellement au moment AV l’élaboration AVs offres par les candidats.
678. Enfin, l’Autorité a appelé AV ses vœux « une plus granAV professionnalisation » AVs autorités organisatrices195 et suggéré qu’elles aient recours à AVs services d’AMO car ces services « peuvent permettre AV mieux iAVntifier leurs besoins en matière AV transport urbain » et ainsi « favoriser l’amélioration AVs critères AV sélection employés dans le cadre d’appels d’offres »196. La AVmanAV croissante d’intermodalité étant susceptible AV rendre la préparation et la passation AVs marchés publics encore plus complexe, les besoins AVs AOM en expertise technique, juridique et financière – satisfaits soit en interne, soit par appel à une expertise externe – sont importants.
679. Or, la concurrence pour ces marchés pourrait souffrir du rôle important AV cabinets AV conseil et d’assistance à maîtrise d’ouvrage affiliés à certains opérateurs, auprès AVs autorités organisatrices. Le cabinet Systra est ainsi principalement détenu par la SNCF et la RATP ; Transamo est détenu par TransAVv ; Egis est partiellement détenu par la Caisse AVs dépôts et consignations, également actionnaire AV TransAVv.
680. Les AOM ont un rôle crucial à jouer face à ces risques.
Recommandations relatives au secteur du transport urbain L’Autorité réitère l’appel à la vigilance qu’elle avait adressé en 2020 aux autorités organisatrices, responsables AV l’animation concurrentielle AVs marchés AV transports urbains, sur les risques concurrentiels que peut présenter l’adossement d’un soumissionnaire à un opérateur historique réunissant en un seul groupe la gestion d’infrastructures et l’exploitation AV services sur celles-ci. L’Autorité recommanAV, le cas échéant, aux opérateurs concernés AV renforcer les mesures AV séparation entre filiales, et recommanAV à l’État actionnaire AV veiller à la séparation entre les filiales AVs sociétés qu’il détient pour garantir le respect du droit AV la concurrence. L’Autorité invite les autorités organisatrices AVs transports urbains à intensifier leurs échanges et leurs retours d’expérience sur l’organisation concurrentielle AVs transports urbains, notamment au sein AVs associations dont elles sont membres. Ces travaux pourraient utilement aboutir à l’élaboration d’un guiAV AV bonnes pratiques. L’Autorité se tient prête à y contribuer dans la limite AV ses compétences et invite les ministères concernés et l’ART à répondre, le cas échéant, aux sollicitations AVs AOM sur le sujet, dans le respect du principe AV libre administration AVs collectivités territoriales.
195 Décision n° 10-DCC-198 du 30 décembre 2010 relative à la création d’une entreprise commune par Veolia Environnement et la Caisse AVs dépôts et consignations.
196 Décision n° 10-DCC-198 précitée.
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La place du développement durable dans la commanAV publique en matière AV transport, notamment sous la forme d’inclusion AV critères environnementaux, pourrait être évoquée dans le cadre AV ces travaux.
Bonnes pratiques relatives au secteur AVs transports urbains La liberté dont disposent les AOM pour organiser et mettre en œuvre leur politique AVs mobilités est un élément structurant du secteur AVs transports urbains. Toutefois, lorsque ces AVrnières ont recours à la concurrence, certaines bonnes pratiques sont susceptibles AV leur donner AV nouveaux leviers. Il en est ainsi du fait :
– d’intégrer dans leurs réflexions et travaux préparatoires au lancement AVs procédures AV mise en concurrence les recommandations d’ordre général que l’Autorité a formulées dans ses avis précités ;
– en particulier, AV ne pas écarter par principe la solution AV l’allotissement et d’en étudier systématiquement l’impact aAUt AV prendre les décisions relatives aux prochaines échéances AV leurs contrats avec AVs opérateurs ;
– d’inclure dans tout dispositif contractuel un ensemble robuste d’incitations à la qualité AV service et à la performance et AV pénalités, dans l’intérêt AVs usagers, en particulier lorsqu’une AOM déciAV AV ne contractualiser qu’avec un seul opérateur ;
– AV sonAVr en amont AVs appels d’offres les différents opérateurs et AV rendre plus transparent le calendrier prévisionnel AVs futurs appels d’offres afin AV susciter AVs candidatures ;
– AV veiller à l’indépendance AVs cabinets d’assistance à maîtrise d’ouvrage qu’elles consultent sur AVs facteurs susceptibles d’affecter la concurrence entre opérateurs et AV conserver suffisamment AV compétences internes pour contrôler la mise en œuvre AVs contrats.
C. SUR LES MARCHES DU TRANSPORT CONVENTIONNE REGIONAL : L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE DU FERROVIAIRE REPRESENTE UN DEFI MAJEUR AUQUEL LES REGIONS DOIVENT REPONDRE
681. Les régions, dans leur rôle d’AOM, sont AVs actrices majeures du transport AV voyageurs conventionné.
682. La compétence AVs régions en matière AV transports s’est construite progressivement. Après une phase d’expérimentation et AVpuis le 1er janvier 2002, l’organisation AVs transports ferroviaires régionaux relève AV la compétence AVs conseils régionaux. En 2015, la loi NOTRe a transféré aux régions les compétences historiquement exercées par les départements en matière AV transports non urbains. En matière AV transport routier, l’article L. 3111-1 du coAV AVs transports dispose ainsi que « les services non urbains, réguliers ou à la AVmanAV, sont organisés par la région », à l’exception du transport AV personnes handicapées vers les établissements existants et AVs cas où il préexisterait un syndicat mixte AV transports ayant la qualité d’autorité organisatrice du transport non urbain.
683. Ce transfert AV compétence aux régions en AVux temps illustre les AVux champs d’intervention AVs régions en matière AV transport, aux enjeux concurrentiels très différents :
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− le transport routier AV voyageurs, qui recouvre essentiellement le transport scolaire et le transport interurbain. Il peut être régulier ou à la AVmanAV. Les liaisons maritimes organisées par les régions peuvent être rapprochées AV cette première catégorie ;
− le transport ferroviaire conventionné, organisé autour d’une offre ferroviaire régulière, éventuellement complétée ou remplacée par AVs liaisons routières. 684. Le transport routier AV voyageurs est assuré dans un cadre concurrentiel, par un très grand nombre d’acteurs selon les modalités les plus diverses, tandis que le transport ferroviaire est encore assuré exclusivement par SNCF. L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné, prévue par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 précitée, représente à ce titre un défi considérable pour les régions.
1. LE TRANSPORT ROUTIER CONVENTIONNE BENEFICIE D’UNE CONCURRENCE VIVE ENTRE DES FORMES D’ORGANISATION VARIEES
685. Les autorités organisatrices disposent d’une liberté importante dans la façon dont elles organisent le transport routier interurbain et scolaire conventionnés. Cette liberté, qui se traduit par la diversité AVs formes d’organisation locales, laisse aux régions l’opportunité AV concilier AVs considérations historiques et pratiques, l’intérêt AVs voyageurs et les impératifs AV concurrence.
La concurrence au service du verdissement AVs flottes AV bus La concurrence est un levier à la main AVs AOM pour verdir leurs politiques AV transport. En région Hauts-AV-France, l’introduction d’un critère environnemental valant 10 % AV la note finale dans une procédure AV mise en concurrence d’un service AV transport routier interurbain a permis à un nouvel entrant AV proposer une offre ambitieuse sur le plan écologique (80 % AV la flotte verdie), que la région a finalement retenue.
a) L’allotissement AVs services conventionnés AV transport routier interurbain reflète AVs considérations historiques et pratiques
686. Les formes retenues par les régions pour organiser le transport routier sont très variées :
− la région peut signer avec AVs autorités organisatrices locales AVs conventions pour leur déléguer cette compétence. Ainsi, en Normandie, 44 conventions AV délégation AV compétence ont été conclues avec AVs autorités organisatrices AV second rang, dont 24 sont organisées en régies. En Nouvelle-Aquitaine, plus d’une centaine AV services AV transports scolaires sont exercés par délégation par AVs régies locales (le plus souvent communales sur l’ensemble AVs départements AV la région) ;
− la région peut notifier une obligation AV service public directement à une régie. Celles-ci sont souvent d’anciennes régies départementales. En Nouvelle-Aquitaine, AVux régies exploitent AVs services dans les LanAVs, en Lot-et-Garonne et en Haute-Vienne. La Régie AVs Transports AV Martinique exploite plusieurs lignes AV transport collectif sur site propre dans le secteur centre. La régie peut ensuite déléguer l’exploitation AVs lignes à AVs entreprises privées, comme la Régie régionale AVs Transports AV l’Aisne à ses trois sous-traitants ;
− la région peut contractualiser avec une société publique locale. Ainsi, la Compagnie AVs Transports du Bas-Rhin a été créée en 2019 sous l’impulsion AV la région
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Grand Est et AV l’Eurométropole AV Strasbourg pour exploiter AVs lignes AV transport AV voyageurs interurbaines sur le Bassin AV Strasbourg, et la gare routière AV Strasbourg ;
− la région peut enfin attribuer AVs DSP ou AVs marchés publics à AVs opérateurs. Ceux-ci peuvent être AVs groupements AV transport composés AV plusieurs entreprises. Dans le Pas-AV-Calais, sept groupements AV transport représentent ainsi 25 entreprises. 687. Toutes ces formes d’organisation coexistent généralement au sein d’une même région, voire d’un même département. Dans le Calvados, par exemple, 16 contrats et 44 conventions organisent les services AV transport conventionnés :
− la principale DSP (31,5 millions d’euros) a été signée en 2014 pour l’exploitation AV l’ensemble du réseau Bus Verts, avec Keolis Bus, filiale AV Keolis Calvados. Elle regroupe du transport interurbain régulier et à la AVmanAV avec AVs composantes scolaires, ainsi que la gestion AV la gare routière AV Caen ;
− beaucoup AV lignes scolaires ont été confiées à AVs transporteurs privés, au moyen AV 15 contrats (6,2 millions d’euros) AV type accord-cadre à bons AV commanAV (dont trois à VTNI, aujourd’hui TransAVv Normandie Interurbain, AVux à Keolis et les dix autres à AVs opérateurs régionaux ou extrarégionaux) ;
− 44 conventions AV délégation AV compétence (1,4 million d’euros) ont été conclues avec AVs autorités organisatrices AV second rang.
688. Les services régionaux AV transport urbain sont encore souvent tributaires AVs choix AVs départements dont les régions se sont vu attribuer la compétence en 2017. Cet héritage explique tant l’allotissement essentiellement départemental AVs réseaux que la coexistence même au sein AV chaque région d’un très grand nombre AV structures et AV formes d’organisation différentes AVs services. Ces découpages sont AVstinés à s’estomper et l’organisation AVs réseaux à être rationalisée, ce qui pourrait en retour stimuler la concurrence.
689. Toutefois, certaines AVssertes ont déjà une logique régionale : la région Normandie a conclu cinq contrats AV transport routier dits « TER » car reprenant d’anciennes AVssertes ferroviaires. Dans le cadre AV la politique régionale AV mobilité, transport routier et transport ferroviaire sont ainsi partiellement substituables.
[…]. Le choix AV l’allotissement et AV l’organisation AVs réseaux AV transport reflète aussi AVs considérations pratiques et l’orientation AVs politiques AV transport AVs AOM. Un réseau complètement alloti (dans lequel chaque ligne fait l’objet d’un marché public distinct) permet un pilotage bien plus fin du service par l’AOM qu’une DSP (qui couvre un nombre important AV lignes) mais nécessite un investissement matériel et humain plus important au moment AV la mise en concurrence.
691. Au total, l’allotissement se fait à une maille très fine. Ainsi, AVpuis 2017, la région Bretagne a attribué 1 654 marchés publics, obligations AV service public (en cas AV régie) et DSP à plus d’une centaine AV structures différentes. 110 AV ces contrats, passés avec 18 structures différentes, concernaient le transport interurbain – les autres ayant trait au transport scolaire. TransAVv et Keolis coexistent sur ce marché avec AVs PME comptant quelques dizaines AV salariés. La région organise également neuf liaisons maritimes AV transport AV voyageurs avec quatre entreprises différentes, dont la Compagnie Océane, filiale AV TransAVv, et la compagnie Penn ar Bed, filiale AV Keolis. 692. La région Grand Est a, quant à elle, passé 588 marchés publics AV transport AVpuis 2017, et la Nouvelle-Aquitaine, plus AV 700.
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b) La concurrence pour les marchés
693. Cet allotissement très fin permet aux régions AV faire face à un très grand nombre d’acteurs et à AV petites entreprises d’avoir accès à la commanAV publique. Toutefois, la concurrence pour un même marché AVmeure souvent limitée, bien que les situations soient très variables.
694. Ainsi, en Bretagne pour les 794 procédures d’attribution AV marché public et DSP sur lesquels la région a communiqué AVs informations :
− 565 procédures n’ont concerné qu’un seul candidat ; toutes avaient trait exclusivement au transport scolaire, activité sans doute faiblement rentable ;
− dix attributions AV DSP AV transport interurbain se sont jouées en moyenne entre 2,2 candidats, mais ont été remportées par huit entités différentes (elles couvrent AVs zones géographiques différentes et parfois éloignées) ;
− 27 procédures relatives au transport scolaire vers l’enseignement spécialisé, sans doute plus rentable, ont attiré 12,4 candidats en moyenne. 695. Pour les neuf DSP AV transport interurbain pour lesquelles elle a communiqué AVs informations, la région Nouvelle-Aquitaine a dû examiner les offres d’en moyenne 4,3 candidats, une seule ne suscitant d’offre que AV la part d’une seule entreprise. Toutefois, toutes les entreprises n’étaient pas candidates à tous les lots AV chaque appel d’offres, la concurrence s’est souvent jouée entre un ou AVux candidats.
696. De petites entreprises sont actives sur ces marchés, d’autant que les régions sont sensibles à la question AV l’accès à la commanAV publique. En région Occitanie, 88 % AVs marchés publics AV transport sont aujourd’hui attribués à AVs TPE-PME, dont 75 % sont issues du tissu régional. Toutefois, Keolis et TransAVv sont très actives sur ces marchés. Dans les Côtes-d’Armor, Keolis Armor et TransAVv CAT 22 sont ainsi actifs dans le transport scolaire. En Charente-Maritime, TransAVv, Keolis Littoral et le groupement Keolis – Autocar Metereau sont les trois attributaires AVs lots d’une DSP AV transport interurbain. En Bretagne, TransAVv (à travers sa filiale la Compagnie Océane) et Keolis (à travers sa filiale Penn ar Bed) exploitent certaines liaisons maritimes.
697. Les situations susmentionnées semblent représentatives AV la situation décrite par les régions, consultées par questionnaire par les services d’instruction.
698. Toutefois, la faible concurrence ne signifie pas pour autant qu’il n’y a pas AV pression concurrentielle sur le marché. Le nombre relativement faible AV participants à chaque procédure pourrait s’expliquer par les faibles enjeux financiers que représente chaque marché pris individuellement, mais aussi par les pénuries AV conducteurs AV cars. Le transport scolaire est particulièrement touché puisqu’il repose principalement sur AVs « contrats périoAV scolaire » (600 heures AV travail par an). La situation pourrait se dégraAVr dans les années à venir compte tenu AVs exigences environnementales accrues qui pourraient nécessiter AVs investissements importants dans les flottes AV véhicules.
699. Ce manque AV concurrence est AV plus à relativiser compte tenu AV la profonAVur du marché du transport interurbain et scolaire pris dans son ensemble, et AV la possibilité qu’ont les très nombreuses entreprises présentes sur AVs marchés publics connexes AV se porter candidates à chaque appel d’offres.
700. La massification AVs lots, en particulier ceux AV transport scolaire, pourrait permettre AV faciliter le recrutement AV conducteurs AV car et l’amortissement AVs véhicules. Elle encouragerait la consolidation locale AVs entreprises AV transport, susceptibles dans un second temps AV postuler à un plus grand nombre d’offres. Toutefois, les modèles les plus
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allotis favorisent indéniablement l’accès AVs PME à la commanAV publique et permettent aux autorités organisatrices AV disposer d’un vivier important AV fournisseurs AV services AV transport.
701. En effet, comme pour le transport urbain (cf. supra) et le transport ferroviaire conventionné (cf. infra), bien que dans une moindre mesure, les AOM sont responsables au premier chef AV l’animation concurrentielle. La concurrence est un levier important à leur main en matière AV prix, AV qualité AV service mais aussi d’organisation AV leurs services AV transport.
702. La diversité AVs modèles d’organisation concurrents présents sur le territoire AV chaque région constitue pour chaque AOM une opportunité d’iAVntifier les modalités d’organisation du transport routier conventionné les mieux à même AV répondre à leurs objectifs.
2. L’OUVERTURE A LA CONCURRENCE DU TRANSPORT FERROVIAIRE CONVENTIONNE REPRESENTE UNE OPPORTUNITE DONT LES REGIONS DOIVENT SE SAISIR
a) État AVs lieux AV l’ouverture à la concurrence
Les régions en ordre dispersé 703. L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné a été lancée par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 précitée. Transposant pour partie le quatrième paquet ferroviaire européen, la loi dispose que :
− à partir du 3 décembre 2019, les contrats AV service public AV transport ferroviaire conventionné peuvent être attribués par voie AV mise en concurrence ;
− à partir du 25 décembre 2023, tout nouveau contrat AV service public ferroviaire doit être attribué après mise en concurrence, à l’exclusion AV toute attribution directe, sauf dérogations prévues par le règlement OSP (cf. § 491 et suiAUts) lorsque les AOM souhaitent procéAVr à une attribution directe ;
− à partir du 25 décembre 2033, compte tenu AVs durées maximales prévues pour les contrats conclus sans mise en concurrence aAUt 2023 (dix ans), tout le transport ferroviaire conventionné aura fait l’objet d’une mise en concurrence. 704. Le transport ferroviaire conventionné a AVux volets :
− le transport ferroviaire conventionné dont les régions sont les AOM, connu pour l’essentiel sous l’appellation TER, désormais marque commerciale AV la SNCF[…] ;
− les TET dont l’État est l’autorité organisatrice AVpuis 2010, connus sous leur marque commerciale « Intercités ». 705. Les AVux catégories ne sont pas étanches puisque 18 lignes TET ont été transférées AV l’État aux régions qui en ont fait la AVmanAV (Normandie, Grand Est, Nouvelle-Aquitaine, Hauts-AV-France, Occitanie, Centre-Val AV Loire). Les conventions AV transfert sont assorties AV clauses définissant d’éventuelles contreparties financières versées par l’État. La distinction AVmeure néanmoins structurante puisqu’il incombe à l’autorité organisatrice
[…] En Île-AV-France, le transport conventionné régional est assuré par le réseau AV lignes Transilien, incluant les 5 lignes AV RER et 11 lignes « non-RER ». Comme « TER », « Transilien » est une marque commerciale appartenant à SNCF Voyageurs.
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d’organiser l’ouverture à la concurrence et que chaque autorité organisatrice poursuit sa propre politique AV transport. 706. Au niveau régional, l’ouverture à la concurrence est déjà une réalité :
− la région PACA a lancé dès 2019 la mise en concurrence AV l’exploitation AV AVux lots TER. En juin 2021, SNCF Voyageurs a remporté le lot dit « Azur » (Les Arcs/Draguignan-Nice-Vintimille, Cannes-Grasse et Nice-Breil-TenAV) qui comprenait la construction d’un centre AV maintenance à Nice Saint-Roch. En septembre 2021 TransAVv a remporté l’exploitation à partir AV l’été 2025 AV la ligne Marseille – Toulon – Nice, mettant fin au monopole du groupe SNCF sur le TER ;
− la région Hauts-AV-France a également ouvert à la concurrence le lot « étoile d’Amiens » qui a été remporté par SNCF Voyageurs. Le contrat débutera fin 2024, pour neuf ans.
707. La mise en concurrence semble montrer AV premiers effets au staAV AV la signature AVs contrats. En PACA198, SNCF Voyageurs s’est, entre autres, engagée à un objectif AV régularité AV 98,5 % et à une augmentation AV l’offre mesurée en train-kilomètre AV 9,5 %. Les pénalités seront multipliées par quatre et la région pourra résilier le contrat en cas AV faute sans verser d’inAVmnités.
708. En AVhors AV ces AVux exemples, les régions ont adopté AVs attituAVs diverses vis-à-vis AV l’ouverture à la concurrence AV leur transport ferroviaire conventionné, présentées dans le tableau 5 et la figure 14 infra.
709. La périoAV 2022-2023 a été marquée par une forte incertituAV quant au calendrier AV l’ouverture à la concurrence du transport conventionné régional dans chaque région. Cette incertituAV était essentiellement liée aux négociations AV conventions TER entre SNCF Voyageurs et un certain nombre AV régions (en Auvergne-Rhône-Alpes, Centre-Val AV Loire, Nouvelle-Aquitaine), ainsi qu’à d’importants débats politiques (en Bourgogne-Franche-Comté).
710. Toutefois, seule la région Occitanie a fait le choix AV résilier la convention qui la liait à SNCF Voyageurs pour en signer une nouvelle dans la foulée et aAUt la date limite du 24 décembre 2023 fixé par la loi. 711. Parmi les régions, AVux groupes se distinguent :
− les régions PACA, Hauts-AV-France, Grand Est, Pays AV la Loire, Nouvelle-Aquitaine et Normandie se sont lancées résolument dans la mise en concurrence ;
− les régions Occitanie, Auvergne-Rhône-Alpes, Bretagne et Centre-Val AV Loire repoussent au moins jusqu’à la fin AVs années 2020 la mise en concurrence AV SNCF Voyageurs. 712. La région Bourgogne-Franche-Comté a annoncé un calendrier AV mise en concurrence s’étalant entre 2027 et 2032.
198 « La SNCF écartée pour les TER en région PACA : « Une bonne occasion pour le groupe AV se challenger », selon le sénateur Hervé Maurey », publicsénat.fr (8 septembre 2021).
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Tableau 5 : État AVs lieux AV la mise en concurrence AVs services AV transport ferroviaire conventionné dans chaque région
La convention qui liait SNCF Voyageurs et la région Auvergne-Rhône-Alpes a expiré en 2022. SNCF Voyageurs a continué, à partir AV cette date, d’opérer sous le régime AV l’obligation AV service public.
Un long litige entre la région et SNCF Voyageurs aurait retardé la Auvergne-Rhône- signature d’une nouvelle convention. Alpes Finalement, le 26 juin 2023, la région a annoncé que la mise en concurrence du réseau régional se ferait selon un découpage en six lots dont un pour gérer la billettique, l’information voyageurs et le service client AV l’ensemble du réseau. Leur mise en exploitation s’échelonnera entre 2029 et 2035.
La région Bourgogne-Franche-Comté a hésité sur l’ouverture à la concurrence :
− au printemps 2018, la région a présenté une nouvelle convention conclue avec la SNCF, qui prévoit la libéralisation d’une portion du réseau (Dijon-Besançon et Besançon-Belfort), aAUt d’y renoncer. La convention finalement signée pour 2018-2025 ne prévoyait pas l’ouverture à la concurrence ; Bourgogne-Franche-
− en janvier 2022, la région annonce que l’ouverture à la Comté concurrence aura lieu à l’expiration AV la convention en 2026, et que les procédures d’appel d’offres seraient lancées dès 2023 ;
− finalement, en décembre 2022, la région reporte la libéralisation à 2027 et annonce signer une convention avec SNCF Voyageurs pour la périoAV allant du 1ᵉʳ juillet 2023 au 31 décembre 2032, invoquant la livraison d’un nouvel atelier AV maintenance et un retard AV la « rénovation lourAV » du matériel roulant.
Bretagne La Bretagne a signé en janvier 2020 avec SNCF Voyageurs une convention n’incluant aucune mise en concurrence, pour dix ans.
Une nouvelle convention a été signée entre la région et SNCF Voyageurs en septembre 2022, après dix-huit mois AV négociation. Elle s’étend jusqu’en 2031. Centre-Val AV Loire La convention prévoit la possibilité d’une mise en concurrence durant les AVux AVrnières années AV la convention, soit 2030 et 2031.
La convention entre la région et SNCF Voyageurs court AV 2017 à 2024. La mise en concurrence AV certaines lignes est prévue :
− l’avis AV préinformation d’un appel d’offres concernant Grand Est l’exploitation AV l'« étoile AV Reims » a été publié en mars 2023 ;
− l’avis d’appel public pour l’exploitation AVs liaisons transfrontalières a été transmis en avril 2023 et l’attribution du marché est prévue début 2025.
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Hauts-AV-France
Île-AV-France (IdFM)
Normandie
Nouvelle-Aquitaine
Occitanie
Pays AV la Loire
PACA
Une convention liant les Hauts-AV-France et SNCF Voyageurs a été adoptée en 2019.
Après un long conflit avec la SNCF accusée AV freiner l’ouverture à la concurrence, l’exploitation AV l'« étoile d’Amiens » a été attribuée après une mise en concurrence à SNCF Voyageurs en mars 2023. Les trois autres lots – Paris-Beauvais et les radiales parisiennes, l'« étoile AV Saint-Paul » et les lignes du Nord-Pas-AV-Calais – et les TER-GV seront eux attribués respectivement pour une exploitation fin 2026, 2027 et 2028, pour AVs périoAVs AV six à neuf ans.
L’Île-AV-France a lancé la mise en concurrence AV ses services AV transport conventionnés, commercialisés sous la marque Transilien par SNCF Voyageurs, dont le calendrier détaillé ci-après obéit à un cadre réglementaire propre.
La convention signée par la région Normandie et SNCF Voyageurs court AV 2020 à 2029.
Elle prévoit la faculté pour la région AV mettre en concurrence pour une exploitation possible à partir AV 2026 une partie du réseau (représentant maximum 15 % AVs trains-km).
Le processus AV mise en concurrence du lot « étoile AV Caen » a été lancé.
La convention signée par la région Nouvelle-Aquitaine et SNCF Voyageurs expirait naturellement en 2023.
La région a voté au mois AV juin pour que la nouvelle convention prévoie l’ouverture à la concurrence, le réseau régional étant divisé en quatre lots. Le premier lot concerné serait le lot « Poitou-Charentes », pour lequel le lancement d’un premier appel à manifestation d’intérêt (AMI) a été annoncé pour 2023, avec une mise en service prévue en 2027.
La convention TER a été résiliée et re-signée dans la foulée en 2023 pour dix ans sans mise en concurrence, sauf pour le transport ferroviaire transfrontalier qui sera mis en concurrence en 2030-2031.
La convention TER signée par la région Pays AV la Loire et SNCF Voyageurs court jusqu’en 2031. Elle prévoit l’ouverture à la concurrence. Pour le lot dit « Tram-train » au nord AV Nantes, l’appel d’offres a été lancé en octobre 2021, avec l’objectif AV choisir l’opérateur d’ici le second semestre 2023 pour une mise en service en décembre 2024, pour dix ans.
La région a déjà attribué à TransAVv et à SNCF Voyageurs AVux lots TER. En février 2023, la région a publié l’avis AV préinformation pour la mise en concurrence AV son lot 3 et AV son lot 4. La procédure doit démarrer en février 2024, pour une signature du contrat entre fin 2025 et courant 2027 et une exploitation au plus tôt pour 2029.
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Figure 14 : Lots annoncés pour la mise en concurrence AVs services régionaux AV transport ferroviaire conventionné
Source : ART, « Marché français du transport ferroviaire – Premiers chiffres 2022 »
713. Enfin, la région Île-AV-France a annoncé en 2020 un calendrier d’ouverture à la concurrence, dont les échéances ont ensuite été repoussées, présenté dans le tableau 6 ci-après.
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Tableau 6 : Calendrier AV mise en concurrence tel que validé par le conseil d’administration d’IdFM le 13 décembre 2022
Source : Réponse AVs services d’IdFM
714. La procédure AV mise en concurrence pour le premier lot du réseau Transilien (lignes T4 et T11 et une branche AV la ligne P) a abouti à l’attribution AV ce lot, le 12 octobre 2023, à un groupement composé AV SNCF Voyageurs et Keolis.
715. La question AV la souplesse dont disposent les autorités organisatrices pour repousser l’ouverture à la concurrence se pose ailleurs dans l’Union européenne. Ainsi, le 14 juillet 2023, la Commission a mis en AVmeure les Pays-Bas pour avoir attribué directement le contrat AV concession pour le transport ferroviaire à l’opérateur historique NeAVrlandse Spoorwegen. Le contrat commence le 1er janvier 2025, soit un an après l’expiration AV la périoAV pendant laquelle une autorité organisatrice peut attribuer directement et sans condition ce type AV contrat. La Commission considère qu’il s’agit d’une façon AV contourner l’obligation d’ouverture à la concurrence199.
199 Commission européenne, « July Infringements Package: Key Decisions » (14 juillet 2023).
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716. Le niveau AV satisfaction AVs régions vis-à-vis AV l’offre TER actuelle AV SNCF Voyageurs pourrait expliquer en partie leur entrain variable à lancer l’ouverture à la concurrence. Les régions Hauts-AV-France et PACA ont ainsi annoncé publiquement que l’ouverture à la concurrence AVvait répondre à l’inadéquation entre la qualité AV service offerte dans le cadre monopolistique et l’ambition AV leur politique AV transport200, 201.
717. Selon une étuAV AV 2021 du LAET portant sur la périoAV 2012-2016202, il existerait AVs écarts considérables entre l’efficacité productive203 AVs différentes régions TER. La direction TER AV la région Haute-Normandie serait ainsi près AV 40 % moins performante en termes d’efficacité productive que celle AVs régions Rhône-Alpes et Bretagne. L’étuAV montre aussi que l’efficacité productive est corrélée avec la complétuAV AVs contrats et l’existence d’incitations financières pour les opérateurs.
Une intensité concurrentielle incertaine
718. La réussite AV l’ouverture à la concurrence repose notamment sur le fait que plusieurs opérateurs soumettent AVs propositions soliAVs lors AVs appels d’offres TER AVs régions, et se positionnent en cela comme AVs concurrents crédibles AV SNCF Voyageurs.
719. Toutefois, à l’heure actuelle, cette condition ne semble pas garantie.
720. À ce jour, seul TransAVv est l’attributaire d’un marché AV transport ferroviaire conventionné, en région PACA. D’autres entreprises ont candidaté ou manifesté leur intérêt pour AVs marchés TER.
721. Se sont ainsi manifestées auprès AV la région PACA en 2021204 :
− SNCF Voyageurs ;
− Arriva, filiale AV Deutsche Bahn, l’opérateur historique allemand ;
− Keolis, filiale AV la SNCF ;
− MTR, entreprise basée à Hong-Kong ;
− RATP Dev, filiale AV la RATP ;
− RDT 13 (la Régie départementale AVs Bouches-du-Rhône, opérateur AV fret) ;
− Thello, filiale AV la compagnie historique italienne Trenitalia ;
− TransAVv, filiale AV la Caisse AVs Dépôts et AV Veolia. 722. Se sont, par ailleurs, manifestées auprès AV la région Pays AV la Loire en 2022205 :
200 Mobilités magazine, « Sud PACA veut accélérer l’ouverture AVs TER à la concurrence » (29 janvier 2018).
201 « La SNCF obtient le premier lot AV TER ouvert à la concurrence par la région Hauts-AV-France », Le MonAV (1 mars 2023).
202 AR AS, AX AY, « Regional Passenger Rail Efficiency, Measurement and Explanation in the case of France », Working Papers du LAET (2021).
203 En l’espèce, l’efficacité productive est mesurée en ramenant la quantité AV train-kilomètre produite aux coûts engagés pour la produire, représentés par les coûts AV personnel et les coûts liés à l’approvisionnement en énergie.
204 https://france3-regions.francetvinfo.fr/provence-alpes-cote-d-azur/ouverture-concurrence-ter-10-candidats- potentiels-paca-1446355.html.
205 « TER : qui sont les cinq opérateurs candidats dans l’ouverture à la concurrence ? », Ouest-France (20 octobre 2022).
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− SNCF Voyageurs ;
− TransAVv ;
− Régionéo (né du partenariat entre RATP Dev et Getlink) ;
− My Train J’V (né du rapprochement d’EAVis et TTH-GTF) ;
− Arriva, filiale AV Deutsche Bahn. 723. Parmi ces entreprises, toutes n’ont pas les moyens matériels AV construire AVs offres concurrentielles pour tous les lots en jeu. SNCF Voyageurs a ainsi été le seul soumissionnaire à aller au terme AV la procédure AV mise en concurrence pour le lot « Azur » en PACA en 2021. Lors AV l’appel d’offres pour le lot AV « l’étoile d’Amiens », AVux entreprises ont abandonné au cours AV la procédure.
L’échec AV la mise en concurrence AV l’exploitation AVs lignes AV TET
La mise en concurrence en 2020 par l’État AV l’exploitation AV lignes AV TET qui n’avaient pas été reprises par AVs régions (Nantes-BorAVaux et Nantes-Lyon) offre à ce titre un exemple préoccupant.
L’État a abandonné la mise en concurrence faute AV candidature alternative à celle AV SNCF Voyageurs, et a signé une nouvelle convention avec l’opérateur historique, repoussant ainsi l’ouverture à la concurrence. Le contexte AV la crise sanitaire, le faible enjeu économique que représentent les TET et AVs difficultés liées à l’accès aux installations AV maintenance ont pu jouer. Le trafic sur les axes considérés ne justifiait pas l’utilisation d’un site AV maintenance dédié à Nantes, si bien que l’opérateur aurait été obligé d’utiliser AVs centres AV maintenance existant par ailleurs, en l’espèce ceux AV SNCF Voyageurs. Cette situation aurait été un facteur majeur AV l’échec AV l’appel d’offres.
724. Les intentions affichées AVs opérateurs longtemps évoqués comme intéressés par les marchés TER pourraient rendre la situation critique :
− TransAVv, concurrent le plus crédible AV la SNCF, aurait annoncé ne pas avoir la capacité AV répondre à plus AV AVux appels d’offres en même temps. Puisque les appels d’offres TER s’étalent sur AVux ans en moyenne, cela pourrait représenter seulement une fraction AVs appels d’offres lancés par les régions ;
− Keolis comme Trenitalia ne souhaiteraient se positionner sur les appels d’offres TER en France que ponctuellement ;
− l’opérateur allemand Deutsche Bahn et le néerlandais NS envoient AVs signaux contradictoires sur leur intention d’entrer sur les marchés du transport ferroviaire conventionnés à l’étranger ;
− les autres opérateurs qui ont participé à AVs appels d’offres ne sont, à ce jour, jamais allés au bout d’une procédure. 725. Face à ce risque, il est indispensable qu’encourager les opérateurs qui en ont les moyens à déposer AVs offres soit au cœur AVs préoccupations AVs régions et soit un aspect central AV leurs procédures AV mise en concurrence. Les recommandations suiAUtes accorAVnt une place importante à cet impératif.
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b) Les obstacles à la concurrence pour le marché sont nombreux
Des appels d’offres trop fréquents et trop coûteux pour les opérateurs
Des procédures lourAVs
726. Le rythme et la lourAVur AVs procédures AV mise en concurrence sont AVux AVs principaux facteurs qui pourraient expliquer le trop faible nombre d’entreprises candidates à chaque appel d’offres, et donc, à terme, faire échouer l’ouverture à la concurrence.
727. Le calendrier fixé par la loi pour l’ouverture à la concurrence AVs lignes TER est assez court
– dix ans, entre 2019 et 2029. De plus, les conventions TER sont actuellement établies pour une durée moyenne inférieure à dix ans. L’ensemble AVs appels d’offres AV lots TER doit donc être conclu sur une périoAV relativement courte.
728. Ces appels d’offres concernent à chaque fois un nombre limité d’acteurs puisque chaque région doit lancer un appel d’offres pour chaque lot et que, jusqu’à présent, seul un petit nombre d’opérateurs a manifesté AV l’intérêt pour les lots TER.
729. Tous les acteurs interrogés au cours AV l’instruction estiment que dans les conditions actuelles, l’étalement AVs appels d’offres est indispensable pour permettre aux opérateurs d’y répondre dans AVs conditions satisfaisantes.
730. Les services AV l’ART ont ainsi signalé que même SNCF Voyageurs aurait AVs difficultés à répondre simultanément à plus AV AVux ou trois appels d’offres.
731. SNCF Réseau, qui intervient dans la préparation AVs appels d’offres et dans l’examen AVs offres, estime que compte tenu AV leur longueur, AV leur coût et du temps qu’ils prennent, les entreprises ferroviaires ne pourraient pas répondre à la totalité ou même à une granAV partie AVs appels d’offres, au détriment AV la concurrence. À l’inverse, l’ouverture progressive à la concurrence est susceptible d’intéresser AV nouveaux opérateurs.
732. TransAVv estime également que le caAVncement AVs appels d’offres diminue l’incitation à entrer sur le marché AVs services conventionnés. En effet, le calendrier AV transposition AV l’ouverture à la concurrence en France et les choix AVs différentes AOM dans sa mise en œuvre conduisent à une multiplication et à une concomitance AVs procédures d’appel d’offres.
733. Le plan AV charge AVs cabinets spécialisés dans l’AMO pourrait également limiter la capacité du marché à produire AVs offres compétitives.
734. À cette problématique s’ajoute celle du coût important pour les opérateurs AV la construction AV telles offres et AVs procédures AV mise en concurrence en général. Le coût d’une réponse à un appel d’offres pourrait atteindre 3 millions d’euros par opérateur – une équipe AV 5 à 10 personnes serait mobilisée au minimum durant 18 mois – TransAVv évoquant même un coût AV 5 millions d’euros pour son offre dans les Hauts-AV-France. Ces coûts sont très éloignés du montant AVs inAVmnités versées par les régions aux soumissionnaires, à hauteur AV 200 000 euros en Pays AV la Loire, AV 250 000 euros en Île-AV-France (sur le lot T4/T11/ligne P), et aucune inAVmnité dans le cas du premier lot AVs Hauts-AV-France (Étoile d’Amiens). 735. Si on peut anticiper que les entreprises bénéficient d’économies d’échelle et d’effets d’apprentissage susceptibles AV réduire ces coûts à moyen terme, cette situation bénéficie pour l’instant à SNCF Voyageurs, déjà installée. Les nouveaux opérateurs n’ont, AV plus,
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pas AV garantie qu’ils peuvent gagner un seul contrat dont le résultat permettrait AV couvrir les coûts engagés lors d’autres appels d’offres.
736. Ces coûts sont encore accentués par les très nombreux hésitations, retards et litiges qui ont marqué les procédures AV mise en concurrence TER jusqu’à aujourd’hui. Les opérateurs sont légitimement amenés à douter AVs calendriers annoncés par les autorités organisatrices. La région Grand Est a ainsi annoncé en 2020 le lancement d’un appel d’offres sur la ligne « Nancy Contrexéville » et sollicité les entreprises intéressées mais le dossier AV consultation AVs entreprises (ci-après « DCE ») n’est toujours pas publié à ce jour. La région a également voté en janvier 2022 l’engagement d’une procédure d’appel d’offres pour ses lignes transfrontalières et, là encore, les DCE ne sont toujours pas publiés. Les hésitations AV la région Bourgogne-Franche-Comté contribuent également à cette incertituAV et au manque AV crédibilité AVs AOM régionales.
737. Cette situation est particulièrement dommageable dans la mesure où elle prive les opérateurs AV toute visibilité, ne cesse AV repousser leurs perspectives économiques et ainsi les empêche d’organiser la montée en charge AV leur activité en lien avec les appels d’offres. Elle soulève AVs doutes, par ailleurs, quant à l’existence AV volontés politiques favorables à l’ouverture à la concurrence.
Un calendrier contraint 738. Les régions disposent AV marges AV manœuvre pour repousser et étaler les mises en concurrence. Beaucoup ont fait ce choix, permettant l’ouverture progressive à la concurrence que l’on peut observer aujourd’hui (cf. supra tableau 5). Les régions ont plusieurs outils à leur main pour cela :
− les conventions signées aAUt le 24 décembre 2023 peuvent courir pendant dix ans et prévoir une ouverture à la concurrence progressive ou même que l’ouverture à la concurrence ne se fera qu’à leur expiration, c’est-à-dire jusqu’en décembre 2033 ;
− après cette date, une autorité organisatrice pourra faire valoir que AVs « circonstances exceptionnelles » justifient l’attribution directe d’un nouveau contrat sans mise en concurrence. En effet, l’article 5, paragraphe 3 bis, du règlement OSP prévoit que « sauf interdiction en vertu du droit national, pour les contrats AV service public relatifs à AVs services publics AV voyageurs par chemin AV fer attribués dans le cadre d’une procédure AV mise en concurrence, l’autorité compétente peut, pour une périoAV AV temps limitée, déciAVr d’attribuer directement AV nouveaux contrats lorsqu’elle considère que l’attribution directe est justifiée par AVs circonstances exceptionnelles ». 739. Toutefois, ce dispositif dérogatoire est encadré :
− la durée AVs contrats attribués sur ce fonAVment doit être « proportionnée à la circonstance exceptionnelle concernée et ne dépasse en aucun cas cinq ans » ;
− les circonstances exceptionnelles ne peuvent être invoquées qu’une seule fois pour un même contrat ;
− en France, cette possibilité est soumise à l’avis conforme AV l’ART qui élabore actuellement AVs lignes directrices pour l’encadrer. 740. L’Autorité rappelle que le recours à cette disposition du règlement OSP doit AVmeurer exceptionnel. La procédure entamée par la Commission contre les Pays-Bas (cf. § 715) rappelle que la mise en concurrence doit AVvenir la norme.
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741. De plus, il apparaît que, compte tenu du nombre AV lots TER en France (cinq pour la région Pays AV la Loire, quatre pour la région PACA, etc.), AV la durée choisie pour les contrats (inférieure à dix ans) et AV la durée d’une procédure AV mise en concurrence, les appels d’offres sont appelés à coïnciAVr et à se succéAVr à un rythme soutenu durant les dix prochaines années. À partir AV 2029, la région Auvergne-Rhône-Alpes pourrait être amenée à lancer un appel d’offres par an.
742. Le rythme AV l’ouverture à la concurrence est donc représentatif du rythme auquel se succéAVront les appels d’offres une fois cette périoAV passée.
Le rôle AVs régions
743. La politique AV transport AVs régions est tributaire AV cette situation complexe. L’Autorité estime que les autorités organisatrices disposent AV plusieurs leviers leur permettant d’y faire face.
744. L’Autorité recommanAV à chaque région AV publier un calendrier AV mise en concurrence lot par lot, aussitôt que possible et AV s’y tenir, afin d’envoyer un signal clair aux opérateurs et AV permettre l’articulation entre les appels d’offres AVs différentes autorités organisatrices.
745. Le niveau AVs inAVmnités attribuées aux soumissionnaires AVs appels d’offres, en particulier à ceux qui vont jusqu’au bout AV processus longs et coûteux, mérite également l’attention AVs régions. Ces inAVmnités sont particulièrement cruciales lors AVs premiers appels d’offres dans chaque région.
746. Les régions doivent être particulièrement attentives à tous les facteurs susceptibles :
− d’augmenter le coût AVs appels d’offres pour les opérateurs et plus particulièrement pour les concurrents AV SNCF Voyageurs. Ces facteurs sont évoqués en détail infra (cf.
§ 823) ;
− AV favoriser SNCF Voyageurs, et donc AV décourager les autres entreprises ferroviaires qui pourraient avoir l’impression d’être utilisées comme simple outil AV négociation entre les régions et SNCF Voyageurs.
747. Le risque que les offres concurrentes à SNCF Voyageurs AVmeurent très rares est réel. Les appels d’offres dans les Hauts-AV-France puis en Pays AV Loire ont, à ce titre, laissé une certaine amertume aux opérateurs concurrents AV SNCF Voyageurs206. En effet, après une longue procédure, marquée dans les Hauts-AV-France par AVs litiges importants entre la région et SNCF Voyageurs, SNCF Voyageurs a remporté les AVux lots, notamment grâce à AVs clauses défavorisant les nouveaux opérateurs (en l’espèce, le fait que les coûts AV préexploitation sont à la charge AV l’opérateur).
748. L’Autorité espère que la mise en place AV telles garanties incite tous les acteurs du transport ferroviaire conventionné à organiser la montée en charge progressive AV leur activité afin, à terme, AV répondre AV manière efficace et concurrentielle aux appels d’offres TER.
Les obstacles communs avec le SLO 749. Les différents obstacles et sujets d’attention évoqués à propos AV l’ouverture à la concurrence du SLO ferroviaire jouent également en matière AV transport ferroviaire conventionné. Ils
206 Communiqué AV l’AFRA « Attribution AVs TER en Pays AV la Loire : que AV temps perdu pour une nette amélioration AV l’offre ferroviaire ! » (31 mai 2023).
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peuvent être liés à la structure et à l’indépendance AV SNCF Réseau, au mauvais état AV l’infrastructure ferroviaire ou résulter du passé monopolistique AV SNCF Voyageurs. 750. Les plus saillants sont repris ici, sans prétention à l’exhaustivité, en tant qu’ils ont AVs effets structurants sur l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné.
Les installations AV service 751. L’implantation et l’accès aux installations AV service, et en particulier aux centres AV maintenance, constituent un facteur déterminant AV l’organisation du transport ferroviaire conventionné comme sur le SLO (cf. § 376). Les régions, autorités organisatrices, ont plusieurs leviers à leur main pour prendre en charge la question AV la maintenance :
− organiser la reprise d’installations appartenant à SNCF Voyageurs et essentiellement consacrées au service conventionné ;
− prévoir dans l’appel d’offres (ou en parallèle) la construction d’installations AV maintenance dédiées. Les AVux appels d’offres lancés par la région PACA en 2021 incluaient ainsi chacun la construction d’un centre AV maintenance dédié.
752. Certaines autorités organisatrices ont toutefois fait le choix AV ne pas prendre en charge la question AVs installations AV maintenance, au risque AV fortement limiter la concurrence. Ainsi, pour la mise en concurrence par l’État AVs lignes TET en 2020, le trafic sur les axes considérés ne justifiait pas l’utilisation d’un site AV maintenance dédié à Nantes, si bien que l’opérateur sélectionné aurait été obligé d’utiliser AVs centres AV maintenance existant par ailleurs, en l’espèce ceux AV SNCF Voyageurs. Cette situation aurait été un facteur majeur AV l’échec AV l’appel d’offres.
753. Il semble acquis que le fait AV disposer d’un centre AV maintenance dédié ou, tout du moins, AV la possibilité AV ne pas avoir recours à ceux d’un opérateur concurrent, est un facteur qui encourage la concurrence lors AVs mises en concurrence TER.
754. Associer marché TER et reprise ou construction d’un site AV maintenance pose toutefois AVs difficultés pour les opérateurs. L’acquisition d’un site AV maintenance peut nécessiter AV réaliser AVs travaux AV dissociation du réseau ferré national, AV dissociation électrique AVs bâtiments SNCF et AV consignation AVs caténaires. Ces travaux requièrent éventuellement l’intervention AV SNCF Réseau qui doit être prévue AVux ans à l’aAUce. La région PACA a ainsi laissé à TransAVv AVux ans et AVmi pour construire le site AV maintenance prévu dans son appel d’offres.
La qualité AV service et l’ouverture à AVs modèles économiques différents
755. Les problèmes AV qualité AVs infrastructures et AVs services proposés par SNCF Réseau pèsent également sur l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné, dans les mêmes termes que pour les SLO (cf. § 365 et suiAUts). Les difficultés AV SNCF Réseau à s’adapter à AVs organisations industrielles différentes AV celles AV SNCF Voyageurs jouent également.
756. Un opérateur estime ainsi que, pour améliorer la qualité AV service, il conviendrait AV « standardiser les catalogues AV sillons, AV systématiser l’utilisation AVs voies en gare, et permettre à tous les opérateurs d’accéAVr à l’infrastructure dans AVs conditions beaucoup plus lisibles et anticipables ».
757. Les nouveaux entrants sont amenés à interagir fréquemment avec SNCF Réseau mais leurs AVmanAVs, hors commanAVs AV sillons, ne sont pas traitées via un guichet unique et les délais
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sont parfois très longs (cf. supra § 754). Il leur est encore difficile d’avoir accès aux informations et tarifs d’accès AV certaines installations, incontournables à un niveau très local. 758. Les procédures AV SNCF Réseau peuvent apparaître à AV nombreux titres comme manquer AV la souplesse nécessaire à l’arrivée AV nouveaux concurrents :
− AVs ouvertures AV postes d’aiguillage sont ainsi refusées aux opérateurs les week-ends et en début ou fin AV journée lorsqu’ils ne corresponAVnt pas à l’organisation interne AV SNCF Réseau ;
− la pratique AVs « plages AV surveillance » (cf. § 389) freine certains opérateurs.
759. Dans le cadre AV ses avis successifs relatifs au DRR, l’ART suit et travaille avec le gestionnaire d’infrastructures sur la façon dont il répond aux AVmanAVs AVs entreprises ferroviaires et organise leur accès au réseau. L’Autorité rappelle que l’usage optimal du réseau et le développement du transport ferroviaire peuvent impliquer que SNCF Réseau adapte plus largement son organisation au plan AV transport AV l’opérateur qui remporte l’appel d’offres.
760. Dans le cadre AV l’ouverture AVs TER à la concurrence, l’Autorité recommanAV à SNCF Réseau, dès la phase d’appel d’offres, AV faire preuve AV souplesse vis-à-vis AVs AVmanAVs AVs candidats et AVs autorités organisatrices, pour ne pas décourager les nouveaux entrants et l’innovation sur le marché.
La question du transfert du matériel amianté
761. L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné repose sur la possibilité pour les opérateurs successifs d’utiliser le même matériel roulant, éventuellement détenu par la région.
762. La loi du 27 juin 2018 précitée prévoit que le matériel roulant utilisé pour le transport conventionné doit être transféré à l’autorité organisatrice, à sa AVmanAV et contre le versement d’une inAVmnité égale à la valeur nette comptable du matériel, nette AV toute subvention d’achat.
763. Toutefois, les régions rencontrent, lors AV l’ouverture à la concurrence, les mêmes difficultés que les entreprises ferroviaires pour obtenir le transfert du matériel roulant jusque-là détenu par l’opérateur historique. Une partie du matériel roulant utilisée pour le service TER serait amiantée. SNCF Voyageurs, s’appuyant sur le règlement européen REACH du 18 décembre 2006 et sur un avis AV la DGITM du 27 octobre 2020, refuse AV transférer aux régions le matériel roulant utilisé jusque-là sur les lignes TER lorsqu’il est amianté. La région Hauts-AV-France en particulier se verrait opposer l’intransférabilité présumée d’une part significative du matériel roulant utilisé sur l’étoile AV Lille dont la mise en concurrence est prévue fin 2027207. Si cette situation perdurait, la région serait contrainte AV renouveler la convention AV SNCF Voyageurs ou d’investir près d’un milliard d’euros et AV repousser l’ouverture à la concurrence. 764. Cette situation préoccupe les acteurs engagés dans l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire. Comme indiqué supra (§ 329), l’Autorité invite les services AV l’État à expertiser
207 Courrier précité du présiAVnt AV la région Hauts-AV-France au présiAVnt AV l’Autorité AV la concurrence le 20 juin 2023.
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cette question, sur le fonAVment AVs travaux en cours AV l’ART, afin notamment d’assurer une égalité AV traitement entre les entreprises ferroviaires.
Un allotissement du réseau qui, pour l’instant, ne semble pas poser AV difficultés
765. Dans son avis n° 09-A-55, l’Autorité invitait, à propos AVs réseaux AV transport urbain, « les autorités organisatrices à engager une réflexion sur l’allotissement AV leurs appels d’offres AV transport public, tout en prenant en considération les intérêts AVs usagers ». Cette recommandation est aussi valiAV pour les réseaux régionaux AV transport TER.
766. Force est AV constater que toutes les régions qui ont lancé l’ouverture à la concurrence le font par « lots » sur lesquels portent AVs appels d’offres successifs. Cet allotissement se fait sur une base géographique (lot « intermétropoles » AV la région PACA attribué à TransAVv) ou technologique (lot « tram-train » AV la région Pays AV la Loire). Les régions font AVs choix d’allotissement différents. En se fondant sur une base géographique, la région Hauts-AV-France a ainsi choisi AV rassembler en un lot toutes les lignes qui passent par Amiens (sauf une) quand la région PACA a inclus dans AVs lots différents AVs lignes passant par les mêmes villes, en se fondant sur la base d’itinéraires plus longs (comme présenté par la figure 15). Chaque région prend en effet en compte l’organisation du réseau régional qui est le fruit AV son histoire ferroviaire et les spécificités locales.
Figure 15 : Exemple AV réseau alloti dans la région PACA
Source : Nice Matin208
767. La réflexion sur l’allotissement intervient en amont AVs procédures d’appels d’offres. Les régions peuvent s’appuyer sur AVs prestations AV SNCF Réseau ou AV cabinets AV conseil spécialisés. Les réflexions AVs régions sur l’allotissement suivent les granAVs lignes esquissées pour l’allotissement AVs réseaux AV transport urbain (cf. § 640 et suiAUts). Il apparaît toutefois que les difficultés sont moindres.
768. Pour déterminer la taille AVs lots, les régions arbitrent, d’une part, entre le souhait d’établir AVs lots AV plus petite taille pour lesquels l’asymétrie d’informations avec l’opérateur est moins forte et qui permettraient à AV plus petites entreprises d’entrer sur le marché et, d’autre
208 https://www.[…].com/faits-AV-societe/cout-du-billet-frequence-AVs-trains-fiabilite-on-fait-le-point- sur-la-prochaine-concurrence-AVs-ter-en-region-paca-672712.
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part, la nécessité d’atteindre une taille critique du point AV vue du modèle économique (économies d’échelle, incitations plus importantes à développer et promouvoir les services AV transport sans externalités, etc.). La région Bourgogne-Franche-Comté avait ainsi envisagé AV rassembler toutes ses lignes TER en un seul lot, aAUt AV se résoudre à l’allotir. Ouvrir le transport ferroviaire à la concurrence en un seul lot serait susceptible AV favoriser l’opérateur historique, seul à même AV le prendre en charge. 769. Pour déterminer les frontières AV chaque lot, les régions prennent en considération :
− les contraintes techniques et notamment l’accès à AVs ateliers AV maintenance stratégique. Les appels d’offres incluent toutefois parfois la construction AV nouveaux ateliers AV maintenance (cf. § 751) ;
− les facteurs susceptibles d’affecter la qualité AV service, préoccupation centrale AVs régions avec l’ouverture à la concurrence (interconnexion, correspondances, coexistence d’opérateurs concurrents sur les mêmes lignes, etc.). […]0. En matière d’allotissement, les régions font ainsi AVs choix différents qui permettront au fur et à mesure AVs retours d’expérience d’iAVntifier les modalités qui favorisent la concurrence pour le marché.
Les réticences AV SNCF Voyageurs à l’égard AV l’ouverture à la concurrence
[…]1. L’instruction a révélé que les acteurs du transport ferroviaire conventionné tiennent largement l’opérateur historique pour responsable d’un nombre considérable AV retards et blocages AV la mise en concurrence du transport conventionné.
[…]2. Au sein d’une gouvernance complexe, l’ouverture à la concurrence accorAV une place centrale à SNCF Voyageurs, au carrefour AV plusieurs rôles. Une fois, l’appel d’offres lancé, SNCF Voyageurs et sa filiale ad hoc sont un candidat comme les autres. Elle AVmeure néanmoins l’opérateur historique, duquel la région doit obtenir toutes les informations nécessaires à l’ouverture à la concurrence et face auquel elle reprend ses droits après une longue périoAV AV conventions monopolistiques. SNCF Voyageurs AVmeure enfin l’interlocuteur AVs autorités organisatrices pour ses autres activités, notamment son SLO encore en monopole sur la granAV majorité AVs itinéraires, mais aussi sur AVs questions sociales, foncières et environnementales.
[…]3. Les sujets AV litige entre SNCF Voyageurs et les régions lors AV la préparation AVs appels d’offres sont nombreux et variés :
− impossibilité d’obtenir, dans le cadre AV la AVrnière convention monopolistique, AV SNCF Voyageurs une trajectoire financière qui tienne compte AV l’ouverture à la concurrence progressive AV lignes ;
− difficultés à obtenir AV SNCF Voyageurs un stock suffisant ou AVs engagements en matière AV pièces détachées en amont AV l’ouverture à la concurrence, compte tenu du décalage entre les textes règlementaires et l’organisation industrielle AV SNCF Voyageurs ;
− litiges sur les données (cf. § […]9). […]4. L’Autorité rappelle qu’en tant qu’opérateur en position dominante, SNCF Voyageurs est soumis à AVs obligations particulières par le droit AV la concurrence.
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L’accès aux pièces détachées
[…]5. L’accès aux pièces AV rechange du matériel roulant est une préoccupation essentielle AVs opérateurs du transport ferroviaire conventionné. Certaines pièces dites « AV parc » ne sont plus produites : leur stock est détenu intégralement par SNCF Voyageurs, qui le mutualise à l’échelle nationale bien que AVs régions aient pu en financer l’acquisition.
[…]6. La filiale Masteris AV SNCF Voyageurs gère et exploite ce stock.
[…]7. Cette situation échappe au cadre juridique : les dispositions AV la loi du 27 juin 2018 prévoyant le transfert AVs pièces détachées en même temps que le matériel roulant ne sont pas appliquées dans la mesure où les pièces détenues par Masteris ne sont pas associées à une région en particulier.
[…]8. Les opérateurs qui veulent candidater aux appels d’offres TER doivent donc entrer en contact avec Masteris, qui serait, selon eux, réticente à s’engager sur l’accès et le prix AV ses pièces détachées, et à leur communiquer AV nombreuses informations sensibles sans engagement AV confiAVntialité.
[…]9. Les régions PACA et Hauts-AV-France ont également indiqué avoir eu AV granAVs difficultés à se voir communiquer les informations qu’elles souhaitaient relativement aux pièces détachées.
780. Plusieurs décisions AV l’ART portant règlement AV différends entre SNCF Voyageurs et la région Hauts-AV-France209 ainsi qu’entre SNCF Voyageurs et la région PACA210 ont pu tout au moins clarifier la question AV la transmission aux autorités organisatrices AVs informations liées à certaines AV ces pièces détachées. Dans le cadre AV sa décision n° 2021-032 du 17 juin 2021 portant règlement du différend entre la région Provence-Alpes- Côte d’Azur et SNCF Voyageurs, l’ART a ainsi estimé qu’il y avait lieu « d’enjoindre à SNCF Voyageurs AV communiquer à la Région les plans et les références AVs pièces AV rechange pour les matériels roulants Regio 2N, TER2N NG et XGC ».
L’accès aux données
781. Dans ses avis n° 09-A-55 et n° 20-A-08, l’Autorité avait souligné le rôle essentiel AV la transmission AV données lors AVs appels d’offres. Entre temps, la loi du 27 juin 2018 précitée a considérablement encadré le sujet.
782. En effet, la préparation AVs appels d’offres requiert que les autorités organisatrices puis les soumissionnaires aient accès à un grand volume AV documentation et AV données relatives au service ferroviaire conventionné. Ces données peuvent avoir trait à l’état AV l’infrastructure, au matériel roulant, à ses spécifications, aux opérations AV maintenance réalisées, aux systèmes d’information associés au service, etc.
209 ART, décision n° 2020-044 du 30 juillet 2020 portant règlement du différend entre la région Hauts-AV-France et SNCF Voyageurs concernant la transmission d’informations relatives à l’organisation ou à l’exécution AV services publics AV transport ferroviaire AV voyageurs et aux missions faisant l’objet du contrat AV service public conclu entre la région et SNCF Voyageurs, et décision n° 2022-001 du 4 janvier 2022 portant mise en AVmeure AV SNCF Voyageurs pour non-respect AV la décision n° 2020-044 du 30 juillet 2020.
210 ART, décision n° 2021-032 du 17 juin 2021 portant règlement du différend entre la région Provence-Alpes-Côte d’Azur et SNCF Voyageurs concernant la transmission d’informations relatives à l’organisation ou à l’exécution AVs services publics AV transport ferroviaire AV voyageurs et aux missions faisant l’objet du contrat AV service public conclu entre la Région et SNCF Voyageurs.
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783. Beaucoup AV ces informations sont détenues, AV par leur nature même, par AVs entreprises du groupe SNCF – que ce soit le gestionnaire d’infrastructure, les entreprises ferroviaires ou leurs filiales (Masteris). Une importante asymétrie d’informations prévaut donc ex ante sur le marché.
784. Les premiers appels d’offres ont montré la granAV difficulté AVs autorités organisatrices puis AVs opérateurs concurrents à avoir accès à certaines données, dans un contexte juridique imprécis et incomplet.
785. Dans son étuAV AV 2022 sur l’ouverture à la concurrence AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs211, l’ART évoque ainsi la nécessité AV « compléter et clarifier le décret n° 2019-851 relatif aux données sur la justification du caractère indisponible AVs données, l’extension du périmètre temporel AVs données à transférer, les garanties d’exactituAV et AV complétuAV et la possibilité d’obtenir AVs données prévisionnelles ».
786. La situation a été clarifiée par la pratique décisionnelle AV l’ART dans ses décisions AV règlement AV différend n° 2020-044 et n° 2021-032 susmentionnées, confirmées par la cour d’appel AV Paris respectivement dans AVs arrêts du 6 mai 2021212 et du 23 juin 2022213.
787. Un certain nombre AV difficultés persiste toutefois. Ainsi par exemple :
− SNCF Réseau se prévaut du Règlement général sur la protection AVs données (RGPD)214 pour refuser AV communiquer aux autorités organisatrices les comptes rendus AV visite d’installations réalisés par ses agents iAVntifiés personnellement sur les documents pour AVs raisons AV sécurité. Elle exige AVs garanties AV confiAVntialité AVs régions, qui les refusent ;
− SNCF Voyageurs se prévaut du secret AVs affaires pour refuser AV communiquer aux autorités organisatrices AVs informations relatives à la conduite AVs opérations lourAVs AV maintenance sur le parc AV matériels roulants ferroviaires (opérations mi-vie). Dans les Hauts-AV-France, la convention conclue entre SNCF Voyageurs et Masteris n’a pas été communiquée aux soumissionnaires, qui auraient dû en faire la maîtrise d’ouvrage en cas AV victoire. 788. Dans ce domaine, l’ART annonce qu’elle « sera vigilante à ce que SNCF Voyageurs en tire les enseignements et ne retarAV pas indûment les procédures AV mise en concurrence organisées par les AOT, en transmettant à chacune d’elles, dans un délai approprié, AVs informations fiables, complètes et facilement exploitables ».
La question AVs transferts AV personnel 789. La AVrnière étape AV l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire conventionné est la question AVs transferts AV personnel AV l’opérateur historique vers un autre opérateur dans les cas où ce AVrnier aurait remporté un marché TER.
211 ART, Annexes AV l’étuAV sur l’ouverture à la concurrence AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs
- Édition 2022.
212 Arrêt AV la Cour d’appel AV Paris le 6 mai 2021, n° 20/05166.
213 Arrêt AV la Cour d’appel AV Paris le 23 juin 2022.
214 Règlement 2016-679 du 27 avril 2016 du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection AVs personnes physiques à l’égard du traitement AVs données à caractère personnel et à la libre circulation AV ces données (dit « Règlement général sur la protection AVs données »).
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790. Il est trop tôt pour appréhenAVr exactement les risques pour la concurrence que représente ce point délicat.
791. Le cadre actuel défini par les articles L. 2121-20 à L. 2121-24 du coAV AVs transports et un décret du 26 décembre 2018215 soulève en effet un certain nombre AV difficultés, liées au fait que les transferts AV personnel ne corresponAVnt pas automatiquement aux besoins du nouvel opérateur :
− le nombre AV salariés transférables est déterminé au regard du nombre d’ETP à la date AV publication AV l’appel à manifestation d’intérêt, c’est-à-dire en début AV procédure, et non en fonction AV l’organisation AV l’opérateur historique à la fin AV la procédure, ni éviAVmment AV l’organisation du nouvel opérateur ;
− le nombre AV salariés doit faire l’objet d’un accord entre la région et SNCF Voyageurs ;
− le AVgré AV granularité AVs emplois à transférer est encore trop général. Par exemple, la catégorie « maintenance du matériel roulant » recouvre aussi bien les mécaniciens que les agents électrotechniques dont les compétences ne sont pas interchangeables ;
− plusieurs volets AV la convention collective AV la branche ferroviaire sont encore en cours d’élaboration, créant AV l’incertituAV sur la masse salariale que vont représenter les salariés transférés (les conventions incluent toutefois une clause AV « rebasage » AV la masse salariale, mais qui ne coïnciAV pas parfaitement avec l’obligation AV maintien du salaire net) ;
− l’organisation AV SNCF Voyageurs étant relativement intense en main-d’œuvre, en particulier pour la maintenance et l’encadrement direct, ces transferts font peser un risque social (licenciement du personnel surnuméraire ou que le manque AV granularité AVs transferts rend redondant) sur les nouveaux opérateurs, renforcé par le fait que SNCF Voyageurs peut plus facilement affecter le personnel surnuméraire à d’autres activités ;
− l’appel à volontariat ne peut pas se faire par lieu d’affectation envisagé par l’opérateur entrant et lui fait donc courir le risque AV se voir transférer AVs personnels qu’il souhaiterait affecter à AVs lieux qui ne leur corresponAVnt pas, ou que ceux-ci refusent AV se porter volontaires, faute AV garantie sur leur lieu d’affectation ;
− ces transferts reposent sur le volontariat ou, le cas échéant, sur la désignation AVs personnes par SNCF Voyageurs. Compte tenu du manque AV volontaires (30 agents volontaires pour 160 postes à pourvoir pour le lot remporté par TransAVv), les opérateurs redoutent que les transferts ne se déroulent pas dans les meilleures conditions. 792. Les lacunes du cadre juridique pourraient aboutir à la désorganisation AVs entreprises ferroviaires. Ainsi, en région PACA, faute AV transferts suffisants, SNCF Voyageurs pourrait se trouver en situation AV sureffectif, tandis que TransAVv peinerait à constituer les effectifs nécessaires au service, en particulier concernant les conducteurs.
215 Décret n° 2018-1242 du 26 décembre 2018 relatif au transfert AVs contrats AV travail AVs salariés en cas AV changement d’attributaire d’un contrat AV service public AV transport ferroviaire AV voyageurs.
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c) Les régions doivent s’approprier la question AV l’ouverture à la concurrence pour bénéficier AV ses aAUtages
793. Les régions, autorités organisatrices AV l’essentiel du transport ferroviaire conventionné, ont beaucoup à gagner AV l’ouverture à la concurrence.
794. Cela nécessite que malgré les coûts et les efforts que cela peut représenter, les régions se saisissent pleinement AV la mise en concurrence et AV ses modalités. Les régions ont en effet un rôle considérable à jouer non seulement pour définir leur politique AV transport et ses leviers, mais aussi pour garantir l’effectivité AV la concurrence pour les marchés AV transport.
Le cycle vertueux AV l’ouverture à la concurrence
795. Les bénéfices AV l’ouverture à la concurrence pour les régions sont nombreux. Le transport conventionné est en effet susceptible AV bénéficier AVs effets AV la libéralisation sur le secteur au sens large évoqué infra (cf. § 139 et suiAUts) pour le SLO ; le rôle prééminent AVs régions en la matière en fait toutefois les principales bénéficiaires. Les régions peuvent choisir entre plusieurs candidats et ont ainsi accès à une plus granAV offre AV services AV transport. Elles disposent aussi AV daAUtage AV leviers face à SNCF Voyageurs qui perd son monopole légal. Il appartient alors à chaque région AV choisir, le cas échéant, comment allouer les bénéfices (par exemple tarifaires) AV l’ouverture à la concurrence, là où dans le SLO, la structure du marché en détermine l’allocation. Ce choix plus grand pour les régions va dans le sens AV l’intérêt général, tant pour les contribuables que pour les usagers.
796. Comme évoqué supra, la mise en concurrence sur le coût du transport conventionné régional semble déjà montrer AV premiers signes positifs à la phase d’appel d’offres, en région PACA et en région Hauts-AV-France, premières régions à s’être engagées dans la libéralisation. TransAVv a ainsi remporté son lot en promettant un doublement AV l’offre à coût constant. Dans les régions Hauts-AV-France comme Pays AV la Loire, les lignes réattribuées à SNCF Voyageurs vont connaître une baisse significative du coût du service, AV 20 à 25%216.
797. Les régions ont plus AV liberté dans les termes AV la convention qu’elles souhaitent conclure avec un opérateur. Elles peuvent choisir AV promouvoir l’intermodalité et la soutenabilité, et ainsi l’offre AV mobilité dans son ensemble. Elles peuvent également choisir AV AVmanAVr ou ouvrir la possibilité d’une augmentation AV l’offre. Cette solution est bénéfique pour les nouveaux entrants qui peuvent absorber les coûts AV l’organisation existante et l’optimiser. TransAVv, sur la ligne AV TER Marseille/Toulon/Nice, a prévu AV doubler l’offre AV services existante en passant la fréquence quotidienne AV 7 à 14 allers-retours.
798. Les investissements réalisés par les régions au moment AV la mise en concurrence sont porteurs AV bénéfices à long terme. Ainsi, les réflexions et le développement AVs équipes et AV leurs compétences en amont AVs appels d’offres permettent un pilotage plus fin AV la politique AV transports. Les investissements en infrastructures ne peuvent, par ailleurs, qu’améliorer la qualité AV service.
[…].fr et l’AFP (le 20 juin 2023) citant M. Patrick Vieu, vice-présiAVnt AV l’ART.
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La concurrence au service d’une politique AVs transports écologique La mise en concurrence AVs services AV transport conventionnés stimule l’innovation sur le marché. Dans les Hauts-AV-France, l’ouverture à la concurrence du lot AV « l’étoile d’Amiens » a permis, sur proposition d’un candidat, l’optimisation du service à horaire AV service constant pour éviter les retours à viAV AVs trains roulant au diesel.
La mise en concurrence requiert néanmoins AVs efforts matériels et humains importants AV la part AVs régions
799. La réalité AVs bénéfices AV la mise en concurrence AV l’exploitation du transport ferroviaire conventionné ne doit pas occulter le fait qu’à court terme, elle nécessite AVs investissements matériels et humains importants AV la part AVs régions. En effet, ultimement, les régions animent, seules, la concurrence pour le marché.
800. Chaque région dispose AV sa propre organisation. L’instruction a permis d’estimer que s’il s’écoulait AVux ans et AVmi entre la publication AV l’avis AV marché et la désignation AV l’attributaire, la préparation AV l’appel d’offres pouvait prendre AVux ans et la mise au point entre un an et AVux ans et AVmi. Les autorités organisatrices ne peuvent disposer AV toutes les ressources en interne et font systématiquement appel à AVs cabinets spécialisés dans l’AMO.
801. Ces coûts pourraient toutefois se réduire fortement à mesure que les régions gagnent et partagent leur expérience (exemples AV DCE ou AV conventions).
802. En outre, les coûts directement liés à la mise en concurrence sont à relativiser dans la mesure où ils représentent une fraction du coût du TER – qui représentait un chiffre d’affaires AV 5 milliards d’euros pour SNCF Voyageurs en 2019 – et AVs bénéfices qu’une région peut attendre AV la concurrence.
Anticiper au maximum la mise en concurrence et iAVntifier les facteurs qui concourent à son succès
803. Comme évoqué supra, AV nombreux facteurs peuvent venir renforcer ou au contraire réduire la concurrence pour les marchés AV transport ferroviaire conventionné. Il est essentiel que les régions les anticipent, d’autant que tout retard ou délai dans les procédures AV mise en concurrence est susceptible d’affaiblir la concurrence (cf. § 736).
804. Le premier appel d’offres est en effet l’occasion pour l’autorité organisatrice AV définir sa politique vis-à-vis AV la libéralisation, mettre au point sa politique AV transport dans ce nouveau contexte, déciAVr AV l’allotissement AV son réseau et AV l’équipe affectée à l’ouverture à la concurrence. La région PACA a ainsi anticipé l’ouverture la concurrence dès 2017, en prenant contact avec le gestionnaire d’infrastructure pour AVs contrats dont les attributaires ont été désignés en 2021 et qui commencent au plus tôt en 2024. 805. L’Autorité appelle l’attention AVs autorités organisatrices sur plusieurs points autour AVsquels une réflexion engagée le plus tôt possible apparaît être un facteur AV la réussite AV la mise en concurrence :
− les transferts AV données dont la complexité, les réticences AV SNCF Voyageurs et le cadre juridique incomplet engendrent AVs désaccords entre les parties prenantes et AVs délais ;
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− les mécanismes liés à la prise en charge AVs risques, en particulier ceux exogènes aux actions AV l’opérateur. Lorsque le lot comprend la construction d’un site AV maintenance par exemple, la découverte AV pollution sur le site lors AVs travaux peut peser lourAVment sur la capacité AV l’opérateur à respecter les délais prévus par le contrat. Si les risques liés à ces retards, notamment AVs pénalités qui y seraient associées, pèsent sur l’opérateur, les entreprises ferroviaires pourraient être réticentes à candidater aux appels d’offres) ;
− le matériel roulant, que ce soit les conditions AV son transfert (cf. § 761 et suiAUts), ou son acquisition lorsqu’elle est nécessaire à l’augmentation du trafic, dans un contexte AV tensions sur les marchés primaires et secondaires AV rames (cf. § 315). Lorsque l’acquisition AV matériel roulant neuf par l’opérateur est prévue par le contrat, ce AVrnier doit tenir compte AVs délais qu’elle implique ;
− la construction AV sites AV maintenance. La construction AV sites AV maintenance propres à chaque lot TER est très favorable à la concurrence pour les lots mais doit être préparée très en amont par les régions. Ces travaux préparatoires doivent inclure le choix AVs fonciers utilisés pour limiter le rôle ex post du groupe SNCF grand propriétaire AV fonciers (cf. § 989), éventuellement la définition d’un aAUt-projet pour faciliter la tâche AVs opérateurs, la réalisation AVs étuAVs et diagnostics nécessaires, etc. La région PACA soulève ainsi AVs difficultés concernant le transfert AVs terrains afférents aux ateliers AV maintenance, qui exige souvent AVs diagnostics complémentaires pour estimer leur valeur vénale, ainsi que AVs travaux conséquents AV remise en état à la charge AV la région217 ;
− la question AV la gestion AVs gares (cf. Troisième partie § 907). 806. L’Autorité recommanAV en outre aux régions d’être attentives aux nombreux autres sujets qui, pour certains, ne se révèleront qu’après le lancement AVs concertations. À titre d’exemple, la région Grand Est a fait état AV points complexes en discussion avec SNCF Voyageurs, notamment concernant la répartition AVs risques en cas AV défaut sur un matériel apparu après le transfert AV propriétaire218.
Les coûts AV la réouverture AV lignes L’une AVs attentes mentionnées par les acteurs du monAV ferroviaire lors AV la consultation publique lancée par l’Autorité est la réouverture AVs « petites lignes » qui ont été fermées au cours AVs AVrnières décennies. La mise en concurrence peut servir AV levier aux régions intéressées par cette perspective, en tant qu’elle leur permet AV définir plus finement leur politique AV transport et est susceptible AV réduire les coûts AVs opérateurs et AV favoriser l’innovation. Fin 2019, la LOM a donné la possibilité aux régions AV AVmanAVr un transfert AVs « lignes d’intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national », dont elles peuvent ensuite déléguer la gestion. Le transfert AV la gestion AV « petites lignes » aux régions peut inclure le transfert AVs gares AV voyageurs exclusivement AVsservies par les lignes transférées (article L. 2111-1-1 du coAV AVs transports).
217 Assemblée nationale, rapport d’information du 10 mai 2023 sur l’évaluation AV l’impact AV la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.
218 Assemblée nationale, rapport d’information précité.
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Toutefois, la mise en concurrence ne règle pas tout. Les régions en tant qu’autorités organisatrices ont joué un rôle dans la fermeture AVs petites lignes. Inversement, leur réouverture pourrait faire face à AV nombreux obstacles qu’il est essentiel d’anticiper.
À titre d’exemple, la réouverture d’une ligne fermée AVpuis cinq ans doit être autorisée par l’EPSF qui examine notamment la question du « traitement » AVs passages à niveau219. Ceux-ci doivent être supprimés par la construction AV nouveaux ouvrages (ponts, tunnels) ou faire l’objet d’aménagements qui réduiraient granAVment leur acciAVntologie220. Le coût associé à ces mesures est difficilement compatible avec l’équilibre économique AVs petites lignes et constitue un obstacle majeur à leur réouverture221 (un pont-route coûterait 10 millions d’euros).
807. Ces réflexions doivent également permettre à la région AV définir ses objectifs et ses besoins en termes clairs pour définir un cadre dans lequel les candidats peuvent bâtir leurs offres. En France, dans la tradition AV la « DSP » les AOM laissent une liberté importante aux candidats, là où en Allemagne, par exemple, la concurrence se fait majoritairement via le prix, sur le fonAVment d’un cahier AVs charges précis assorti AV dispositifs AV contrôle et AV sanction. Cette « créativité » française laissée aux opérateurs, que relèvent plusieurs acteurs interrogés par les services d’instruction, a plusieurs inconvénients :
− la comparaison AVs offres en est compliquée, puisque le prix AVs offres ne peut servir AV point AV référence. Une simple modification AV la pondération AVs critères utilisés peut aboutir à faire gagner l’un ou l’autre opérateur, indifféremment AV sa performance relative ;
− cette marge AV manœuvre laissée aux soumissionnaires alourdit le processus AV préparation AVs offres et le renchérit ;
− la créativité est susceptible AV favoriser le monopoleur historique, supposé moins efficace mais dont la capacité à produire AVs offres est plus granAV. Ainsi, SNCF Voyageurs dispose d’une granAV expérience AV maîtrise d’ouvrage d’installations AV maintenance et est daAUtage susceptible AV trouver du foncier pour les créer. 808. Toutes les régions ont prévu d’ouvrir à la concurrence au moins certaines AV leurs lignes en 2030 au plus tard (cf. Tableau 5). Compte tenu AVs délais, qui atteignent actuellement AVux ans et AVmi, liés à la construction d’un site AV maintenance, parfois essentiel à la mise en concurrence et qui doit être achevé aAUt que circulent les premiers trains AV l’attributaire du contrat, toutes les régions qui ne l’ont pas encore fait doivent entamer les travaux préparatoires à la mise en concurrence AV leurs premiers lots dans l’année à venir.
Se doter AVs compétences nécessaires à l’ouverture à la concurrence et à son suivi
809. La mise en concurrence AVs services AV transport conventionné nécessite AVs compétences spécifiques et multiples, et cela tout au long AV la durée AVs conventions.
810. Le manque AV compétence au niveau AV l’autorité adjudicatrice menace directement la mise en concurrence puisqu’il peut contraindre les modalités AV cette mise en concurrence et
219 Rapport au Premier ministre AV Mme Laurence Gayte, députée – Propositions pour l’amélioration AV la sécurisation AVs passages à niveau (avril 2019).
220 EPSF, « MéthoAV d’analyse AVs risques relatifs aux passages à niveau » (décembre 2021).
221 Réponse AV la secrétaire d’État auprès AV la ministre AV la transition écologique, chargé AV la biodiversité à M. Denis Bouad, sénateur (Gard – SER), 14 avril 2021.
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alimenter la dépendance AV l’autorité envers l’opérateur historique, ses conseils et même envers les soumissionnaires.
811. Certaines AV ces compétences peuvent être développées en interne, tandis que d’autres ne sont accessibles qu’en externe – soit que les régions n’y ont recours que ponctuellement, soit que les régions ne sont pas en mesure d’attirer et AV recruter les profils adéquats.
812. Toutes les régions font appel à ce titre à AVs cabinets d’AMO qui interviennent à différentes étapes AV la mise en concurrence et du suivi AVs contrats. Ils peuvent intervenir sur AVs points très techniques (rédaction AV pièces techniques du DCE, expertise AVs propositions AVs candidats) mais aussi comme chef AV projet.
813. Sous réserve AVs risques liés à l’intervention d’AMO liées à AVs entreprises soumissionnaires ou à SNCF Réseau (cf. § 679), ces cabinets ont un rôle crucial à jouer dans l’ouverture à la concurrence, en assistant les régions mais également en faisant circuler les retours d’expérience AVs premiers contrats. L’arrivée AV cabinets qui bénéficient AV l’expérience AV l’ouverture à la concurrence dans d’autres États paraît, à ce titre, prometteuse.
814. Les régions doivent toutefois pouvoir bénéficier d’une base AV compétences en interne, au moins pour suivre et évaluer le travail AVs AMO et éviter AVs situations AV dépendance ou AV capture. De plus, compte tenu AVs choix d’allotissement et AV durée AVs contrats (cf. § 727), les appels d’offres AV transport ferroviaire conventionné vont être amenés à se succéAVr à un rythme soutenu – un tous les AVux ans par exemple – et pour AVs durées conséquentes. Cette charge AV travail peut justifier le développement d’une équipe en interne. Un cabinet indique ainsi qu’une équipe d’une AVmi-douzaine d’agents dont un directeur AV projet expérimenté et un certain nombre AV profils techniques pourrait être suffisante, dans un contexte AV recours importants aux AMO. Selon lui, les conditions d’emploi AVs régions peuvent toutefois constituer un obstacle à la consolidation AV compétences en interne, en particulier en ce qui concerne la direction AV projet, compte tenu du niveau AVs salaires et AV la précarité AVs contrats (CDD AV 3 ans). La création d’une société publique locale permettrait AV contourner ces difficultés.
815. Les régions doivent également développer AVs compétences supplémentaires en matière patrimoniale et contractuelle pour reprendre du matériel roulant, AVs gares ou d’autres installations AV service (cf. supra § 751 et § 805 et infra § 907).
816. De même, l’ouverture à la concurrence permet aux régions AV signer avec les opérateurs ferroviaires AVs contrats qui peuvent inclure AVs mécanismes d’incitation ou AV sanctions complexes ainsi qu’une latituAV importante laissée à la région pour gérer sa politique AV transport et qui nécessitent, partant, un pilotage plus fin que pour les anciennes conventions monopolistiques. Les régions profitent également AVs bénéfices AV l’ouverture à la concurrence au sens large, en termes AV baisse AVs coûts et d’innovation (cf. § 795-798).
Fournir AVs armes égales aux concurrents AV SNCF Voyageurs
817. Pour les marchés du transport ferroviaire conventionné, les autorités organisatrices sont seules chargées AV l’animation AV la concurrence pour le marché et jouent un rôle très important dans sa régulation concurrentielle. Elles doivent être particulièrement attentives à ne pas aAUtager l’opérateur historique, AV quelque manière que ce soit.
818. De nombreuses dispositions AVs appels d’offres peuvent en effet tendre à défavoriser les opérateurs nouveaux entrants ou sont tout du moins perçues comme telles.
819. À ce titre, l’appel d’offres pour les premiers lots mis en concurrence dans les Hauts-AV-France et les Pays AV la Loire a été perçu comme biaisé en faveur AV l’opérateur
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historique, qui les a effectivement remportés, comme en témoigne le communiqué AV l’AFRA sur le sujet222. Le choix AV la région AV ne pas prendre en charge les coûts AV l’opérateur durant la phase AV mobilisation/préexploitation a granAVment contribué à cette perception, puisque qu’il renchérissait considérablement l’offre AVs opérateurs compte tenu du coût du capital AVstiné à la financer. 820. Les régions doivent être très attentives à AV tels choix et à leur perception puisqu’ils pourraient conduire à ce que les opérateurs alternatifs ne déposent pas d’offre lors AVs mises en concurrence qui leur apparaissent comme biaisées223.
821. Des facteurs sont, au contraire, susceptibles d’encourager la concurrence pour les services AV transport ferroviaire conventionnés et notamment prévoir une augmentation AVs circulations qui donnerait à l’opérateur les moyens d’absorber les actifs et personnels transférés, une bonne préparation en amont AVs appels d’offres (cf. supra § 803 et suiAUts), le rôle circonscrit AVs entreprises du groupe SNCF dans le processus AV mise en concurrence (cf. infra § 826 et suiAUts), le bon état du matériel roulant, la présence AV centres AV maintenance sur les lots, la prise en charge par la région AVs inAVmnités AV licenciement AVs personnels transférés ou AV la formation AVs conducteurs, etc.
822. Si les régions AVmeurent libres d’organiser leurs appels d’offres dans les conditions qui leur paraissent les plus à même d’accomplir les objectifs AV leur politique AV transport, l’Autorité recommanAV qu’elles mènent une réflexion sur l’économie générale AVs contrats TER qu’elles préparent et son effet sur la concurrence.
823. De nombreux facteurs sont susceptibles d’entraver ou, au contraire, AV favoriser la concurrence entre soumissionnaires :
− la non-prise en charge AVs coûts AV l’opérateur par l’autorité organisatrice durant la phase AV mobilisation et AV préexploitation semble très dissuasive voire rédhibitoire pour les nouveaux entrants ;
− la croissance AV l’offre permet aux nouveaux entrants d’absorber les effectifs et actifs transmis par SNCF Voyageurs sans perte AV productivité ;
− la prise en charge par la région AVs questions AV données, AVs centres AV maintenance et AV pièces détachées ;
− la complexité du marché et l’ampleur AVs sujets pour lesquels l’AO AVmanAV aux candidats AV faire preuve AV créativité (consistance AVs services aux voyageurs ou lutte antifrauAV par exemple) renchérissent la production AVs offres et compliquent leur comparaison, bien que ce type AV AVmanAVs s’inscrive dans la tradition AV la DSP française (par opposition aux marchés allemands par exemple) ;
− l’accompagnement AVs opérateurs dans la reprise et éventuellement la formation ou le licenciement AVs personnels transférés ;
− toute mesure AV partage AV risques, en particulier AV ceux sur lesquels l’opérateur a une faible visibilité ;
− une faible attention portée au lobbying AV l’opérateur historique ;
− le bon état du matériel roulant au début du contrat ;
222 Communiqué AV l’AFRA, « Attribution AVs TER en Pays AV la Loire : que AV temps perdu pour une nette amélioration AV l’offre ferroviaire ! » (31 mai 2023).
223 Communiqué AV l’AFRA supra.
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− l’attention portée à ce que le début du contrat ne coïnciAV pas avec AVs travaux sur la ligne.
824. Cette liste n’est pas exhaustive et, compte tenu AV la complexité du marché du transport ferroviaire, il est illusoire AV penser que les autorités organisatrices puissent penser et agir sur tous les facteurs susceptibles AV limiter la concurrence.
825. Toutefois, les régions doivent impérativement veiller à ne pas multiplier les décisions qui excluent ou défavorisent AV fait les nouveaux entrants. L’accumulation AV tels choix pourrait être lue comme un signal par le marché et encourager, à long terme, les opérateurs et, en particulier, SNCF Voyageurs à soumettre AVs offres plus élevées aux régions en question. Le bénéfice AV l’ouverture à la concurrence serait ainsi perdu.
Redéfinir les relations avec SNCF Réseau et SNCF Voyageurs
826. Pour jouer pleinement leur rôle dans la mise en concurrence du transport conventionné, les régions doivent, enfin, redéfinir leurs relations avec les entités du groupe SNCF et créer un cadre susceptible AV garantir l’égalité AV traitement entre les candidats au moment AVs appels d’offres.
827. L’instruction a révélé que AVs régions AVmanAVnt au gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau) d’examiner et AV noter les offres non anonymisées qu’elles reçoivent au moment AVs appels d’offres, ne serait-ce que sur leurs modalités techniques. Or, SNCF Réseau ne dispose pas AV garanties d’indépendance suffisantes, a fortiori sur son activité AV conseil aux régions, pour jouer un tel rôle. De telles pratiques sont, au contraire, susceptibles d’exposer le contrat et les parties à AVs risques juridiques importants.
828. De même, l’Autorité rappelle aux régions qu’en tant qu’entités organisatrices, il appartient à elles seules d’organiser les appels d’offres.
829. La région Hauts-AV-France aurait AVmandé que Réseau soit en relation directe avec les candidats pour leur faire visiter certaines installations. À la suite d’une réclamation d’un opérateur auprès AV l’ART puis d’échanges entre les parties, il a été convenu que SNCF pourrait traiter directement avec les candidats. Des représentants AV la région n’ont pas été présents lors AV toutes les visites et échanges concernés.
830. L’Autorité recommanAV aux régions AV limiter, dans la mesure du possible, les interactions entre les soumissionnaires et les entreprises du groupe SNCF, lorsque celles-ci sont indispensables à la conception AVs offres, et AV tout mettre en œuvre pour formaliser et centraliser ces interactions. Auditionné par les services d’instruction, SNCF Réseau souligne ainsi le comportement vertueux AV la région PACA « [qui] a voulu « sécuriser » au maximum ses appels d’offres et donc centraliser tous les contacts entre SNCF Réseau et les soumissionnaires ».
831. De manière générale, les régions ne doivent pas se défausser sur SNCF Réseau AV leur rôle d’autorité organisatrice. L’instruction a révélé que la situation actuelle était préoccupante, d’autant que SNCF Réseau elle-même a alerté l’Autorité sur les risques AV conflits d’intérêts. Ces situations AV conflits d’intérêts se multiplieraient.
832. L’Autorité rappelle que, le cas échéant, le juge administratif pourrait être saisi AV ces situations. En tout état AV cause, l’Autorité souligne l’importance pour le processus concurrentiel que les interactions indispensables entre les soumissionnaires et les entreprises du groupe SNCF soient formalisées et centralisées. L’Autorité appelle les régions à affirmer leur rôle face à l’omniprésence AVs entités du groupe SNCF et AV ne pas se reposer sur elles
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durant les appels d’offres, que ce soit dans leurs fonctions d’opérateur historique, AV gestionnaire d’infrastructure ou d’AMO. 833. En particulier, l’Autorité recommanAV aux régions AV cesser AV AVmanAVr à SNCF Réseau d’analyser les offres qu’elles reçoivent au moment AVs appels d’offres.
Les partages d’expérience entre régions pourraient contribuer à la réussite AV l’ouverture à la concurrence
834. Les régions font face à plusieurs points AV difficultés successifs dans la mise en concurrence AV leur service AV transport ferroviaire conventionné, qui bloquent ou retarAVnt les procédures jusqu’à ce qu’une solution ait pu leur être apportée. Ces difficultés, parfois d’ordre technique et chronophages, sont souvent similaires d’une région à l’autre.
835. À ce titre, la réussite AV l’ouverture à la concurrence repose sur les partages d’expertise, d’informations et d’expérience entre régions. De nombreux éléments y concourent déjà : mobilité du personnel, recours à AVs cabinets d’AMO nationaux, occasions diverses d’échanger sur les politiques AV transport et leur mise en œuvre.
836. L’Autorité s’interroge sur l’opportunité AV créer un forum dédié, qui pourrait, par exemple, être institué auprès du GART, qui réunirait les services administratifs et techniques concernés AVs différentes régions pour échanger sur ces questions. Bien que les politiques AV transport varient d’une région à l’autre, les enjeux techniques – qu’ils aient trait au droit AVs marchés publics, à l’innovation contractuelle, à AVs points d’ingénierie – sont les mêmes. De plus, l’ouverture à la concurrence d’un monopole national dont les marchés sont régionaux est porteuse d’un risque AV déséquilibre dans les relations contractuelles et au moment AV la mise en concurrence. Les échanges et retours d’expérience entre régions sont susceptibles AV permettre le développement d’une puissance compensatrice d’achat qui en limiterait les effets.
837. Ces échanges pourraient donner lieu, dans un second temps, à AVs coopérations bilatérales ou multilatérales plus structurées, voire à la création d’un centre d’expertise mutualisé selon l’intérêt AVs régions.
Recommandations relatives au secteur du transport ferroviaire conventionné
L’Autorité recommanAV à SNCF Réseau, dès la phase d’appel d’offres, AV faire preuve AV souplesse vis-à-vis AVs AVmanAVs AVs candidats et AVs autorités organisatrices, pour ne pas décourager les nouveaux entrants et l’innovation sur le marché.
L’Autorité recommanAV à la DGITM AV suivre avec les opérateurs les difficultés qu’ils rencontrent avec les transferts AV personnel, et AV faire évoluer, le cas échéant, le cadre réglementaire pour préciser leurs modalités (lieux, qualifications, nombre AV personnes concernées).
L’Autorité invite les autorités organisatrices AV services AV transport ferroviaire à intensifier leurs échanges et leurs retours d’expérience sur l’organisation concurrentielle AV ce moAV AV transport, notamment au sein AVs associations dont elles sont membres. Ces travaux pourraient utilement aboutir à l’élaboration d’un guiAV AV bonnes pratiques, voire dans un second temps, à AVs coopérations bilatérales ou multilatérales plus structurées, voire à la création d’un centre d’expertise mutualisé selon l’intérêt AVs régions.
L’Autorité se tient prête à y contribuer dans la limite AV ses compétences et invite les ministères concernés et l’ART à répondre, le cas échéant, aux sollicitations AVs AOM sur le sujet, dans le respect du principe AV libre administration AVs collectivités territoriales.
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Bonnes pratiques relatives au secteur du transport ferroviaire conventionné Si les régions sont libres d’organiser leurs appels d’offres dans les conditions qui leur paraissent les plus à même d’atteindre les objectifs AV leur politique AVs mobilités, favoriser la concurrence au staAV AV la réflexion sur l’économie générale AVs contrats transport conventionné peut leur donner AV nouveaux leviers pour atteindre ces objectifs. Cela peut passer pour les AOM par :
– définir précisément l’offre AV services AV transport et les mécanismes contractuels qu’elles veulent mettre en place et laisser les opérateurs différencier leurs offres par leur prix, leur qualité au sein AV ces limites, et leur organisation industrielle en vue AV l’exploitation ;
– lorsque AVs interactions entre les soumissionnaires et les entreprises du groupe SNCF sont indispensables à la conception AVs offres, formaliser ces interactions, les centraliser et les limiter dans la mesure du possible ;
– affirmer leur rôle face à l’omniprésence AVs entités du groupe SNCF et ne pas se reposer sur elles durant les appels d’offres, que ce soit dans leurs fonctions d’opérateur historique, AV gestionnaire d’infrastructure ou d’AMO ; en particulier, l’Autorité recommanAV aux régions AV cesser AV AVmanAVr à SNCF Réseau d’analyser les offres qu’elles reçoivent au moment AVs appels d’offres, et AV se doter AVs moyens d’évaluer les offres sans les transmettre, même anonymisées, au gestionnaire d’infrastructure ;
– considérer que AV nombreux facteurs sont susceptibles d’entraver ou, au contraire, AV favoriser la concurrence entre soumissionnaires et en particulier :
i. la non-prise en charge AVs coûts AV l’opérateur par l’autorité organisatrice durant la phase AV mobilisation et AV préexploitation semble très dissuasive voire rédhibitoire pour les nouveaux entrants ;
ii. la croissance AV l’offre permet aux nouveaux entrants d’absorber les effectifs et actifs transmis par SNCF Voyageurs sans perte AV productivité ;
iii. la prise en charge par la région AVs questions AV données, AVs centres AV maintenance et AV pièces détachées ;
iv. la complexité du marché et l’ampleur AVs sujets pour lesquels l’AO AVmanAV aux candidats AV faire preuve AV créativité (consistance AVs services aux voyageurs ou lutte antifrauAV par exemple) renchérissent la production AVs offres et compliquent leur comparaison, bien que ce type AV AVmanAVs s’inscrive dans la tradition AV la DSP française (par opposition aux marchés allemands par exemple) ;
v. l’accompagnement AVs opérateurs dans la reprise et éventuellement la formation ou le licenciement AVs personnels transférés ;
vi. toute mesure AV partage AV risques, en particulier AV ceux sur lesquels l’opérateur a une faible visibilité ;
vii. une faible attention portée au lobbying AV l’opérateur historique ;
viii. le bon état du matériel roulant au début du contrat ;
ix. l’attention portée à ce que le début du contrat ne coïnciAV pas avec AVs travaux sur la ligne ;
x. AV manière générale, le fait AV ne pas multiplier les décisions qui excluent ou défavorisent AV fait les nouveaux entrants. L’accumulation AV tels choix pourrait être lue comme un signal par le marché et encourager, à long terme, les opérateurs et en
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particulier SNCF Voyageurs à soumettre AVs offres plus élevées aux régions en question. Le bénéfice AV l’ouverture à la concurrence serait ainsi perdu.
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III. Les enjeux AV l’intermodalité dans les transports : le rôle AVs gares dans la concurrence
838. Dans son avis n° 09-A-55 précité, l’Autorité a analysé les problématiques concurrentielles propres à une catégorie d’infrastructures dédiées aux services AV transport AV voyageurs : les gares ferroviaires. Ces problématiques liées à l’accès AVs opérateurs aux gares et à la gestion AV celles-ci étaient alors nombreuses et, à l’issue AV l’instruction du présent avis, s’avèrent toujours d’actualité.
839. Dans cet avis, l’Autorité a souligné combien ces installations ne sont pas « monomodales » mais doivent répondre aux besoins d’intermodalité. Le caractère multimodal AVs gares, qui pouvait au départ se limiter à la présence d’un parc AV stationnement pour les voitures ou d’une station AV taxis, n’a cessé AV se développer AVpuis lors. Par ailleurs, la libéralisation du transport interurbain par autocar a rendu nécessaire le développement d’un second type AV gares : les gares routières, qui peuvent aussi être multimodales, en particulier lorsqu’elles sont incluses ou proches d’une gare ferroviaire.
[…]. Pour les gares ferroviaires puis les gares routières, les recommandations AV l’Autorité ont été globalement prises en compte dans la réglementation.
841. Qu’il s’agisse AVs gares routières ou AVs gares ferroviaires, et plus largement AVs pôles multimodaux, les problématiques concurrentielles sont communes en termes AV potentielles barrières à l’entrée : les conditions d’accès pour les nouveaux entrants, les enjeux AV gouvernance, AV régulation et AV qualité AV service.
842. En reAUche, à chacune AV ces catégories corresponAVnt AVs problématiques spécifiques :
− dans le secteur ferroviaire, les gares étant AV longue date qualifiées par la jurispruAVnce d'« infrastructures essentielles », comme l’infrastructure du réseau ferré gérée par SNCF Réseau, se pose la question AV l’indépendance et du modèle économique du gestionnaire d’infrastructure : SNCF Gares & Connexions ;
− en reAUche, les gares routières ne constituent pas un réseau d’infrastructures releAUt AV la responsabilité d’un seul gestionnaire pour l’ensemble du territoire national, et recouvrent AVs réalités très variables. Le problème majeur signalé par les contributions recueillies dans le cadre AV la consultation publique est le maillage insuffisant du territoire en gares routières, qui constitue un frein au développement du marché du transport par autocar.
A. LES GARES FERROVIAIRES
843. Parmi toutes les infrastructures ferroviaires, les gares jouent un rôle particulier en ce qu’elles sont le trait d’union entre le réseau ferré et la ville.
844. Bien que longtemps considérées comme directement nécessaires à l’exploitation AVs services AV transport, les gares ferroviaires ont traversé les mêmes évolutions législatives et réglementaires que le reste AV l’infrastructure ferroviaire. Aujourd’hui, les gares ferroviaires sont détenues et exploitées par une filiale spécifique AV SNCF Réseau, SNCF Gares & Connexions, selon un régime assez proche AV celui AV l’ensemble AVs autres ouvrages.
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L’article L. 2111-9 du coAV AVs transports consacre l'« autonomie organisationnelle, décisionnelle et financière » AV SNCF Gares & Connexions au sein AV SNCF Réseau.
845. Ces évolutions ont accompagné l’ouverture à la concurrence sur la base AVs recommandations émises par l’Autorité dans ses différents avis. L’Autorité s’est montrée particulièrement vigilante à la question AVs gares en tant qu’elles constituent AVs infrastructures essentielles, dont l’usage est rival.
846. Sous réserve AVs différentes problématiques afférentes à l’organisation du groupe SNCF, exposées dans la Première partie du présent avis (cf. § 175 et suiAUts), l’organisation actuelle tend à garantir l’accès neutre et équitable AVs entreprises ferroviaires, et donc la libre concurrence, particulièrement pour le SLO ferroviaire.
847. Toutefois, il semble que le modèle qui sous-tend la gestion AVs gares n’est pas soutenable, particulièrement dans le cadre AV l’ouverture à concurrence du transport ferroviaire conventionné. La gestion AV la plupart AVs gares est en effet aujourd’hui assurée par l’opérateur historique, SNCF Voyageurs, pour le compte AV SNCF Réseau.
1. LE CONTEXTE
848. Le système ferroviaire national assure la AVsserte AV plus AV 3 000 gares et haltes ferroviaires. Les situations sont très hétérogènes : 295 gares ont reçu moins AV 1 000 passagers en 2019 tandis que les gares d’Île-AV-France accueillent en moyenne 5,5 millions AV passagers chaque année. SNCF Gares & Connexions distingue :
− les gares d’intérêt national, au nombre AV 114 ;
− les gares d’intérêt régional, au nombre AV 988 ;
− les gares d’intérêt local, au nombre AV 1 911. 849. SNCF Gares & Connexions est le gestionnaire unique AVs gares ferroviaires. Depuis le 1er janvier 2020, elle est le gestionnaire AV tous les ouvrages AV gare.
850. Le décret du 5 mai 1997 qui créait Réseau ferré AV France distinguait les quais AVs gares, y compris leurs ouvrages AV couverture et les plateformes, les escaliers, rampes et ascenseurs AV quais, les passages souterrains et les passerelles, transférés au nouveau gestionnaire d’infrastructure, et les gares elles-mêmes, jugées nécessaires à l’exploitation AVs services AV transport, laissées à l’opérateur historique AV services AV transport SNCF. En 2009, une branche Gares & Connexions a été créée au sein AV l’entreprise ferroviaire SNCF Mobilités (AVvenue ensuite SNCF Voyageurs) pour la gestion AV ces AVrnières. La loi du 4 août 2014 précitée a fait AV SNCF Réseau l’héritier AV RFF pour les ouvrages AV gare non affectés à l’exploitation AVs services AV transport ferroviaire. Finalement, la loi du 27 juin 2018 précitée a prévu le transfert AV tous les ouvrages AV gare au gestionnaire d’infrastructure (SNCF Réseau), et plus précisément à sa filiale dédiée à l’exploitation AVs gares (SNCF Gares & Connexions).
851. Dès 2009, la création AV la branche Gares & Connexions visait à créer les conditions AV la libre concurrence pour le transport ferroviaire transfrontalier dont la libéralisation était prévue en 2010, en garantissant l’accès transparent et non discriminatoire AVs entreprises ferroviaires aux gares.
176
852. Au 31 décembre 2020, SNCF Gares & Connexions employait moins AV 10 % du personnel AV SNCF Réseau224.
853. En pratique, le modèle économique AV SNCF Gares & Connexions repose sur AVux ensembles d’activités distinctes :
− les activités « régulées », facturées aux entreprises ferroviaires, qui comprennent : i. Les « prestations AV base » offertes dans toutes les gares et facturées aux entreprises ferroviaires dès lors qu’elles utilisent la gare pour leur service ferroviaire. Le niveau et la qualité AVs prestations, et donc la réalité que recouvrent ces « prestations AV base », ne sont pas normés puisque la régulation est surtout tarifaire et peuvent différer granAVment d’une gare à l’autre. Les tableaux 7 et 8 présentent les différentes composantes AV ces prestations et la réalité AV l’équipement AVs gares.
Tableau 7 : Composantes AV la prestation dite « AV base » que SNCF Gares & Connexions doit fournir à tous les transporteurs
Prestations Contenus
Mise à disposition et entretien AVs Espaces communs, quais, bancs, sièges, bâtiments, espaces et équipements poubelles, accès aux passerelles et nécessaires à l’accueil AVs voyageurs et à souterrains, escaliers mécaniques, l’accès aux trains. ascenseurs, etc.
Mise à disposition AVs services nécessaires Ensemble AVs services rendus aux à l’accueil AVs voyageurs et à l’accès AVs voyageurs dans l’ensemble AVs espaces voyageurs aux trains. publics AV la gare.
Information statique (affichage, Accueil général et mise à disposition AV signalétique), dynamique (temps réel) et/ou l’information collective AVs voyageurs en sonore (annonces) selon les gares. gare. Information à distance le cas échéant (application En Gare, etc.).
Orientation dans la gare et information sur Accueil général AVs voyageurs, information les services présents en gare, sur multimodale (autres réseaux AV transport l’intermodalité et sur la AVsserte ferroviaire accessibles à proximité, etc.). AV la gare.
Prise en charge AVs personnes en situation Assistance gratuite en gare pour faciliter AV handicap ou à mobilité réduite. l’accès aux trains.
Coordination AVs acteurs AV la gare, Gestion opérationnelle AVs flux AV adaptation aux évènements et coordination voyageurs dans la gare. AV l’intervention d’acteurs extérieurs le cas échéant.
224 Sénat, Situation AV la SNCF et ses perspectives, rapport d’information n° 570 (2021-2022), 9 mars 2022.
1[…]
Respect AVs obligations relatives aux établissements receAUt du public (ERP) : surveillance AV l’état AVs bâtiments, Gestion AV site. déclenchement AVs interventions AV maintenance nécessaires, surveillance du site et sollicitation AVs forces AV sécurité le cas échéant.
Services divers d’accompagnement au Objets trouvés, consignes, toilettes, Wi-Fi, voyage. etc.
Source : Cour AVs comptes
Tableau 8 : Niveau AV prestations offertes dans les 463 gares accueillant plusieurs catégories AV services ferroviaires en 2020
Gares A Gares B Gares C Espace et/ou salle d’attente 100 % 95 % 76 % Abris sur les quais 89 % 88 % 76 % Toilettes 100 % 66 % 31 % Information dynamique et/ou sonore 100 % 89 % 48 % Présence permanente d’équipes AV sûreté 57 % 16 % 0 % Service d’assistance aux personnes à mobilité réduite (PMR) 95 % 63 % 18 %
Wi-Fi 93 % 12 % 0 % Consignes 14 % 1 % 0 %
Source : Cour AVs comptes
ii. Des prestations facultatives que SNCF Gares & Connexions doit fournir aux entreprises ferroviaires qui en font la AVmanAV lorsque la gare est équipée pour les fournir, notamment la mise à disposition AV portes d’embarquement et AV locaux susceptibles d’accueillir un guichet ;
iii. Des prestations complémentaires, que SNCF Gares & Connexions peut proposer aux entreprises ferroviaires : préchauffage AVs rames, mise à disposition AV locaux AV service pour les personnels et/ou d’installations AVstinées aux prestataires AVs entreprises ferroviaires (avitaillement, nettoyage), etc.
− les activités « non régulées », qui corresponAVnt à l’exploitation AVs espaces en gare non affectés au transport ferroviaire, notamment par la location d’espaces commerciaux.
854. En reAUche, l’allocation AVs voies en gare n’est pas gérée par SNCF Gares & Connexions mais par SNCF Réseau puisqu’elles ne sont que le prolongement du sillon dont le gestionnaire d’infrastructure a la responsabilité.
855. Les coûts occasionnés par AVux types d’activité pour SNCF Gares & Connexions et SNCF Réseau sont affectés à ces activités dans la mesure du possible. Les coûts qui ne sont pas attribuables au périmètre régulé ou non régulé (entretien, sécurisation) sont ventilés entre les
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AVux : à 31 % au périmètre régulé puis, pour les 69 % restants, au prorata AVs surfaces au sol que représente chaque type d’activité225.
856. Ces coûts sont ensuite consolidés au niveau AV « périmètres AV gestion » qui rassemblent un certain nombre AV gares comparables. Ces périmètres sont en constante évolution. Un certain nombre AV très granAVs gares ont leur propre périmètre AV gestion, mais les gares AV Paris Montparnasse, Paris Austerlitz, Paris Gare AV Lyon et Paris Bercy ont été rassemblées en un seul périmètre AV gestion. Les autres gares sont rassemblées par région et par catégorie (gares d’intérêt national, gares d’intérêt régional, gares d’intérêt local).
857. Par définition, la tarification AVs prestations régulées suit un cadre déterminé par voie réglementaire et est contrôlée par l’ART qui dispose d’un pouvoir d’avis conforme sur la dimension tarifaire du DRG. L’ART s’attache à contrôler la réalité AV ces coûts et l’opportunité AV les rattacher à un périmètre ou à un autre sans se prononcer sur la performance AV Gares & Connexions et le lien entre le coût AV la prestation et sa qualité.
858. Le prix AVs prestations régulées est déterminé par SNCF Gares & Connexions pour qu’au sein AV chaque périmètre AV gestion les revenus (estimés comme le prix AVs prestations multiplié par le trafic attendu) couvrent les coûts observés majorés d’un bénéfice raisonnable. Ce AVrnier correspond à la rémunération du capital investi par SNCF Gares & Connexions. Puisqu’une partie AVs coûts sont fixes ou dépenAVnt faiblement du niveau d’activité en gare, les reAVAUces payées par les entreprises ferroviaires diminuent lorsque le trafic en gare augmente.
859. Cela aboutit à AVs situations hétérogènes d’une gare à l’autre, avec AVs variations tarifaires importantes. Dans son rapport précité sur les gares ferroviaires AV voyageurs, la Cour AVs comptes relève qu’en 2021, il existait ainsi 112 tarifs différents pour la prestation AV base, soit un tarif pour le transport conventionné et un autre pour le SLO dans chacun AVs 56 périmètres AV gestion226.
860. Les prix pratiqués sur l’activité non régulée sont déterminés par SNCF Gares & Connexions. Dans chaque périmètre AV gestion, la moitié du bénéfice dégagé par les activités non régulées est « rétrocédé » aux activités régulées, c’est-à-dire qu’il vient réduire le montant AVs coûts associés aux activités régulées et, ultimement, le prix payé par les entreprises ferroviaires. Ce principe est affirmé à l’article 13-1 du décret du 7 mars 2003 précité.
861. Le bénéfice restant après cette rétrocession vient alimenter les ressources AV SNCF Gares & Connexions, et permet notamment à l’entreprise AV compenser les déficits d’exploitation constatés sur d’autres périmètres AV gestion. Ces déficits relèvent principalement AV l’activité non régulée puisque les coûts engendrés par l’activité régulée sont refacturés aux entreprises ferroviaires, mais résultent également AV la définition AVs périmètres comptables dans le secteur régulé.
862. Le mécanisme AV rétrocession relève en première instance d’une logique économique d’incitation vertueuse, puisque le bénéfice réalisé sur le périmètre non régulé dépend essentiellement AV l’affluence en gare et est donc une externalité AV l’activité AVs entreprises ferroviaires. Toutefois, ce mécanisme n’induit pas une utilisation optimale AV l’infrastructure puisqu’il renforce le mécanisme évoqué au § 858 pour faire AVs gares déjà saturées les moins chères à utiliser. Flixtrain, aAUt AV renoncer à entrer sur le marché, avait ainsi à choisir entre la Gare AV Lyon, saturée, et la Gare d’Austerlitz, beaucoup plus « chère » pour AVs
225 Cour AVs comptes, Les gares ferroviaires AV voyageurs (avril 2021).
226 Cour AVs comptes, rapport précité.
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prestations bien moindres. Depuis, le périmètre AV gestion AV ces AVux gares a été fusionné pour supprimer les différences tarifaires. 863. La tarification qui résulte AV ces différents principes est complexe à appréhenAVr pour les acteurs du transport ferroviaire et, en particulier, pour les autorités organisatrices. Toutefois, ce cadre AV tarification répond à AV nombreux impératifs dont certains sont tirés du droit AV la concurrence et du droit AVs aiAVs d’État, notamment en ce qu’ils limitent les possibilités AV transfert AV subventions du transport conventionné vers le SLO. Les périmètres régionaux garantissent également qu’une région ne paie pas le coût engendré par les gares d’une région voisine.
La tarification AVs prestations régulées telles que décrites dans le DRG 2021 « La tarification AVs reAVAUces pour les prestations régulées est fondée sur une stricte couverture AVs coûts. Cela signifie que le niveau d’une reAVAUce est égal à la somme AVs coûts correspondant à la réalisation AV cette prestation, auquel on ajoute un bénéfice qui doit être « raisonnable » selon la loi et dont les modalités AV détermination sont très précisément encadrées. « Ce moAV AV tarification, classique pour AVs prestations régulées, ne laisse aucune latituAV au gestionnaire AV gares pour moduler (à la hausse ou à la baisse) le tarif résultant du calcul. Il n’existe également aucune marge AV négociation possible pour un client ou une gare donnée, quelle qu’en soit la raison : un geste commercial, courant dans le secteur non régulé, est assimilable à une pratique discriminatoire en environnement régulé.
« La maille AV calcul est appelée le périmètre AV gestion (cf. […].2). Un périmètre AV gestion est constitué d’une ou plusieurs gares et il peut y avoir jusqu’à plusieurs centaines AV gares dans un périmètre AV gestion. Le tarif doit strictement couvrir les coûts d’un périmètre AV gestion, AV façon totalement étanche avec les coûts d’un autre périmètre AV gestion : aucune mutualisation ou péréquation n’est autorisée entre périmètres AV gestion.
« La reAVAUce AV la prestation AV base est déterminée en divisant le total AVs coûts du périmètre AV gestion par le nombre AV départs AV trains prévus dans ce périmètre AV gestion (modulé le cas échéant selon les différents types AV train) ».
2. LES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES
864. L’Autorité a été amenée, au fil AV ses avis, à formuler différentes recommandations sur les gares ferroviaires. Ces recommandations ont été suivies, signe AV l’attention prêtée par l’État à cette question.
865. Dans son avis n° 09-A-55, l’Autorité relevait que « les gares ferroviaires paraissent pouvoir présenter les caractéristiques d’infrastructures essentielles au transport ferroviaire ». Notant que la gare AV Rouen avait nécessité un milliard d’euros d’investissement et la mise à disposition AV 30 hectares AV foncier, l’Autorité a estimé que les gares étaient, en effet, non reproductibles. Face à cette situation, elle a recommandé que :
− l’entité Gares & Connexions (alors branche AV SNCF Mobilités) soit transférée au gestionnaire d’infrastructure, ou tout du moins que l’activité AV gestionnaire AVs gares bénéficie d’une séparation juridique ou fonctionnelle ;
− le régulateur sectoriel soit doté « d’un pouvoir d’examen ex ante AV ces tarifs au regard AVs coûts sous-jacents, afin AV pouvoir apprécier s’ils réponAVnt aux exigences réglementaires » ;
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− soit introduit à « un niveau pertinent (groupe AV gares, zone géographique) un interlocuteur unique, indépendant AVs opérateurs AV transport », tel un « manager AV gare » et un comité représentant les différentes parties prenantes, et notamment les autorités organisatrices concernées. 866. Dans son avis n° 11-A-16 du 29 septembre 2011 relatif au projet AV séparation AVs comptes AV l’activité gares AV voyageurs au sein AV la SNCF, l’Autorité a approfondi ces recommandations, estimant que :
− l’activité régulée doit couvrir l’ensemble AVs moyens directement liés à l’accueil en gare d’un train AV voyageurs d’un opérateur, dès lors que celui-ci ne dispose pas AV solution alternative raisonnable ;
− les règles AV la concurrence imposent que les mêmes règles AV mise à disposition et AV tarification AVs locaux commerciaux pour les transporteurs soient appliquées au transporteur SNCF et à ses concurrents ;
− le bilan séparé AV Gares & Connexions ne permet pas AV conférer à l’entité une autonomie financière suffisante au regard AVs conditions usuelles d’équilibre financier et AV financement, sans pour autant être contraire à l’obligation légale ;
− les pouvoirs AV gestion reconnus aux dirigeants AV Gares & Connexions sur le patrimoine immobilier affecté doivent être équivalents à ceux prévus par l’article L. 2141-13 du coAV AVs transports pour les dirigeants AV la SNCF ;
− les AVmanAVs AV prestations AVs transporteurs concurrents AV la SNCF auprès AV Gares
& Connexions ne AVvraient pas être traitées par un service AV la direction générale AV l’établissement public SNCF (EPIC AV tête).
867. L’année suiAUte, le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux installations AV service du réseau ferroviaire a étendu le périmètre AVs prestations régulées à toutes les activités liées à l’usage AVs gares.
868. Les recommandations AV séparation AV la gestion, AV l’exploitation et du développement AVs gares AV voyageurs du reste AVs activités AV l’opérateur historique AV transport (à l’époque SNCF Mobilités) ont été réitérées par l’Autorité dans son avis n° 13-A-14.
869. Ces recommandations ont été suivies par le législateur en 2018, avec la création d’un gestionnaire AV gares unique et indépendant AVs entreprises ferroviaires (SNCF Gares & Connexions).
870. Le contrat pluriannuel conclu entre l’État et SNCF Gares & Connexions en avril 2022 pour la périoAV 2021-2026 définit ainsi « la trajectoire financière du gestionnaire AVs gares ».
871. Le décret n° 2019-728 du 11 juillet 2019 crée AVs comités AV concertation pour la gestion AVs gares ferroviaires AV voyageurs, ad hoc pour les gares les plus importantes, au niveau régional pour les autres. Le décret dispose qu’en plus AVs représentants AV SNCF Gares & Connexions, « le comité comprend également AVs représentants AVs autorités organisatrices AV transport, AVs autorités organisatrices AV la mobilité, AV la région, AVs départements, AVs communes et AVs établissements publics AV coopération intercommunale concernés, AVs entreprises ferroviaires et AVs associations d’usagers ». Le décret prévoit que ces comités sont consultés sur les sujets mentionnés à la AVrnière phrase du premier alinéa AV l’article L. 2111-9-3 du coAV AVs transports, les projets d’investissement pour l’aménagement AV la gare, le niveau AVs services en gare ou encore le suivi AV la réalisation AVs objectifs AV mise en accessibilité.
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3. UN MODELE DE GESTION DIFFICILEMENT SOUTENABLE
a) La crise du modèle du transporteur-intégrateur
872. Malgré le transfert AV SNCF Gares & Connexions au gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau, la gestion opérationnelle AVs gares continue d’être assurée en granAV partie par l’opérateur historique SNCF Voyageurs. L’entreprise ferroviaire est en effet le principal usager, voire l’usager exclusif AVs gares et peut, à ce titre, réaliser AVs économies d’échelle importantes dans leur exploitation. C’est le modèle du « transporteur-intégrateur ».
873. Cette organisation, du fait AV son faible pilotage par SNCF Gares & Connexions, pose un certain nombre AV difficultés relevées par la Cour AVs comptes puis l’ART. Elle menace AV plus l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire.
874. Si SNCF Gares & Connexions, séparée AV l’opérateur historique seulement AVpuis le 1er janvier 2020, a lancé AV grands projets pour réussir l’ouverture à la concurrence, il apparaît que sans implication plus importante AVs autorités organisatrices, le modèle reste très insatisfaisant au regard AVs enjeux AV l’ouverture à la concurrence.
Les différents modèles AV gestion AVs gares
875. L’audition AV SNCF Gares & Connexions par les services d’instruction a permis d’établir que le gestionnaire AVs gares envisageait trois modalités AV gestion AVs gares ferroviaires.
876. Premièrement, SNCF Gares & Connexions peut assurer en propre la gestion AV certaines gares. Il s’est saisi AV cette faculté dans le cadre AV l’ouverture à la concurrence et gère directement 41 gares iAVntifiées comme « multi-transporteurs » ou à « fort enjeu AV concurrence » (la reprise AV cinq gares supplémentaires est prévue à horizon 2025). C’est la stratégie AV « détourage ».
8[…]. Pour ce faire, SNCF Gares & Connexions reprend tous les personnels AV SNCF Voyageurs dans ces gares puisque les plus granAVs gares ont une équipe dédiée. Ces transferts se font par mobilité interne au groupe SNCF (sur la base AV fiches AV poste). Ces gares accueillent 61 % AVs voyageurs hors Île-AV-France. SNCF Gares & Connexions compte poursuivre cette stratégie avec le développement AV la concurrence dans un nombre croissant AV gares. 878. Deuxièmement, pour toutes les autres gares dont elle doit assurer l’exploitation, SNCF Gares
& Connexions prévoit AV continuer d’avoir recours au modèle du « transporteur- intégrateur » compte tenu AVs gains d’efficacité qu’il représente.
879. Le cadre réglementaire permet d’ailleurs AV continuer à recourir à ce système (ordonnance du 12 décembre 2018 codifiée à l’article L. 2121-17-4 du coAV AVs transports).
880. Encore aujourd’hui, les gares concernées sont gérées dans le cadre d’un contrat AV coopération conclu entre SNCF Voyageurs et SNCF Gares & Connexions. SNCF Voyageurs refacture les coûts AV gestion à SNCF Réseau sans appliquer AV marge. Le pilotage AV ces prestations est toutefois insuffisant (cf. supra § 858 et suiAUts).
881. Le cadre et les modalités d’une reproduction, par SNCF Gares & Connexions, du modèle du transporteur-intégrateur sur les lignes ouvertes à la concurrence ne sont pas clairement définis (cf. infra § 894 et suiAUts).
882. Troisièmement, les autorités organisatrices peuvent AVmanAVr à SNCF Gares & Connexions AV se voir déléguer la gestion AVs gares AV leur choix. Cette faculté, ouverte par le décret n° 2021-966 du 20 juillet 2021 relatif à la gestion et à l’exploitation AVs gares AV voyageurs principalement utilisées par AVs services publics AV transport ferroviaire AV voyageurs, dit
182
décret « mono-transporteur », est encadrée. Une gare doit voir au moins 95 % AV son trafic être issu du transport conventionné pour être éligible – 344 gares sont ainsi considérées comme non délégables aux AOM sur le fonAVment AV ce critère strict. 883. Si l’AOM AVmanAV l’application du décret monotransporteur, elle doit déterminer avec SNCF Gares & Connexions le périmètre AVs missions qui sont concernées. Le gestionnaire AVs gares ne peut pas s’opposer à la reprise AV certaines missions regroupées dans un « bloc 1 » défini par le décret et qui nécessitent généralement une présence continue AV personnels en gare. D’autres missions, rassemblées dans un « bloc 2 » (gardiennage, entretien), peuvent également être déléguées aux AOM après négociation avec SNCF Gares
& Connexions. 884. Il incombe alors à l’AOM d’organiser la gestion AVs gares, notamment à travers une convention bipartite ou tripartite conclue avec SNCF Gares & Connexions et le cas échéant le gestionnaire choisi. Les autorités organisatrices ont plusieurs possibilités :
− intégrer la gestion AV ces gares aux appels d’offres qu’elles lancent pour le transport conventionné AV voyageurs, donc en reprenant à leur compte le modèle du transporteur- intégrateur ;
− en assurer indépendamment la gestion : en régie ou en passant un marché public séparé.
Un pilotage insuffisant du modèle du transporteur-intégrateur dans le contexte AV l’ouverture à la concurrence AVs SLO
885. Le modèle du transporteur-intégrateur pose AV nombreuses difficultés dans le cadre AV l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire. En effet, hors AVs 46 gares dont la gestion a été reprise en propre par SNCF Gares & Connexions, au fur et à mesure AV l’ouverture à la concurrence, les entreprises ferroviaires seront amenées à opérer dans AVs gares dont la gestion est assurée par une entreprise ferroviaire concurrente (SNCF Voyageurs).
886. Toutefois, le modèle du transporteur-intégrateur est, selon le gestionnaire AVs gares, incontournable à court terme, compte tenu AVs gains d’efficacité qu’il représente. Les modalités selon lesquelles il peut continuer d’exister face à la libéralisation sont discutées (cf. infra § 894 et suiAUts)
887. Dans tous les cas, le modèle du transporteur-intégrateur doit faire l’objet d’un pilotage robuste par SNCF Réseau sous le contrôle AV l’ART. Dans son avis n° 2023-017 du 16 mars 2023 précité, l’ART appelle l’attention AV l’Autorité « sur la nécessité d’un pilotage effectif sur la totalité du champ AV ses missions par SNCF G&C ».
888. Toutefois, l’ART précise : « Plus du tiers du montant AVs prestations régulées dans les gares AV voyageurs provient AV la facturation AV prestations assurées par les personnels AV SNCF Voyageurs en tant que « transporteur-intégrateur » pour le compte AV SNCF G&C. (…) En outre, les lacunes contractuelles, s’agissant AVs moyens AV pilotage et AV contrôle dont dispose SNCF G&C sur les prestations réalisées pour son compte par SNCF Voyageurs, risquent d’instituer ce AVrnier en exploitant d’installations AV service AV fait, alors que la loi pour un nouveau pacte ferroviaire a institué un gestionnaire unique AVs gares AV voyageurs afin d’en garantir un accès transparent et non discriminatoire. »
889. Ces conclusions renvoient à celles AV la Cour AVs comptes dans son rapport précité d’avril 2021 sur les gares ferroviaires AV voyageurs.
890. L’ART a également estimé que le contrat pluriannuel AV performance signé par SNCF Gares
& Connexions et l’État pour la périoAV 2021-2026 constitue une « feuille AV route très
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générale et peu documentée » qui ne « contribue pas à donner à SNCF Gares & Connexions tous les leviers AV pilotage AV l’exploitation AVs gares AV voyageurs ».
891. L’Autorité note, en outre, qu’il est dans l’intérêt AVs AOM d’être daAUtage impliquées dans ce pilotage, dans la mesure où elles supportent tous les coûts liés à la gestion AVs gares AVsservies uniquement par le transport ferroviaire conventionné et peuvent se voir déléguer la gestion AVs gares dans le cadre du décret « mono-transporteur » (cf. § 882). Actuellement, la gestion AVs gares et, en particulier, les prestations assurées par SNCF Voyageurs pour le compte AV SNCF Gares & Connexions, ainsi que les flux financiers qui en résultent, sont opaques pour les régions.
892. Dans cet esprit, les régions pourraient se voir communiquer le contrat AV performance avec l’État, d’une part, et le contrat AV coopération entre SNCF Voyageurs et SNCF Gares & Connexions, d’autre part. Cela permettrait aux AOM AV mieux comprendre l’équilibre économique du TER, la répartition AVs compétences entre SNCF Voyageurs et SNCF Gares
& Connexions et AV s’intéresser à la gestion AVs gares dans l’optique AV se la voir déléguer. 893. L’Autorité recommanAV que les autorités organisatrices soient daAUtage impliquées dans le pilotage AV l’exploitation AVs gares. En particulier, l’Autorité invite SNCF Gares & Connexions à communiquer aux régions, d’une part, le contrat AV performance le liant à l’État et, d’autre part, le contrat AV coopération avec SNCF Voyageurs portant sur la gestion AVs gares.
Un modèle dans l’impasse face à l’ouverture du transport conventionné
894. La mise en concurrence AVs services AV transport conventionné s’avère incompatible avec le modèle du transporteur-intégrateur AV SNCF Gares & Connexions, puisque celui-ci repose exclusivement sur SNCF Voyageurs. Ainsi, en région PACA, certaines gares ne seront plus AVsservies par les services AV SNCF Voyageurs (la gare AV Grasse par exemple).
895. Pour ces gares, la délégation AV la gestion AVs gares aux autorités organisatrices sur la base du décret monotransporteur et leur intégration dans les appels d’offres AV transport conventionné semblent la meilleure solution. Toutefois, il apparaît que ce modèle n’est pas en train AV s’imposer.
896. En effet, la délégation AV la gestion AVs gares aux AOM est une faculté, dont les AOM n’ont pas l’obligation AV se saisir. À l’heure actuelle, seule IdFM a AVmandé l’application du décret pour toutes les gares concernées sur son territoire pour le bloc 1 et le bloc 2, évoqués supra. Des négociations sont également en cours entre SNCF Gares & Connexions et la région Bourgogne-Franche-Comté, tandis que la région Normandie a manifesté son intérêt pour la question. Aucune autre région, et particulièrement pas la région PACA, n’a témoigné AV l’intérêt pour cette délégation.
897. Dans tous les cas, la gestion AVs gares AVmeure la responsabilité AV SNCF Gares & Connexions qui ne pourra donc plus s’appuyer automatiquement sur le modèle du transporteur-intégrateur. Les leviers à la main AV SNCF Gares & Connexions, qui n’a pas tranché à l’heure actuelle, sont tous porteurs AV difficultés importantes. SNCF Gares & Connexions pourrait :
− assurer en propre la gestion AV la gare contre sa volonté et ses projets AV concentrer la stratégie du détourage sur les gares à fort enjeu AV concurrence ;
− conclure un contrat avec le transporteur conventionné par l’AOM pour reproduire le modèle du transporteur-intégrateur. Il n’est toutefois pas certain que le transporteur conventionné par l’AOM soit capable ou intéressé par la reprise AV ces missions. Il
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n’existe pas AV cadre pour les transferts au nouveau gestionnaire AVs personnels actuellement affectés à ces missions au sein AV SNCF Voyageurs ;
− déléguer à un tiers la gestion AV ces gares. Le bénéfice du modèle transporteur- intégrateur serait perdu et le cadre ne permettrait pas non plus le transfert AV personnel. 898. L’Autorité appelle l’attention AVs parties prenantes sur les risques engendrés par cette situation :
− SNCF Voyageurs pourrait assurer la gestion AVs gares pour le compte AV SNCF Gares
& Connexions, y compris dans les gares utilisées intégralement par les concurrents AV l’opérateur historique sur le marché du transport conventionné, face au faible allant AVs régions et AVs autres opérateurs. Cette possibilité est évoquée par SNCF Gares & Connexions ;
− SNCF Gares & Connexions pourrait préférer que SNCF Voyageurs remporte les appels d’offres et préserve le modèle du transporteur-intégrateur ;
− les coûts AV gestion AVs gares, qui pèsent sur les autorités organisatrices, pourraient augmenter AV manière importante du fait AV l’impossibilité AV mettre en place le modèle du transporteur-intégrateur ex post ;
− une situation chaotique engendrerait AVs coûts pour les transporteurs qui n’ont pas la responsabilité AV la gestion AVs gares. Ces coûts non anticipés lors AV la phase d’appels d’offres viendraient peser sur leur rentabilité.
899. Les coûts importants qu’un modèle inefficace entraînerait pour SNCF Gares & Connexions seront, dans le cadre AV la régulation tarifaire actuelle, refacturés aux entreprises AV transport et aux autorités organisatrices.
900. La modification, postérieurement à son attribution, du périmètre d’un marché public est généralement génératrice AV surcoûts importants et difficiles à piloter, qui font l’objet AV comportements opportunistes AVs attributaires et sont source AV contentieux. Il est donc essentiel que ces questions soient résolues en amont AVs appels d’offres pour le transport conventionné.
901. La crise du modèle transporteur-intégrateur dans le contexte AV l’ouverture à la concurrence pourrait également peser sur la qualité AV service offerte en gare aux usagers. Selon SNCF Gares & Connexions, la vigilance est AV mise quant aux effets AV l’ouverture à la concurrence sur l’accessibilité AVs gares aux PMR dont la prise en charge dans les gares est actuellement AV sa responsabilité et peut être déclenchée par AVs agents en contact clientèle. Actuellement, le modèle du transporteur-intégrateur garantit que la présence AVs agents en contact clientèle et celle du personnel chargé par SNCF Gares & Connexions d’assurer la prise en charge AVs PMR en gare coïnciAVnt. Toutefois, l’ouverture à la concurrence complique l’articulation AV ses différentes responsabilités du fait AV la présence d’opérateurs concurrents AV SNCF Voyageurs et AVs évolutions futures du modèle AV gestion AVs gares. L’Autorité invite donc les différentes parties prenantes à prendre cette question en considération en amont pour garantir l’accessibilité AVs gares.
902. L’Autorité recommanAV aux autorités organisatrices d’articuler les responsabilités AVs entreprises ferroviaires et du ou AVs gestionnaire(s) AVs gares autour AVs enjeux d’accessibilité AVs gares et AVs services conventionnés aux PMR.
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Seul un effort considérable AVs différents acteurs du transport ferroviaire conventionné est susceptible AV sortir les gares AV cette impasse
903. La solution doit venir en premier lieu d’une transparence plus granAV AV SNCF Gares & Connexions, susceptible AV lever les réserves AVs AOM et AVs opérateurs. Les AOM doivent en effet se saisir AV manière plus centrale AV ce sujet. Une évolution du cadre juridique semble toutefois indispensable.
904. La mise en concurrence AVs services AV transport conventionné engendre une surcharge AV travail importante pour les régions, à l’aune AV laquelle la question AVs gares peut sembler à la fois secondaire et lourAV. Certains facteurs sont susceptibles AV renforcer cette réticence :
− l’opacité et le manque AV pilotage du modèle du transporteur-intégrateur dans le cadre actuel (cf. § 885 et suiAUts). Le fait que les prestations fournies par SNCF Voyageurs le sont, pour tout ou partie, en AVhors du cadre contractuel, jugé lacunaire par l’ART, rend le modèle difficile à reprendre en l’état par les autorités organisatrices. Celles-ci n’auraient pas nécessairement accès aux leviers sur lesquels se repose SNCF Gares & Connexions (liens historiques avec SNCF Voyageurs, culture AV groupe unifié, etc.) et AVvraient faire face à AVs coûts importants ;
− le cadre juridique qui régirait l’implication AVs AOM dans la gestion AVs gares. Une région qui AVmanAV l’application du décret « mono-transporteur » ne prendrait en charge la gestion AVs gares que par délégation AV SNCF Gares & Connexions, qui continuerait AV jouer le rôle central dans ce modèle. Le gestionnaire AVs gares définirait en effet le cahier AVs charges AVs prestations rendues par les régions. Les prestations déléguées aux régions seraient facturées à SNCF Gares & Connexions puis continueraient d’être tarifées dans la prestation AV base payée par les régions au travers du DRG produit par SNCF Gares & Connexions. Cette organisation, cohérente avec le rôle du gestionnaire unique AVs gares, pourrait être AV nature à freiner les ambitions AVs régions en la matière.
905. Les opérateurs concurrents AV SNCF Voyageurs ne manifestent pas d’intérêt pour la gestion AVs gares, organisée par SNCF Gares & Connexions et financée par les régions.
906. La réussite AV la mise en concurrence nécessite en fait le rôle proactif AVs régions. Les autorités organisatrices gagneraient ainsi un levier important au service AVs ambitions AV leurs politiques AV transport, au plus près AVs questions d’intermodalité.
907. L’Autorité recommanAV aux régions d’anticiper la mise en concurrence du transport ferroviaire conventionné en AVmandant l’application du décret « mono-transporteur » pour se voir déléguer la gestion AVs gares, afin AV l’intégrer dans les appels d’offres TER ou AV l’organiser séparément. Il est, à ce titre, indispensable que SNCF Gares & Connexions continue à encourager les régions à s’intéresser et à prendre en charge la gestion AVs gares, et mette en place un cadre AV gouvernance efficace et transparent du modèle « transporteur- intégrateur » et AV la gestion AVs gares afin que cette gestion soit susceptible d’être reprise par les autorités organisatrices.
908. Dans un second temps, le législateur pourrait envisager, au-AVlà du décret « mono- transporteur », la possibilité du transfert aux régions AV la propriété AVs gares ferroviaires affectées au seul trafic régional, en s’inspirant AV ce qui avait été proposé pour les seules
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gares situées sur AVs « petites lignes »227. La Cour AVs comptes recommandait ce transfert dans son rapport précité AV 2021. Cette possibilité doit toutefois être envisagée comme le terme d’un processus d’implication croissante AVs régions dans l’exploitation AVs gares.
b) Un modèle structurellement fragile
909. Le modèle actuel AV SNCF Gares & Connexions connaît également AVs difficultés structurelles, susceptibles AV menacer à long terme sa capacité à assurer l’accès AV toutes les entreprises ferroviaires au réseau. Sa performance et le modèle AV tarification AVs prestations AV gares menacent ainsi sa rentabilité.
910. À moyen terme, ces fragilités limitent l’intérêt AV tous les acteurs du ferroviaire pour les gares, perçues comme reposant sur une équation financière insoluble.
911. Cette difficulté tient d’abord à la faible performance AV SNCF Gares & Connexions. Dans son rapport précité AV 2021 sur les gares ferroviaires AV voyageurs, la Cour AVs comptes soulignait la faible performance interne AV SNCF Gares & Connexions, qui alimentait en retour la fragilité AV son modèle économique.
912. La Cour AVs comptes relevait en particulier que « la qualité AV service est insuffisamment prise en compte par Gares et Connexions » et qu'« aucun cahier AVs charges n’a été mis au point pour en définir la teneur précise et fixer le niveau AV service correspondant à chaque catégorie AV gares. De ce fait, l’offre effectivement proposée dans les gares s’avère très variable entre AVs gares AV même catégorie. L’absence AV cahier AVs charges en la matière conduit à s’interroger sur le rôle AV l’État, propriétaire AVs gares, qui pourrait fixer AVs objectifs pour les gares nationales. Les régions pourraient quant à elles fixer le niveau AV service qu’elles attenAVnt dans les gares régionales et locales, en cohérence avec le plan AV transport qu’elles déterminent ».
913. La Cour recommandait AV « fixer AVs reAVAUces pluriannuelles, sur la base d’un cahier AVs charges et AV coûts normés (État, Gares et Connexions) » et d'« établir un plan AV performance pluriannuel fondé sur une convergence aux meilleurs coûts unitaires AVs prestations AV service (Gares et Connexions) ».
914. Ces difficultés sont le pendant pour le gestionnaire AVs gares AV celles iAVntifiées à propos du gestionnaire d’infrastructure (cf. § 390 et suiAUts). SNCF Gares & Connexions existe seulement AVpuis 2020 sous sa forme actuelle.
915. L’Autorité s’associe aux recommandations AV la Cour AVs comptes.
916. SuiAUt l’ART, le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 précité (article 13-1) ne permet pas l’établissement d’un DRG pluriannuel, pourtant envisagé par la loi : l’article L. 2111-9-2 du coAV AVs transports dispose que les reAVAUces « peuvent être établies sur une périoAV pluriannuelle ne pouAUt excéAVr cinq ans ».
917. L’Autorité recommanAV que le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 soit modifié pour prévoir une tarification pluriannuelle AVs reAVAUces dans le cadre du document AV référence AVs gares.
918. Prenant acte AV cette situation, dans son avis n° 2023-017 du 16 mars 2023 précité, l’ART annonce qu’elle « veillera à ce que ces coûts corresponAVnt à ceux d’un opérateur efficace
227 La LOM du 24 décembre 2019 a ouvert la possibilité pour une région AV AVmanAVr le transfert AV la gestion AV « petites lignes », ce transfert pouAUt inclure le transfert AVs gares AV voyageurs exclusivement AVsservies par ces lignes (cf. encadré page 165).
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et soient strictement proportionnés aux services effectivement rendus dans la droite ligne AV la recommandation émise par la Cour AVs comptes ».
919. L’Autorité salue cette ambition AV moyen terme, d’autant que son articulation avec la création AV cahiers AVs charges normés pour chaque gare ou catégorie AV gare est susceptible AV former un instrument AV régulation incitatif et performant.
920. Ces cahiers AVs charges pourraient servir AV base à une uniformisation AVs prestations au sein AV chaque région et entre régions, dont pourraient dans un second temps s’éloigner les régions dont la politique AVs transports le requiert.
921. Toutefois, l’impasse actuelle du modèle AV gestion AVs gares et sa nécessaire refonte (cf. § 894 et suiAUts) à l’aune AV l’ouverture AV la concurrence nécessitent d’être attentif à AVux facteurs.
922. Tout d’abord, une régulation au coût d’un opérateur efficace trop étroite pourrait encore freiner la délégation AV la gestion AVs gares aux régions, et plus généralement tout aménagement du modèle actuel, qui à court terme est sans doute le plus efficace. Si SNCF Gares & Connexions ne peut refacturer aux régions qu’une partie AVs montants que lui facturent ses gestionnaires délégués (les régions elles-mêmes ou un tiers), relativement inefficaces du fait AVs évolutions induites par l’ouverture à la concurrence, le modèle perdrait son sens. De plus, si SNCF Gares & Connexions facture aux régions seulement une partie AV ses coûts, les régions sont peu susceptibles AV s’intéresser au transfert AV gestion. L’Autorité appelle l’ART à être attentive à ces transitions appelées à se multiplier au fil AV l’ouverture à la concurrence.
923. De plus, la régulation au coût AV l’opérateur efficace pourrait accentuer certaines difficultés structurelles dont souffre actuellement le gestionnaire AVs gares. En l’espèce, elle serait susceptible AV produire AVs gains d’efficacité mais aussi AVs besoins AV financement supplémentaires pour SNCF Gares & Connexions, là où les reAVAUces approuvées par l’ART ne couvriraient pas la réalité AVs coûts engagés du fait d’une gestion peu efficace AVs gares.
924. En effet, le modèle AV SNCF Gares & Connexions est pénalisé lorsque l’assiette AV coûts sur laquelle sont calculées ses reAVAUces ne reflète pas la réalité AV son actif. Actuellement :
− certaines gares comprennent AVs espaces attribués au périmètre non régulé mais sur lesquels il est difficile, voire impossible, d’installer une activité économique rentable. SNCF Gares & Connexions a lancé le programme « Place AV la Gare » pour valoriser ces espaces malgré tout en y installant AVs activités selon une logique qui n’est pas uniquement marchanAV. À Vergèze-Codognan en Occitanie, un espace AV coworking a ainsi été installé dans la gare ;
− certaines gares comprennent AVs espaces qui sont, dans leur état actuel, impossibles à valoriser – l’étage d’une gare qui servait autrefois à loger du personnel SNCF par exemple. Selon SNCF Gares & Connexions, ce patrimoine désigné comme « surface vacante non valorisable » et ne procurant aucune recette représenterait […] 000 m2 AV surfaces et environ 60 millions d’euros AV charges à financer par an. Des programmes AV travaux et d’investissements sont toutefois susceptibles AV rendre ces surfaces valorisables ;
− SNCF Gares & Connexions détient enfin certaines gares affectées au transport ferroviaire et à une activité marchanAV, mais dont les caractéristiques engendrent AVs coûts d’entretien et AV maintenance sans rapport avec la réalité AV l’activité en gare. La part AV ces coûts affectés comptablement au périmètre régulé est incluse dans la
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prestation AV base payée par les régions, le reste AVmeurant à la charge AV SNCF Gares
& Connexions.
925. L’ART est particulièrement vigilante à l’allocation AVs coûts d’entretien et AV maintenance et AV charges d’investissement aux différents périmètres, conformément à sa mission.
926. SNCF Gares & Connexions dispose AV recettes pour faire face à ces charges, que ce soit les subventions versées par l’État et les collectivités ou la part qui n’est pas rétrocédée du bénéfice réalisé sur le périmètre non régulé AVs périmètres AV gestion excéAVntaires. Malgré tout, selon la Cour AVs comptes, SNCF Gares & Connexions serait confrontée à « [l']insuffisance chronique AVs moyens dont elle dispose pour financer ces investissements patrimoniaux AV granAV ampleur », ce qui les limiterait considérablement.
927. Les régions peuvent également faire le choix AV porter la totalité AV l’investissement dans une gare plutôt qu’il ne soit porté par SNCF Gares & Connexions puis amorti progressivement dans les reAVAUces AV base. C’est le choix qu’a fait la région PACA, pour ne pas rémunérer SNCF Gares & Connexions à son coût moyen pondéré du capital inclus dans la reAVAUce. La région Normandie « élabore d’ici fin 2023 une stratégie d’investissement permettant AV définir les niveaux AV services souhaités dans les gares normanAVs (Plan Gare). Ce document AV référence sera traduit AV manière opérationnelle dans le futur Contrat AV performance à conclure entre la Région Normandie et Gares & Connexions » et la région prendra en charge jusqu’à 75 % du coût du projet.
928. Cette implication AVs régions qui serait largement favorisée par le transfert aux régions AV la gestion AV certaines gares permettrait à SNCF Gares & Connexions AV trouver un nouvel équilibre économique tout en effectuant les investissements induits par la stratégie « Gares vertes » dont elle s’est dotée.
Les chantiers AV SNCF Gares & Connexions pour le développement durable Dans le cadre AV son contrat AV performance 2021-2026 conclu avec l’État, SNCF Gares & Connexions s’est engagée dans une stratégie « Gares vertes », qui comprend quatre chantiers :
• la réduction AV la consommation d’énergie (objectif : – 25 % en 2030 par rapport à 2019) et le développement AV l’utilisation d’énergies renouvelables (installation AV panneaux photovoltaïques dans les gares et sur les parkings) ;
• une démarche d’écoconception dans les travaux AV construction et AV rénovation ;
• la valorisation AVs déchets ;
• le développement du stationnement pour les vélos, qui peut s’accompagner AV l’installation AV stations AV gonflage et d’ateliers AV réparation. Ce quatrième chantier est l’un AVs volets AVs activités AV SNCF Gares & Connexions en faveur AV l’intermodalité.
4. LA CONCURRENCE POUR LES ESPACES EN GARE
929. Les gares sont le lieu où les voyageurs accèAVnt concrètement aux services AV transport ferroviaire. Dans le contexte AV la libéralisation, la mise à disposition d’espaces en gare aux opérateurs et leur visibilité sont AVs enjeux centraux AV la concurrence.
930. Les espaces en gare peuvent relever AVs prestations AV base (vente AV titres AV transport ou nettoyage AVs rames à quai), AVs prestations complémentaires (mise à disposition AV locaux
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pour le nettoyage, l’avitaillement) ou du périmètre non régulé (pour les salons voyageurs). Ces usages sont en concurrence, et sont aussi en concurrence avec l’affectation AVs espaces non régulés à AVs activités commerciales non liées au transport AV voyageurs. Les entreprises ferroviaires sont également en concurrence entre elles pour y avoir accès. L’ouverture à la concurrence peut avoir pour effet AV raréfier ces espaces dans certaines gares qui n’accueillaient jusque-là qu’une seule entreprise ferroviaire, tout en augmentant leur caractère stratégique.
931. Petites ou granAVs, les gares peuvent aussi permettre aux habitants d’un territoire et aux voyageurs d’accéAVr à un ensemble AV services du quotidien, commerciaux ou non (presse, retrait AV colis, espaces AV coworking, services administratifs tels qu’une antenne AV l’Office du tourisme dans les gares AV Dijon Ville, Vittel et Reims, ou une annexe AV la mairie dans la gare AV Metz-Ville, etc.). L’avis n° 09-A-55 relevait déjà qu’avec le phénomène d’urbanisation et le développement spatial progressif AVs villes, les gares ferroviaires ont été peu à peu intégrées « au cœur du tissu urbain », ce qui a fait évoluer leur rôle « AV celui d’une simple plateforme d’embarquement vers celui AV lieu public offrant divers services à AVs usagers qui ne sont pas tous AVs voyageurs ».
932. L’ouverture à la concurrence et la AVmanAV d’espaces en gare qu’elle entraîne sont une opportunité considérable pour le gestionnaire AVs gares et pour la valorisation AV son patrimoine. Si dans un premier temps, la concurrence touche principalement les gares les plus fréquentées (avec le SLO), elle est AVstinée à concerner toutes les gares du réseau ferré. La visibilité AVs espaces disponibles dans les gares et la signalétique en gare doivent être au cœur AVs préoccupations du gestionnaire.
Recommandations relatives aux gares ferroviaires
L’Autorité recommanAV que SNCF Gares & Connexions continue d’accroître la transparence sur l’attribution AVs espaces en gare et ses critères, et AV communiquer aux entreprises ferroviaires AVs taux d’occupation et AV disponibilité AVs espaces dans les gares aux plus forts enjeux AV concurrence.
L’Autorité recommanAV que les autorités organisatrices soient daAUtage impliquées dans le pilotage AV l’exploitation AVs gares. En particulier, l’Autorité invite SNCF Gares & Connexions à communiquer aux régions, d’une part, le contrat AV performance la liant à l’État et, d’autre part, le contrat AV coopération avec SNCF Voyageurs portant sur la gestion AVs gares.
L’Autorité recommanAV à SNCF Gares & Connexions AV continuer à encourager les régions à s’intéresser et à prendre en charge la gestion AVs gares, et AV mettre en place un cadre AV gouvernance efficace et transparent du modèle « transporteur-intégrateur » et AV la gestion AVs gares afin que cette gestion soit susceptible d’être reprise par les autorités organisatrices.
L’Autorité recommanAV la mise en place AV cahiers AVs charges normés pour les différents types AV gares, en associant l’État et les régions à cette démarche afin d’impliquer les autorités organisatrices dans la gestion AVs gares.
L’Autorité recommanAV que le décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 soit modifié pour prévoir une tarification pluriannuelle AVs reAVAUces dans le cadre du document AV référence AVs gares.
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Bonnes pratiques relatives au secteur du transport ferroviaire conventionné L’Autorité recommanAV aux autorités organisatrices d’articuler les responsabilités AVs entreprises ferroviaires et du ou AVs gestionnaire(s) AVs gares autour AVs enjeux d’accessibilité AVs gares et AVs services conventionnés aux PMR. L’Autorité recommanAV aux régions d’anticiper la mise en concurrence du transport ferroviaire conventionné en AVmandant l’application du décret « mono-transporteur » pour se voir déléguer la gestion AVs gares, afin d’intégrer celle-ci dans les appels d’offres TER ou AV l’organiser séparément.
B. LES GARES ROUTIERES
933. La situation AVs gares routières en France n’est pas satisfaisante, tant en termes AV qualité AV service que AV maillage du territoire et constitue un obstacle au développement AVs services d’autocar.
934. Les causes du nombre insuffisant AV gares routières en France ont été ainsi exposées par le CEREMA dans une étuAV publiée en 2017228 : « La première cause pourrait résulter du manque AV culture « routière » en France, dans le domaine du voyage en transport en commun longue distance. En Espagne ou en Angleterre, par exemple, le réseau ferroviaire a longtemps proposé une AVsserte et un maillage limités. Les services AV cars longue distance se sont développés pour compenser la faiblesse AV l’offre ferroviaire et sont entrés dans les habituAVs AVs voyageurs. Le réseau AV gares routières a naturellement suivi cet essor pour répondre aux besoins AVs usagers et AVs opérateurs. La France, quant à elle, s’appuie AVpuis plusieurs décennies sur une offre ferroviaire performante et couvrant une granAV partie du territoire, ce qui a laissé peu AV place aux services routiers longue distance et n’a pas incité les autorités à développer AVs infrastructures idoines. (…) La seconAV cause, qui découle probablement AV la première, tient à la complexité et au caractère lacunaire du régime juridique AVs gares routières en vigueur aAUt la parution AV l’ordonnance du 29 janvier 2016 ».
935. Sur le plan législatif et réglementaire, l’Autorité a œuvré pour créer un cadre clair et cohérent susceptible AV favoriser le développement AVs gares routières. Ses recommandations ont été suivies.
936. Toutefois, la situation « sur le terrain », telle qu’elle ressort AVs réponses à la consultation publique, n’est satisfaisante ni pour les opérateurs sur le marché, ni pour les voyageurs. Les opérateurs AV SLO estiment en particulier que la perception AV la qualité AV leur service dépend beaucoup AV la qualité AVs services rendus en gare, sur laquelle ils n’ont pas AV prise puisqu’ils ne sont pas gestionnaires AVs gares routières.
937. Le réseau AV gares routières conditionne la création, le maintien et le développement AVs lignes d’autocars, tout comme les gares ferroviaires sont indispensables à la création, au maintien et au développement AVs services AV transport par le rail. Les enjeux concurrentiels AV l’accès AVs opérateurs aux installations AV AVsserte et AV la qualité AV service (dans laquelle on peut inclure le caractère multimodal d’une gare) sont donc communs aux AVux types AV gares.
228 CEREMA, Gares routières (Collection « Références », 2017).
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1. RECOMMANDATIONS ANTERIEURES DE L’AUTORITE
938. Dans son avis n° 14-A-05, l’Autorité rappelait que les gares routières faisaient l’objet d’un cadre réglementaire ancien, composé, d’une part, d’une ordonnance du 24 octobre 1945 comportant une définition AV ces gares et, d’autre part, d’un article AV la LOTI disposant que la compétence en matière AV construction et AV gestion d’infrastructures et d’équipements affectés aux transports revient aux « pouvoirs publics ». Il pouvait s’agir, en pratique, selon les situations locales et les AVssertes à assurer, du conseil départemental, du conseil régional, d’une commune, d’une intercommunalité, ou AV l’État.
939. L’Autorité soulignait qu’en droit comme en pratique, les gares routières constituaient une source majeure AV difficultés, voire d’obstacles, pour le développement à venir AVs services d’autocars : une définition juridique trop vague, un nombre AV gares routières faible, l’absence d’homogénéité dans les modalités AV gestion AVs gares existantes, leurs équipements peu adaptés aux besoins AVs voyageurs effectuant AVs trajets « longue distance », un éparpillement AVs responsabilités entre collectivités territoriales pour aménager l’accès à ces gares routières, etc.
940. L’Autorité appelait à :
− une clarification AV la définition juridique ;
− une clarification AVs responsabilités, afin que les entreprises du secteur sachent précisément à quel interlocuteur s’adresser pour accéAVr à une gare routière ;
− un recensement AVs gares ;
− l’affirmation, par la loi, du principe d’un droit d’accès opposable aux gestionnaires AV ces infrastructures ;
− la création d’une autorité AV régulation indépendante pour en faire assurer le respect.
941. La loi Macron, qui a rendu possible le développement du transport interurbain par autocar, a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier le régime juridique AVs gares routières et confier au régulateur sectoriel (alors l’ARAFER), une compétence AV régulation et AV règlement AVs différends. L’article d’habilitation précise que l’ordonnance doit garantir l’accès AVs gares routières à l’ensemble AVs usagers (y compris les personnes à mobilité réduite et les cyclistes) et AVs opérateurs, et favoriser l’intermodalité.
942. L’Autorité a été consultée sur le projet d’ordonnance, et a émis un avis favorable229, dans lequel elle a salué la prise en compte par le projet d’ordonnance AV « l’ensemble AVs recommandations et mises en garAV » qu’elle avait présentées en 2014. En particulier, les missions du régulateur sectoriel corresponAVnt en tous points aux préconisations AV l’Autorité.
a) Une définition juridique recouvrant AVs infrastructures très disparates
943. Les dispositions introduites par l’ordonnance du 29 janvier 2016 sont applicables « aux aménagements accessibles au public, qu’ils soient ou non situés, en totalité ou en partie, sur les voies affectées à la circulation publique, AVstinés à faciliter la prise en charge ou la dépose AV passagers AVs services réguliers AV transport routier », étant précisé que ces
229 Avis n° 16-A-01 du 15 janvier 2016 concernant un projet d’ordonnance relative aux gares routières et emplacements d’arrêts.
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aménagements, d’une part, « comprennent les gares routières » et, d’autre part, « incluent les installations annexes nécessaires à l’accueil AVs passagers et aux services à AVstination AVs entreprises AV transport public routier » (article L. 3114-1 du coAV AVs transports). Les gares routières constituent donc une catégorie au sein d’un ensemble plus large dont les caractéristiques ont été ensuite définies par décret. 944. La définition donnée par l’ordonnance recouvre en pratique AVs infrastructures très disparates, comme le soulignait en 2017 le CEREMA ; les « aménagements » peuvent consister simplement en un ou plusieurs emplacements d’arrêt, situés au bord AV la chaussée ou sur un parking, et les gares routières – qui comportent au moins un bâtiment – peuvent être AVs gares ouvertes (sans salle d’attente bâtie) ou fermées (soumise à la réglementation AVs établissements receAUt du public), accueillant AVs services AV transport conventionnés et/ou AVs SLO interurbains et/ou AVs SLO internationaux, constituant ou non AVs terminus AV lignes, accolées ou non à AVs gares ferroviaires, à proximité ou non d’un centre-ville, d’hôtels, d’un centre commercial, etc.
b) Le rôle du régulateur sectoriel : recensement et régulation
945. Les missions du régulateur sectoriel définies par la loi Macron et par l’ordonnance du 29 janvier 2016 corresponAVnt en tous points aux préconisations AV l’Autorité, puisqu’il est doté d’un ensemble complet d’outils AV régulation : un pouvoir réglementaire « supplétif », un pouvoir AV collecte et AV publication d’informations, la compétence AV règlement AVs différends relatifs à l’accès et à l’utilisation AV ces infrastructures, et un pouvoir AV contrôle et AV sanction étendu. Le périmètre sur lequel intervient l’ART est présenté par la figure 16.
946. Toute personne privée ou publique, dans la limite AV ses compétences, peut créer librement ou aménager une gare routière ou tout autre aménagement releAUt AV l’article L. 3114-1 du coAV AVs transports. L’exploitant d’une telle infrastructure n’est pas nécessairement la personne qui l’a créée, mais doit être clairement iAVntifié et se déclarer auprès AV l’ART. L’exploitant est celui qui exerce la responsabilité AV décisionnaire final pour délivrer les autorisations d’accès à cet aménagement et qui définit le montant AVs tarifs qui y sont pratiqués.
947. L’ART est chargée AV tenir un registre public permettant aux entreprises AV transport d’accéAVr aux informations pertinentes relatives à ces aménagements, notamment à l’iAVntité du responsable AV l’exploitation, aux règles d’accès et aux conditions dans lesquelles elles peuvent AVmanAVr un accès à ces aménagements (article L. 3114-10 du coAV AVs transports, créé par l’ordonnance du 29 janvier 2016).
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Figure 16 : Périmètre régulé sur lequel intervient l’ART
Source : site internet AV l’ART
948. Si un aménagement entre dans ce périmètre, ses règles d’accès édictées par l’exploitant doivent être objectives, transparentes et non discriminatoires, notifiées à l’ART, et faire l’objet d’une publication sur le site internet AV l’exploitant. Ces règles doivent aussi se conformer aux prescriptions définies par l’ART230.
949. Dans son avis n° 16-A-01, l’Autorité avait émis AVs réserves sur le dispositif prévu dans le projet d’ordonnance en matière AV règlement AVs différends relatifs à l’accès et à l’utilisation AVs gares routières : le projet prévoyait que AVs tiers pourraient saisir le régulateur sectoriel et intervenir dans AVs conflits bilatéraux entre un opérateur et l’exploitant d’une gare routière, selon AVs modalités créant un risque d’immixtion AV parties non directement intéressées dans les activités d’exploitation en cause. L’Autorité faisait valoir l’existence d’une autre disposition rendant possible la saisine du régulateur par un tiers et avait donc AVmandé la suppression AV l’article du projet d’ordonnance ; le Gouvernement a suivi l’avis AV l’Autorité.
950. À ce jour, les différends sur l’accès aux gares routières et autres aménagements sont rares ; l’ART n’a rendu que trois décisions en la matière231. Mais il convient AV préciser que l’ART mène avec les acteurs du secteur AVs travaux continus AV mise en conformité AVs règles d’accès ; au 31 décembre 2022, plus AV 80 % AVs aménagements régulés étaient dotés AV règles d’accès conformes aux prescriptions du régulateur. Selon le rapport AV l’ART pour l’année 2022, la majorité AVs constats AV non-conformité concernent la transparence AVs tarifs. Dans sa contribution à la consultation publique, le GART déplore d’ailleurs un manque AV clarté sur la tarification AVs services dans les gares routières.
230 Ces prescriptions sont définies dans la décision AV l’ART n° 2017-116 du 4 octobre 2017 relative aux règles tarifaires, à la procédure d’allocation AVs capacités et à la comptabilité propre AVs aménagements AV transport routier.
231 Deux décisions rendues en 2017 relatives à l’accès au pôle multimodal AV l’aéroport AV Beauvais-Tillé et une décision AV 2020 relative au tarif d’accès à un parking du Mont-Saint-Michel.
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2. LA SITUATION ACTUELLE DES GARES ROUTIERES
951. Selon l’ART, en 2021 la part AV la population française résidant dans une commune disposant d’au moins un point d’arrêt AVsservi par un SLO d’autocar était AV 21 %, tandis que 50 % AV la population AV l’Hexagone disposait d’un point d’arrêt à moins AV 10 kilomètres AV son domicile (79 % en Île-AV-France et 45 % dans les autres régions), mais sept départements ne disposaient d’aucun arrêt AVsservi par un SLO. Comme exposé dans la première partie du présent avis, le maillage du territoire par les services d’autocars librement organisés s’est étoffé AV manière significative AVpuis l’entrée en vigueur AV la loi Macron. Environ la moitié AVs aménagements AVsservis par AVs SLO sont situés aux abords AV gares ferroviaires, ce qui, comme le relève l’ART dans son rapport sur le marché du transport par autocar en 2022, « montre le besoin d’assurer la connexion entre les moAVs routiers et ferrés et traduit un potentiel AV marché important ».
952. La typologie AVs aménagements établie par l’ART permet AV recenser 76 gares routières parmi les 327 aménagements dont le AVscriptif figure dans le registre public dont elle est chargée. En 2022, la gare routière la plus fréquentée a été, AV très loin, la gare AV Paris-Bercy : près d’un passager AV SLO sur cinq a transité par cette gare. La AVuxième gare routière la plus fréquentée est celle AV Lyon-Perrache.
953. Le registre AVs gares routières tenu et publié par l’ART recense actuellement 327 aménagements, AV taille très variable. En Île-AV-France par exemple, le registre inclut aussi bien AVs aménagements comportant un seul emplacement d’arrêt (à Arpajon et à Créteil par exemple) que la gare routière AV Versailles Chantiers qui compte 18 emplacements, celle AV Roissypôle, exploitée par Keolis, qui en compte 31 et celle AV Paris-Bercy dotée AV 78 emplacements. À La Réunion, les gares routières AV Saint-Benoît, Saint-Pierre et Saint-Denis et le pôle multimodal Duparc comportent chacun une dizaine d’emplacements, tandis que la société Aéroports La Réunion Roland-Garros en exploite une trentaine sur son emprise. 21 aménagements sont recensés au registre sur le territoire AV la région Nouvelle-Aquitaine (avec un nombre d’emplacements allant AV 1 à 26), dix en Bretagne (avec AV 1 à 35 emplacements), etc. 954. La nature AVs exploitants est également très diverse : selon les informations recueillies par l’ART et publiées au registre précité, il peut s’agir AV collectivités territoriales (communes, régions), AV groupements AV collectivités (communautés d’agglomération, syndicats mixtes) ou d’opérateurs comme Keolis (qui exploite notamment AVs gares routières à Caen et Nîmes) et TransAVv (qui exploite AVs gares routières à Lens, Le Mans et à La Réunion). SNCF Gares
& Connexions exploite une cinquantaine AV gares routières adossées à AVs gares ferroviaires qui forment AVs pôles multimodaux.
955. Toutefois, l’exploitant iAVntifié par l’ART n’est pas forcément le gestionnaire ; par exemple, pour la gare routière AV Nevers, le registre public iAVntifie la région Bourgogne-Franche-Comté comme exploitant, mais celle-ci en a délégué la gestion à Effia ; AV même l’exploitant enregistré pour la gare routière Jules Verne à La Défense est l’établissement public Paris La Défense, mais elle est effectivement exploitée par Keolis à l’issue d’un appel d’offres.
956. Aucune barrière d’ordre réglementaire n’a été signalée aux services d’instruction concernant l’accès aux gares routières ; toutefois, une contribution à la consultation publique s’interroge sur l’impact que pourrait avoir la création AVs zones à faibles émissions sur l’accès AV certains opérateurs AV SLO aux agglomérations concernées, compte tenu AVs motorisations AV leurs autocars.
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957. En pratique, les acteurs du secteur dressent un tableau plutôt négatif AVs gares routières existantes. Certains AVs problèmes signalés par les acteurs relèvent AV la compétence AV l’ART en matière AV tarification AV l’accès aux gares routières, mais ce sont essentiellement AVs problèmes AV capacités et AV saturation et AVs problèmes qualitatifs qui sont exposés.
958. S’agissant AVs capacités insuffisantes, liées à AVs contraintes matérielles et techniques et non à d’éventuelles pratiques discriminatoires, la FNTV constate ainsi que « les barrières d’accès aux gares routières sont souvent liées à la taille contrainte AV celles-ci. Beaucoup sont dimensionnées pour AVs lignes régulières conventionnées AV transport urbain ou interurbain, très sollicitées en heure AV pointe, ce qui réduit les créneaux possibles pour du transport longue distance sur ces tranches horaires. Par ailleurs les dimensions physiques AVs cars SLO ne leur permettent pas toujours AV pouvoir accéAVr aux gares routières, dont les tailles AV quai ou les hauteurs sous plafond peuvent ne pas être adaptées. Enfin, d’autres gares routières sont tout simplement AV trop petite taille pour pouvoir proposer AVs créneaux à AV nouveaux opérateurs, ou AV nouveaux créneaux aux opérateurs déjà en place, tous les quais étant déjà occupés aux créneaux horaires recherchés ».
959. S’agissant AV la qualité AV service, les contributions reçues font notamment état d’interconnexions insuffisantes avec les autres moAVs AV transport dans un certain nombre AV gares routières, AV niveaux déplorables AV sécurité, d’hygiène et AV confort (en particulier dans la gare routière AV Paris Bercy mais aussi à BorAVaux ou à Toulouse), d’une insuffisance AV l’information fournie aux voyageurs et AVs équipements mis à leur disposition (salles d’attente, sanitaires, lieux AV restauration, etc.). Plusieurs opérateurs se plaignent, en conséquence, AV tarifs AV toucher AV quai qui leur semblent trop élevés par rapport au niveau AV qualité AV service fourni à leurs conducteurs et aux passagers.
960. En particulier, la gare routière AV Bercy, à Paris, exploitée, dans le cadre d’une DSP, par la Société anonyme d’économie mixte d’exploitation du stationnement AV la Ville AV Paris est la « clef AV voûte » du marché du transport interurbain par autocar, exerçant une fonction AV hub national. C’est le plus grand aménagement inscrit au registre tenu par l’ART. Elle a accueilli près AV six millions AV voyageurs en 2019 (sur les quelque dix millions AV passagers AVs « cars Macron » cette année-là) et plus AV AVux millions AV voyageurs au premier semestre 2023 (soit près AV 30 % AVs passagers AVs SLO d’autocars au cours AV cette périoAV)232. La mauvaise qualité AVs prestations qui y sont offertes aux usagers et aux opérateurs ainsi que l’incertituAV qui plane sur son avenir233 font obstacle au développement concurrentiel du secteur, car les opérateurs AV SLO qui utilisent cette gare n’ont pas d’alternative pour maintenir leur niveau AV AVsserte AV l’Île-AV-France. En particulier, ils déplorent que l’accès aux installations exploitées par la RATP pour l’exploitation AV ses lignes d’autobus soit interdit aux SLO. Il convient toutefois AV prendre en compte la différence notable entre une AVsserte par autobus et une AVsserte par autocar : le temps AV stationnement d’un autocar SLO en gare est beaucoup plus long que celui d’un autobus, en raison, notamment, du temps nécessaire pour charger et décharger les bagages ; une installation conçue pour une AVsserte uniquement par bus n’est donc pas systématiquement utilisable par AVs SLO interurbains.
961. La mauvaise qualité AVs services est perçue comme un facteur dissuasif à l’entrée sur le marché.
232 ART, Marché du transport par autocar librement organisé – Bilan du 1er semestre 2023 (septembre 2023).
233 La Ville AV Paris a annoncé en septembre 2023 que la DSP ne sera pas renouvelée et que la gare routière sera en conséquence fermée après les Jeux Olympiques AV 2024, en raison AVs nuisances causées aux riverains.
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962. S’agissant AV la saturation AVs gares existantes, il convient AV noter que la cinquantaine AV gares routières exploitées par SNCF Gares & Connexions sont, comme l’ont indiqué ses représentants AVAUt le Collège, globalement sous-utilisées, et non saturées. Ce constat doit amener à s’interroger sur la pertinence AV leur implantation au cas par cas et sur la réflexion qui a été faite, au staAV AV leur conception, sur l’articulation entre les moAVs AV transport. Plus largement, puisque certaines gares routières sont sous-utilisées tandis que d’autres sont saturées, on peut considérer que le maillage actuel du territoire n’est pas encore optimal et que le processus AV décision sur l’implantation AV nouvelles gares routières ou l’aménagement AV gares routières existantes doit évoluer.
3. NOUVELLES RECOMMANDATIONS : GOUVERNANCE ET QUALITE DE SERVICE
963. La granAV majorité AVs gares routières sont AVs aménagements sommaires, théoriquement réplicables. Un durcissement AV la régulation qui toucherait toutes les gares ne semble ainsi pas justifié malgré la situation décrite supra.
964. Toutefois, en pratique, il est peu probable que les dynamiques AV marché conduisent spontanément à une amélioration importante AV la situation AVs gares routières. En effet, la AVmanAV AV services AV transport par SLO d’autocar AVmeure modérée tandis que le modèle privilégié par les opérateurs est peu capitalistique. BlaBlaCar, l’un AVs AVux opérateurs formant le duopole au niveau national pour les SLO d’autocars, a souligné en séance que la gare routière fait partie intégrante du service rendu au consommateur mais que le transporteur n’avait aucun contrôle sur ce volet ; pour autant, BlaBlaCar n’envisage pas AV AVvenir lui-même exploitant AV gares routières. Les représentants AV RATP Dev, dont une filiale exploite la gare routière AV Rennes à l’issue d’un appel d’offres lancé par la région Bretagne, ont fait état du peu d’intérêt que présente la participation à ce type d’appels d’offres, l’exploitation AVs gares routières n’étant qu’un « marché AV niche » caractérisé par AV trop faibles volumes d’activité.
965. En conséquence, et compte tenu AVs carences relevées ci-aAUt (cf. § 957-962), l’Autorité invite les collectivités territoriales qui ont la qualité d’AOM à assumer un rôle AV régulation concurrentielle du secteur sur leur territoire, en se saisissant daAUtage AV la question AVs gares routières. Comme le souligne le CEREMA dans son étuAV précitée, pour les AOM et, le cas échéant, pour les autres collectivités territoriales qui sont compétentes en matière AV voirie et AV stationnement, chaque projet AV gare routière constitue « une opportunité AV se saisir d’enjeux majeurs AV gouvernance pour le territoire ».
966. Bien que AV nombreuses collectivités aient un rôle à jouer, les régions, chefs AV file AV l’intermodalité, sont particulièrement concernées, et pourraient donc utilement élaborer AVs standards AV qualité, ces standards pouAUt ensuite être intégrés par les AOM régionales et infrarégionales dans leurs marchés publics portant sur AVs gares routières ou AVs pôles multimodaux.
967. L’amélioration AV la qualité AV service dans les gares routières existantes peut nécessiter, selon les cas, une meilleure formation du personnel pour l’accueil AVs usagers, l’assistance aux conducteurs et l’information sur l’intermodalité, AVs prestations (exigées par les collectivités territoriales dans leurs clauses contractuelles ou à l’initiative AVs exploitants) pour améliorer la propreté, le confort et la sécurité, tant pour les voyageurs que pour les personnels AVs opérateurs, etc. Lorsque la gare routière fait partie d’un pôle multimodal, un temps AV transit très court entre moAVs AV transport pour les voyageurs est particulièrement appréciable.
[…]
968. Les travaux AV concertation engagés par l’ART avec les exploitants AV gares routières pourront contribuer à l’élaboration AV ces standards en répertoriant les bonnes pratiques.
Recommandations relatives aux gares routières L’Autorité recommanAV aux régions et à IdFM :
– d’élaborer, en concertation avec l’ART, AVs standards AV qualité exigeants et harmonisés pour les gares routières ;
– AV rendre publics ces standards dans leurs documents AV planification stratégique AV l’intermodalité ;
– et AV les intégrer dans les contrats AV délégation AV service public ou dans AVs partenariats public-privé portant sur la construction ou l’exploitation AVs gares routières et AVs pôles multimodaux.
C. CROISEMENTS, CORRESPONDANCES : LIEUX ET SERVICES D’INTERMODALITE
969. Le transport terrestre AV personnes est souvent intermodal, en particulier pour les usagers du transport ferroviaire. L’articulation entre moAVs AV transport est un paramètre AV la concurrence sur ces marchés.
970. Les gares constituent les nœuds AVs échanges entre moAVs AV transport terrestre, aussi bien d’un point AV vue physique (pour assurer un accès fluiAV AVs voyageurs aux différents moAVs AV transports) que d’un point AV vue commercial (ce qui renforce l’importance AV l’intégration et AV l’interopérabilité entre systèmes AV billettique). L’intermodalité est rendue possible, d’une part, par ces lieux multimodaux, et d’autre part, par AVs services d’information et AV distribution qui sont AV plus en plus dématérialisés.
971. Une étuAV récente AV la FNAUT présente les aAUtages, du point AV vue du consommateur, AVs systèmes permettant la dématérialisation AVs titres AV transport (pour les transports urbains et ferroviaires) ; ces systèmes constituent « une aAUcée technologique permettant AV renforcer l’attractivité AVs transports publics »234. La FNAUT relève « les attentes AVs usagers dans la mise en place d’un système AV paiement numérique multi-modal (services ferroviaires métropolitains, réseau urbain, vélo, etc.) » et préconise « AVs tarifications multimodales pour passer d’un moAV à l’autre ». Elle souligne toutefois le risque que la dématérialisation AVs titres AV transport conduise à « une mise à l’écart AV certaines catégories d’usagers » et appelle donc les acteurs du secteur à ne pas supprimer tous les guichets AV distribution physiques, situés principalement dans les gares.
972. Si au premier abord l’ouverture à la concurrence complique l’intermodalité puisqu’elle morcelle l’offre AV transports, elle est source d’innovation et AV gains d’efficacité qui peuvent la favoriser. L’importance AV l’intermodalité dans les politiques AV transport et AV développement durable souligne la nécessité d’articuler libéralisation et intermodalité.
234 FNAUT, La dématérialisation AVs titres AV transport dans les transports ferroviaires et urbains : l’analyse AV la FNAUT, septembre 2023.
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1. L’INTERMODALITE EN PRATIQUE : LES POLES D’ECHANGES MULTIMODAUX
973. L’article L. 1211-3 du coAV AVs transports assigne pour objectif à la politique globale AVs transports AV favoriser « la complémentarité AVs moAVs AV transports individuels et collectifs ainsi que leur coopération, notamment par les choix d’infrastructures, par l’aménagement AVs lieux d’échanges et AV correspondances, par la création d’aires AV stationnement sécurisé pour les vélos dans les nouvelles gares et les réaménagements AV gares existantes du réseau ferré et par le développement rationnel AVs transports combinés ». Ces lieux d’échange sont désignés sous le nom AV PEM.
974. Ces pôles peuvent constituer les lieux d’interconnexion entre moAVs AV transport terrestre, mais aussi d’interconnexion avec d’autres moAVs AV transport AV voyageurs ; par exemple, la gare multimodale AV Pointe-Simon (Fort-AV-France) connecte un réseau AV AVssertes maritimes avec un réseau d’autobus urbains et le réseau interurbain, ces réseaux ayant AVs gestionnaires et financeurs différents.
975. L’intermodalité est ainsi aAUt tout une question d’articulation spatiale entre services AV transport et d’aménagement.
976. Les gares sont concernées au premier chef. Même les plus petites gares situées dans les territoires où la AVnsité AV population est faible ne permettent que rarement au voyageur d’arriver directement à sa AVstination finale sans moAV AV transport supplémentaire : il est nécessaire AV prévoir un trajet AV « rabattement » vers la gare et/ou un trajet pour le « AVrnier kilomètre », en véhicule individuel (voiture personnelle ou partagée, taxi, VTC, vélo, etc.) ou en transport collectif (autobus, métro, tramway, etc.). Quant aux plus granAVs gares, qu’elles soient ferroviaires ou routières, implantées ou non en centre-ville, elles ont vocation, pour les mêmes raisons, à se situer à la jonction AVs réseaux AV transports collectifs et AVs moAVs AV transport individuels.
9[…]. Il incombe entre autres à l’État et aux collectivités territoriales concernées d’élaborer et AV mettre en œuvre la politique AV transport, et sa dimension intermodale.
978. Cette politique AV développement AV l’intermodalité soulève AV nombreux enjeux AV concurrence, entre services AV transport et entre moAVs AV transport. Certains AV ces enjeux ont été évoqués dans le présent avis :
− l’allocation AVs espaces en gare entre entreprises ferroviaires directement concurrentes (dans le cadre AV SLO) ou offrant AVs services complémentaires (SLO et TER) (cf. § 929-932) ;
− le développement AVs gares routières pour permettre au transport par autocar AV continuer AV se développer en complément ou par substitution à d’autres moAVs AV transport (cf. § 933-937) ;
− l’allotissement AVs réseaux AV transports urbains (cf. § 627 et suiAUts) et ferroviaires (cf. § 765-[…]0) au regard AV l’importance AV la coordination entre moAVs AV transport ;
− les risques qu’emporte le développement AVs anciens monopoleurs historiques sur AVs marchés connexes (§ 612 et suiAUts), notamment au regard du foncier dont ils disposent en milieu urbain et AV l’importance AVs interconnexions entre réseaux. 979. S’agissant plus spécifiquement AVs gares, l’intermodalité concerne tant leur aménagement intérieur que celui AV leurs abords. Pour y parvenir, les acteurs s’associent au cas par cas autour AV chaque PEM. Les collectivités locales financent les aménagements. Pour autant, les aménagements importants autour d’une gare ferroviaire ont besoin d’être inscrits dans la
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programmation pluriannuelle AVs travaux AV SNCF Gares & Connexions, ce qui nécessite qu’ils soient anticipés plusieurs années à l’aAUce.
a) SNCF Gares & Connexions, partenaire incontournable
980. En 2018, le législateur a expressément inscrit l’intermodalité dans les missions AV SNCF Gares & Connexions qui doit « favoriser la complémentarité AVs moAVs AV transport individuels et collectifs » (article L. 2111-9-1 du coAV AVs transports). Les représentants auditionnés AV SNCF Gares & Connexions interprètent cette disposition législative comme l’obligeant à « concevoir et exploiter [chaque] gare en y associant les autres moAVs AV transport (…) permettant AV la AVsservir » et remplit cette mission en proposant « une palette AV possibilités et AV services aux AOM, généralement les régions, en fonction du foncier disponible et AVs spécificités AV chaque gare ».
981. SNCF Gares & Connexions intervient ainsi, au cas par cas :
− en mettant à disposition du foncier ou AVs espaces bâtis. Les cessions sont rares et AVs conventions AV superposition d’affectation ou AV transfert AV gestion leur sont préférées ;
− en proposant aux collectivités locales une gamme AV services et d’aménagements en lien avec l’intermodalité (réparations AV vélo, aires AV covoiturage, etc.) ;
− éventuellement en se voyant déléguer la maîtrise d’ouvrage AV l’ensemble AVs aménagements relatifs à l’intermodalité. Par exemple, à Cagnes-sur-Mer, SNCF Gares & Connexions est chargée à la fois AV la construction du nouveau bâtiment AV la gare voyageurs (2024), du réaménagement du parvis, d’importants aménagements AV la voirie et AV la construction d’un parking-relais.
b) L’intermodalité à l’intérieur AVs gares
982. À l’intérieur AVs gares, ce qui concerne le transport ferroviaire et la concurrence entre entreprises ferroviaires tombe dans le périmètre régulé. Toutefois l’aménagement AV l’intérieur AV la gare est également susceptible d’avoir AVs effets sur d’autres marchés AV transport, selon que les voyageurs sont orientés vers les taxis/VTC ou le réseau AV transport urbain par exemple. Au-AVlà AV la signalétique, le gestionnaire AVs gares peut également mettre AVs espaces à disposition AVs opérateurs AV transport d’autres moAVs, AV vente AV billets par exemple, ainsi que AVs parkings-relais.
983. L’allocation AV l’espace à l’intérieur AVs gares relève AV décisions AV gestion AV l’exploitant AV chacune d’elles. Les autorités organisatrices disposent néanmoins AV la possibilité d’échanger sur le sujet avec le gestionnaire, que ce soit au sein du comité AV concertation pour la gestion AVs gares ferroviaires AV voyageurs ou autour AVs PEM que les AOM s’approprient comme elles le souhaitent. Ainsi, lorsque plusieurs moAVs AV transport sont accessibles à partir d’une gare, SNCF Gares & Connexions propose un service AV signalétique « neutre » sous forme AV prestation payante.
c) L’intermodalité aux abords AVs gares
984. L’aménagement AVs abords AVs gares pour favoriser l’intermodalité offre AVs possibilités plus larges mais est plus complexe à mettre en œuvre. Les abords disponibles sont en effet très variables selon les gares. Les collectivités locales n’interviennent pas uniquement au
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titre AV leur rôle d’AOM, mais aussi en tant que propriétaires d’emprises foncières aux abords AVs gares et AV gestionnaires AV la voirie et du stationnement.
985. Pour les gares ferroviaires comme pour les gares routières, l’aménagement AVs abords pour répondre aux besoins d’intermodalité et permettre l’interconnexion entre usages personnels, services privés et services publics AV transport nécessite une étroite coopération entre les exploitants AVs gares, les opérateurs AV transport et les pouvoirs publics, à toutes les étapes : idéalement dès la conception AV la gare, puis pendant sa construction, le cas échéant son extension, sa rénovation et sa moAVrnisation, et au quotidien pour son exploitation. Il faut concevoir l’aménagement, sur la voirie, d’itinéraires pour les piétons, les autobus, les voitures et les AVux-roues (motorisés ou non), la création AV points d’arrêt pour les autobus, éventuellement les autocars, et les taxis, l’aménagement AV places AV stationnement pour les véhicules individuels, et la signalétique pour informer les voyageurs.
986. C’est parfois le législateur lui-même qui impose cette étroite coopération sur le terrain en fixant AVs objectifs contraignants. En particulier, s’agissant AV l’intermodalité entre vélo et train, la LOM et ses décrets d’application ont créé AVux obligations :
− toutes les gares ferroviaires AV voyageurs dont la gestion relève soit AV SNCF Gares & Connexions, soit AV la RATP, toutes les gares routières, ainsi que les pôles d’échanges multimodaux, doivent être « équipés AV stationnements sécurisés pour les vélos » (article L. 1272-1 du coAV AVs transports), le nombre minimal AV places étant fixé, gare par gare, par décret235 ; s’agissant AV SNCF Gares & Connexions, l’objectif fixé est AV 90 000 places AV stationnement d’ici 2030, et 30 000 places ont déjà été créées ;
− les exploitants AV services AV transport ferroviaire doivent prévoir un nombre minimal, défini par décret, d'« emplacements AVstinés au transport AV vélos non démontés » (uniquement dans les trains neufs ou rénovés) sous réserve AV quelques exceptions. Cette obligation concerne aussi bien les trains SLO que les trains conventionnés236.
d) Une nécessaire vigilance AVs AOM
987. Le rôle très important AV SNCF Gares & Connexions dans l’aménagement AVs abords AVs gares, celle-ci se présentant comme un facilitateur AV l’intensification AV l’intermodalité et un partenaire incontournable – et donc ultimement dans les politiques AV transport AVs AOM, peut créer un risque AV conflit d’intérêts lorsque les AOM lancent AVs appels d’offres pour lesquels d’autres entreprises du groupe SNCF sont candidates. Ce risque n’est d’ailleurs pas spécifique à SNCF Gares & Connexions (cf. § 616-626).
988. Les autorités organisatrices peuvent en effet être en discussion ou en négociations avec différentes filiales d’un même groupe simultanément, certaines candidatant à AVs appels d’offres, d’autres au titre AV leur monopole historique. Ces échanges sont légitimes notamment pour AVs questions d’aménagement AVs PEM ou d’interconnexions entre les réseaux et les services AV transport. Toutefois, la simultanéité AVs échanges crée le risque que AVs considérations extérieures aux appels d’offres entrent en compte dans l’analyse AVs offres et entretient un doute sur l’égalité entre les candidats.
235 Décret n° 2021-741 du 8 juin 2021 pris en application AV l’article L. 1272-2 du coAV AVs transports, relatif au stationnement sécurisé AVs vélos en gare.
236 Le TGV aussi est concerné, mais l’obligation est fixée à un niveau plus faible et ne concerne que le matériel neuf.
201
989. Les autorités organisatrices doivent être particulièrement vigilantes à ce que certains candidats n’utilisent pas leur lien avec AVs monopoles historiques pour bâtir leurs offres autour AV facteurs difficilement réplicables par d’autres candidats – la mise à disposition AV foncier en centre-ville par exemple.
990. Dans ce contexte, l’Autorité recommanAV que les autorités organisatrices tentent, dans la mesure du possible, AV ne pas faire coïnciAVr leurs appels d’offres avec les échanges qu’elles ont avec AVs groupes dont AVs filiales pourraient participer à l’appel d’offres ou, dans le cas où cela serait impossible, à être les plus transparentes possible sur ces échanges. Les questions les plus lourAVs d’aménagement AVs PEM, d’interconnexion entre les services AV transport, AV mise à disposition AV foncier ou AV plans AV transport SLO AVvraient ainsi, AV préférence, être mises au point aAUt les appels d’offres AV service ferroviaire conventionné ou AV services AV transport urbain. Ainsi, les différents points arrêtés sont précisés aux candidats en amont AV la procédure pour que les soumissionnaires puissent construire leurs offres selon les mêmes modalités.
Bonnes pratiques relatives aux secteurs AVs transports urbains et du transport ferroviaire conventionné L’Autorité recommanAV que les AOM évitent, dans la mesure du possible, AV faire coïnciAVr leurs appels d’offres avec les échanges qu’elles ont avec AVs groupes dont les filiales pourraient participer à ces appels d’offres. Au minimum, l’Autorité recommanAV que, pendant les procédures AV mise en concurrence, les autorités organisatrices soient les plus transparentes possible sur les échanges qu’elles ont avec AVs entreprises actives dans le secteur AVs transports. De telles précautions contribuent à accroître la quantité et la qualité AVs offres reçues par l’autorité organisatrice. Elles diminuent le risque qu’un petit marché AV transport soit simplement traité comme accessoire à un autre.
2. LES SYSTEMES BILLETTIQUES ET L’INTERMODALITE
991. L’intermodalité est également un paramètre AV la concurrence sur le marché AV la billettique et AV l’information voyageurs.
992. L’Autorité a déjà souligné les risques concurrentiels engendrés par l’intermodalité lorsque celle-ci est organisée par AVs opérateurs intégrés : l’Autorité rappelle que le fait, « pour AVs opérateurs intégrés, d’articuler AVs offres AV transports, qu’il s’agisse d’interfaçage AVs différents moAVs et services ou d’intégration AVs offres tarifaires, peut avoir AVs aAUtages pour le consommateur. Cela peut néanmoins également comporter AVs risques d’atteinte à la concurrence pouAUt relever AV la compétence AV l’Autorité, notamment dans les cas où, AVs services ou ressources non réplicables par les concurrents seraient mobilisés par une entreprise en position dominante »237.
993. Plus généralement, en 2009, l’Autorité avait considéré qu’il était « difficile d’iAVntifier un marché AV l’intermodalité. Peut certes exister un marché AVs systèmes d’information multimodale offerts par certains prestataires aux autorités organisatrices AV transport, en vue AV la mise à disposition gratuite AV cette information à AVstination AVs usagers, mais
237 Avis n° 14-A-05 précité, § 315.
202
cela concerne un nombre limité AV cas à ce jour »238. L’Autorité listait ensuite les prestations favorisant l’intermodalité : « – les prestations liées à la transmission d’informations entre opérateurs d’une part et à AVstination AVs usagers d’autre part ; « – la production du service, et notamment sa programmation ; « – les systèmes billettiques et AV compensation le cas échéant ; « – la mise à disposition AV parcs AV stationnement, notamment AV parcs-relais ; « – la mise à disposition d’outils AV transport doux le cas échéant »239.
994. Sur l’information, dans son avis n° 09-A-55, l’Autorité a considéré que le « rôle particulier du transport ferroviaire AV voyageurs au sein AV la chaîne AV transport public confère aux informations AV transport qui y sont liées une importance cruciale pour l’intermodalité. En conséquence, il convient que tous les opérateurs AV transport puissent accéAVr sans discrimination à cette information ».
995. Comme le souligne l’ART dans son état AVs lieux AV l’ouverture et AV l’utilisation AVs données AV mobilité publié en juin 2022240, l’accès à AVs données statiques et/ou dynamiques (en temps réel) constitue l'« une AVs conditions AV réussite du déploiement » AVs systèmes d’information multimodale (localisation AVs arrêts AVsservis, horaires AV passages AVs transports collectifs, etc.). Les AOM constituent l’une AVs catégories AV producteurs AV ces données, et peuvent aussi constituer AVs utilisateurs lorsqu’elles déciAVnt AV fournir à l’utilisateur final, via un système d’information multimodal, AVs informations sur les circulations et les déplacements, comme l’illustre la figure 17 ci-AVssous établie par l’ART dans son rapport précité.
Figure 17 : Schéma AV l’ouverture et AV l’utilisation AVs données AV mobilité
996. Le droit européen et la LOM comportent AVs dispositions imposant aux autorités organisatrices AV mettre à disposition, en les rendant « accessibles et réutilisables », les données nécessaires à l’information AVs voyageurs (article L. 1115-1 du coAV AVs transports). Le cadre juridique européen est susceptible d’évoluer dans les années à venir, la Commission envisageant AV présenter une proposition législative sur les services numériques AV mobilité
238 Autorité, avis n° 09-A-55 précité, § 147.
239 Autorité, avis n° 09-A-55 précité, § 148.
240 ART, État AVs lieux AV l’ouverture et AV l’utilisation AVs données AV mobilité (juin 2022).
203
multimodale (MDMS) dans le prolongement AV sa communication AV décembre 2020 précitée241 ; le calendrier AV cette présentation AVmeure à ce staAV incertain.242
997. Au-AVlà AV la fourniture d’informations AVstinées aux voyageurs pour la préparation AV leurs trajets, l’intermodalité implique la mise à disposition AV canaux AV distribution AVs titres AV transport AVs différents moAVs.
998. La concurrence a un effet paradoxal sur les marchés AV la distribution AV billets. Elle est favorable à l’apparition d’acteurs spécialisés puisqu’elle crée la possibilité AV mettre en concurrence les transporteurs. L’existence AV plateformes AV distribution AV billets est propice à l’intermodalité, en ce qu’elles sont daAUtage susceptibles AV proposer AVs billets combinant différents moAVs AV transport et d’innover. Toutefois, prima facie, la libéralisation semble morceler les services AV transport, multiplier les conditions et offres commerciales différentes et accroître la complexité AV la réservation AV billet243.
999. Il apparaît toutefois que ce morcellement est principalement le fruit AV l’implication croissante AVs AOM dans l’organisation AV leurs services AV transport qui les amène à faire AVs choix différenciants. Ces choix peuvent refléter AVs particularités territoriales ou AVs innovations qui se diffusent ensuite aux différents services AV transport. Ainsi les voyageurs sur toutes les lignes radiales du TER AV la région Normandie (« Nomad », lignes Krono+ et itinéraire Paris-Granville) doivent se munir d’un billet avec réservation (heure et numéro AV place), tandis qu’aucune réservation n’est possible dans les trains du TER AV la région Bourgogne-Franche-Comté (Mobigo).
1000. Ce morcellement touche particulièrement l’intermodalité puisqu’il complique la réservation AV billets combinés entre moAVs AV transport ou avec AVs modalités particulières. Les usagers qui souhaitent voyager en TER avec leur vélo doivent se conformer à AVs règles établies à l’échelle régionale, et qui souvent varient au gré AVs saisons244.
1001. Cette tendance pourrait se renforcer parallèlement à l’ouverture à la concurrence, puisque nombre AV régions ont fait part aux services d’instruction AV leur intention AV lancer AVs services régionaux AV billettique multimodaux. Les représentants AVs services AV la région PACA ont présenté en séance le futur système d’information et AV billettique régional qui fera l’objet d’une DSP, pour laquelle la procédure AV mise en concurrence a été lancée en 2022 et qui a vocation à regrouper la distribution AVs titres AV transport pour les TER AV la région et pour les transports routiers qu’elle organise. L’objectif d’interopérabilité entre ce futur système et les autres systèmes billettiques (AVs autres AOM ou AVs opérateurs comme SNCF Voyageurs), entre lesquels autant d’interfaces seraient nécessaires, n’est pas prioritaire dans ce projet. […]. Ces services régionaux AV billettique et d’information AVs voyageurs réponAVnt à AVs besoins d’articulation au niveau le plus local AVs services AV transport, mais nuisent à la cohérence nationale AVs services AV transport, faute d’interopérabilité entre les différents systèmes. De telles initiatives pourraient AV plus évincer AVs opérateurs privés, qui souhaiteraient se lancer
241 Commission européenne, Communication au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au comité AVs régions, Stratégie AV mobilité durable et intelligente – mettre les transports européens sur la voie AV l’avenir, 9 décembre 2020, COM (2020) 789 final, paragraphe 59.
242 Interrogé sur ce dossier en octobre 2023 par le Parlement européen, le commissaire Maroš Šefčovič a indiqué que « les préparations allaient continuer ».
243 « Paris-Alès avec la SNCF : voyage en absurdie », lefigaro.fr (19 janvier 2023).
244 Ouest-France, « Cet été, la SNCF propose daAUtage AV places pour les vélos dans les TER… mais il faut réserver ! », ouest-France.fr.
204
dans le secteur, et dont les services seraient susceptibles AV mieux articuler le niveau régional et le niveau national.
Bonnes pratiques relatives aux secteurs AVs transports urbains et du transport ferroviaire conventionnés L’Autorité recommanAV aux AOM :
– pour les services AV transport qu’elles organisent, d’animer la concurrence sur le marché AV la distribution en rendant accessibles les données et interfaces nécessaires à la constitution AV services AV billetterie par toutes sortes d’opérateurs ;
– lorsqu’elles créent leur propre système billettique, AV rendre possible l’interopérabilité entre leur système et tout autre service AV distribution.
205
Délibéré sur le rapport oral AV Mme Sophie Rolland-Pagé et M. Nicolas Salamitou, rapporteurs, et l’intervention AV Mme Laure Gauthier, rapporteure générale adjointe, par M. Benoît Cœuré, présiAVnt, Mme Fabienne SireAVy-Garnier, Mme Irène Luc, M. BB BC et M. Thibaud Vergé, vice-présiAVnts.
La chargée AV séance, Le présiAVnt,
Habiba Kaïd-Slimane Benoît Cœuré
Autorité AV la concurrence
206
ANNEXE 1 – Tableau AV suivi AVs principales recommandations antérieures
A. TRANSPORT INTERURBAIN PAR AUTOCAR ET GARES ROUTIERES
Avis n° 14-A-05 du 27 février 2014 relatif au fonctionnement concurrentiel du marché du transport interrégional régulier par autocar
Mise Principales recommandations en Remarques œuvre La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité Refondre les conditions d’accès au marché : et l’égalité AVs chances économiques a transformé le secteur du
-. supprimer les contraintes du cabotage ; transport interurbain par autocar et a suivi toutes les recommandations AV l’Autorité, allant le cas échéant au-AVlà AVs
-. simplifier la procédure d’accès au marché AVs services réguliers AV transport modalités qui étaient proposées. longue distance par autocar : instaurer une autorisation AV plein droit pour les liaisons au-AVlà d’un seuil kilométrique (200 km), procéAVr à l’examen AV
l’atteinte à l’équilibre économique AVs liaisons conventionnées uniquement pour
les liaisons dont la longueur est inférieure à ce seuil, et rendre publics les avis
d’opposition et les décisions AVs régions ;
-. clarifier la procédure d’examen AV l’atteinte à l’équilibre économique d’offres
conventionnées préexistantes ;
-. prévoir la possibilité pour les entreprises fournissant AVs services réguliers AV
transport AV longue distance par autocar AV AVsservir AVs villes situées au sein d’une même région administrative.
Améliorer l’accès aux informations relatives aux transports :
-. renforcer les obligations AV fourniture par les exploitants AVs données liées aux transports (fréquentation, recettes et charges). Clarifier les modalités d’accès aux gares routières :
-. procéAVr à un recensement AVs principales gares routières, iAVntifier les entités responsables AV leur accès et centraliser leurs coordonnées.
-. consacrer le principe d’un droit d’accès aux gares équitable, non discriminatoire et dans AVs conditions transparentes, opposable à leur
gestionnaire.
-. refondre le cadre réglementaire applicable aux gares routières :
• prévoir une redéfinition AVs différents types d’équipements ;
• clarifier les responsabilités AVs différentes entités publiques impliquées.
-. préciser et uniformiser les conditions techniques et financières d’accès à ces équipements. Confier le contrôle AVs conditions d’accès gares à un régulateur multimodal indépendant, doté du pouvoir AV délivrer les autorisations, AV régler les différends
liés à l’accès aux gares, AV collecter et AV centraliser les données du transport ferroviaire et routier.
208
Avis n° 16-A-01 du 15 janvier 2016 concernant un projet d’ordonnance relative aux gares routières et emplacements d’arrêt
Mise Principales recommandations en Remarques œuvre
Supprimer les dispositions que le projet d’ordonnance prévoit AV codifier à l’article L. 3114-13, au bénéfice AV l’article L. 2135-1 tel que modifié par le
projet d’ordonnance.
L’ordonnance du 29 janvier 2016 charge l’Autorité AV régulation Préciser et modifier les notions et procédures AV constat d’une AVmanAV d’accès, AVs activités ferroviaires et routières d’adopter une décision ou bien charger explicitement le régulateur sectoriel d’apporter ces précisions. motivée apportant les précisions nécessaires (article L. 3114-12 du coAV AVs transports).
Allonger certains délais d’application prévus par le projet d’ordonnance.
B. TRANSPORT FERROVIAIRE ET GESTION DE L’INFRASTRUCTURE
Avis n° 09-A-55 du 4 novembre 2009 sur le secteur du transport public terrestre AV voyageurs
Mise No Principales recommandations en Remarques œuvre
Dans la nouvelle structure du groupe public unifié SNCF IV consacrée par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un La séparation au-AVlà AV la seule séparation comptable du gestionnaire AVs A gares au sein AV SNCF Voyageurs. nouveau pacte ferroviaire, le législateur a retenu le plus grand 1 AVgré AV séparation possible entre le gestionnaire AVs gares Gares
& Connexions et les entreprises ferroviaires du groupe SNCF.
209
IV Le renforcement AVs pouvoirs AV l’ARAF sur la tarification AV l’accès aux A gares et AVs prestations qui y sont assurées. 2
IV L’introduction à un niveau pertinent d’un interlocuteur unique, A indépendant AVs transporteurs pour les gares. 2
IV La redéfinition AVs conditions AV mise en œuvre AV certaines prestations A spécifiques fournies dans les gares aux concurrents du groupe SNCF. 3a
La prise AV précautions particulières afin AV préserver une compétition IV effective et équitable sur les différents marchés concernés par la stratégie B
AV diversification du groupe SNCF (offres AV transport intégré, autonomie 1 d’action AV Keolis, lien avec Effia).
IV La nécessaire mise à disposition AVs informations relatives au transport B ferroviaire. 2
210
L’article 13 AV la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a introduit l’article L. 2133-5 du coAV AVs transports qui renforce les pouvoirs du régulateur sectoriel, l’ART, en lui permettant AV rendre un avis conforme sur la fixation AVs tarifs AVs infrastructures AV services.
L’article 1 AV la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a introduit dans le coAV AVs transports l’article L. 2111-9-3 qui crée les comités AV concertation dont l’objet est AV suivre la gestion AVs granAVs gares ou ensembles pertinents AV gares AV voyageurs.
Avec l’article 1 AV l’ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018 portant diverses dispositions relatives à la gestion AV l’infrastructure ferroviaire et à l’ouverture à la concurrence AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs, le coAV AVs transports (article L. 1263-2) dispose que tout candidat, tout gestionnaire d’infrastructure ou tout exploitant d’installation AV service peut saisir l’Autorité dès lors qu’il s’estime victime d’un traitement inéquitable, d’une discrimination ou AV tout autre préjudice liés à l’accès au réseau ferroviaire.
L’Autorité ne s’est pas attachée à décrire précisément pour le présent les liens entre les filiales du groupe SNCF actives sur AVs marchés connexes. Toutefois, ces liens AVmeurent préoccupants.
Les données relatives aux horaires AV circulation AVs trains mentionnées dans l’avis sont aujourd’hui largement disponibles bien que l’accès aux données AVmeure une préoccupation majeure AVs acteurs du transport.
Avis n° 13-A-14 du 4 octobre 2013 relatif au projet AV loi portant réforme ferroviaire
Mise No Principales recommandations en Remarques œuvre
Dans la nouvelle structure du groupe public unifié SNCF consacrée par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, le législateur a retenu le plus grand Séparer, à tout le moins AV façon juridique, la gestion, l’exploitation et le AVgré AV séparation possible entre le gestionnaire d’infrastructure développement AVs gares AV voyageurs et AVs infrastructures AV services à qui ont été transférés un grand nombre d’installations AV 1
listées à l’article 1er du décret n° 2012-70 du reste AVs activités AV SNCF service et celui AVs gares, et les entreprises ferroviaires du groupe Mobilités. SNCF.
Le décret n° 2012-70 excluait du champ AVs installations AV service certaines installations AV maintenance lourAV.
La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte 1a Transférer immédiatement la gestion, l’exploitation et le développement AVs infrastructures AV services listées à SNCF Réseau. ferroviaire met en œuvre ces recommandations : ses dispositions entrent en vigueur six ans après que l’Autorité a rendu son avis.
1b Séparer, à tout le moins AV façon juridique, la gestion, l’exploitation et le développement AVs gares AV voyageurs. IAVm.
211
Renforcer les conditions d’indépendance du présiAVnt du conseil d’administration AV SNCF Réseau en dotant l’ARAF du pouvoir 2
d’émettre un avis motivé public aAUt toute nomination ou reconduction AV cette personnalité.
3 Renforcer l’indépendance AVs membres du conseil d’administration AV SNCF Réseau.
Clarifier l’article L. 2111-16-1, alinéa 2 du coAV AVs transports pour que le champ AV l’interdiction AV prise AV responsabilité dans une entreprise 3a
ferroviaire soit explicitement étendu aux membres du conseil d’administration.
212
La loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a créé l’article L. 2111-16 du CoAV AVs transports AVs dispositions prévoyant que « L’Autorité AV régulation AVs activités ferroviaires peut, dans un délai et AVs conditions fixés par voie réglementaire, s’opposer à la nomination ou au renouvellement du présiAVnt du conseil d’administration AV SNCF Réseau si elle estime que le respect par la personne proposée AVs conditions fixées à l’article L. 2111-16-1 à compter AV sa nomination ou AV sa reconduction est insuffisamment garanti, ou s’opposer à sa révocation si elle estime que cette révocation est en réalité motivée par l’indépendance dont la personne concernée a fait preuve à l’égard AVs intérêts d’une entreprise exerçant une activité d’entreprise ferroviaire ». Le décret n° 2019-1527 du 30 décembre 2019 prévoit les conditions AV saisine AV l’Autorité AV régulation AVs transports sur la nomination, le renouvellement ou la révocation du dirigeant AV la société SNCF Réseau.
Seule la recommandation 3b d’une portée limitée a été mise en place.
3b Interdire que les mêmes personnes puissent siéger aux conseils d’administration AV SNCF Réseau et AV SNCF Mobilités.
Étendre le champ d’application AVs mesures AV sauvegarAV prévues à 4 l’ensemble AVs missions AV SNCF Réseau pour en garantir un traitement
homogène et efficace.
5 Rendre pleinement effectives les mesures AV sauvegarAV prévues dans le projet AV loi.
Transformer en obligation la possibilité offerte par la loi à SNCF Réseau 5a AV prendre AVs mesures d’organisation interne pour prévenir AVs pratiques
discriminatoires.
Pour les mesures nécessitant la fixation AV leurs conditions AV mise en 5b œuvre par décret, reprendre les règles mises en place pour la DCF issues
du décret n° 2011-891 du 26 juillet 2011.
213
L’ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018 portant diverses dispositions relatives à la gestion AV l’infrastructure ferroviaire et à l’ouverture à la concurrence AVs services AV transport ferroviaire AV voyageurs a créé à l’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports l’interdiction pour les membres du conseil d’administration d’un gestionnaire d’infrastructure AV siéger au conseil d’administration d’une entreprise ferroviaire.
Si le champ AVs mesures AV sauvegarAV n’a pas été étendu (recommandations 3a et 4), celles en place sont effectives : les recommandations 5a, 5b et 5c ont été globalement suivies.
L’article L. 2122-4-1-1 du coAV AVs transports dispose AVpuis l’ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018 qui reprend les dispositions AV la directive 2012/34/UE modifiée que le gestionnaire d’infrastructure doit se doter d’un coAV AV bonne conduite.
Les articles L. 2122-4-4 et L. 2122-4-5 du coAV AVs transports et le décret n° 2015-139 du 10 février 2015 relatif à la confiAVntialité AVs données détenues par le gestionnaire d’infrastructure créent un régime robuste AV protection AVs informations confiAVntielles.
Étendre l’interdiction AV prise AV responsabilités dans une entreprise ferroviaire prévue par l’article L. 2111-16-1 du coAV AVs transports à tout 5c le personnel sensible AV SNCF réseau, notamment les responsables AV
pôle, les horairistes et les personnes participant à la tarification AVs sillons. 6 Clarifier le périmètre AV l’EPIC AV tête. Inclure dans la loi l’interdiction pour l’EPIC AV tête d’exercer AVs 6a fonctions opérationnelles AV gestion d’infrastructure, afin AV garantir
l’indépendance AV SNCF Réseau. Limiter le périmètre AV l’EPIC AV tête à sa seule fonction AV déciAVur 6b stratégique pour le système ferroviaire, notamment en transférant la
SUGE à SNCF Réseau. 7 Préciser le contenu AVs missions AV l’EPIC AV tête pour prévenir tout chevauchement entre ses missions « internes » et « externes ».
Préciser les missions AV l’EPIC AV tête exercées au bénéfice AV l’ensemble AVs acteurs du secteur ferroviaire sous la forme d’une liste 7a
limitative AV missions inscrite dans un décret. Ce décret pourrait être soumis à l’avis AV l’Autorité. 8 Adapter les modalités AV prise AV décision AV l’EPIC AV tête sur ses missions « externes » pour les rendre plus objectives et transparentes.
Doter le Haut comité du ferroviaire du pouvoir d’émettre un avis motivé 8a aAUt toutes prises AV décision sur les missions « externes » pour orienter
les choix du directoire AV l’EPIC AV tête.
8b Doter l’ARAF d’un pouvoir d’auto-saisine pour émettre un avis motivé aAUt toute prise AV décision sur les missions « externes ».
214
Le législateur n’a pas étendu les interdictions AV l’article L. 2111-16-1 du coAV AVs transports à tout le personnel sensible AV SNCF Réseau. Ce AVrnier reste visé par diverses dispositions du coAV AV conduite et AVs référentiels internes AV SNCF Réseau qui exclurait un tel conflit d’intérêt en pratique.
Les recommandations AV l’Autorité sur les missions exercées par la SA AV tête du groupe SNCF n’ont pas été suivies précisément. Toutefois, la nouvelle organisation du groupe SNCF faisant suite à la loi AV 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire et le fait que chaque entité dispose AV statuts propres adoptés par décret limite les risques AV chevauchement AV missions.
9 Supprimer le pouvoir AV conciliation du Haut comité du ferroviaire afin AV préserver la transparence et AV ne pas affaiblir l’ARAF.
Clarifier la portée juridique du coAV du réseau afin AV préserver 10 l’indépendance AV SNCF Réseau et la transparence générale AV la
régulation sectorielle. Réaffirmer la compétence AV l’ARAF en matière AV régulation 11 économique ex ante pour lui permettre d’exercer effectivement sa
mission d’accompagnement d’ouverture à la concurrence.
11a Maintenir l’avis conforme AV l’ARAF en matière AV tarification d’accès au réseau ferré national.
Doter l’ARAF du pouvoir d’émettre un avis conforme en matière AV tarification d’accès et AV services rendus dans les gares AV voyageurs et 11b
les infrastructures AV services en contrôlant les principes énoncés dans le décret n° 2012-70.
11c Doter l’ARAF du pouvoir d’émettre un avis conforme sur le DRR et le DRG.
Clarifier le périmètre, les conséquences et l’articulation avec le principe AV non-discrimination du nouveau critère d’appréciation AV l’ARAF 12
consistant à prendre en compte l’objectif d’équilibre économique et financier AV SNCF Réseau prévu par l’article L. 2132-3.
215
L’article L. 2100-3 du coAV AVs transports qui énumère les missions du Haut comité du ferroviaire ne mentionne pas AV rôle AV conciliation.
Le coAV du réseau n’a finalement pas été créé par le législateur.
En application AV l’article L. 2133-5 du coAV AVs transports, l’ART émet un avis conforme sur la tarification d’accès aux installations AV service, aux gares et plus généralement sur la fixation AVs reAVAUces d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national.
Le nouveau critère n’a finalement pas été retenu par le législateur.
Avis n° 15-A-01 du 6 janvier 2015 relatif à AVs projets AV décrets pris pour l’application AV la loi portant réforme ferroviaire
Mise No Principales recommandations en Remarques œuvre
Ajouter un article 31-1 dans le projet AV décret relatif aux statuts AV SNCF Le décret n° 2019-1587 approuAUt les statuts AV SNCF Réseau Réseau : « Dans la mesure où le conseil d’administration se prononce prévoit que les membres du CA qui sont salariés AV SNCF SA sur AVs compétences, directement ou indirectement, liées à la mission que « ne prennent pas part aux décisions relatives aux fonctions 1
confère le 1° AV l’article L. 2111-9 à SNCF Réseau, les personnalités essentielles et à la nomination ou la révocation AVs dirigeants en choisies par la SNCF pour la représenter et le présiAVnt du conseil charge AVs fonctions essentielles et AVs personnes chargées AV d’administration AV SNCF Réseau ne prennent pas part au vote ». prendre AVs décisions sur les fonctions essentielles ».
Faire apparaître dans le plan AV gestion AVs informations confiAVntielles, Le plan AV gestion AVs informations confiAVntielles ne fait pas prévu à l’article 4 du projet AV décret, une section sur les risques apparaître AV sections dédiées aux risques concurrentiels. Ces 2a
concurrentiels liés aux échanges d’informations entre concurrents par le risques sont toutefois évoqués en introduction et en préambule du biais du gestionnaire d’infrastructure. plan.
L’article 3 du décret n° 2015-139 du 10 février 2015 relatif à la confiAVntialité AVs données détenues par le gestionnaire d’infrastructure et à la commission AV déontologie du système ferroviaire qui dispose que : « Par dérogation aux dispositions AV l’article 1er, les services du gestionnaire d’infrastructure responsables AV la répartition AVs capacités et AV la tarification Modifier l’article 3 du projet AV décret pour qu’il mette mieux en AV l’infrastructure peuvent communiquer les informations issues éviAVnce la notion d’informations agrégées et pour limiter les échanges 2b
AV données individuelles qu’ils détiennent, si ces informations d’informations confiAVntielles en cours AV traitement aux situations sont agrégées ou transformées AV sorte qu’il n’est pas possible AV strictement nécessaires. reconstituer les données individuelles qui leur ont été communiquées, directement ou indirectement, par un candidat ou une entreprise ferroviaire bénéficiaire AV sillon ».
En reAUche, la disposition sur les informations en cours AV traitement n’a pas été introduite dans le décret.
216
Élargir les cas AV saisines obligatoires AV la commission AV déontologie du système AV transport ferroviaire à l’ensemble AVs dirigeants AV 2c
fonctions opérationnelles AV SNCF Réseau, en modifiant l’alinéa 2 AV l’article 7 du projet AV décret.
Calquer le régime d’indépendance AV la direction autonome en charge AVs 3 gares AV voyageurs sur celui applicable à l’heure actuelle à la direction
AVs circulations ferroviaires (DCF).
4 Clarifier, autant que faire se peut, le rôle AV l’EPIC AV tête en précisant ses missions dans le projet AV décret relatif aux statuts AV la SNCF.
4a Rendre exhaustives les listes AV missions.
Inclure dans le texte AVs articles 2, 3 et 5 une réserve afin AV garantir les 4b besoins matériels propres aux missions AV SNCF Réseau et AV SNCF
Mobilités pour la gestion AVs gares AV voyageurs.
4c Modifier la rédaction AV l’article 5 en scindant en AVux blocs la liste AVs fonctions mutualisées.
Pour les domaines AV compétence partiellement mutualisables, prévoir AVs garanties dans l’article 5 pour encadrer le caractère objectif du 4d processus AV mutualisation, sous la forme d’une AVmanAV expresse AV
SNCF Mobilités ou AV SNCF Réseau et d’un pouvoir d’avis conforme AV l’ARAF en la matière.
217
Cette recommandation a été suivie dans le décret n°2019-1321 du 10 décembre 2019 qui élargit considérablement le cadre prévu par le décret n° 2015-139 du 10 février 2015 qui créée la commission AV déontologie. Le décret n° 2019-1321 du 10 décembre 2019 rend obligatoire sa saisine pour tous les salariés ayant exercé AVs fonctions essentielles ou ayant eu à connaître, dans l’exercice AV ses fonctions, AVs informations confiAVntielles.
Les dispositions AV la loi AV 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire en séparant SNCF Gares & Connexions AV SNCF Voyageurs a donné au gestionnaire AVs gares AVs garanties supérieures d’indépendance.
La nouvelle organisation du groupe public unifié issue AV la loi AV 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire garantit que SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions disposent AV ressources propres pour mener à bien leurs missions.
4e Modifier les modalités AV prise AV décision AV l’EPIC AV tête pour ses missions « externes »
5a Clarifier et augmenter les compétences AV l’ARAF en matière AV gestion AVs informations confiAVntielles liées à l’utilisation du réseau ferroviaire
5b Habiliter plus clairement l’ARAF à encadrer l’ensemble AVs missions transversales et AVs fonctions mutualisées fournies par la SNCF.
Clarifier et augmenter les moyens d’accès à l’information et AV contrôle 5c AV l’ARAF pour faire appliquer les règles organisationnelles et AV
fonctionnement du groupe public ferroviaire.
Doter l’ARAF AVs moyens matériels et humains lui permettant AV 5d disposer AV l’expertise, AV l’information et AV la crédibilité requises pour
l’exercice AV ses missions.
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La tarification AVs prestations AV la SUGE est soumise à l’avis conforme AV l’ART AVpuis le décret n° 2015-845 du 10 juillet 2015 relatif aux prestations AV sûreté fournies par le service interne AV sécurité AV la SNCF. L’article R. 2251-60 du coAV AVs transports reprend ces dispositions et habilite donc clairement l’ART à encadrer la principale mission transversale fournie par SNCF SA.
Depuis le décret n° 2019-1585 du 30 décembre 2019 approuAUt les statuts AV la société nationale SNCF et portant diverses dispositions relatives à la société nationale SNCF et à la société mentionnée au c du 2° AV l’article 18 AV l’ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019, les fonctions mutualisées fournies par SNCF SA à ses filiales font l’objet AV convention-cadre et sont facturées au coût AV la prestation majorée, le cas échéant, d’un bénéfice raisonnable. Les conventions sont transmises à l’ART. L’ART contrôle la séparation comptable AVs entités du groupe SNCF, notamment au moment AV la transmission AV leurs comptes annuels.
Les moyens AV l’ART ont été considérablement renforcés AVpuis 2015 et celle-ci s’est imposée comme le régulateur crédible et efficace du secteur. Ses moyens doivent toutefois continuer d’être renforcés pour accompagner l’ouverture à la concurrence.
C. TRANSPORT PUBLIC PARTICULIER DE PERSONNES (T3P)
Avis n° 13-A-23 du 16 décembre 2013 concernant un projet AV décret relatif à la réservation préalable AVs voitures AV tourisme avec chauffeur
Mise Principales recommandations en Remarques œuvre
Avis défavorable au projet AV décret :
L’Autorité estime que le délai AV 15 minutes incompressibles que vise à instaurer le projet AV décret entre la réservation et la prise en charge d’un client par un VTC n’est non seulement pas nécessaire pour atteindre l’objectif affiché AV protection du monopole AVs taxis sur le marché AV la marauAV mais Le décret a été publié par le Gouvernement, contre l’avis AV potentiellement contraire à l’objectif d’ordre public AV fluidité AV la circulation
l’Autorité, mais ce décret a ensuite été annulé par le Conseil qu’il dit également poursuivre. d’État. En imposant aux seuls VTC un délai AV 15 minutes entre la réservation et la prise en charge d’un client, le projet AV décret introduit une distorsion AV concurrence qui n’est justifiée ni par la réglementation ni par un autre objectif d’intérêt général.
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Avis n° 14-A-17 du 9 décembre 2014 concernant un projet AV décret relatif au transport public particulier AV personnes
Mise Principales recommandations en Remarques œuvre
La disposition réglementaire en vigueur (l’article R. 3122-12 du coAV AVs transports) suit trois AVs quatre recommandations AV l’Autorité :
-. Elle ne comporte plus l’exigence AV fournir l’état-civil AVs Modifier le AVuxième alinéa AV l’article R. 3120-2 du coAV AVs transports, afin personnes transportées ; que l’exception à l’obligation pour les VTC AV retourner à la base prenne en
-. Elle prévoit que le « client final » peut être une personne morale compte les spécificités AV l’activité d’ex-voitures AV granAV remise (existence
(par exemple lorsque le donneur d’ordre est un hôtel qui réserve d’un contrat avec le client final pour une durée qui peut être AV plusieurs jours, un VTC AV luxe pour AVs clients pour plusieurs jours d’affilée) ; et non pas fonctionnement par réservation préalable ponctuelle).
-. Elle exclut explicitement que AVs conditions générales AV vente puissent constituer un « contrat avec le client final ».
En reAUche, figure toujours l’exigence que le contrat comporte la liste AVs lieux AV prise en charge.
Supprimer l’exigence d’une garantie bancaire pour établir la capacité financière AVs exploitants AV VTC qui ne sont pas propriétaires ou locataires AV longue
durée AV leur véhicule.
Modifier le III AV l’article R. 3122-1 du même coAV afin que le gestionnaire du
Les exploitants n’ont qu’un délai AV 15 jours pour informer le registre AVs VTC soit informé AVs changements relatifs aux informations gestionnaire du registre. transmises lors AV l’inscription selon une périodicité trimestrielle.
AAUcer autant que possible la création AV l’examen d’aptituAV professionnelle AVs chauffeurs AV VTC. Les premiers examens pour les VTC ont eu lieu en mai 2017.
L’Autorité réitère sa AVmanAV AV pouvoir disposer d’informations précises sur l’activité AVs taxis et AVs VTC. L’Observatoire a tardé à se mettre en place.
220
Avis n° 15-A-07 du 8 juin 2015 relatif à un projet AV décret et un projet d’arrêté relatif au transport public particulier AV personnes
Mise Principales recommandations en Remarques œuvre
Création d’un observatoire du TPPP :
L’Autorité renouvelle sa recommandation, afin AV pouvoir disposer AV données
publiques fiables, précises et récentes sur l’activité AVs taxis, leur localisation et leur rémunération selon les différents types AV courses.
Facturation AV la course d’approche : mesures AV simplification Le décret pris en novembre 2015 a fixé AVux suppléments Fusionner les AVux suppléments forfaitaires applicables par les taxis parisiens ; forfaitaires différents (un quand il y a réservation préalable et un
pour la marauAV). Dans sa version en vigueur à ce jour (arrêté AV Envisager la mise en place, à terme, d’un seul supplément forfaitaire au titre AV 2019), il y a toujours AVux forfaits distincts (pour les taxis la course d’approche, sans distinction du caractère immédiat ou à heure fixe AV parisiens, lyonnais, cannois et niçois). la réservation préalable, et ce dans une logique AV simplification.
Facturation du transport AV personnes supplémentaires :
Le supplément est applicable à chaque passager à partir du Limiter à un supplément unique le transport AV plus AV quatre passagers, sans cinquième. que celui-ci ne soit proportionnel au nombre AV personnes supplémentaires.
Information du consommateur : L’Autorité préconise que l’arrêté prévoie que le consommateur soit dûment
informé, notamment à l’intérieur du taxi, du fait que les forfaits « aéroports » sont AVs tarifs maxima (plafonds) et non pas AVs tarifs uniques.
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Forfaits « aéroports » :
-. Étendre l’obligation d’instaurer, sur le marché AV la marauAV, AVs forfaits aux trajets entre chacun AVs aéroports parisiens et AVs communes proches AV Paris, Des forfaits ont été définis pour certains trajets en provenance AV et l’étendre également aux trajets à partir ou à AVstination d’autres aéroports AV
ou vers l’aéroport AV Nice, l’aéroport AV Toulouse et l’aéroport granAVs villes AV province ; Pôle Caraïbes en GuaAVloupe.
-. Utiliser pleinement la possibilité prévue dans le projet AV décret d’augmenter les forfaits aéroport AV manière différenciée par rapport à l’augmentation annuelle AVs tarifs horokilométriques.
Avis n° 15-A-20 du 22 décembre 2015 concernant un projet AV décret et un projet d’arrêté relatifs au registre national AV disponibilité AVs taxis
Principales recommandations Mise en œuvre Remarques
-. Les textes réglementaires mettant en place le registre doivent imposer le respect cumulatif AV toutes les règles et obligations AV la marauAV transposables à la marauAV électronique, notamment l’interdiction AV facturation AV la course d’approche, la mise en place d’un rayon AV géolocalisation restreint au sein AV la zone AV stationnement considérée, la présentation au client AV l’ensemble AVs taxis géolocalisés et disponibles au sein AV ce rayon restreint, sans discrimination relative à leur flotte d’appartenance, le choix du taxi par le client, l’interdiction du refus AV course et la responsabilité administrative du
chauffeur ;
-. Il doit être explicitement garanti que les informations apportées par un opérateur au registre pourront être effectivement exploitées par n’importe quel autre moteur AV recherche ou application ;
-. Les applications qui permettent d’accéAVr à Le.taxi doivent être AVs applications dédiées ou AVs applications limitées à la marauAV électronique, respectant dans ce AVrnier cas elles-mêmes les règles et obligations AV la
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marauAV électronique et opérant une segmentation claire pour le client entre leur offre propre et l’offre qui correspond aux données transmises par Le.taxi.
L’Autorité recommanAV au Gouvernement d’agir sur la problématique AV la pénurie AV taxis en marauAV en leAUt les freins à son exercice ou en instituant
AVs mécanismes permettant d’assurer un service minimum sur le marché AV la marauAV.
L’Autorité estime nécessaire AV rappeler au Gouvernement l’engagement pris à L’Observatoire a été mis en place (tardivement) et publie AVs plusieurs reprises AV mettre en place un observatoire AVs taxis permettant AV
informations sur l’activité AVs taxis, mais pas sur la AVmanAV connaître l’activité et la rémunération AVs taxis, ainsi que la AVmanAV non non satisfaite en marauAV satisfaite en marauAV.
Avis n° 17-A-04 du 20 mars 2017 concernant un projet AV décret relatif au transport particulier AV personnes Principales recommandations Mise en œuvre Remarques
Permettre à tout conducteur professionnel AV AVvenir taxi par la même procédure AV reconnaissance d’expérience professionnelle que VTC.
L’article R. 3122-1 du coAV AVs transports comporte une liste Limiter dans le temps, au lieu AV limiter à une liste d’évènements, la dérogation non exhaustive d’évènements et un délai (1 mois) pour que les « recours exceptionnel » VTC. exploitants VTC puissent avoir recours, à titre exceptionnel, à AVs véhicules supplémentaires. Autoriser les taxis à masquer leurs équipements spéciaux quand ils veulent conduire en tant que VTC.
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S’agissant du transfert par l’État AV l’organisation AVs examens aux Chambres AVs métiers et AV l’artisanat : soit maintenir une police administrative sur les
L’encadrement réglementaire AV cette mission AVs CMA a été modalités AVs examens organisés par les CMA, soit encadrer daAUtage les renforcé par le décret n° 2021-202 du 23 février 2021. missions AVs CMA.
Avis n° 18-A-10 du 23 octobre 2018 concernant un projet AV décret portant application AV l’article L. 3120-6 du coAV AVs transports
Mise Principales recommandations en Remarques œuvre
L’Autorité recommanAV que le Gouvernement prévoie dans AVs délais rapprochés la mise en place AVs mesures et obligations permettant AV recueillir
AVs données précises sur chacun AVs marchés considérés (marauAV ou réservation préalable).
Les arrêtés du 20 octobre 2021 (non soumis à l’Autorité) fixent Pour ce qui concerne le niveau d’agrégation et les méthoAVs AV publication AVs la liste AVs données, l’antériorité maximale, la périodicité données collectées à AVs fins statistiques retenues par le gouvernement,
minimale AV communication AV ces données et leur durée AV l’Autorité recommanAV que ces informations soient intégrées dans le décret ou conservation, mais ni leur AVgré d’agrégation, ni les modalités dans les arrêtés pris pour son application. AV leur publication.
S’agissant AV la périodicité du recueil AVs données en matière AV régulation et à AVs fins statistiques, l’Autorité recommanAV qu’elle soit trimestrielle plutôt que
mensuelle.
Afin d’éviter tout risque AV traitement discriminatoire entre acteurs du TPPP, l’Autorité recommanAV :
-. pour ce qui concerne les données qui seraient iAVntiques pour les taxis et les VTC, AV recueillir AVs informations AV même niveau pour chaque acteur, tout en limitant la nature AVs données AVmandées au strict nécessaire ;
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— dans l’attente que les informations pertinentes soient également disponibles pour les taxis, AV limiter les informations recueillies auprès AVs VTC à celles également recueillies auprès AVs taxis ou à celles dont il serait démontré qu’elles ne concernent que les VTC ;
- AV publier AV façon concomitante les étuAVs qui seraient spécifiques à chaque acteur.
Avis n° 20-A-06 du 10 juillet 2020 concernant AVs projets AV décret portant application AV l’article L. 2151-4 du coAV AVs transports
Mise Principales recommandations Remarques en œuvre
L’Autorité AVmanAV au Gouvernement AV renforcer les conditions d’impartialité et d’indépendance imposées par décret aux CMA. L’encadrement réglementaire AV cette mission AVs CMA a été renforcé par le décret n° 2021-202 du 23 février 2021.
D. TRANSPORT URBAIN
Avis n° 09-A-55 du 4 novembre 2009 sur le secteur du transport public terrestre AV voyageurs
Mise No Principales recommandations en Remarques œuvre
L’invitation lancée par l’Autorité à aux autorités organisatrices IV L’Autorité invite les autorités organisatrices à engager une réflexion sur l’allotissement AV leurs appels d’offres. n’a pas été suivie AV changement dans les pratiques ; le modèle C « mono-opérateur » reste ultra-dominant.
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Avis n° 10-A-22 du 19 novembre 2010 relatif au projet AV lancement par la Communauté Urbaine AV BorAVaux d’un marché AV rames AV tramway dans le cadre AV l’extension AV son réseau
Mise Principales recommandations en Remarques œuvre
-. Les collectivités publiques AVvraient organiser le découplage AV leurs appels d’offres, en dissociant les marchés portant sur le système d’alimentation et les marchés d’acquisition AVs rames AV tramway, afin AV favoriser la multiplicité AVs réponses technologiques ;
-. Prévoir l’appel d’offres le plus ouvert possible quant aux solutions techniques proposées en évitant tout ciblage a priori AV la technologie AV l’un AVs soumissionnaires potentiels ;
-. Les données assurant l’interopérabilité d’une rame concurrente doivent être Les réponses AVs collectivités locales interrogées montrent que fournies dès le marché initial pour AVsserrer aux staAVs ultérieurs la contrainte celles-ci ne se considèrent pas forcément comme AVstinataires AVs technologique induite par le marché primitif. Lors du marché initial la recommandations émises sur un cas particulier (tramway AV collectivité doit donc avoir communication AVs données assurant BorAVaux en 2010 et autobus d’Île-AV-France en 2020).
l’interopérabilité avec le système en place dans la perspective AV marchés AV Plusieurs collectivités ont signalé avoir connaissance AVs renouvellement ou AV complément. Ces spécifications seront actualisées recommandations AV l’Autorité et les avoir intégrées dans leurs périodiquement au fur et à mesure AV l’exécution du marché ; réflexions ou, plus rarement, dans leurs pratiques.
-. Au staAV AVs marchés ultérieurs AV renouvellement AVs rames ou d’extension AV capacités, la propriété intellectuelle détenue par Alstom sur son système APS (alimentation électrique par le sol), est susceptible AV fonAVr une position dominante, dès lors que la collectivité publique n’est plus en situation d’arbitrer entre différentes technologies ;
-. La collectivité AVvra être en mesure AV fournir aux soumissionnaires potentiels les données techniques permettant d’assurer l’interopérabilité AV la rame avec le système au sol préexistant.
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Avis n° 20-A-08 du 16 septembre 2020 relatif à une saisine d’Île-AV-France Mobilités concernant l’ouverture à la concurrence du transport public AV personnes par autobus en Île-AV-France Mise Principales recommandations en Remarque œuvre
Sur l’organisation AVs appels d’offres :
-. lisser le plus largement possible les vagues d’appels d’offres ;
-. donner aux opérateurs l’accès en open data aux informations suiAUtes : publicité AVs lots ouverts à la concurrence incluant AVs données AV volumétrie ; calendrier prévisionnel à six mois (date AV lancement, AAPC, envoi AVs DCE).
Sur les dépôts AV bus, l’Autorité a recommandé à l’AOM :
-. AV reprendre la totalité AVs dépôts à caractère stratégique, ainsi que les dépôts non stratégiques mais constitutifs d’un aAUtage concurrentiel pour leur détenteur ; Dans le cadre du présent avis, les recommandations émises dans
-. mettre à disposition d’au moins un dépôt stratégique par lot ; le contexte d’Île-AV-France ont été considérées comme pouAUt
être appliquées par toutes les AOM.
-. supprimer dans le cahier AVs charges du contrat AV concession toute référence
à une obligation AV construction d’un dépôt ou AV fourniture d’un terrain
d’assiette (prochaine mise en concurrence). Sur les données :
-. Ressources humaines : préciser au niveau AV chaque salarié les engagements contractuels relatifs à la reprise AVs personnels automatiquement transférés au nouvel exploitant ;
-. Matériel roulant : délivrer une information fiable et exhaustive sur la consistance réelle du parc AV véhicules transféré ; reprendre les systèmes et équipements embarqués AVs véhicules, après une phase d’harmonisation pilotée par l’AOM. Sur les informations stratégiques :
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— . l’AOM AVvrait favoriser l’accès en open data AVs entreprises tierces aux informations stratégiques nécessaires à l’élaboration AVs offres dont peut disposer la RATP en tant que gestionnaire d’infrastructure du Grand Paris ;
-. poursuite AV la mise à disposition par IDFM AVs horaires AVs trains SNCF en temps réel en open data, et appliquer cette mise à disposition aux nouveaux attributaires ;
-. pérenniser sous forme d'open data la diffusion du catalogue listant les services en gare accessibles à tout opérateur ainsi que leur tarification ;
-. assurer une large publicité pour le calculateur d’itinéraire créé par l’AOM, indépendant d’un opérateur spécifique.
E. GARES FERROVIAIRES
Avis n° 11-A-16 du 29 septembre 2011 relatif au projet AV séparation AVs comptes AV l’activité gares AV voyageurs au sein AV la SNCF
Mise Principales recommandations en Remarques œuvre
Le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux installations L’activité régulée doit couvrir l’ensemble AVs moyens directement liés à AV service du réseau ferroviaire étend le périmètre AVs prestations l’accueil en gare d’un train AV voyageurs d’un opérateur, dès lors que celui-ci ne
régulées, notamment aux espaces AVstinés à accueillir AVs espaces dispose pas AV solution alternative raisonnable. AV billetterie.
Le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 s’applique à toutes les entreprises ferroviaires et précise également que « Dès lors que Les règles AV la concurrence imposent que les mêmes règles AV mise à l’exploitant d’une installation AV service déciAV AV fournir à une disposition et AV tarification AV ces locaux commerciaux pour les transporteurs
autre entité une prestation connexe mentionnée à l’annexe II, soient appliquées au transporteur SNCF, comme à ses concurrents. point 4, AV la directive du 21 novembre 2012 mentionnée ci-AVssus, il la fournit dans AVs conditions équitables,
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Il est nécessaire que les modalités AV financement AVs investissements et la mise en place AVs aAUces AV trésorerie fassent l’objet d’une convention pluriannuelle entre l’établissement public SNCF et l’entité AV gestion autonome Gares &
Connexions, traitant notamment AVs conditions d’octroi et AV rémunération AVs concours
Les pouvoirs AV gestion reconnus aux dirigeants AV SNCF Gares & Connexions sur le patrimoine immobilier affecté doivent être équivalents à ceux prévus par
l’article L. 2141-13 du coAV AVs transports pour les dirigeants AV la SNCF.
Les AVmanAVs AV prestations AVs transporteurs concurrents AV la SNCF auprès AV SNCF Gares & Connexions ne peuvent pas, comme actuellement, être traitées
par un service AV la direction générale AV l’établissement public SNCF.
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transparentes et non discriminatoires sur cette même installation AV service à toute entreprise ferroviaire ou à tout candidat qui en fait la AVmanAV. »
Depuis le 1er janvier 2020, SNCF Gares & Connexions bénéficie d’une autonomie financière et est rattachée à SNCF Réseau, offrant AVs garanties supérieures à celles proposées par l’Autorité en 2011.
Depuis le 1er janvier 2020, SNCF Gares & Connexions bénéficie d’une autonomie organisationnelle, décisionnelle et financière qui lui permet AV disposer AV son patrimoine.
Depuis le 1er janvier 2020, SNCF Gares & Connexions est l’unique gestionnaire AVs gares et est l’interlocuteur direct AVs transporteurs.
ANNEXE 2 – Organisation AV l’exploitation AVs réseaux AV transport urbain dans les 22 métropoles
Métropole ou syndicat Opérateur unique ou principal Autres opérateurs présents comprenant une métropole Si tous les services AV transport AV la TransAVv et Keolis (Aix en bus) métropole sont rassemblés sous la exploitent AVs réseaux AV bus sur le marque La Métropole Mobilité, fonAVment d’un strict allotissement Aix-Marseille l’EPIC Régie AVs Transports géographique, héritier du Métropolitains exploite regroupement AV plusieurs autorités essentiellement les métros, tramways organisatrices au sein AV la et bus sur le territoire AV Marseille. métropole. La DSP attribuée à Keolis BorAVaux porte sur les bus, le tramway, le Transport à la AVmanAV (TAD), y BorAVaux compris pour les personnes à mobilité
réduite (PMR), les navettes fluviales, les parkings-relais et les vélos en libre-service. La délégation AV service public (DSP) attribuée à RD Brest (filiale AV Brest RATP Dev) porte sur les lignes AV
bus, les bus scolaires, le tramway, le téléphérique et le TAD. Le service AV location AV vélos en Le contrat AV service public conclu libre-service a été confié à un entre le Syndicat mixte et l’EPIC opérateur par marché public. SMTC-AC T2C porte sur la ligne AV tramway et
(Clermont) la granAV majorité AVs lignes AV bus Par ailleurs, T2C sous-traite environ (sauf quelques lignes gérées par AVs 20 % AV l’exploitation du réseau à prestataires). plusieurs entreprises La DSP attribuée à Keolis Dijon porte Dijon sur les lignes régulières AV bus, les
bus scolaires, le tramway et les TAD. Le contrat AV service public conclu Syndicat mixte entre la M AN (société publique AVs mobilités locale) et le syndicat mixte AVs AV l’aire
mobilités AV l’aire grenobloise porte grenobloise sur les différents services AV (Grenoble) transport. Lille La DSP attribuée à Keolis Lille porte sur les bus, le métro et le tramway.
Métropole ou syndicat comprenant une métropole
SYTRAL (Lyon)
Île-AV-France Mobilité (Paris)
Metz
Montpellier
Nancy
Nantes
Nice
Opérateur unique ou principal Autres opérateurs présents
Le réseau AV transport routier interurbain est découpé en 4 zones, correspondant à 4 DSP, dont 2 sont exploitées par TransAVv, 1 par
Le réseau AV transport urbain Keolis et 1 par Autocars « TCL » (métro, tramway, autobus, Maisonneuve. funiculaire), qui AVssert le territoire AV la métropole et celui d’une Sur le territoire couvert par le réseau communauté AV communes, est TCL, Keolis est également chargé, principalement exploité par Keolis par un marché public distinct AV sa (DSP) mais comporte aussi une DSP DSP, d’un service AV transport à la octroyée à un autre opérateur (Cars AVmanAV AVstiné aux PMR (Optibus). BD).
La liaison ferrée express entre Lyon et l’aéroport St-Exupéry est exploitée par TransAVv (marché public).
Membres du réseau Optile (TransAVv, Keolis, RATP Cap Île-AV-France, RATP Lacroix SAVAC) pour les réseaux AV bus AV la granAV couronne, à l’échelon régional.
La DSP attribuée à TAMM porte sur l’ensemble du réseau AV transports
urbains, sur le transport AV PMR et sur la gestion AV parkings-relais.
La DSP attribuée à la TaM porte sur TaM a subdélégué à T3M (filiale AV l’ensemble AVs services publics TransAVv) plusieurs lignes AV bus réguliers AV transport (tramway, bus, ainsi que AVs services AV transport à vélos en libre-service) ainsi que sur la AVmanAV et AVs services les parkings-relais et parkings dédiés occasionnels. aux vélos.
La DSP attribuée à Keolis Grand Nancy porte sur la totalité du réseau AVs services organisés par la
métropole (tramway, bus, transport AVs PMR, bus scolaires, etc.)
La DSP attribuée à la SEMITAN porte sur l’ensemble AVs services : tramway, bus, liaisons fluviales, 26 % AV l’offre est affrétée par navette vers l’aéroport, transport à la SEMITAN à AVs prestataires privés. AVmanAV, transports pour les PMR, bus scolaires
Le contrat AV service public attribué à la Régie Lignes d’Azur (EPIC) porte sur le tramway, les bus
et les services AV transport à la AVmanAV.
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Métropole ou syndicat comprenant une métropole
Orléans
Rennes
Rouen
Saint-Étienne
Strasbourg
Opérateur unique ou principal Autres opérateurs présents
La DSP attribuée à Keolis Métropole Orléans porte sur AVux lignes AV
tramway et un réseau AV bus.
L’exploitation AVs lignes AV bus est sous-traitée par Keolis Rennes à cinq La DSP attribuée à Keolis Rennes opérateurs. porte sur le métro, le bus, le service AV transport à la AVmanAV AVstiné aux Le service AV transport à la AVmanAV PMR, les vélos en libre-service, le pour les PMR, les vélos en libre- covoiturage, etc. service et le dispositif AV covoiturage sont également sous-traités par Keolis à d’autres opérateurs.
Quatre autres opérateurs sont actifs sur le territoire AV la métropole, chacun ayant un périmètre territorial distinct :
- Régie AVs transports AV l’agglomération d’Elbeuf, sur 10 communes : lignes régulières AV bus, La DSP attribuée à TransAVv Rouen, couvre sur 45 communes le tramway, lignes scolaires et transport à la AVmanAV ; le bus, le transport scolaire, le service AV transport AVstiné aux PMR et la navette fluviale.
- TransAVv Normandie Interurbain pour plusieurs lignes périurbaines AV l’ouest du territoire ;
- Cars Hangard pour les lignes scolaires AV l’Ouest du territoire ;
- Keolis Rouen Vallée AV Seine pour un service AV transport à la AVmanAV AVsserAUt 37 communes.
Les 90 services AV bus scolaires sont répartis entre sept opérateurs à La DSP attribuée à TransAVv porte l’issue AV 15 marchés publics sur l’ensemble du réseau AV transports urbains (services réguliers et services AV transport à la AVmanAV) Le service AV vélos en libre-service est exploité en régie.
Le contrat AV service public AV la Compagnie AVs transports Un service AV transport pour les PMR strasbourgeois couvre tous les est exploité par Antoni (marché services AV transport sauf un service public). AV transport pour les PMR.
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Métropole ou syndicat comprenant une métropole
Tisseo (Toulouse)
Toulon
SMT (Tours)
Opérateur unique ou principal Autres opérateurs présents
Le contrat AV service public AV l’EPIC Tisseo Voyageurs porte sur l’intégralité du réseau Tisséo (métro, Un service AV transport à la AVmanAV tramway, téléphérique, bus, bus pour les PMR est exploité par TPMR Toulouse, filiale AV TransAVv. scolaires, transport à la AVmanAV…) à l’exception d’un service AV transport AVstiné aux PMR.
La DSP attribuée à la RMIT, filiale AV TransAVv AVvenue filiale AV Le téléphérique est exploité en régie. RATP Dev en mai 2023, porte sur l’ensemble AVs transports terrestres AV La RMIT sous-traite certains services la métropole (à l’exception du à plusieurs opérateurs, dont une filiale téléphérique) : lignes régulières AV AV TransAVv et une filiale AV Keolis. bus, service pour les PMR, bus scolaires…
Keolis est l’attributaire d’une seconAV DSP portant sur les services AV La DSP attribuée à Keolis Tours transport AVstinés aux PMR. couvre le réseau AV bus et AV tramway AV la métropole. Un service AV location AV vélos est exploité en régie.
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ANNEXE 3 – Analyse économique AV l’effet AV la libéralisation du transport par autocars librement organisé
Dans le cadre AV l’instruction du présent avis, l’ART a transmis à l’Autorité AVs données trimestrielles relatives à l’offre et la fréquentation AV différents services AV transport terrestre interurbains (trains conventionnés et librement organisés, et autocars librement organisés) à la maille AVs liaisons entre unités urbaines françaises245. L’Autorité s’est appuyée sur ces données pour étudier l’effet AV la loi Macron libéralisant le transport routier interurbain AV passager par autocar sur le secteur. Ces données couvrent une périoAV qui s’étend du premier trimestre 2015 au AVrnier trimestre 2021 et décrivent pour chaque service AV transport et pour chacune AVs 12 066 liaisons (origine-AVstination), une mesure AV la fréquentation AVs différentes liaisons exprimée en passagers-kilomètres (ci-après « la fréquentation » en « passagers-kms »), les recettes hors taxes issues AV la vente AVs billets AV transport, la longueur en kilomètres AV la liaison et leur durée en minutes. En raison du choc majeur lié à la crise sanitaire en 2020, l’analyse qui suit porte sur une périoAV plus restreinte, du premier trimestre 2015 (« 2015q1 ») au AVrnier trimestre 2019 (« 2019q4 »)246. L’exploitation AV ces données porte principalement sur le transport ferroviaire et le transport par autocar. En particulier, l’usage individuel ou partagé AV la voiture (services AV covoiturage) n’est pas étudié, faute AV données, même s’il répond également aux besoins AV déplacements interurbains AVs voyageurs et peut donc, à ce titre, constituer une alternative au transport ferroviaire et au transport routier collectif (autocar)247. Finalement, l’analyse porte sur 11 549 liaisons uniques (hors avions seuls) sur la périoAV allant AV 2015 (premier trimestre) à 2019 (quatrième trimestre)248. L’analyse portera dans un premier temps sur le développement AV l’offre d’autocar AVpuis l’entrée en vigueur AV la loi Macron (Section I) et, dans un second temps, sur les interactions
245 Une liaison est constituée d’une origine et d’une AVstination appartenant à une ligne AVsservie par au moins l’un AVs moAVs AV transport suiAUt : autocar, train conventionné, TGV, TGV « low cost » et avion. Une ligne AVsserAUt trois arrêts A, B et C est ainsi constituée AV six liaisons, celle ayant pour origine A et AVstination B, celle pour origine B et AVstination C, celle pour origine A et AVstination C et, enfin, les 3 liaisons dans le sens inverse sur ces mêmes arrêts. Les origines et AVstinations ne sont cependant pas définies comme AVs arrêts mais comme AVs unités urbaines avec potentiellement plusieurs arrêts au sein d’une même unité urbaine. Par ailleurs, il est possible qu’une liaison entre AVux unités urbaines soit AVsservie par plusieurs lignes, par exemple si elle est AVsservie par plusieurs opérateurs. Une liaison en autocar entre les unités urbaines B et C pourrait ainsi être AVsservie par AVux opérateurs distincts, l’un opérant une ligne AVsserAUt les unités urbaines A, B et C et l’autre une ligne AVsserAUt les unités urbaines B, C et D. Les données pour chaque liaison et trimestre ont été agrégées au niveau AV chaque moAV AV transport.
246 Plus précisément, les données pour les années 2020 et 2021 risquent d’être peu représentatives en raison AVs confinements successifs liés à la crise du Covid-19.
247 La présente étuAV ne tient pas compte non plus du transport par avion même si AVs données parcellaires ont été fournies par l’ART. En effet, les caractéristiques propres à ce moAV AV transport semblent suggérer qu’il est principalement utilisé pour AVs besoins spécifiques AV déplacement (distance AV déplacement particulièrement longue, importance particulière accordée au temps AV trajet, étape AV transit au sein d’un trajet plus long, etc.). Il apparaît donc peu probable que les voyageurs en autocar opèrent un arbitrage important par rapport à ce moAV AV transport.
248 Ce nombre AV liaisons uniques exclut les liaisons pour lesquelles l’unité urbaine concernant l’origine, la AVstination ou les AVux est inconnue dans la base AV données. À titre d’information, ces liaisons recouvrent 2 % du trafic AVs autocars, 1 % du trafic AVs Intercités et 4 % du trafic TER.
234
concurrentielles entre les autocars « SLO » et les services ferroviaires conventionnés (Section II).
Section I – Le développement AV l’offre d’autocar AVpuis la loi Macron dans le paysage du transport interurbain AV passagers Plusieurs moAVs AV transport permettent AV répondre aux besoins AV déplacements interurbains AVs individus. Outre le recours à leur véhicule personnel ou aux services AV covoiturage, ces déplacements interurbains peuvent être effectués par le biais AV différents services AV transport ferroviaire ou par avion. En France, le transport ferroviaire AV voyageurs comporte à l’heure actuelle plusieurs segments : les trains aptes à la granAV vitesse (« ANV »), les trains d’équilibre du territoire (TET ou « Intercités »), et les transports express régionaux ferroviaires (« TER »). Ces AVux AVrnières catégories sont AVs transports conventionnés et revêtent un caractère AV service public. À ce titre, ces services bénéficient AV subventions, AV la part AVs régions s’agissant AVs TER, et AV l’État pour les Intercités. Les services AV transport routier conventionnés, organisés aAUt 2015 par les départements et aujourd’hui essentiellement par les régions, ne sont pas couverts par les données AV l’ART (cf. § 70) et sont donc exclus AV l’analyse. Les références ci-après au transport par autocar ne renvoient donc qu’à sa composante SLO. Depuis le second semestre 2015, et l’entrée en vigueur AV la loi Macron, les consommateurs peuvent également faire le choix du transport par autocar non conventionné.
Le développement AVs autocars AVpuis la loi Macron L’offre d’autocars a connu un essor rapiAV dès l’entrée en vigueur AV la loi Macron et connaît désormais une croissance modérée. Le graphique suiAUt (Figure 1) montre ainsi que la fréquentation liée à cette nouvelle offre a atteint dès le troisième trimestre AV l’année 2016, soit cinq trimestres seulement après l’entrée en vigueur AV la loi, 700 millions AV passagers-kms trimestriels répartis sur 1 520 liaisons actives, soit 20 % AVs liaisons actives à cette date tous services AV transport confondus249. Cette phase d’expansion s’est traduite par un taux AV croissance trimestriel moyen AV 91 % jusqu’au troisième trimestre 2016, soit peu ou prou par un doublement AV la fréquentation AVs cars chaque trimestre. Par la suite, l’offre AVs autocars a connu une AVuxième phase AV croissance moins importante, avec un taux AV croissance annuel moyen AV 6,1 % (soit un taux AV croissance trimestriel moyen AV 1,5 %) jusqu’au troisième trimestre 2019. À la fin AV l’année 2019 (troisième trimestre), la fréquentation AVs autocars a dépassé les 800 millions AV passagers-kms trimestriels répartis sur 2 301 liaisons actives soit 32 % AVs liaisons actives à cette date tous services AV transport confondus.
249 Cars, ANV, TER et Intercités.
235
Figure 1 : Pénétration AV l’autocar à la suite AV l’entrée en vigueur AV la loi Macron du 6 août 2015
Expansion trimestrielle AVs Cars
- entre 2015q1 et 2019q4 -
.35 Entrée et croissance Croissance moindre 900 AVs cars AVs cars
.[…]
.25 700
600
.2 500
.[…]
.1 300
200
.05
100 0 0
2015q1 2015q2 2015q3 2015q4 2016q1 2016q2 2016q3 2016q4 2017q1 2017q2 2017q3 2017q4 2018q1 2018q2 2018q3 2018q4 2019q1 2019q2 2019q3 2019q4
Passager-kms du Car en millions (à gauche) Proportion AV liaisons actives couvertes par le Car (à droite)
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019
Le graphique suiAUt (Figure 2) présentant l’évolution trimestrielle AV la fréquentation AVs différents moAVs AV transport analysés, montre néanmoins que la fréquentation AVs autocars est restée faible relativement aux autres moAVs. Les ANV classiques, dont la fréquentation mesurée en passagers-kms est indiquée sur l’axe vertical AV droite, dominent nettement les autres moAVs AV transport. Au troisième trimestre 2016, la fréquentation en nombre AV passagers-kms AVs autocars représentait près AV 40 % AV celle AVs Intercités, près AV 25 % AV celle AVs TER, un peu plus AV 5 % AV celle AVs ANV classiques et était peu ou prou au même niveau que celle AVs ANV low cost alors en voie d’expansion. Cet écart AV fréquentation entre les autocars et les autres moAVs AV transport s’est par la suite plus ou moins maintenu. Au troisième trimestre 2019, l’écart restait à peu près le même avec les ANV classiques mais s’était creusé avec les TER et surtout avec les ANV low cost dont la fréquentation était AVvenue trois fois supérieure à celle AVs autocars.250 Seul l’écart avec les Intercités s’est resserré durant cette périoAV, mais ce resserrement s’explique en partie par la transformation AV certaines liaisons Intercités en TER à partir AV la fin AV l’année 2017.
250 Les baisses AV fréquentation dans le secteur du transport ferroviaire observées à la fin AV 2019 ne sont pas représentatives en raison du mouvement social AV granAV ampleur au 4ème trimestre 2019. Les fréquentations ferroviaires au 2ème trimestre 2018 ont AV même été affectées par AVs mouvements sociaux.
236
Figure 2 : Pénétration AV l’autocar vis-à-vis AVs autres types AV transport
Expansion trimestrielle AVs trafics par type AV transport
- entre 2015q1 et 2019q4 -
Entrée et croissance Croissance moindre 12000 AVs cars AVs cars 4000 11500
3500 11000
10500 3000
10000 2500 9500
2000 9000
8500 1500
8000 1000 7500 500 7000 0
2015q1 2015q2 2015q3 2015q4 2016q1 2016q2 2016q3 2016q4 2017q1 2017q2 2017q3 2017q4 2018q1 2018q2 2018q3 2018q4 2019q1 2019q2 2019q3 2019q4
Car (à gauche) Intercités (à gauche) TER (à gauche)
ANV low cost (à gauche) ANV (à droite)
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019
Une entrée concentrée sur les liaisons avec une AVmanAV forte pour les transports interurbains L’offre d’autocar a d’emblée été proposée sur AVs liaisons très fréquentées, à savoir celles où la AVmanAV pour le transport interurbain est forte. C’est seulement ensuite, au fur et à mesure, qu’elle s’est développée sur AVs liaisons moins fréquentées. Pour s’en rendre compte, il est utile AV classer les différentes liaisons selon l’année durant laquelle la liaison a été assurée pour la première fois par autocar (« cohorte ») : la cohorte 2015 correspond par exemple à toutes les liaisons ayant expérimenté une première entrée en 2015251. La cohorte « sans entrée » correspond à toutes les liaisons ayant été AVsservies par au moins un service ferroviaire durant une partie AV la périoAV étudiée mais n’ayant jamais été AVsservies par un service d’autocars pendant cette périoAV. Le Tableau 1 ci-après décrit les différentes cohortes AV liaisons, agrégées sur la périoAV 2015-2019 selon les moAVs AV transport qui les AVsservent et leur fréquentation. Plusieurs constats s’imposent. Premièrement, la granAV majorité AV la fréquentation AVs autocars concerne AVs liaisons qui ont connu une entrée d’autocars dès l’année 2015. Les autocars ont en effet transporté entre 2015 et 2019 près AV 1,8 milliard AV passagers-kilomètres en moyenne par an sur les liaisons AV la cohorte 2015, alors que la fréquentation annuelle AVs liaisons AV toutes les autres cohortes est en moyenne inférieure à 200 millions AV passagers-kilomètres. Deuxièmement, les autocars sont initialement entrés sur AVs liaisons avec une fréquentation très importante et dominées par les ANV. En effet, les liaisons AV la cohorte 2015 sont bien
251 La loi Macron a permis le lancement d’une offre d’autocar librement organisé à partir du troisième trimestre 2015 et AV ce fait toutes les entrées d’autocars en 2015 ont eu lieu au troisième et quatrième trimestre.
237
plus fréquentées tous moAVs confondus que les autres et plus la date d’entrée est proche AV 2015, plus la part relative AV fréquentation AVs ANV est importante et celle AVs services conventionnés (TER et Intercités) faible. Troisièmement, seules les liaisons AV la cohorte 2015 présentent une fréquentation importante comparée à la fréquentation AVs services conventionnés : la fréquentation relative AVs autocars représentant 22 %252 AV la fréquentation agrégée AVs autocars et AVs services conventionnés pour ces liaisons. Quatrièmement, même au regard AV la pénétration AVs autocars sur les liaisons AV cette cohorte, le poids AVs autocars est à relativiser : AV nombreuses liaisons n’ont expérimenté aucune entrée d’autocars entre 2015 et 2019. Ces liaisons sans entrée d’autocars représentent une part significative, 42 %253, AV la fréquentation totale AVs services ferroviaires conventionnés.
Tableau 1 : Statistiques AVscriptives AVs différentes liaisons AV transport par cohorte d’entrées d’autocars, entre 2015q1 et 2019q4 Cohortes (entrée cars) C2015 C2016 C2017 C2018 C2019 Sans entrée Distance moyenne (km) 379 362 359 378 421 165 Nb AV liaisons 894 816 676 627 472 7 999 dont ANV 449 273 226 153 68 1 494 dont conventionnées 2[…] 219 170 130 51 6 751 dont cars 894 816 676 627 472 – dont cars seuls 424 466 387 418 3[…] – Cars 1 […]9 195 70 29 15 – dont cars seuls 141 44 20 14 11 – Passagers- Intercités 3 780 571 361 82 167 1 104 kms (millions) TER 2 268 1 811 1 004 793 295 6 980 par an ANV 30 202 6 394 2 134 […]2 […] 781 ANV low cost 4 036 494 33 69 0 20 Cars 4% 2 % 2 % 2 % 3 % – Intercités 9% 6 % 10 % 5 % 29 % 11 % Passagers- TER 5% 19 % 28 % 45 % 52 % 71 % kms (%) par an ANV 72% 68 % 59 % 44 % 16 % 18 % ANV low cost 10% 5 % 1 % 4 % 0 % 0 %
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019.
Note : les cohortes « 2020 » et 2021 » ne sont pas représentées, par simplification, car ce tableau se concentre aAUt tout sur la pénétration AVs cars.
L’évolution trimestrielle AV la fréquentation AVs différents moAVs AV transport du premier trimestre 2015 au AVrnier trimestre 2019 mais restreinte aux cohortes 2015 et 2016, années durant lesquelles les entrées d’autocars ont été les plus nombreuses, est présentée dans les AVux graphiques suiAUts (Figure 3). La cohorte 2016 est présentée à titre AV comparaison avec celle bien plus importante AV 2015. Les liaisons AV la cohorte 2016 sont nettement moins « attractives » que celles AV la cohorte 2015 avec AVs fréquentations nettement plus faibles tous moAVs AV transport confondus, notamment s’agissant AVs autocars dont la
252 4/(4+9+5).
253 En effet la somme AVs passagers-kms annuel AVs cinq cohortes AV 2015 à 2019, représente 4 961 et 6 171 millions AV passagers-kms pour les Intercités et les TER respectivement. Ainsi la part AV la fréquentation AVs services ferroviaires conventionnés n’ayant pas expérimenté d’entrée d’autocar est (1 104 + 6 980) / (1 104 + 6 980 + 4 961 + 6 171) = 0,42, soit 42 %.
238
fréquentation est imperceptible dans le graphique AV la cohorte 2016. Comme la fréquentation AVs autocars et leur part AV marché décroissent sur les liaisons releAUt AVs cohortes AV 2017 à 2019 par rapport à celle AV la cohorte 2016, ces constats sont tout aussi valiAVs pour les liaisons AVs cohortes 2017 à 2019. Si les autocars ont eu un impact sur la fréquentation AVs transports ferroviaires, c’est essentiellement sur les liaisons AV la cohorte 2015 qu’un tel impact est susceptible AV se manifester, soit uniquement sur les liaisons où les autocars sont entrés au troisième ou au quatrième trimestre 2015 et dont le trafic a crû essentiellement jusqu’au troisième trimestre 2016.
Figure 3 : Évolution trimestrielle AV la fréquentation AVs différents moAVs AV transport entre 2015q1 et 2019q4 sur les liaisons AVs cohortes 2015 et 2016
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019
239
Une offre distincte AVs offres en transport ferroviaire, proposant aux consommateurs plus d’options pour leur déplacement L’offre AVs autocars se distingue AV celle AV transport ferroviaire et vient compléter la palette AVs moAVs AV transport interurbain à la disposition AVs consommateurs. Il ressort du Tableau 1 que AV nombreuses nouvelles liaisons par autocar n’étaient pas AVsservies par les autres moAVs AV transport. En 2015, 424 nouvelles liaisons étaient AVsservies uniquement par AVs autocars, à l’exclusion AVs services AV transport ferroviaires. Entre 2016 et 2019, au moins 3[…] nouvelles liaisons par autocar supplémentaires ont été créées chaque année. Ces nouvelles liaisons peuvent recouvrir AVs arrêts supplémentaires sur une ligne offerte par l’autocar, dont la création n’est sans doute pas très coûteuse pour la plupart d’entre elles. Les liaisons uniquement AVsservies par les autocars les plus importantes en termes AV fréquentation relient AVs granAVs villes sans passer par Paris, comme Nantes-Toulouse, Rennes-Toulouse, Toulouse-Nice et BorAVaux-Clermont-Ferrand. À ce titre, les autocars contribuent à mieux relier les territoires entre eux. Néanmoins, il convient AV noter que ces nouvelles liaisons, créées et AVsservies uniquement par AVs autocars, ont une fréquentation en passagers-kms relativement faible. La faiblesse AV leur fréquentation reflète sans doute la faiblesse AV la AVmanAV pour les déplacements entre les unités urbaines concernées. En outre, ces liaisons peuvent revêtir un caractère temporaire, étant facilement supprimables par les opérateurs du transport en autocar. Le Tableau 2 ci-AVssous présente d’autres caractéristiques susceptibles AV distinguer le transport par autocar AVs différents services AV transport ferroviaire. Il présente, pour chaque moAV AV transport, la distance moyenne en kilomètres et la durée moyenne en minutes AVs liaisons AVsservies ainsi que le prix moyen en euros facturé par unité AV 100 kilomètres parcourus. Les liaisons AVsservies par les autocars librement organisés couvrent en moyenne AVs distances moins longues que les ANV et les Intercités et nettement plus longues que les TER. La durée moyenne nécessaire pour parcourir 100 kilomètres en autocar est nettement plus longue que celle AVs ANV et relativement proche AV celle AVs trains conventionnés. Rapporté à la distance parcourue, le transport par autocar est moins cher que le ANV et les autres services ferroviaires, à l’exception du ANV low cost qui a AVs prix comparables. Il peut également être noté que le nombre AV liaisons sur lesquelles les autocars et le ANV low cost sont simultanément présents est relativement faible et le nombre AV liaisons où le ANV low cost est présent sans le car quasi-nul254.
Tableau 2 : Caractéristiques AV l’offre autocar comparée aux autres moAVs AV transport interurbain, pondérées par le trafic sur chaque liaison sur la périoAV 2015q1-2019q4
Autocar Intercités TER ANV ANV « low cost » Longueur moyenne d’une liaison (km) 422 327 90 544 624 Durée moyenne pour parcourir 100km (min) 67 57 79 33 30 Prix moyen (€/100 p-km) 4,7 8,1 7,6 9,7 4,6
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019
254 Entre 2015 et 2019, sur les 11 549 liaisons uniques (hors liaisons avions seuls) ; 70 % ne sont ni fréquentées par les autocars ni par les ANV low cost, 29 % le sont par les autocars mais pas par les ANV low cost, 1,2 % le sont par les ANV low cost et les autocars et, enfin, seulement 0,2 % le sont par les ANV low cost mais pas par les autocars.
240
En conclusion, les autocars constituent une alternative supplémentaire pour les consommateurs en matière AV déplacements interurbains. Sur les liaisons déjà AVsservies par les transports ferroviaires, l’autocar a l’aAUtage AV permettre aux consommateurs AV se déplacer à moindres frais, à tout le moins vis-à-vis du transport ferroviaire conventionné et du ANV classique, mais plus lentement, en particulier vis-à-vis du ANV classique et à un AVgré moindre vis-à-vis AVs Intercités. Le développement AVs services AV transport par autocar est également susceptible AV contribuer à mieux relier certaines unités urbaines entre elles, et notamment sans passer par Paris. Si la fréquentation relativement faible AV ces nouvelles liaisons suggère que la AVmanAV AV déplacements entre ces unités urbaines est faible255, ces nouvelles liaisons ont néanmoins le mérite d’exister. Elles offrent une alternative plus écologique aux seuls autres moAVs AV transport proposant aux usagers un trajet sans correspondance entre les unités urbaines en question256 – les véhicules individuels et l’avion.
Section II – Les interactions concurrentielles entre les autocars et les trains conventionnés L’avis n° 14-A-05 AV l’Autorité du 27 février 2014 évoque le risque que les services librement organisés par autocar viennent concurrencer les services ferroviaires conventionnés et, par ce biais, remettent en cause l’équilibre économique AV ces services publics. Cette section vise à apprécier la pression concurrentielle que les autocars, dont l’essor est décrit supra, font peser sur ces services conventionnés. La contrainte concurrentielle que les autocars sont susceptibles AV représenter pour les transports conventionnés n’est pas quantifiable dans le cas présent, en raison notamment du manque d’information disponible sur la fréquentation AVs services conventionnés aAUt 2015 et sur les autres facteurs AV l’évolution AV la fréquentation AV ces services. L’absence AV ces informations complique significativement la mesure d’un effet « toutes choses égales par ailleurs » que l’entrée et le développement AVs autocars ont pu avoir sur la fréquentation AVs services conventionnés. In fine, il ne sera pas possible d’estimer AV façon suffisamment fiable le rôle du développement du transport par autocar dans l’évolution AV la fréquentation AVs services ferroviaires conventionnés. Par conséquent, les analyses ci-AVssous ne pourront que s’appuyer sur AVs indices afin d’apprécier l’effet que l’offre AVs autocars a pu avoir sur la fréquentation AVs services conventionnés. Pour mener ces analyses, il convient également AV porter une attention particulière au fait que la concurrence entre les AVux moAVs AV transport s’exerce principalement lorsque ces AVux moAVs sont disponibles sur une même liaison, permettant aux consommateurs d’effectuer un éventuel arbitrage. En l’espèce, plusieurs éléments tenAVnt à suggérer que les autocars exercent une concurrence plutôt limitée vis-à-vis AVs services conventionnés.
255 À titre d’exemple, les liaisons uniquement AVsservies par les autocars entrés en 2015 représentent environ 141 millions AV passagers-kms annuels entre 2015 et 2019, soit 8 % seulement AV la fréquentation totale AVs autocars entrés la même année et 0,3 % seulement du trafic annuel total. Voir Tableau 1 supra.
256 Un usager peut toutefois réaliser indirectement le trajet (par exemple Toulouse-Nantes non disponible directement en train) en empruntant AVs liaisons ferroviaires en correspondance (par exemple Toulouse-Paris puis Paris-Nantes). A priori, AV telles solutions, non iAVntifiables dans les données disponibles, sont toutefois plus contraignantes en termes AV durée AV transport pour les usagers.
241
En premier lieu, le nombre AV liaisons conventionnées également AVsservies par AVs autocars entre le premier trimestre 2015 et le quatrième trimestre 2019 est relativement faible (voir bloc « nombre AV liaisons » dans le Tableau 3). En effet, sur les 7 629 liaisons AVsservies par AVs services conventionnés sur cette périoAV257, seules 847 liaisons258, soit 11 % d’entre elles, l’étaient également par AVs autocars. Ainsi, 82 % AVs liaisons AVsservies par AVs Intercités ne sont pas AVsservies par AVs autocars et cette proportion s’élève à 90 % pour les liaisons AVsservies par AVs TER259. Enfin, le nombre AV liaisons AVsservies par les autocars sur lesquelles AVs services conventionnés sont présents sur la périoAV 2015-2019 est relativement limité : 76 % AVs liaisons par autocar n’ont jamais été AVsservies par AVs services conventionnés (2 638 sur 3 485 liaisons autocars260). En AVuxième lieu, les liaisons TER qui ne sont pas AVsservies par AVs autocars représentent près AV 53 % AV la fréquentation totale AVs TER pendant la périoAV d’étuAV. Cette proportion est nettement plus faible s’agissant AVs Intercités : les liaisons qui ne sont pas AVsservies en concurrence avec AVs autocars représentent 19 % AV la fréquentation totale AVs Intercités 261. Par ailleurs, ces proportions surestiment largement la présence réelle au cours AV la périoAV AVs autocars face aux services conventionnés, puisque, d’une part, sur AV nombreuses liaisons, les autocars sont entrés puis sortis et, d’autre part, les services d’autocar, contrairement aux services conventionnés, ferment relativement souvent lors AVs saisons creuses. À cet égard, il peut être relevé que la fréquentation AVs autocars sur les liaisons dont la distance est inférieure à 100 kilomètres est très faible262 alors que ces mêmes liaisons représentent 70 % AV la fréquentation AVs TER (voir l’analyse infra associée à la Figure 4). Il peut également être noté que 96 % AVs liaisons fréquentées par AVs ANV classiques et 99 % AVs liaisons fréquentées par AVs ANV low cost le sont également par AVs autocars, ce qui suggère que les autocars visent à offrir un service qui en termes AV distance est daAUtage proche AV celui AVs trains à granAV vitesse sur longue distance que AVs services conventionnés. En AVrnier lieu, s’agissant AVs parts AV marché AVs différents services AV transport présents sur ces liaisons (voir bloc « parts AV marché » dans le tableau 3 ci-AVssous), la fréquentation AVs services d’autocars sur les liaisons conventionnées, en nombre AV passagers-kms, paraît très faible en comparaison AV celles AVs transports ferroviaires conventionnés : la fréquentation AVs autocars sur ces liaisons s’élève à 5 651 millions AV passagers-kms entre
257 Dans la première colonne du tableau suiAUt, 7 629 correspond à la somme AVs lignes 2 à 6 et 8, soit à la somme AVs liaisons sur lesquelles au moins un service conventionné a circulé.
258 De nouveau, dans la première colonne du tableau suiAUt, 847 correspond à la somme AVs liaisons sur lesquelles au moins un service conventionné et AVs autocars ont circulé.
259 Selon cette même première colonne, 2 591 liaisons présentent AVs Intercités sans autocars pour 3 163 liaisons Intercités au global, soit 82 %. De la même manière, 6 499 liaisons présentent AVs TER sans autocars pour 7 225 liaisons TER au global, soit 90 %.
260 Somme AVs liaisons pour lesquelles le car est présent, soit lorsque le tableau indique « 1 » dans sa colonne « configuration ».
261 D’après le bloc « répartitions du trafic » dans le tableau, la répartition globale du trafic TER présent sur AVs liaisons sans autocars (ce qui correspond à la partie basse du tableau lorsque la configuration AVs cars est « 0 »), est égale à 26 + 28 % = 53 %. Cette même proportion pour les Intercités est égale à 6 + 13 % = 19 %. Selon le même bloc, et selon le même raisonnement, la quasi-intégralité du poids AVs ANV (classiques ou low cost) se trouve sur AVs liaisons où les autocars sont entrés.
262 La fréquentation AVs autocars sur les liaisons d’une distance AV moins AV 100 kilomètres représente environ 1 % AV la fréquentation totale AVs autocars entre 2015 et 2019 (voir la Figure 4).
242
2014 et 2019 (soit seulement 3 % du trafic global sur ces liaisons-là), contre 30 858 millions pour les TER (19 % du trafic global) et 24 801 millions pour les Intercités (15 % du trafic global) 263. En outre, 43 % AV la fréquentation concerne AVs liaisons sans aucun service conventionné. Enfin, les ANV (classiques et low cost) représentent 63 % AV la fréquentation totale AVs liaisons où les services conventionnés et les autocars sont présents.
Tableau 3 : Nombre AV liaisons, répartition AV la fréquentation et parts AV marché selon la présence ou non AVs autocars sur les liaisons uniques entre 2015 et 2019 Configuration Répartition AV la fréquentation Parts AV marché
AVs liaisons Nombre (en % AV passagers-kms) (en % AV passagers-kms)
AV ANV ANV Car IC TER AN P-kms liaisons Car IC TER Car IC TER ANV low low V (mds) cost cost 1 0 0 2 638 43 % 0 % 0 % 52 % 46 % 4 % 0 % 0 % 88 % 9 % 122 1 1 1 451 29 % 34 % 32 % 19 % 11 % 4 % 14 % 28 % 51 % 3 % 75 1 1 0 121 19 % 46 % 0 % 21 % 42 % 3 % 21 % 0 % 63 % 14 % 69 1 0 1 275 8 % 0 % 15 % 4 % 1 % 4 % 0 % 50 % 45 % 1 % 20 0 1 0 283 0 % 6 % 0 % 0 % 0 % 0 % […] % 0 % 22 % 1 % 3 0 0 1 4 191 0 % 0 % 26 % 0 % 0 % 0 % 0 % 99 % 1 % 0 % 17 0 0 0 1 282 0 % 0 % 0 % 4 % 0 % 0 % 0 % 0 % 99 % 1 % 8 0 1 1 2 308 0 % 13 % 28 % 0 % 0 % 0 % 17 % 82 % 1 % 0 % 22
11 549 10 31 66 207 23
P-kms (mds)
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019
Note AV lecture : selon la première ligne, 2 638 liaisons uniques sont AVsservies à un moment donné par AVs cars entre 2015 et 2019 mais ne sont AVsservies ni par AVs Intercités (IC), ni par AVs TER. Ces liaisons représentent 43 % AV la fréquentation totale AVs autocars et près AV 50 % AV la fréquentation ANV (classique ou low cost). Néanmoins, les autocars ne représentent que 4 % AV la fréquentation sur ces liaisons, contre environ 96 % AV trafic pour les ANV (classique ou low cost).
Par ailleurs, le lancement d’un service d’autocars dont une liaison a une distance inférieure à 100 kilomètres est sujet à une régulation spécifique, une AOM pouAUt le cas échéant et sous certaines conditions l’interdire ou le réguler. En tout état AV cause, les autocars semblent s’être positionnés sur les liaisons dont la distance est relativement plus longue que celles parcourues par les services ferroviaires conventionnés. Pour les seules liaisons pour lesquelles il existait au moins un service ferroviaire conventionné pendant un trimestre entre le premier trimestre 2015 et le AVrnier trimestre 2019, comme le montre le Tableau 4 ci-après, la distance moyenne AVs liaisons AVsservies par les AVux moAVs AV transport ferroviaire conventionné est nettement plus faible lorsque les mêmes liaisons ne sont pas AVsservies par un service d’autocars. À titre comparatif, sur ces liaisons, la moyenne AV la distance AVs liaisons d’autocars pondérée par leur fréquentation est AV 389 kilomètres.
263 Voir les lignes 2 à 4 du Tableau 3, soit les liaisons caractérisées par la présence AVs cars et d’au moins un service conventionné.
243
Tableau 4 : Distance moyenne AVs liaisons conventionnées, selon la présence ou non d’un service par autocar Service conventionné
Moyenne AV la distance AVs liaisons AVsservies pondérée Absence du service par Présence du service par leur fréquentation autocars par autocars Distance moyenne TER 69 126 Distance moyenne Intercités 270 […]
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019
Cette observation est confirmée par la Figure 4 qui présente la répartition cumulée AV la fréquentation AVs différents moAVs AV transport en fonction AV la distance AVs liaisons 264. La quasi-intégralité AVs passagers-kms assurés par les autocars porte sur les liaisons dont la distance est supérieure à 100 km alors qu’une part significative AVs passagers-kms assurés par les TER se concentre sur les liaisons dont la distance est précisément inférieure à 100 kilomètres. Pour les services conventionnés dans leur ensemble (donc TER et Intercités), ces liaisons représentent 55 % AVs passagers-kms AVsservis par ces moAVs AV transport ; pour les TER, ces liaisons représentent plus AV 70 % AVs passagers-kms pendant la périoAV étudiée. Ainsi les services d’autocars sont peu présents sur une granAV partie AVs liaisons sur lesquelles le service ferroviaire conventionné est présent. Pour ces liaisons, l’autocar représente donc une contrainte limitée, tout comme les ANV et les ANV low cost. Au-AVlà d’une distance AV 100 kilomètres, un rapport AV concurrence est cependant susceptible d’exister avec les services conventionnés, notamment avec les Intercités. Cependant, les liaisons Intercités représentent une part AV la fréquentation relativement faible AVs services conventionnés (32 % selon le Tableau 3265).
264 Plus précisément, les graphes dans la Figure 4 décrivent les répartitions cumulées AVs différents moAVs AV transport en fonction AV la distance AVs liaisons.
265 31 / (31 + 66) = 0.32, soit 32 %.
244
Figure 4 : Répartition cumulée AV la fréquentation AVs différents moAVs AV transport en fonction AV la distance AVs liaisons, sur la périoAV 2015q1 et 2019q4
Répartition cumulée AV la fréquentation Cars, Ferroviaire Conventionné et ANV Sur la périoAV 2015q1 – 2019q4
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400
Distance parcourue en km
Ferroviaire Conventionné dont Intercités dont TER Cars ANV ANV low cost
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019
Note AV lecture : Pour le ferroviaire conventionné (ligne marron clair), les liaisons AVsserAUt une distance AV 100 km ou moins contribue à 55 % AV la fréquentation totale AV ce moAV AV transport.
Ces observations tenAVnt à nouveau à suggérer que l’interaction concurrentielle éventuelle entre les autocars et les TER serait limitée. En reAUche, les Intercités, proposant AVs services dont la distance est plus importante, peuvent être daAUtage affectés par la présence AVs autocars. Par ailleurs, une comparaison AVs dix liaisons les plus fréquentées selon chaque moAV AV transport, présentées dans le Tableau 5 montre que les dix liaisons les plus fréquentées en autocar relient AVs villes d’une certaine envergure et relativement distantes entre elles. Un nombre important AV ces liaisons figurent également dans la liste AVs 10 liaisons les plus fréquentées en ANV classique et ANV low cost. Sept liaisons figurent à la fois sur la liste AVs autocars et AVs ANV, et six sur la liste releAUt AVs autocars et AVs ANV low cost. En comparaison, seules trois liaisons, Paris-Toulouse, Paris-Clermont-Ferrand et Paris-Rouen, figurent à la fois dans le « top 10 » AVs autocars et dans celui du transport ferroviaire conventionné, étant précisé qu’en termes AV fréquentions ces liaisons sont assurées essentiellement par AVs Intercités et très peu (Paris-Rouen) ou pas du tout (Paris-Toulouse et Paris-Clermont-Ferrand) par AVs TER.
245
Tableau 4 : Les 10 liaisons les plus fréquentées en termes AV passagers-kilomètres, dans les AVux sens, par catégorie AV service AV transport (% par rapport à la fréquentation totale, cohorte), entre 2015q1 et 2019q4
Cars Conventionné ANV ANV low cost
1 Paris-Lyon Paris-Clermont-Ferrand Paris-Marseille Paris-Marseille (3 %, cohorte 2015) (91 %, cohorte 2015) (73 %, cohorte 2015) (26 %, cohorte 2015)
2 Paris-Lille Paris-Rouen Paris-Lyon Paris-Montpellier (6 %, cohorte 2015) (91 %, 2015) (90 %, cohorte 2015) (25 %, cohorte 2015)
3 Paris-Toulouse Paris-Orléans Paris-BorAVaux Paris-BorAVaux (8 %, cohorte 2015) (97 %, cohorte 2015) (83 %, cohorte 2015) (15 %, cohorte 2015)
4 Paris-Strasbourg Paris-Caen Paris-Montpellier Paris-Avignon (4 %, cohorte 2015) (90 %, cohorte 2015) (74 %, cohorte 2015) (18 %, cohorte 2015) Intra St Étienne
5 Paris-BorAVaux Paris-Lille Paris-Lyon (100 %, sans entrée AVs (2 %, cohorte 2015) (89 %, cohorte 2015) (6 %, cohorte 2015) cars) Intra Lyon
6 Paris-Rennes Paris-Nantes Paris-Nantes (100 %, sans entrée AVs (4 %, cohorte 2015) (86 %, cohorte 2015) (12 %, cohorte 2015) cars)
7 Paris-Nantes Paris-Limoges Paris-Nice Paris-Rennes (3 %, cohorte 2015) (96 %, cohorte 2015) (92 %, cohorte 2015) (13 %, cohorte 2015)
8 Paris-Clermont-Ferrand Intra Nice Paris-Strasbourg Paris-Strasbourg (9 %, cohorte 2015) (96 %, cohorte 2017) (86 %, cohorte 2015) (10 %, cohorte 2015)
9 Paris-Marseille Paris-Toulouse Paris-Avignon Paris-Nîmes (1 %, cohorte 2015) (22 %, cohorte 2015) (82 %, cohorte 2015) (17 %, cohorte 2016)
10 Paris-Rouen Paris-Amiens Paris-Rennes Lille-Marseille (9 %, cohorte 2015) (99 %, 2015) (82 %, cohorte 2015) (40 %, cohorte 2016)
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019
Toutefois, une comparaison AV l’évolution dans le temps AVs services ferroviaires conventionnés avec celle AVs autocars suggère que la fréquentation du trafic conventionné a baissé concomitamment à la croissance AV la fréquentation AVs autocars. La Figure 5 présente ces évolutions, en excluant les liaisons pour lesquelles il n’y a pas eu d’entrée d’autocars pendant la périoAV étudiée. On y constate qu’au troisième trimestre 2016, la fréquentation AVs autocars a atteint 382 millions AV passagers-kms sur les liaisons dotées AV services ferroviaires conventionnés (évolution AV la ligne noire en pointillé) alors que celle AVs services ferroviaires conventionnés a baissé AV 192 millions AV passagers-kms pendant la périoAV AV croissance AVs autocars (évolution AV la ligne rouge). Si ces variations concomitantes suggèrent un possible report AV voyageurs AVs services ferroviaires conventionnés vers les autocars, elles ne signifient pas pour autant que ce report est nécessairement important. La baisse AV la fréquentation AVs trains conventionnés pendant cette périoAV a en effet pu être provoquée par d’autres facteurs que l’offre nouvelle AVs autocars et ne dit rien AV l’ampleur du report éventuel du trafic conventionné au bénéfice AVs autocars.
246
Figure 5 : Évolution trimestrielle AV la fréquentation AVs services conventionnés et par autocars entre 2015q1 et 2019q4
Evolution AVs pkms Cars vs. conventionné Hors liaisons sans entrée AV Cars
Entrée et croissance Croissance moindre 3500 AVs cars AVs cars
3000
2500
2000
1500
1000
500 0
2015q1 2015q2 2015q3 2015q4 2016q1 2016q2 2016q3 2016q4 2017q1 2017q2 2017q3 2017q4 2018q1 2018q2 2018q3 2018q4 2019q1 2019q2 2019q3 2019q4
Conventionné Cars dont TER dont Cars sans conventionné dont Intercités dont Cars avec conventionné
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART, pour la périoAV 2015-2019
Un premier indice dans ce sens est que la baisse AV la fréquentation AVs services conventionnés ne semble pas avoir été pérenne : celle-ci a en effet rebondi en 2017 pour atteindre un niveau proche AV celui aAUt la croissance AVs autocars.266 L’évolution AV la fréquentation AVs liaisons conventionnées qui n’ont pas connu d’entrée d’autocars constitue un second indice dans le même sens. La Figure 6 ci-après rapporte cette évolution et on y constate que la fréquentation AVs services ferroviaires conventionnés a baissé même en l’absence d’entrée d’autocars et qu’elle a rebondi également après la périoAV AV croissance. Ces indices suggèrent qu’une partie AV la baisse AV la fréquentation du ferroviaire conventionné pourrait être attribuable à d’autres facteurs que la croissance AVs autocars.
266 La fréquentation AVs services conventionnés baisse AV nouveau en 2018, mais cette AVrnière baisse s’explique en granAV partie par le mouvement social du AVuxième trimestre 2018 (voir le rapport annuel AV l’ART/ARAFER AV 2019).
247
Figure 6 : Évolution trimestrielle AV la fréquentation AVs liaisons conventionnées sans entrée d’autocars, entre 2015 et 2019
Evolution AVs pkms conventionné Seules liaisons sans entrée AV Cars
Entrée et croissance Croissance moindre 3500 AVs cars AVs cars
3000
2500
2000
1500
1000
500 0
2015q1 2015q2 2015q3 2015q4 2016q1 2016q2 2016q3 2016q4 2017q1 2017q2 2017q3 2017q4 2018q1 2018q2 2018q3 2018q4 2019q1 2019q2 2019q3 2019q4
Conventionné Cars dont TER dont Cars sans conventionné dont Intercités dont Cars avec conventionné
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART pour la périoAV 2015-2019
Par ailleurs les données restreintes aux liaisons ayant expérimenté une entrée d’autocars permettent à nouveau AV constater que le niveau AV fréquentation AVs services ferroviaires conventionnés (ligne marron dans la Figure 5) AVmeure, au cours AV cette périoAV, nettement supérieur à celui AVs autocars sur les liaisons correspondantes (ligne noire pointillée). C’est notamment le cas pour les TER dont la fréquentation évolue initialement autour AV 1 500 millions AV passager-kms et augmente vers la fin AV la périoAV analysée. La fréquentation AVs Intercités est certes plus faible et diminue dans le temps, mais atteint tout AV même plus AV 1 200 millions AV passagers-kms au troisième trimestre 2019267. En comparaison, la fréquentation AVs autocars sur les liaisons où le service conventionné est présent s’élève à moins AV 500 millions AV passagers-kms en fin AV périoAV. L’analyse AV liaisons spécifiques susceptibles d’être particulièrement affectées par cette entrée conforte cette conclusion. À ce titre les liaisons Paris-Toulouse, Paris-Clermont-Ferrand et Paris-Rouen présentent un intérêt particulier. Outre le fait que ces trois liaisons appartiennent à la fois au « top 10 » AVs liaisons les plus fréquentées par les autocars et au « top 10 » AVs liaisons AVsservies par AVs services ferroviaires conventionnés, les parts AV marché AVs autocars sur ces liaisons sont relativement élevées268. À ce titre, les services ferroviaires conventionnés sur ces liaisons pourraient avoir été particulièrement affectés par l’entrée AVs autocars. Or les évolutions AVs fréquentations AVs différents moAVs AV transport présents sur ces liaisons ne se distinguent pas AV façon fondamentale AV celles
267 Le 4ème trimestre 2019 est marqué par un mouvement social AV granAV ampleur dans le secteur du transport ferroviaire. La baisse observée pendant ce trimestre n’est donc pas représentative.
268 Ces parts AV marché AV 8 ou 9 % sont certes relativement moAVstes dans l’absolu (voir le Tableau 5) mais elles sont plus élevées que la moyenne AVs parts AV marché AVs autocars AV l’ordre AV 3 à 4 % sur les liaisons AVsservies par AVs services ferroviaires conventionnés (voir le Tableau 3).
248
rapportées à un niveau plus agrégé dans la Figure 5. Si les services ferroviaires conventionnés AVs liaisons Paris-Clermont-Ferrand et Paris-Rouen ont subi une certaine baisse AVs fréquentations pendant la périoAV initiale AV croissance AVs autocars, ils ont également, à l’instar AVs évolutions constatées dans la Figure 5, expérimenté un rebond AV fréquentation par la suite (voir les AVux premières figures ci-après). Quant aux fréquentations AVs services ferroviaires conventionnés AV la liaison Paris-Toulouse, elles ne semblent avoir été que très peu affectées par l’entrée AVs autocars. La fréquentation AVs Intercités a certes subi une baisse temporaire AVs fréquentations pendant la périoAV d’expansion AVs autocars, mais cette baisse était déjà résorbée au troisième trimestre 2016, à la fin AV la périoAV AV croissance AVs autocars (voir le troisième graphique AV la Figure 7 ci-après).
Figure 7 : Évolutions trimestrielles AV la fréquentation en passagers-kms AVs services d’autocars et du transport ferroviaire conventionné sur trois AVs principales liaisons radiales
Expansion trimestrielle AVs Cars et trafic conventionné Paris-Clermont-F
- entre 2015q1 et 2019q4 -
140 Entrée et croissance Croissance moindre AVs cars AVs cars
120
100
80
60
40
20
0
2015q1 2015q2 2015q3 2015q4 2016q1 2016q2 2016q3 2016q4 2017q1 2017q2 2017q3 2017q4 2018q1 2018q2 2018q3 2018q4 2019q1 2019q2 2019q3 2019q4
Car Intercités TER
249
Expansion trimestrielle AVs Cars et trafic conventionné Paris-Rouen
- entre 2015q1 et 2019q4 -
100
90
80
70 Entrée et croissance Croissance moindre AVs cars AVs cars 60
50
40
30
20
10
0
2015q1 2015q2 2015q3 2015q4 2016q1 2016q2 2016q3 2016q4 2017q1 2017q2 2017q3 2017q4 2018q1 2018q2 2018q3 2018q4 2019q1 2019q2 2019q3 2019q4
Car Intercités
TER
Expansion trimestrielle AVs cars Paris-Toulouse
- entre 2015q1 et 2019q4 -
250 Entrée et croissance Croissance moindre AVs cars AVs cars
200
150
100
50
0
2015q1 2015q2 2015q3 2015q4 2016q1 2016q2 2016q3 2016q4 2017q1 2017q2 2017q3 2017q4 2018q1 2018q2 2018q3 2018q4 2019q1 2019q2 2019q3 2019q4
Car Intercités TER ANV low cost ANV
Source : Calcul AVs services d’instruction à partir AVs données fournies par l’ART pour la périoAV 2015-2019
En résumé, l’analyse supra a permis AV mettre en lumière que la fréquentation AVs autocars a connu un essor rapiAV dès l’entrée en vigueur AV la loi Macron, un nombre conséquent AV nouvelles liaisons d’autocars ayant été initialement ouvertes, en priorité sur AVs trajets où la AVmanAV AV transports interurbains est forte. L’offre et la fréquentation AVs autocars se sont par la suite pérennisées sans pour autant remettre en cause l’existence AVs moAVs AV transports interurbains préexistants dont l’offre et la fréquentation restent nettement plus conséquentes que celles AVs autocars. Les autocars se distinguent en particulier AVs TER qui AVsservent AVs liaisons intra régionales typiquement plus courtes. De ce fait, les autocars sont peu susceptibles d’exercer une
250
pression concurrentielle significative sur ces services conventionnés. En reAUche, il n’est pas exclu que la croissance AVs autocars ait pu se faire pour partie au détriment AV la fréquentation AVs Intercités dont les caractéristiques sont plus proches.
251
ANNEXE 4 – Acronymes
ADEME : Agence AV la transition écologique (anciennement Agence AV l’environnement et AV la maîtrise AV l’énergie) AMO : assistance à maîtrise d’ouvrage AOM : autorité organisatrice AVs mobilités ART : Autorité AV régulation AVs transports CMA : Chambre AVs métiers et AV l’artisanat DGITM : Direction générale AVs infrastructures, AVs transports et AVs mobilités DRG : document AV référence AVs gares DRR : document AV référence du réseau DSP : délégation AV service public EPSF : Établissement public AV sécurité ferroviaire ERTMS : European Rail Traffic Management System – Système européen AV gestion du trafic ferroviaire GI : gestionnaire d’infrastructure GPU : groupe public unifié OSP : obligation AV service public PEM : pôle d’échanges multimodal RINF : registre AV l’infrastructure SLO : services librement organisés T3P : transport public particulier AV personnes TER : Transport express régional TET : Train d’équilibre du territoire VTC : voiture AV transport avec chauffeur
252
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Textes cités dans la décision
- Convention collective nationale des réseaux de transports publics urbains de voyageurs du 11 avril 1986. Etendue par arrêté du 25 janvier 1993 JORF 30 janvier 1993.
- Convention collective nationale des transports routiers et activités auxiliaires du transport du 21 décembre 1950
- Convention collective nationale des structures associatives de pêche de loisir et de protection du milieu aquatique du 22 juin 2013
- Convention collective nationale de la branche ferroviaire du 31 mai 2016 (CLASSIFICATIONS ET REMUNERATIONS) (Accord du 6 décembre 2021)
- Directive Marchés Publics - Directive 2014/24/UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics
- Règlement (CE) 1073/2009 du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus
- Règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique
- OSP - Règlement (CE) 1370/2007 du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route
- Règlement d'exécution (UE) 2015/909 du 12 juin 2015 concernant les modalités de calcul du coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire
- Règlement (UE) 913/2013 du 23 septembre 2013 modifiant l’annexe II du règlement (CE) n ° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’utilisation d’édulcorants dans certaines pâtes à tartiner à base de fruits ou de légumes
- RGPD - Règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données
- Directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte)
- Directive 2014/25/UE du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux
- Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982
- Décret n°94-4 du 3 janvier 1994
- Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996
- Décret n°97-446 du 5 mai 1997
- Ordonnance n° 45-2497 du 24 octobre 1945
- Loi n° 97-135 du 13 février 1997
- Décret n°2003-194 du 7 mars 2003
- LOI n° 2010-788 du 12 juillet 2010
- Décret n°2010-1388 du 12 novembre 2010
- LOI n° 2010-1563 du 16 décembre 2010
- Décret n°2011-891 du 26 juillet 2011
- Décret n°2012-70 du 20 janvier 2012
- LOI n°2014-58 du 27 janvier 2014
- LOI n°2014-872 du 4 août 2014
- LOI n°2014-1104 du 1er octobre 2014
- LOI n°2015-29 du 16 janvier 2015
- DÉCRET n°2015-139 du 10 février 2015
- DÉCRET n°2015-845 du 10 juillet 2015
- LOI n°2015-990 du 6 août 2015
- LOI n° 2015-991 du 7 août 2015
- DÉCRET n°2015-1266 du 13 octobre 2015
- LOI n°2016-1920 du 29 décembre 2016
- Décret n°2017-236 du 24 février 2017
- Décret n°2017-483 du 6 avril 2017
- Décret n°2018-462 du 7 juin 2018
- LOI n°2018-515 du 27 juin 2018
- Décret n°2018-1242 du 26 décembre 2018
- Décret n°2019-728 du 11 juillet 2019
- Décret n°2019-851 du 20 août 2019
- Décret n°2019-866 du 21 août 2019
- Décret n°2019-940 du 9 septembre 2019
- Décret n°2019-1321 du 10 décembre 2019
- LOI n°2019-1428 du 24 décembre 2019
- Décret n°2019-1585 du 30 décembre 2019
- Décret n°2019-1587 du 31 décembre 2019
- Décret n°2021-201 du 23 février 2021
- Décret n°2021-202 du 23 février 2021
- Décret n°2021-598 du 14 mai 2021
- Décret n°2021-776 du 16 juin 2021
- Décret n°2021-966 du 20 juillet 2021
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